행정법 4

  (다) 무효확인소송 수용재결도 행정처분이므로, 이러한 수용재결처분이 무효인 경우에는 그 무효확인을 소구할 수 있다고 할 것이나, 토지 수용법은 재결의 취소소송과는 달리, 그 무효확인소송과 관련하여서는 특별한 규정을 두고 있지 않다. 따라서 행정처분으로서의 수용재결의 무효확인소송에 있어서는 행정소송법의 일반적 원리에 따라 그 소송의 대상은 수용재결 자체가 된다고 할 것이다. 이것은 판례의 입장이기도 하다. 이러한 재결의 무효확인소송의 제기에 있어서는 소의 제기기간상의 제한은 받지 아니하는 것임은 물론이다.
  (라) 이의재결상의 보상액의 증감을 구하는 소송 토지수용법은 이에 관하여 이의재결에 대하여 불복하여 제기하는 행정소송이 “보상금의 증감에 관한 소송인 때에는, 당해 소송을 제기하는 자가 토지소유자 또는 관계인인 경우에는 재결청 외에 기업자를, 기업자인 경우에는 재결청 외에 토지소유자 또는 관계인을 각각 피고로 한다고 규정하고 있다”(법75의2#2). 
  토지수용법의 위 규정은 1990년 4월 7일의 법개정에 의하여 신설된 것이다. 종전에는 수용재결에 관한 다툼이 보상금액의 다과에 관한 것인때에도 관계인은 수용재결의 취소를 구할 수 밖에 없없고, 그에 따라 다시 수용재결이 행해지고, 그에 불복하는 경우에는 다시 그 취소를 구하는 악순환이 반복될 위험이 있었다. 그러나 다툼의 대상이 보상금의 다과에 관한 것인 때에는 그것은 관계재산권의 경제적 평가에 관한 것이라는 점에서 그 실질적 당사자라고 할 수 있는 토지소유자 또는 기업자로 하여금 보상금액의 증액 또는 감액을 청구할 수 있게 하고, 이 경우 법원이 직접 적정한 보상금액을 결정하도록 하는 것이 바람직하다 할 것이다. 
  이러한 필요에 부응하여 신설된 것이 토지수용법 제75조의2의 제2항으로서, 이 규정에 의하여 토지소유자는 수용재결에서 정한 보상액이 과소하다고 판단할 때에는, 재결청과 기업자를 각각 피고로 하여 보상액의 증액을 구하는 소송을 제기할 수 있다. 한편, 보상액이 과다한 것으로 판단될 때에는, 기업자는 토지소유자와 재결청을 각각 피고로 하여 보상액의 감액을 청구할 수 있게 된다. 
  이 소송은 일본의 토지수용법 제133조에 규정되어 있는 이른바 형식적 당사자소송을 일단 그 모형으로 한 것이나, 이 소송에서는 토지소유자와 기업자가 각각 원, 피고로 되어 보상액의 증감을 구할 수 있게 되어 있다. 이에 대하여 우리 토지수용법은 보상액의 증액을 구하는 소송에 있어서도 토지소유자는 기업자 외에 재결청을 각각 피고로 하여 소송을 제기 하도록 규정하고 있는 것이다. 그에 따라 이 소송의 성격이 문제된다. 
  대법원은 이 소송은 기업자와 재결청을 공동피고로 하여 제기하여야 하는 필요적 공동소송으로 보고 있는바, 이에 관한 대법원의 대표적 판례를 인용하면 다음과 같다.
  “토지소유자가 토지수용버 제75조의2 제2항에 의하여 재결청과 기업자를 공동피고로 하여 제기하는 보상금의 증감에 관한 소송은 필요적 공동소송이므로 토지소유자와 재결청 및 기업자간에 승패가 합일적으로 확정되어야 하고, 이는 법원에서 정당한 보상액의 심리를 하는 것을 전제로 하며, ...정당한 보상액이 이의재결시의 보상액을 초과하면 피고 중앙토지수용위원회에 대하여는 이의재결의 원고의 보상금 증액신청을 기각한 부분 중 그 차액에 해당하는 부분을 취소하고 아울러 (기업자인) 피고 ...에 대하여는 원고에게 위 차액에 해당하는 금원의 지급을 명하여야 한다”(대판 1994. 6. 24, 93누21972).
  토지수용법 제75조의2 제2항이 정하는소송이 엄격한 의미의 심요적 공동소송에 해당하는지에 대하여는 이론상으로는 의문이 없지도 아니한 것으로 보인다. 또한 이소송에서는 기업자와 재결청이 공동피고로 되어야 한다는 점에서는 그것은 통상적 의미의 형식적 당사자소송에도 해당하지 아니한다. 이처럼 이 소송의 법적 성격에 대하여는 논란이 있을 수 있으나, 대법원은 이 소송의 내용을 위와 같이 이해하고 있고 보면, 이 소송에 의하여 토지소유자가 정당한 보상액을 기업자로부터 지급받을 수 있는 것임은 확실하다.
  (2) 화해
  토지수용위원회는 그 재결이 있기 전에는 언제든지 그 위원 3인으로 구성되는 소위원회로 하여금 기업자.토지소유자.관계인에게 화해를 권고하게 할 수 있다(동법40#1). 
  화해가 성립되면 토지수용위원회는 화해조서를 작성하여, 화해에 참여한 위원회의 위원.기업자.토지소유자.관계인이 서명날인하여햐 한다(동법40#2). 서명날인한 기업자.토지소유자.관계인은 화해조서의 성립이나 그 내용을 다툴 수 없다(동조#3). 화해는 당사자 쌍방의 임의적 합의에 의하여 성립하는 것이므로, 협의의 성립이나 재결과 같은 효력을 발생한다고 할 것이다.
  [3]. 공용수용의 약식절차
  공용수용은 보통절차에 의하여 하는 것이 원칙이나, 토지수용법은 예외적인 경우에 대한 것으로서 다음과 같은 약식절차를 규정하고 있다.
  1. 천재. 지변시의 공용수용
  천재.지변 기타 사변에 있어서 공공의 안전을 위한 공익사업을 긴급히 시행할 필요가 있을 때에는 기업자는 구.시.군의 장의 허가를 받아 즉시 타인의 토지를 사용할 수 있다. 그러나 기업자가 국가.도(특별시.광역시 포함)일 때에는 그 사업에 관하여 권한 있는 행정기관의 장이 구.시.군의 장에게 통지하여 이를 사용한다. 이 경우 사용기간은 6월을 초과하지 못한다(동법26#1#2#3). 이러한 토지사용으로 인하여 생긴 손실의 보상은 기업자와 피해자가 협의하여 결정하며, 협의가 성립하지 않으면 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다(동법57).
 2. 급시를 요하는 토지사용
  재결신청을 받은 토지수용위원회는 그 재결이 지연됨으로써 재해방지가 곤란하거나 기타 공익에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다로 인정할 때는, 기업자의 신청에 의하여 담보를 제공하게 한 후에 즉시 그 토지의 사용을 허가할 수 있다(동법27#1). 그 사용기간은 6월을 초과할 수 없다(통조#3). 이러한 토지사용의 경우에도 토지소유자 또는 관계인의 청구가 있을 때에는 기업자는 자기가 산정한 보상금을 지급하여야 하며(동법62), 보상시기까지 보상하지 않을 때에는 토지소유자나 관계인은 전기한 담보물의 전부 또는 일부를 취득한다(동법66).
  [4]. 공용수용의 효과
  공용수용의 효과는 기업자는 수용의 시기에 수용목적물에 대한 권리를 원시취득하고, 피수용자는 수용목적물의 인도.이전의무를 지고, 손실보상청구권과 환매권을 가지는 데 있다. 이러한 수용의 효과는 그 발생시기를 달리 하는 것으로, 손실보상 및 수용목적물의 인도.이전의 효과는 재결이 성립됨으로써 발생하고, 수용목적물에 대한 권리의 득실 및 피수용자의 환매권에 관한 효과는 수용의 시기에 발생한다. 이러한 고용수용의 효과 중에서 중심적인 것은 수용목적물에 대한 권리의 득실효과임을 물론이다.
  1. 기업자의 권리취득
  수용자는 수용의 시기에 수용목적물인 토지.물건 기타의 소유권을 취득한다.
  (1) 수용의 효력발생시기
  수용절차는 재결시에 완료되나, 권리득실의 효과는 그 즉시 발생하지 않고, 따로 정하여진 수용의 시기에 발생한다. 이것은 재결시로부터 수용의 시기까지 기업자에 의한 보상금의 지급 또는 공탁 및 피수용자에 의한 수용목적물의 인도.이전을 완료하게 하려는 데에 있다.
  (2) 수용의 대물적 효과
  기업자는 수용의 시기에 그 수용목적물에 대한 소유권을 취득하는데, 이 권리취득은 원권리자의 권리의 승계적 취득이 아니라 원시적 취득이며, 수용시기에 수용목적물에 대한 종래의 모든 권리는 소멸함과 동시에 기업자에게 새로운 소유권이 발생한다(동법67). 그 효과는 대물적으로 모든 권리자에게 발생한다. 따라서 이 경우에 기업자가 취득하는 소유권은 아무런 부담이나 하자도 없는 완전한 소유권이므로, 사법상 매매에 있어서의 매도인의 하자담보책임의 문제 등은 생기지 않는다.
  (3) 등기
  기업자가 취득하는 토지소유권은 민법상의 권리이나, 민법상의 형식주의는 공요수용과 같은 ‘법률의 규정에 의한 부동산에 관한 물권취득’에는 적용되지 않으므로(민법187), 등기를 하지 않아도 수용의 시기에 권리를 취득한다. 다만 취득한 소유권을 타인에게 처분하기 위하여는 등기가 필요하다(동조단서).
  2. 손실보상
  공용수용은 공공의 이익으로 되는 사업, 즉 공익사업의 수요를 충족하기 위하여 타인의 토지 등의 재산권을 강제로 취득하는 것이므로, 그로인한 피수용자의 손실에는 당연히 정당한 보상을 지급하여야 한다.
  헌법 제23조 제3항은 “공공필요에 의한 재산권의 수용.사용 또는 제안 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다”고 규정하여, 공용수용으로 인한 재산권의 침해에 대한 보상원칙을 명시하고 있다. 
  이러한 헌법규정에 의거하여 공용수용에 관한 일반적인 토지수용법은 손실보상에 관하여 일정한 기본원칙을 정하고, 다시 손실보상의 내용에 관하여도 구체적인 규정을 두고 있다.
  그러나 토지수용법은 손실보상의 전통적 법리에 따라 수용 또는 사용되는 토지 등의 객관적 가치를 보상하는 대물적 보상에 관하여만 규정하고, 이른바 생활보상에 관하여는 규정하지 않은 채 공공용지의취득 및 손실보상에 관한 특별법을 준용하도록 하고 있는데(법57의2), 동법 및 그 시행규칙은 산발적이기는 하나 생활보상과 관련되는 일정한 규정을 두고 있다. 생활보상은 그 이론적.법적 근거나 그 법적 성격에 있어 많은 문제점을 제기하고 있으나, 이 법리가 토지 등의 수용으로 인하여 파괴된 생활질서를 이전과 같은 정도로 회복시켜 주려는 데에 그 기본적 취지가 있는 것이고 보면, 입법정책적 관점에서는 이에 관한 규정이 정비되어야 할 것으로 본다. 이 문제는 「행정법 I」의 손실보상 부분에서 자세히 다루었으므로, 여기서는 더 이상 부연하지 않는다. 다음에서는 토지수용법을 중심으로 하여 공용수용에 따른 손실보상의 원칙이나 내용 등에 대하여서만 살펴보기로 한다.
  3. 손실보상에 관한 원칙
  토지수용법은 토지 등의 수용.사용에 따른 손실보상에 관하여 다음의 몇 가지 원칙을 정하고 있다.
  (1) 기업자보상의 원칙
  손실보상은 기업자가 행한다(동법45). 수용권의 주체에 관한 학설상의 대립과는 관계없이 수용의 효과를 향수하는 자는 사업주체로서의 기업자이므로, 이러한 기업자가 보상주체가 되는 것은 당연하다. 
  (2) 금전보상의 원칙
  손실보상은 금전보상을 원칙으로 한다(동법45#2). 그러나 토지수용법은 기업자가 국가. 지방자치단체 기타의 공공단체인 경우로서, #1 토지소유자 .관계인이 원하거나,#2 주재지주의 토지 또는 법인 등의 비업무용 토지로서 그 보상금이 일정액(3.000만원)을 초과하는 경우에는 채권으로 보상할 수 있도록 하였다(동법45#5#6). 
  예외적으로는 현물보상에 의할 때도 있는바, 도시재개발법에 의한 재개발사업의 경우 대지.건축물 기타 시설물의 분양이 그에 해당한다(동법38). 실질적 생활재건의 관점에서는 현물보상이 보다 바람직한 보상의 방법인 경우가 적지 않은 것으로 본다.
  (3) 사전보상의 원칙
  기업자는 원칙적으로 수용의 시기까지 보상금을 지급하거나 공택하여야 하며(동법61), 그 때까지 지급하거나 공탁하지 않으면 재결은 효력을 상실한다(동법65).
  (4) 개별불의 원칙
  보상은 피보상자에게 개별적으로 지급하여야 한다(동법45#2). 다만 보상금을 개인별로 산정할 수 없는 경우에는 그 중의 1인에 대한 일괄합이 허용된다(동조단서). 공유지의 수용에 있어 지분에 관한 다툼이 있는 경우가 그 예에 해당한다.
  (5) 시가보상. 개발이익의 배제 및 공시지가제도   
  1) 손실보상의 산정은 협의의 경우에는 협의성립 당시의 가격을 기준으로 하고, 재결의 경우에는 수용.사용의 재결 당시의 가격을 기준으로 한다(동법46#1). 즉 토지수용법은 시가보상의 원칙을 취하고 있다.
  2) 구체적인 보상액의 산정에 있어서는 공시지가를 기초로 하고 있다. 즉 토지수용법은“협의취득 또는 수용하여야 할 토지에 대하여는 공시지가를 기준으로 한다”고 규정하고 있는데(동법46#2), 여기서의 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시기가로서, 당해 토지의 형의성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 당해 사업인정고시일에 가장 인접한 시점에 공시된 공시지가이다(동법46#3). 
  공시지가를 기준으로 하는 구체적인 토지의 보상액은 ‘그 공시지가 기준일부터 협의성립시 또는 재결시까지의 당해 토지의 이용계획 또는 공익사업으로 인한 지가의 변동이 없는 지역의 지가변동률, 도매물가상승률 기타 당해 토지의 위치. 형상. 환경. 이용상황 등을 참작’ 하여 결정하여야 한다(동법46#2). 
  이러한 토지수용법 제46조 제2항 및 제3항의 규정에 의하여 당해 공익사업으로 인한 이른바 개발이익을 보상액의 산정에서 배제되고 있다. 위의 규정에서 ‘당해 토지의 위치. 형상. 환경. 이용상황 등을 참작’한다고 하는 부분은 수용할 토지의 지가산정에 있어 지가가 공시된 표준지로서의 인근의 토지와 비교할 경우에 고려할 사항들을 열거한 것이다. 
  3) 공시지가는 토지공시및 토지등의 평가에 관한 법률이 정한 절차에 따라 건설교통부장관이 매년 조사. 평가하여 공시한 표준지의 단위면적당 가격을 말한다(동법2). 이러한 공시지가는 아직까지 당해 토지 등의 시장가격을 완전히 반영하고 있는 것이 아니기 때문에, 그 한도에서는 공용수용에 있어서의 시가보상의 원칙 내지 완전보상의 원칙은 실질적인 제한을 받고 있다고 할 수 있다.
  (6) 완정보상의 원칙
  공용수용으로 인하여 피수용자에게 부과되는 특별한 손실은 그 귀책사유 없이 공익을 위하여 부과되는 것이므로, 이러한 손실은 완전히 보상되어야 함이 원칙이다. 토지수용법은 이러한 완전보상원칙을 실현하기 위하여 시가보상. 사전보상. 영업손실의 보상. 이전료보상 등에 관하여 규정하고 있다.
  (7) 기업이익과의 상계금지의 원칙
  동일한 토지소유자에 속하는 일전의 토지의 일부를 수용하는 경우, 당해 토지를 수용하는 사업의 시행으로 인하여 잔여지의 가격이 증가되었거나 기타 이익을 가져 온 경우에도, 그 이익을 수용으로 인한 손실과 상계하지 못한다(동법53).
  4. 손실보상의 내용
  (1) 개설
  공용수용으로 인한 손실보상은 공익사업의 수요를 충족시키시 위하여 개인의 토지 등의 소유권을 강제적으로 취득함으로써 개인에게 발생한 특별한 손실을 보상하여 주는 것이다. 이 경우 당사자의 의사에도 불구하고 그 소유권을 강제적으로 취득하거나 사용하는 것은 그것이 공익사업에 필요하다는 점에 그 정당성의 근거가 있다. 그러나 이 경우 그 개인에게는 공익사업, 즉 국민 전체를 위한 사업을 위하여 특별한 희생이 부과되는 것으로서, 그것은 「공공부담 앞의 평등원칙」에 반하는 것임은 물론이다. 이것은 공익사업으로 인하여 개인의 재산권에 발생하는 간접적 손실의 경우에도 마찬가지라 할 것이다. 그에 따라 공익사업으로 인하여 개인이 받는 특별한 손실은 이를 전체의 부담하에서 보상하여 불평등한 부담을 평등한 부담으로 전환시켜야 한다. 
  전술한 바에 따라 공익사업으로 인한 손실의 보상은 개인에 발생한 특별한 손실의 전부에 대한 완전한 보상을 그 내용으로 하는 것이어야 한다고 본다.
  (2) 토지 기타 물건의 수용보상 
  토지수용법은 토지의 수용에 있어서는 협의성립 또는 재결 당시의 가격을 기준으로 한다고 규정하여(동법46#1), 시가보상의 원칙을 규정하고 있다. 그러나 보상액의 산정에 있어 현재로는 토지의 시가를 완전히 반영하지 못하고 있는 공시지가를 그 기준으로 하고 있는 결과, 시가보상 내지 완전보상의 원칙이 내용적으로 어느 정도 제한되고 있는 것임은 위에서 지적한 바 있다. 
  물건의 수용에 대한 보상은 동종 물건의 인근에 있어서의 거래가격등을 고려한 상정가격으로 한다(동법50).
  (3) 잔여지보상
  잔여지보상에는 잔여지수용보사, 잔여지가격하락보상 및 잔여지공사비소상이 있다.
  1) 잔여지수용보상 동일한 소유자에 속하는 일단의 토지의 일부를 수용함으로 인하여 그 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란할 때에는 토지소유자의 청구에 의하여 수용. 보상한다(동법48).
  2) 잔여지가격하락보상 동일한 소유자에 속하는 일단의 토지의 일부를 수용함으로 인하여 그 잔여지에 가격이 감소하거나 기타 손실이 있을 때에는 이를 보상하여야 한다(동법47).
  3) 잔여지공사비보상 동일한 소유자에 속하는 일단의 토지의 일부를 수용함으로 한하여 그 잔여지에 통로.도랑. 울타리 등의 신설, 기타의 공사가 필요한 때에는 그 비용을 보상하여야 한다.
  (4) 지상물건의 이전보상
  지상물건이란 수용할 토지 위에 있는 건물. 공작물. 과수 기타 입목등을 말한다. 지상물건의 이전에는 그 이전료를 지급하나, 물건의 이전이 현저히 곤란하거나 인전으로 인하여 종래의 목적에 사용 할 수 없게 된 때에는 소유자는 그 물건의 수용을 청구할 수 있다. 또한 기업자도 이전료가 당해 물건의 가격을 초과할 때에는 그 물건의 수용을 청구할 수 있다(동법49).
  (5) 농작물 등에 대한 손실 및 광업권. 어업권에 대한 손실의 보상
  토지수용법은 이들 손실에 관하여는 규정하고 있지 않다. 그러나 동법 제57조 제2항에 의하여 그 보상액의 산정방법 및 기준이 준용되고 있는 공용용지의 취득 및 손실보상에 관한 특별법은 그 시행규칙에서 농작물. 축산. 잠업에 대한 손실의 보상 및 광업권. 어업권에 대한 손실의 보상에 관하여 구체적으로 규정하고 있다(새행규칙18내지20). 어업권에 대한 손실의 보상과 관련하여 한 가지 특기할 것은 허가나 신고없이 행하여 온 관행어업권(구수산업법40)에 대하여, 판례는 이를 어법권에 준하는 것으로 보아 보상되어야 한다는 입장이었으나(대판1989. 7. 11, 88다카14250), 이후 수산업법의 전면 개정(1990. 8. 1)에 따라 현재는 관행어업권은 인정되고 있지 않다는 점이다(수산업법2 vii참조).
  (6) 측량. 조사로 인한 손실보상
  기업자는 사업의 준비 또는 사업확정이 있은 후에 타인의 토지에 출입하여 측량. 조사하고 장해물을 제거하거나 토지에 시굴 등을 할 수 있으나 그로 인한 손실은 보상하여야 한다(동법54).
  (7) 사업의 페지. 변경 등으로 인한 보상
  기업자는 사업인정이 고시된 후 사업의 전부 또는 일부를 페지. 변경하거나 사업인정이나 재결이 실효됨으로 인하여 토지소유자 또는 관계인이 입은 손실을 보상하여야 한다(동법55).
  (8) 기타 손실의 보상
  기업자는 위에 든 손실 외에도 수용에 따라 부대적으로 통상 발생하는 경제적 손실을 보상하여야 한다. 토지수용법은 영업상의 손실, 물건의 이전으로 인한 책산료의 손실 등을 예시하고 있다.
  5. 손실보상에 대한 과체의 특례
  토지를 수용할 수 있는 사업의 기업자에게 토지 또는 토지상의 건축물이 매수 또는 수용되거나 살거되어 그로부터 1년 이내에 그에 대체할 토지 또는 건축물을 취득한 때에는 취득세를 부과하지 않는다. 다만 취득가액이 종전의 토지 또는 건축물의 가액을 초과하는 경우에는 그 초과액에 대하여는 취득헤를 부과할 수 있다(지방세법109). 
  [5]. 환매권
  1. 환매권의 의의
  환매권이란 수용의 목적물인 토지가 공익사업의 폐지. 변경 기타의 사유로 불필요하게 되거나 수용 후 오랫동안 그 공익사업에 현실적으로 이용되지 않은 경우에, 수용 당시의 토지소유자 또는 그 포함승계인이 보상금에 상당하는 금액을 지급하고 원소유권을 다시 취득할 수 있는 권리를 말한다. 공용수용은 공익사업에 제공하기 위하여 강제적으로 타인의 재산권을 취득하는 것이나, 그 수용목적물의 전부 또는 일부가 고익사업에 불필요하게 되었을 때에는 원소유자 등에게 그 소유권을 회복할 수 있는 기회를 부여하는 것이 피수용자의 감저의 존중이나 공평의 견지에서 당연하다고 하겠다.
  2. 환매권의 성질
  환매권의 성질에 대하여는 공권설과 사권설로 견해가 갈리고 있다. 공권설은 환매제도는 공법적 수단에 의하여 상실된 권리를 회복하는 제도로서, 환매권은 공법상 주체에 대하여 가지는 공법상 권리하고 한다. 이에 대하여 사권설은 환매권은 피수용자가 자기의 이익을 위하여 일방적으로 행사함으로써 환매의 효과가 발생하는 형성권으로서 기업자의 동의를 요하지 않고, 이 권리는 공용수용의 결과로 발생하기는 하나 기업자에 의한 공용수용의 해제처분을 요하지 않고 직접 매매의 효과를 발생하는 것이므로 사법상의 권리로 보아야 한다고 한다. 판례는 사권설을 취하고 있다. 헌법재판소도 사권설의 입장에서, 환매권의 행사는 환매권자의 일방적 의사표시만으로 성립하고 상대방인 기업자의 동의를 얻어야 하거나 그 의사 여하에 따라 그 효과가 좌우되는 것은 아닌 것으로서, 따라서 기업자가 환매권의 행사를 부인하는 어떤 의사표시를 하였다 하더라도, 그것은 사법관계의 다툼을 둘러싸고 상대방의 주장을 부인하는 데 그치고, 헌법재판소법상의 「공권력의 행사」라고 볼 수는 없다고 결정하였다(현재결 1994. 2. 24, 92헌마283).
  3. 환매권자
  환매권을 가지는 자는 협의취득일 또는 수용 당시에 당해 토지의 소유자 또는 그 포괄승계인이다(토지수용법71#1). 따라서 토지권자나 기타 소유권자 아닌 권리자는 환매권이 없다. 이 권리는 양도될 수 있다. 환매권은 부동산등기법이 정하는 바에 의하여 수용의 등기가 되어 있을 때에는 제3자에게 대항할 수 있다(동법71#6).
  4. 환매의 목적물  
  환매의 목적물은 토지소유권이다(동범71#1). 따라서 토지에 관한 소유권이외의 권리 및 토지 이외의 물건 등은 환매의 대상이 되지 않는다.  
  5. 환매의 요건
  (1) 환매는 다음의 두가지 요건 중 어느 하나에 해당하면 이를 할 수 있다. #1 사업인정후 협의취득일 또는 수용일로부터 10년 이내에 사업의 폐지·변경 기타의 사유로 인하여 수용한 토지의 전부 또는 일부가 불필요하게 되었을 때이다(동범71#1). 이 경우 당해 토지의 필요성 여부는 객관적으로 판단되어야 하는 것은 물론이다. 확장수용의 청구에 의하여 수용된 잔지에 대하여는 그에 접속된 부분이 불필요하게 된 경우가 이니면 환매하지 못한다. #2 사업인정후 협의취득일 또는 수용일로부터 5년을 경과하여도 수용한 토지의 전부를 사업에 이용하지 않을 때에도 환매할 수 있다. 다만 국가 지방자치단체 정부투자기관이 사업인정을 받아 토지를 협의취득 또는 수용한 후, 그 공익사업을 다른 공익사업으로 변경한 경우에는 그것을 관보에 고시한 날로부터 위의 기간을 기산한다(동범71#1).
  특정 공익사업을 다른 공익사업으로 변경한 때, 즉 공익사업 변환시에는 앞의 사업을 위하여 수용된 토지는 원칙적으로 환매권자로 하여금 환매하게 한 후에 새로운 공익사업을 위하여 다시 수용하는 것이 원칙이라 할 것이나, 토지수용법 제 3조 1호 내지 제4호에 규정된 다른 공익사업으로 변경된 경우에 환매 수용이라는 무용한 절차를 피하기 위하여, 당해 토지는 새로운 공익사업을 위하여 수용된 것으로 하고, 당해 공익사업의 변경을 관보 고시한 날로부터 새로이 기산하도록 한 것이다.
  공공용지의 취득 및 손실보상에관한 특례법(“공시법”)제2조 제2호는 이 법상의 “ 공공사업”이라 함은 토지수용법 제3조의 규정에 의하여 토지등을 수용 또는 사용할 수 있는 사업을 말한다고 하고 있어서, 공시법상의 공공사업과 토지수용법상의 공익사업은 다르지 아니하다. 그럼에도 공시법에는 공공사업 변환이나 이에 관한 토지수용법 제71조 제7항에 규정을 준용하는 내용의 규정을 두고 있지 않다. 그에 따라 공시법에 따른 환매권의 행사에는 토지수용법상의 공익사업 변환과 같은 법리는 적용되지 아니하는 것인지 여부에 대하여는 견해가 갈리고 있다.
  이 문제에 대하여 제1설은 토지수용법상의 공익사업 변환 규정은 개인의 토지 재산권에 대한 중대한 제한규정인 것으로서, 공시법에는 이에관한 명문의 규정이나 또는 토지수용법의 관련 규정의 준용에 관한 규정도 없고 보면, 공시법에 따른 환매권의 행사에 있어서는 공공사업 변환에따른 제한을 받지 아니하고 이를 행사할 수 있다고 본다.
  이에 대하여 제2설은 토지수용법에 의한 토지의 협의취득과 공시법에 의한 토지의 협의취득은 기본적 차이가 없고, 또한 이들 법에서 인정하고 있는 한매권 역시 사법상 권리라는 동일한 성격을 가지는 것으로서 그 요건과 절차는 같다는 점에서, 공익사업의 변환에 관한 토지수용법 제71조 제7항의 규정은 공시법에 의한 환매권의 행사에도 유지적용된다고 본다. 이것은 판례가 취하는 입장이기도 한다.
  즉 대법원은,  
  “특례법(공공용지의취득과 손실보상에관한 특례법)과 토지수용법은 모두 공공복리의 증진과 사유재산권과의 합리적 조절을 도모하려는 데 그 목적이 있고, 그 각 환매권의 입법이유와 규정취지 등에 비추어 볼때 토지 수용법 제71조 제7항의 규정은 그 성질에 반하지 않는 한 이를 위 특례법 제9조 제1항에 의한 환매요건에 관하여도 유추적용할 수 있다.”(대별 1994.1.14.93다22494)
라고 판시하였다.
  (2) 환매권의 행사에는 제소기간이 있어서 위의 #1의 경우에는 그 토지가 공익사업에 불필요하게 된 때로부터 1년, 협의취득일 또는 수용일로부터 10년 이내에 매수하여야 한다. 이 경우 어느 기간에 따라야 하는지의 문제가 제기될 수 있는데, 양자 중에서 환매권자에게 유리한 기간으로 결정할 수 있을 것으로 본다. #2의 경우에는 협의취득일 또는 수용일로부터 6년 이내에 매수하여야 한다. 전술한 바와 같이 #1의 경우와 #2의 경우는 환매권 발생요건을 달리하고 있으며, #2의 경우는 그 제척기간이 보다 짧다. 그 결과 사안에 따라서는 양쪽의 요건에 모두 해당되는 경우도 있을 수 있는바, 이러한 경우 #2의 제척기간이 도과하였다 하여도 그것이 #1에 따른 환매권의 행사기간 내에서 환매권행사를 방해하는 것은 아니라고 보는 것이 판례의 입장이다.
  (3) 환매가격은 원칙적으로 토지 및 토지에 관한 물건 이외의 권리에 대하여 지급한 보상금에 상당한 금액이다. 그러나 토지가격이 수용 당시에 비하여 현저히 변경되었을 때에는 기업자 또는 환매권자는 그 금액의 증감을 법원에 청구할 수 있다.
  (4) 환매권은 수용의 시기에 법률상 당연히 성립되고 취득된다고 할 것이므로, 이상의 요건은 그 환매권을 현실적으로 행사하기 위하여 필요한 요건이라 할 것이다.  
  6. 기업자의 통지의무와 환매권의 소멸
  기업자는 환매할 토지가 생겼을 때에는 지체없이 이를 환매권자에게 통지하여야 한다. 다만 기업자가 과실 없이 환매권자를 알 수 없을 때에는 공고한다. 
  환매권은 그 제소기간의 경과로 소멸하는 외에 위의 통지를 받은날 또는 공고한 날로부터 6월이 경과함으로써 소멸한다.  
  제5절 공용환지·공용환권  
  제1. 개설  
  [1]. 공시환지·공용환권의 의의
  토지구획정리사업법에 의한 토지구획정리사업, 도시재개발법에 의한 도심재개발사업·주택재개발사업·공장재개발사업 및 농어촌정비법에 의한 농어촌정비사업을 실시하기 위하여 마련된 것이 공용환지·공용환권의 제도이다. 
  공용환지·공용환권은 행정계획에 따라 토지의 합리적인 이동을 증진하기 위하여 일정 지구내의 토지의 구획·형질을 변경하고, 권리자의 의사를 불문하고 토지 등의 소유권 등을 강제적으로 교환·분합하는 것을 내용으로 하는 공용부담의 일종이다. 권리자는 종전의 토지·건물에 관한 권리를 상실하고, 그에 상당한 토지·건물에 관한 권리를 다른 곳에 새로이 취득하게 된다.
  이 중에서 평면적인 토지정리에 그치고 토지와 토지를 교환·분합하는 것을 공용환지라 하고, 토지·건물에 관한 권리를 토지정리후에 새로이 건축된 건축물과 그 부지에 관한 권리로 변환·이행시키는 입체적 환공용환지 방식에 의하고, 도심재개발사업·주택재개발사업 및 공장재개발사업은 공용환권 방식에 의하여 시행되고 있다.   
  [2]. 공용환지·공용환권의 특징  
  공용환지·공용환권도 공용부담의 일종이나, 다른 공용부담에 비하여 다음의 몇 가지 특징이 있다.
  (1) 공용환지·공용환권의 경우에는 현재 소유권 등의 대상이 되고 있는 토지의 합리적 이용을 위하여 당해 토지에 대하여 사업이 시행되는 것이므로, 권리자는 직접 사업에 의한 개발이익을 향수할 수 있다. 이점에서 전배수수방식이 공용수용과는 다르다.
  (2) 공용수용·공용사용 및 공용제한에 있어서 재산권상의 쟁점은 보상의 요불 및 그 내용이 된다. 이에 대하여 공용환지·공용환권의 경우는 권리의 교환·분합이므로 손실보상의 문제는 생기지 않고, 여기서의 쟁점은 종전의 토지 내지는 전물과 환지·환권 후의 토지·건물이 상호 조응하고 있는지 여부가 문제된다.
  (3) 공용환지·공용환권에 있어서는 공공시설의 정비에 필요한 용지를 사업지 안의 전체 토지의 감보에 의하여 취득하게 된다. 또한 전체의 사업비도 감보에 의하여 작출되는 체비지의 매각에 의하여 조달된다. 이러한 감보는 공용환지·공용환권제도의 가장 특징적인 것이며, 동시에 재산권 보호의 측면에서 가장 문제가 되고 있는 것이기도 하다.  
  제2. 공용환지  
  [1]. 개설  
  공용환지란 토지의 구획·형질의 변경, 공공시설의 정비 등에 의한 토지의 이용가치를 증진시키기 위하여 특정 토지에 관한 소유권 기타의 권리를 권리자의 의사 여하를 불문하고 교환·분합하는 것을 말한다. 종전의 토지에 있어서의 권리관계는 그대로 새로운 환지에로 이전된다.
  공용환지에 관한 근거법으로서는 #1농지에 관하여 그 이용증진과 농지확대를 위한 농어림정비법이 있고, #2 토지의 대지로서의 효용증진과 공공시설의 정비(토지구회정리사업)을 위한 토지구회정리사업법이 있다.
  공용환지는 보통 화지계획, 가화지의 지정, 환지처분, 청사금의 징수등의 절차를 거쳐 행하여 지는바, 다음에서는 토지구획정리사업과 농어촌 정비사업에 있어서의 환지제도를 검토한다.  
  [2]. 토지구획정리사업  
  1. 개설  
  토지구획정리사업이란 대지로서의 효용증진과 공공시설의 정비를 위하여 하는 토지의 교환·분합 기타 구획변경, 지일 또는 형질의 변경이나 공공구역의 설치·변경에 관한 사업을 말한다.(토지구획정리사업법2#2). 이 사업은 도시계획구역또는 준도시지역의 토지에 대하여 시행한다.(동법3).
  토지구획정리사업은 토지의 대지로서의 효용가치를 높이고 공공시설을 정비하기 위한 것이라는 점에서, 토지의 농지로서의 효용가치를 증진하기 위한 농지개량사업과는 다르다.
  2. 시행자  
  (1) 시행자는 토지소유자·토지구획정리조합·대한주택공사·한국토지공사·지방자치단체 및 국가이다(동법6,내지8). 이중에서 원칙적인 권행자는 토지소유자와 토지구획정리조합이며(동법6), 기타의 시행자는 특정한 경우 또는 일정한 사유 또는 필요가 있는 때에만 당해 사업을 할 수 있다.(동법7·8)
  (2) 토지소유자가 토지구획정리사업을 시행하려면 그 시행구역 안의 토지소유권 총수의 2분의 1이상과 그 토지면적의 3분의 2이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 얻고, 규약(시행자가 1인인 때인 불요)과 사업계획을 작성하여 건설교통부장관의 인가를 방아야 한다(동법11.9)
  (3) 토지구획정리조합을 설립하여 당해 사업을 시행하려면 시행지구안의 토지소유자 7인 이상이 조합의 정관과 사업계획을 작성하고, 그 시행지구 안의 토지면적 3분의 2 이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 얻어 건설교통부장관의 인가를 받아야 한다. 이 경우의 건설교통부장관의 인가는 토지구획정리조합이라는 법인설립의 인가와 조합에 의한 토지구획정리사업시행의 인가라는 두가지 의미를 모두 가진다. 
  3. 준비행위  
  (1) 토지구획정리사업의 시행자는 그 사업의 시행에 앞서 그 준비행위로서 #1 관계장부의 열람등(동법38), #2 타인의 토지에의 출입·사용 또는 장애물제법(동법36), #3 건축물 등의 이전·퇴거(동법40), $ 사업에 필요한 측량 또는 화지예정지 또는 환지의 위치를 표시하는 표식의 설치, #5 토지소유자에 갈음한 토지의 분할또는 합병절차의 이행(동법43) 등의 행위를 할 수 있다.
  (2) 타인의 토지에의 출입·사용 또는 장애물의 제거행위를 하거나 건축물 등을 이전·체법함으로 인하여 손실을 받은 자가 있을 때에 시행자는 그에 대한 정당한 보상을 하여야 한다(동법 37#1·41#1).  
  4. 환지계획  
  환지계획이란 토지구획정리사업이 완료된 경우에 행할 환지처처분의 계획을 말하는 것으로 환지처분의 내용은 이 환지계획에서 정하여진다.
  환지계획에는 환지설계, 필별로 된 환지명세, 필별·권리별로 된 청산금명세, 체비지 또는 보유지의 명세 등을 정하여야 한다(동법 46#2)
  (1) 환지계획의  기준
  환지계획은 종전의 토지 및 환지의 위치·면적·지목·토질·수질 이용상황· 환경 기타 사정을 종합하여 합리적으로 정하여야 한다(동법 48). 다만 공공시설용지의 경우에는 그 위치·면적 등에 관하여 앞의 기준을 적용하지 아니할 수 있다(동법 53#1)
  환지계획은 이상의 기준에 따라 행하여져야 하나 이에 대하여는 몇가지 예외가 인정되고 있는데, 그 중요한 것으로서 다음의 두 가지 경우를 들 수 있다.
  1) 시행자는 재해나 위생상의 위배를 예방하기 위하여, 면적이 협소한 토지에 관하여 과소토지가 되지 않도록 환지를 정할 수 있다. 이를 위하여 과소토지를 환지대상에서 제외하거나, 면적이 광대한 토지의 면적을 감소시켜 환지를 정하고, 과소토지의 면적을 증가시켜 환지를 정할 수 있다(동법 50).
  2) 시행자는 또한 환지계획에서 과소토지가 되지 않게 하기 위하여 특히 필요한 때에는 당해 토지소유자의 동의를 얻어 환지목적인 토지에 갈음하여 시행자가 처분할 수 있는 건축물의 일부와 그 건축물이 있는 토지의 공유지분을 주도록 환지계획을 정할 수 있다. 이것을 입체환지라 한다(동법51). 이러한 입체환지는 토지소유자의 동의를 요한다는 점에서 그 의사를 불문하고 행하여지는 공용환권과는 다르다.
  (2) 환지계획의 결정절차
  시행자(국가인 경우는 예외)는 환지계획에 대하여 서울 특별시장·광역시장 또는 도지사의 인가를 받아야 한다(동법 47 #1).
  국가가 시행자인 경우에 건설교통부장관이 황지계획을 정할 때와 국가 이외의 자가 시행자인 경우에 환지계획의 인가를 신청하고자 할 때에는 환지계획을 14일간 일반에게 공람하여 그에 대한 동의서를 제출할 기회를 주어야 한다(동법 47 #2·33).
  개인이 시행자인 경우에 환지계획의 인가를 신청하기 위하여는 시행지구 안의 토지소유자 총수의 2분의 1이상과 그 토지면적의 3분의 2이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 얻어야 한다.
  (3) 청산금
  환지계획에는 필별·수리별로 된 청산금의 명세를 정하여야 하는데, 청산금은 환지를 정하거나 그 대상에서 제외한 경우에 생기는 과·불지분에 대하여 그 가치상의 차이를 청산하기 위하여 교부 또는 징수하는 금액이다(동법 52).
  (4) 보유지·체비지
  시행자는 환지계획을 정함에 있어 일정한 토지를 환지로 하지 않고 보류하여 두고 그 토지를 매각하여 사업비용의 일부로 쓰거나, 일정한 목적에 공용할 수 있다.
  체비지란 사업비용의 일부를 충당하기 위하여 매각할 목적으로 환지에서 제외하는 토지를 말하고, 보유지란 시행자가 규약·정관·시행규정또는 사업계획으로 정한 일정한 목적에 공용하기 위하여 환지로 정하지 않은 토지를 말한다(동법 54 #2)
  (5) 환지예정지의 지정
  시행자는 토지구획정리사업을 시행하기 위하여 필요한 때에는 시행구역 안의 토지에 대하여 환지예정지를 지정할 수 있다(동법 56 #1). 이 지정행위는 그 시행자가 누구인가를 불문하고 공권적 행위로서 행정쟁송의 대상인 행정처분으로서의 성질을 가진다.1)
  1) 환지예정지정의 취지 환지처분은 종전의 토지상의 권리관계에 변동을 가져오는 것으로서, 이것은 토지구획정리사업이 완료된 후에 관계토지의 전부에 대하여 행하는 것이 원칙이다(동법 61 #4). 그러나 공사가 완료되기까지는 상당한 시일이 걸리는 것이 보통이므로, 그 동안에 생길 수 있는 종전의 토지와 환지에 관하여 생길 수 있는 법률적 분쟁을 예방하고, 토지상의 권리관계를 조속히 안정시키려는 것이 환지예정지지정 제도의 취지이다.
  2) 환지예정지의 지정절차 환지예정지의 지정은 시행자가 토지구획정리사업의 시행을 위하여 필요하다고 인정하면 할 수 있는 것이나, #1 시행자가 토지소유자 또는 토지구획정리조합인 때에는 그 내용을 14일간 일반에게 공람하여 동의서를 제출할 수 있도록 하여야 하고(동법 56 #2), #2 시행자는 종전의 토지에 대하여 임차권자 등이 있을 때에는 환지에 대하여 당해 권리의 목적인 부분을 아울러 지정하여야 하며(동법 56 #2), 관계 토지소유자 및 임차권자 등에게 환지예정지의 위치·면적·지정효력의 발생지기를 통지하여야 한다(동법 56 #3).
  3) 환지예정지지정의 효과 환지예정지가 지정되면 종전의 토지에 대한 소유권자 및 임차권자 등은 환지예정지 지정의 효력발생일부터 환지처분의 공고가 있는 날까지 환지예정지에 대하여 종전의 토지에 대한 것과 같은 내용의 권리를 행사할 수 있으며 종전의 토지는 이를 사용 또는 수익할 수 없다(동법 57 #1). 다만 특별한 사유(환지예정지 위에 사용·수익상 장해가 되는 물건이 있는 경우 등)가 있을 때에는 권리행사의 개시일을 따로 정할 수 있다(동법 57 #2).
  환지예정지의 지정이 있어도 그로써 곧 소유권의 변동이 생기는 것은 아니고, 종전 토지소유자는 지정된 환지예정지에 대하여 사용·수익권을 취득할 뿐이다.1) 따라서 종전의 토지소유자는 그 토지를 처분할 수 있다.2)
  환지예정지의 지정을 받은 자는 종전부터 적법하게 존재하는 건축물에 대하여는 그 철거를 요구할 수 없고, 다만 현존하는 상태로 사용·수익할 수 있을 뿐이다.3)  
  5. 환지처분
  (1) 환지처분의 성질과 절차
  1) 환지처분의 설질 환지처분은 종전의 토지에 대하여 소유권을 가진 자에게 종전의 토지에 갈음하여 환지계획에 정하여진 토지를 할당하여 종국적으로 이를 귀속시키는 처분으로 형성적 행정행위의 성질을 가진다.
  환지처분의 내용은 이미 환지계획에 정하여져 있는 것이고, 환지처분은 그 내용을 그대로 실현하는 작용이므로, 환지계획에 의하지 않은 환지처분은 무효이다.1)
  토지구획정리사업에 있어서의 환지청산금교부처분도 환지계획에 따른 환지처분에 포함되는 것으로서, 환지처분이 확정된 후에는 별도로 환지청산금교부처분을 할 수 없다. 2)
  2) 환지처분의 절차 환지처분은 시행자가 토지구획정리사업 구역안의 전부에 대하여 공사를 완료한 후에 하되, 규약등에 특별한 규정이 있는 경우에는 공사 전부의 완료 전이라도 행할 수 있다(동법 61 #1).
  시행자는 공사 전부의 종료후에는 #1 지체없이 공사관계서류를 일반에게 공람하고, #2 토지소유자 또는 이해관계인의 의견서를 제출받아 필요한 조치를 취한 우에, #3 사업시행 인가권자에게 공사완료보고서를 제출하고, $4 지체없이 환지처분을 하여야 하는 것으로, #5 환지처분은 시행자가 환지계획에 정한 사항을 토지소유자에게 통지하고 이를 공고함으로써한다(동법 61).
  토지구획정리사업에 있어서의 환지처분은 환지교부와 환지청산을 내용으로 한다. 환지교부란 환지계획으로 정하여진 환지를 종전의 토지에 갈음하여 교부하는 것이며, 환지청산은 환지교부로 종전의 토지와의 사이에 과·불사이 있는 경우에 그 차액을 금전으로 교부 또는 징수하는 것을 말한다(동법 68 #1).
  환지처분에 있어 종전의 일부 토지에 대하여 환지도 지정하지 않고 청산금도 지급하지 않은 위법이 있는 경우에도, 환지처분이 공고되어 그 효력을 발생하고 있는한, 그 일부만에 대한 취소청구를 할 수는 없고, 손해배상을 청구할 수밖에 없다고 보는 것이 판례의 입장이다.  
  “환지처분이 일단 확정되면 환지 전체의 절차를 처음부터 다시 밟지 않는 한 그 일부만을 떼어 변경할 길이 없으므로 그 환지처분의 일부에 위법이 있다면 민사상의 손해배상청구를 할 수 있을 뿐이고 행정소송으로써 그 취소를 구할 수는 없다”(대판 1985.4.23 84누 446).  
  (2) 환지처분의 효과
  1) 환지교부등 환지처분이 있으면 환지계획에서 정하여진 환지는 그 환지처분 공고의 익일부터 종전의 토지로 간주되어, 종전의 토지에 대한 모든 권리는 토지 위로 옮겨지며, 종전의 토지에 대한 권리는 공고일이 종료할 때에 소멸한다(동법 62 #1).
  다만 행정상 또는 재판상의 처분으로서 종전의 토지에 전속하는 것은 영향을 받지 않고(동조), 지역권도 그 성질상 종전의 토지에 그대로 존속한다(동조#3).
  또한, 환지계획에 정하여진 체비지는 시행자가, 보유지는 환지계획에 정한 자가 공고 다음 날에 각각 소유권을 취득하며(동법 62#6), 사업시행의 결과 생긴 공고시설의 목적에 제공되는 토지는 그 관계자의 구분에 따라 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속한다(동법 63).
  환지교부에 따르는 등기는 시행자의 신청 또는 촉탁에 의하여 일괄적으로 행하여진다. 시행자는 환지처분의 송고를 한 후 지체없이 그 내용을 관할등기소에 통지하고, 시행지구 안의 토지나 건물에 관한 권리에 변동이 있을 때에는 그에 관한 등기를 신청 또는 촉탁하여야 한다(동법 65 #1#2). 환지처분의 공고 후에는 시행지구 안에 있는 토지 또는 건물에 관하여 시행자의 신청 또는 촉탁에 의한 등기를 한 후가 아니면 다른 등기를 하지 못한다(동조#3).
  2) 환지청산 환지를 정하지 아니하거나, 종전의 토지와 환지와의 사이에 그 위치·면적 등에 있어 상계할 수 없는 과불족분이 있는 때에 이를 금전으로 청산함을 말한다. 환지의 가격이 종전 토지의 가격보다 큰경우에는 토지소유자로부터 청산금을 징수하고, 반대의 경우에는 토지소유자에게 청산금을 교부한다. 환지계획에 정하여진 청산금은 환지처분의 공고가 있는 날의 다음 날에 확정된다(동법 62#5).
  청산금을 납부할 자가 이를 불이행할 때에는 행정상의 강제징수절차에 따라 이를 징수한다(동법 68).  
  [3]. 농어촌정비사업
  1. 개설
  1992년 12월 23일 농어촌정비법이 성립됨으로써 종전에 다수의 개별법률에 근거하여 시행되어 온 농어촌지역개발사업들이 보다 종합적·체계적으로 시행될 수 있게 되었다.
  동법에서 규정하고 있는 농어촌정비사업은 농수산업의 경쟁력향상과 농어촌생활환경개선을 촉진하기 위한 사업으로서, 농수산업생산기반정비사업, 농어촌생활환경정비사업, 농어촌토양자원개발 및 한계농지 등의 정비상업이 포함된다(농어촌정비법 1·2).
  동법에서는 위와 같은 정비사업의 시행을 위해 필요한 경우 종전의 토지에 대신하여 새로이 정비된 토지를 지정하는 환지를 시행할 수도 있도록 하고 이쓴바, 이는 공용환지에 속한다 할 것이다. 동법은 구체적으로 농업생활기반정비사업과 농어총생활환경정비사업(이하‘농업기반등정비사업’이라 칭함)의 시행자가 행하는 환지에 관해 상세한 규정을 두고 있다.  
  2. 농업기반 등 정비사업의 시행
  (2) 농업생활기반정비사업
  농업생산기반정비사업에는 농어촌용수개발사업, 농업생활기반개량사업, 농지확대개발사업 기타 농지의 개발 및 이용을 위하여 필요한 사업이 포함되며(동법 2 3), 동 사업의 시행자는 농업경영의 합리화를 위한 농지규모확대 및 집단화를 도모하고(동법 13), 환지계획에 의하여 농지의 세분화방지에 기여할 수 있도록 사업을 추진하여야 한다.
  국가, 지방자치단체, 농어촌진흥공사, 농지개량조합, 토지소유자와 예외적으로 농협(농업주산단지조성 및 영농시설 확충사업)이 그 시행자가 될 수 있다(동법 9).
  1) 기본계획·시행계획 및 사업시행자의 지정 농림부장관 또는 해양 수산부장관은 농어촌정비를 위한 자원조사를 실시하고(동법 3), 그 결과를 바탕으로 농어림정비종합계획 및 지역별·유형별 농업생상기반정비계획을 수립하여야 한다(동법 4·6 #1).
  이어서 농림부장관은 직권 또는 사업시행자의 신청에 따라 사업예정지를 조사하여, 그 결과 농업기반정비사업중 타당성이 있다고 인정되는 사업에 대하여는 농업기반정비사업기본계획과 동 사업의 시행계획을 수립한다. 이 경우 농림부장관은 당해 지역의 사업시행자를 지정하고, 그 시행계획서를 시행자에게 교부하여야 한다(동법 6#2·7·8).
  2) 토지소유자 등의 동의 사업시행자는 사업시행계획을 고시하고, 농업생산기반정비사업에 참가할 자격이 있는 자의 3분의 2이상의 동의를 얻어야 한다. 이러한 동의를 얻을 수 없는 특별한 사정이 있는 경우에는 지역 내의 수혜면적의 3분의 2이상에 해당하는 토지소유자의 동의를 얻어야 한다(동법 10).
  참가자격자는 사업시행지역 내의 토지를 농업 또는 그 외의 목적을 사용·수익하고 있는 토지의 소유자 또는 제한물권을 가진 자이다(동법 11).
  3) 참가자격자의 의의신청정차 시행계획에 대해 이의가 있는 참가자격자는 시행자에 대해 이의신청을 할 수 있으며, 이에 대해 시행자는 그 적부의 의견을 첨부하여 시·도지사(시행자가 국가·시·도지사인 때는 농림부장관)에게 제정을 신청해야 한다(동법 10).
  4) 사업시행인가 사업시행자는 위의 이의신청이 없거나 그에 대한 재정이 있는 때에는 농림부장관에게 사업시행인가를 신청하여 그 인가를 받아야 한다(동법 12).
  5) 준공검사 사업시행자는 사업을 완료한 때에는 준공검사를 받아야 한다(동법 94).
  (2) 농어총생활환경정비사업
  농어촌생활환경정비사업에는 집단화된 주택, 공동이용시설 등을 갖춘 새로운 마을의 정비사업, 기존마을의 재개발사업, 분개된 마을의 정비사업 기타 농어촌생활환경을 정비하기 위하여 필요한 사업이 포함된다(동법 2 7).
  사업시행자는 시장, 군수, 농어촌진흥공사가 될 수 있다(동법 33).
  도지사는 사업시행자가 생활환경정비구역의 대상지를 선정하고 그 지역에 대한 생활환경정비사업기본계획을 수립하여 이를 보고하면 이를 농림부장관에게 제출하여 생활환경정비구역 지정승인을 요청하여야 한다(동법 32).
  농림부장관이 생활환경정비구역의 지정을 승인하면, 시행자는 그 구역에 대한 생활환경정비사업시행게획을 작성하여, 이에 의거하여 사업을 시행한다(동법 34).  
  3. 일시이용지의 지정
  시행자는 농지개량사업에 관한 공사가 준공(완료)되기 정이라도, 필요한 겅우에는 당해 사업시행지역 내의 토지에 대하여 종전의 토지에 대신할 일시이용지를 지정할 수 있다(동법 51). 이것은 토지구획정리사업의 환지예정지에 상응하는 것이다.  
  4. 환지계획
  시행자는 농업기반 등 정비사업의 공사완료 후 그 사업의 성질상 환지가 필요한 경우에는 지체없이 당해 사업시행지역에 대하여 환지계획을 세워 농림수산부장관의 인가를 받아야 한다(동법 44 #1). 환지계획은 토지소유자별 환지계획, 청산금내역, 각 필지별 환지내역, 환지를 정하지 않는 토지 및 특별한 취급을 하는 토지의 내역 등을 정하는 것으로(동법 43 #4), 이후의 환지처분의 기초가 된다.
  환지계획의 인가를 받고자 할 때에는 그 개요 등을 14일 이상 공고하고, 그 구역 내의 농어촌정비사업의 참여적격자 3분의 2이상의 동의를 얻어야 한다. 공고된 환지계획에 대해 의의가 있는 이해관계자는 시행자에게 이의 신청을 할 수 있으며, 시행자는 이에 대해 적부에 관한 의견을 첨부하여 시·도지사에게 재정을 신청한다. 시행자는 이의신청이 없거나, 이의 신청에 대한 재정을 받은 후에 비로소 농림부장관에게 환지계획의 인가를 신청할 수 있다(동법 44).
  환지는 종전의 토지의 지목·면적·등급·토성·수리·경사·조도 기타 자연조건 및 이용조건을 참작하여 종전의 토지에 상응하는 것이어야 하되, 농업생산기반정비사업 시행에 따른 환지는 농업경영의 합이화에 기여할 수 있도록 집단 조정하여야 한다(동법43#2).
  환지로 지정되는 면적은 토지소유자별로 그 증감이 100분의 20 이내로 하여야 하며, 국공유지 또는 농지개량조합 소유토지 외의 토지 중 법적 지목이 구거, 도로, 하천, 제아 또는 부지인 토지로서 실제 경작하지 않는 경우와 환지역 내에 100,제곱미터 이하의 농경지를 소유하는 자인 경우에는 환지를 지정하지 않고 금전으로 청산한다(동법 43 #6#7). 그러나 종전 토지소유자의 신청 또는 동의가 있을 경우에는 위의 범위를 초과하여 환지를 지정하거나 환지를 지정하지 않고 금전으로 청산할 수 있다(동법 48).
  한편 사업시행자는 특정용도에 필요한 토지를 환지로 정할 수 있는데(창설환지), 사업시행상 필요에 의해 새로이 조성된 농업기반시설의 용지, 미곡종합처리장, 공동집하장 등 농업경영의 합리화 및 농수산업 구조개선을 목적으로 하는 시설의 용지, 기타 농어촌발전과 농어민 복지향상을 위한 일정한 시설의 용지 등이 그에 해당된다. 이 경우 환지는 국가, 지방자치단체, 사업시행자 및 농림수산부령으로 정하는 자 중에서 사전에 동의를 받은 자에게 지정하며, 원칙적으로 금전에 의한 청산을 한다(동법 47).
  위와 같이 환지를 직접하지 않거나, 창설환지를 함으로써 금전에 의한 청산을 해야 할 경우에는 환지계획에서 그 금액의 지불 및 징수의 방법과 시기를 정하여야 한다.  
  5. 환지처분
  (1) 환지처분의 성질
  환지처분이란 농업기반 등 정비사업이 완료된 후에 종전의 토지에 갈음하여 새로운 토지를 교부하는 형성적 행정처분이며, 이 경우 종전의 토지와 환지와의 과·부족분에 대하여는 청산금을 지불하거나 징수하게 된다.
  환지처분의 내용은 환지계획에서 정하여지므로, 환지처분은 환지계획의 내용의 실행에 그치는 것이다.
  (2) 환지처분에 관한 등기
  환지처분에 관한 등기는 환지계획의 인가가 있는 때에 사업시행자의 촉탁에 의하여 환지계획에 정하여진 토지와 건물에 대하여 행하여진다(동법 55 #1).
  시행자는 환지처분이 없는 경우에는 농업기반 등 정비사업으로 인하여 이미 등기한 토지의 표시에 변경이 생긴 때에는 토지소유자를 갈음하여 토지표시의 변경등기를 촉탁하여야 한다(동법 55#2).  
  6. 수혜자총회·환지심의위원회
  종전의 토지 및 환지 후 토지의 평정가격, 등급결정, 환지구성, 분할등과 농어촌정비법에 규정되지 않은 중요한 사항의 결정은 각 지역의 수혜자총회의 의결을 거쳐야 하는바, 이의 구성과 운영은 대통령령으로 정비한다(동법 53). 사업시행자는 환지심의원원회를 구성하여 환지에 따른 민원이나 이해관계자간 분쟁을 효과적으로 조정하도록 하여야 한다(동법 54).  
  7. 교환·분합
  여기서 교환·분합이란 공용환지에서의 통상적인 교환·분합과는 내용을 달리하는 농어촌정비법이 규정하고 있는 특별한 법제로서, 농어촌정비사업과는 무관하게 농지에 관한 권리 및 농지의 이용에 필요한 토지에 관한 권리, 농업기반시설물의 사용에 관한 권리의 교환·분합(동법 56 내지 60)을 행하는 경우를 말한다.
  교환·분합은 #1 시장·군수, 농어촌진흥공사 또는 농지개량조합이 일정한 농지소유자 2인 이상의 신청 또는 농지소유자의 동의에 의하여 농림부장관의 인가를 얻어 시행하는 것(동법 56#1)과, #2 2인 이상의 토지소유자가 농지의 집단화를 위하여 필요한 경우 상호협의에 의하여 시행하는것(도업 56#4)이 있다.
  전자의 경우에는 토지를 농업 또는 그 외의 목적으로 사용·수익하는 토지의 소유권자 및 제한물권을 가진 자들 중 3분의 2 이상의 동의를 얻어야 한다. 교환·분합의 요건·절차·초과 등은 환지처분에 준하는 것으로 보아 무방할 것이다.  
  제3. 도심재개발법에 의한 공용환권
  공용환권은 토지의 효용을 증진하기 위하여 일정한 지구 내의 토지의 구획·형질을 변경하여 권리자의 의사를 불문하고 종전의 토지·건축물에 관한 권리를 토지정리후에 새로 건축된 건축물 및 토지에 관한 권리로 강제로 변환시키는, 토지의 입체적 변환 방식을 말한다.
  도심재개발법이 재개발사업의 일환으로 이 제도를 채택하고 있는바, 이것이 실정법상의 공용환권의 대표적 예이다. 다음에 동법상의 공용환권제도에 관하여 검토한다.  
  [1]. 재개발사업의 개념  
  재개발사업이란 재개발구역 안에서의 토지의 합리적이고 효율적인 고도이용과 도시기능을 회복하기 위하여 시행하는 건축물 및 그 부지의 정비와 대지 조성 및 공공시설의 정비에 관한 사업을 말하며, 도심재개발사업·주택재개발사업과 공장재개발사업으로 나누어 시행한다(도시재개발법 2 ii).
  재개발사업은 1971년의 도시개획법의 과정에 의하여 처음으로 채택되었고 이후 도시재개발법이 제정되었다. 따라서 현재는 재개발사업은 도시용재개발법이 정하는 바에 따라 시행하나, 동법에 정한 것 외에는 도시계획법을 적용하고, 특히 환권처분에 대하여는 토지구획정리사업법의 화지에 관한 규정을 준용한다(동법 54).  
  [2]. 재개발계획  
  1. 재개발기본계획의 수립
  재개발기본계획은 재개발사업계획의 바탕이 되는 행정계획의 일종으로, 대통령령이 정하는 특별시·광역시·시 또는 도의 장은 관할 도시계획구역안의 도시재개발에 관한 기본계획을 수립하여 건설교통부장관의 승인을 얻어야 한다. 이러한 재개발기본계획에는 #1 재개발의 기본방향, #2 계획기간, #3재개발구역의 지정대상 범위, $4 토지이용계획, 교통계획 및 공공시설계획, #5 지역별 건폐율 및 용적율의 계획, # 단계별 추진계획이 포함되어야 한다(동법 3 #1#2).
  기본계획을 수립 또는 변경하고자 할 때에는 공청회를 개최하고 지방의회의 의견을 들은 후 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하고, 건설교통부장관이 기본계획을 승인하고자 할 때에는 중앙도시계획위원회의 의결을 거쳐야 한다(동법 3 #2#3).
  이러한 재개발기본계획은 행정기관 사이에서는 일정한 효력이 있으나 외부적 구속력은 인정되지 않는다.  
  2. 재개발구역의 지정
  (1) 특별시장·광역시장 또는 도지사(이하 시·도지사라 한다)는 관할 지역내의 시장·군수 또는 구청장(이하 시장·군수 등이라 하다)의 신청을 받아서, #1 당해 지역에서의 공공시설의 정비에 따라 토지가 건축대지로서의 효용을 다할 수 없게 되거나 과불퇴로 되어 도시의 환경이 현저히 불량하게 될 우려가 있거나, 그 지역 안의 건축물이 노후·불량하여 그 기능을 다할 수 없거나, #3 인구·산업 등이 과도하게 집중되어 있어 도시기능의 회복을 위하여 토지의 합리적인 이용이 요청되는 지역 등에 대하여 재개발구역을 지정할 수 있다(동법 4#1).
  (2) 시장·군수 등이 시·도지사에게 재개발구역의 지정을 신청하고자 할 때에는, 인구 또는 산업의 현황, 토지 및 건축물의 이용상황 등에 대한 조사를 하고(동조#2), #1 재개발사업의 명칭, #2 재개발사업구역 및 그 면적, #3 공공시설과 도시계획법에 의한 도시계획시설의 설치·정비에 관한 계획 등의 사항을 일간신문에 공고하여 일반의 공람을 거쳐, 당해 지방의회의 의견을 들어야 한다(동조 #2#3).
  위의 절차를 거쳐 시장·군수 등의 재개발구역의 지정신청을 하면, 시·도지사는 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 위의 (2)의 각 사항에 대하여 결정하여야 한다. 시·도지사가 재개발구역을 지정한 때에는 이를 관보 또는 공보에 고시하여야 한다(동조#3#4).
  [3]. 공용환권의 정차
  1. 시행자
  재개발사업의 시행자는 토지 등 소유자·재개발조합·지방자치단체·공시·특수법인 및 제삼개발자이다.
  (1) 토지등 소유자 및 재개발조합
  재개발사업의 원칙적인 시행자이다.
  1) 토지등 소유자 토지나 건축물의 소유자가 재개발사업을 시행하고자 할 때에는, #1 규약 및 사업시행계획서를 작성하고, #2 재개발구역안의 토지면적의 3분의 2이상의 토지소유자의 동의와 토지소유자 총수 및 건축물소유자 총수의 각 3분의 2 이상에 해당하는 자의 동의를 얻고, #3 시장 등의 인가를 받아야 한다. 다만 토지소유자 또는 건축물소유자가 정당한 사유 없이 동의에 불응하여 법청수의 동의를 얻지 못한 때에는, 토지소유자 총수 및 건물소유자 총수의 각 2분의 1이상의 동의를 얻은후 당해 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐서 시장 등이 결정한 경우에는 그 예외이다(동법 22#1#2).
  시장 등이 재개발사업의 시행을 인가한 때에는 그 내용을 관보 또는 공보에 고시하여야 한다(동조#3). 이러한 시장 등의 사업시행인가는 토지 등 소유자에 대하여 그 후에 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로 하여, 재개발사업의 대상인 토지·건축물에 대한 수용권과 사업와료 후의 공용환권을 할 수 있는 권리를 설정하여 주는 형성적 행정처분의 성질을 가진다.1)
  2) 재개발조합 #1 재개발조합을 설립하여 재개발사업을 하려면, 토지의 소유자 5인 이상이 정관을 작성하여 조합설립에 대한 시장·군수 등의 인가를 받아야 한다. 이 인가신청에 있어서는 미리 재개발구역안의 토지소유자 총수 및 건물소유자 총수의 각 3분의 2에 해당하는 자의 동의를 얻어야 한다(동법 12#1#2).
  재개발조합에 의한 재개발사업도 시장·군수 등의 시행인가가 있어야 하는바, 그 인가조건이나 절차는 토지소유자 등의 경우와 같다(동법 22#1#2).
  #2 조합은 토지구획정리조합이나 농지개량조합과 같이 공공조합으로서의 성질을 가지며, 시행구역 안의 토지 등의 소유자와 지상권자는 그 설립에 대한 동의 여부에 관계 없이 조합원이 된다(동법 14).
  (2) 지방자치단체·공사·특수법인
  시·군수 등은 일정한 경우에 직접 재개발사업을 시행하거나 대한주택공사, 한국토지공사 또는 지방공사를 지정하여 재개발사업을 시행하게 할 수 있다. 그에 해당하는 것으로서는 #1 천재·지변 기타의 사유로 긴급히 재개발사업을 시행할 필요가 있다고 인정될 때, #2 토지 등의 소유자 또는 재개발조합이 소정기간 내에 재개발사업의 시행인가신청을 하지 않거나, 신청 내용이 법·부당한 때, #3 지방자치단체의 장이 시행하는 도시계획이나 공공시설에 관한 사업과 병행하여 시행할 필요가 있다고 인정될때, #4 사업시행인가가 취소된 때, #5 순환개발방법에 의하여 재개발사업을 시행할 필요가 있다고 인정될 때, #6  당해 재개발구역 안의 국·공유지면적이 전체 토지면적의 2분의 1인상인 때, #7 당해 재개발구역안의 토지면적의 2분의 1이상의 토지소유자와 토지소유자 총수 및 건축물소유자 총수의 각 2분의 1이상의 토지소유자와 토이소유자 총수 및 건축물 소유자 총수의 각 2분의 1이상이 시장·군수 등이나 공사의 사업시행을 요청한 때 등이다(동법 9 #1).
  시장·군수 등이 직접 재개발사업을 시행하거나 공사를 시행자로 지정한 때에는 관보 또는 공보에 고시하여야 한다(동조 #2).
  (3) 제3개발자
  제3개발자란 #1 재개발구역의 지정고시가 있은 날부터 1년 6월이 경과한 후 30일 이내에 시장·군수 등의 직접 사업을 시행하지 못하거나 시행자 지정을 하지 못한 때, #2 전채·지변 기타 이에 준하는 사유로 긴급히 재개발사업을 시행할 필요가 있거나 그 시행을 지연시킴으로써 현저히 공익을 저해한다고 인정할 때에, 시장·군수 등이 재개발사업시행자로 지정한 자를 말한다(동법 10). 실제 제3개발자는 대기업이 되는 경우가 많으므로 이들에 수용권 등의 공법상 특권을 부여하여 재개발사업을 시행하게 하는 것은 현실적으로 문제가 없지 않다.
  (4) 시장·군수의 사업대행
  시장·군수 등은 토지 등의 소유자 또는 재개발조합의 사업현황 기타 사정에 의하여 사업의 계속수행이 곤란하게 될 우려가 있는 경우에 일반적인 감독수단으로는 그 사업목적을 달성할 수 없다고 인정될 때에는, 직접 재개발사업을 대행하거나 공사로 하여금 이를 대행하게 할 수 있다 (동법9조#4)
  이 경우 서업대행자는 원래의 시행자에 대하여 보상청구권과 비용상환청구권을 가지는데, 그 권리를 확보하기 위하여 사업의 결과 시행자에게 귀속될 대지나 건축시설물을 압류할 수 있다(동법9조#4).
  2. 사업시행을 위한 조치  
  (1) 시행자는 사업의 시행을 위하여 주택이 철거되는 자를 위한 가수용시설의 설치를 위하여 국가,공공단체 또는 개인의 시설이나 토지를 임시사용할 수 있으며(동법 27조),재개발사업에 지장이 되는 건축물등의 소유자에게 그 철거 또는 이전을 요구할 수 있다. (시행청이 아닌 시행자의 경우는 관할 시장,군수 등의 허가를 요한다). 이 경우 철거,이전에 불응하는 경우에는 행정상의 대집행를 할 수 있다(동법29조 #2) (행정청이 아닌 경우는 시장,군수 등에 대집행을 위탁).
  가수용시설의 설치를 위한 토지,시설등의 사용 또는 건축물 등의 철거,이전으로 인한 손실은 시행자가 이를 보상하여야 한다(동법30조#1)
  (2) 시장,군수등은 재개발구역 안에 있는 건축물로서 철거의 필요는 없으나 공공의 안전과 도시환경을 위하여 개수가 필요하다고 인정되는 건축물의 소유자난 점유자에게 그 개수를 명할 수 있으며,그에 불응할 때는 대집행할 수 있다 (동법28조 #1,#2)
  (3) 시행자는 재개발구역안에서 사업을 위하여 필요한 토지,건축물 등을 관리처분계획에서 정한 대지 또는 건축시설의 분양을 조건으로 수용할 수 있다. 이러한 대지 등의 분양을 희망하지 않는 자의 토지 등은 일반 도시계획사업 절차에 따라 수용할 수 있다 (동법 31조)  
  3. 환권계획 (관리처분계획)  
  환권계획이란 재개발사업이 완료된 후에 행할 환권처분의 계획을 말한다. 환권처분의 내용은 환권계획으로 정하여진다.도시재개발법은 이를 관리처분계획이라고 하고 있다.
  환권계획은 시행자가 분양설계,분양대상자,분양예정목적물추산액 및 종전토지건축물의 명세,가격,권리명세 등을 정하여 시장,군수 등의 인가를 받음으로써 성립한다(동법34조 #1,#4)  
  (1) 환권계획의 기준
  환권계획은 분양신청을 한 자에게 종전의 토지 또는 건축물의 위치,면적,이용상황,환경 기타의 사항을 종합적으로 고려하여 대지 또는 건축시설이 균형있게 배분되도록 합리적으로 정하여야 하나,재해 또는 위생상의 위해를 방지하기 위하여 토지의 규모를 조정할 필요가 있을 때에는 과소토지가 되지 않도록 조정할 수 있고, 토지에 갈음하여 보상을 하거난 건축시설의 일부와 그 건축시설이 있는 대지의 공유지분을 교부할 수 있다(동법 35조) 또한 건축시설의 적정규모의 확보를 위하여 특히 필요한 때에는 과소 또는 과대한 토지나 건축물에 대하여 이를 증가 또는 감소하여 환권계획을 정할 수 있다(동법 35조)
  (2) 환권계획의 절차
  재개발사업의 시행에 따라 대지 또는 건축시설의 분양을 받고자 하는 토지등의 소유자는 재개발사업의 시행인가의 고시가 있은 날로부터 60일내에 시행자에게 대지 또는 건축시설에 대한 분양신청을 하여야 하며,토지 등의 소유자 이외의 지상권자,전세권자,임차권자,저당권자 기타의 권리자는 이 기간 내에 그 권리를 시행자에게 신고하여야 한다 (동법 33조 #2,#3)
  시장,군수 등이 환권계획을 인가한 때에는 그 내용을 관보 또는 공보에 고시하여야 한다.(동법34조 #5) 이 경우 시행자는 분양신청을 한 자에게 환권계획의 인가내용을 통지하여야 한다. (동조#6)
  환권계획의 인가고시가 있으면,종전의 토지등의 소유자,지상권자,전세권자,임차권자 등은 시행자의 동의가 없으면 분양처분의 고시가 있는 날까지 종전의 토지 등에 대하여는 이를 사용하거나 수익할 수 없다 (동조 #8)
  (3) 체지, 보류지
  체지는 사업비의 일부를 충당하기 위하여 매각할 목적으로 분양에서 제외하는 대지나 건축시설을 말하고, 보류지는 시행자가 그 규약,정관,시행규정 또는 사업계획으로 정한 목적에 공요하기 위하여 분양에서 제외한 대지나 건축시설을 말하는데,시행자는 환권계획을 정함에 있어 대지 또는 건축시설의 일부를 이러한 체비지 또는 보류지로 정할 수 있다 (동조 #9)
  4. 환권처분
  (1) 환권처분의 성질
  재개발사업의 완료로 시행자가 환권계획에 따라 분양처분 및 정산을 하는 형성적 행정행위이다.
  (2) 환권처분의 절차
  시장,군수 등 이외의 시행자는 재개발사업에 관한 공사를 완료한 때에는 시장,군수 등에게 공사완료보고서를 제출하고 준공검사를 받아야 하는바, #1 시장,군수등은 준공검사 후에 검사필증을 시행자에게 교부하고, 공사의 완료를 공시하며(시장,군수 등이 사업시행자인 경우에 공사가 완료된 때에도 이를 공고하여야 한다) (동법 38조#1), #2 이 공시가 있을 때에 시행자는 지체없이 확정측량을 하고 토지의 분양절차를 거쳐 분양처분을 하는데, 분양처분은 환권계획에 정한 사항을 분양받을 자에게 통지하고 이를 고시함으로써 한다 (동조 #3)
  (3) 분양처분의 효과
  분양처분의 고시가 되면 환권계획에 의하여 대지난 건축시설을 분양 받을 자는 고시일의 다음 날에 그 분양받은 대지 또는 건축시설에 대한 소유권을 취득하며, 종전의 토지 또는 건축물에 대한 지상권,전세권,저당권 또는 등기되었가나 택지입대차보호법 제3조 제 1항의 요건을 갖춘 임차권은 그 분양받은  대지 또는 건축시설에 설정된 것으로 본다 (동법 39조 #1). 분양처분에 의하여 취득하는 대지 또는 건축시설은 토지구획정리사업법의 규정에 의한 환지로 본다 (동조 #2)
  재개발구역 안에 있는 토지 등에 관하여 설정된 저당권은 저당권설정자가 지급받을 수 있는 정산금에 대하여 이를 행사할 수 있는바, 이 경우에는 지급 전에 이를 압류하여야 한다. 또한 재개발사업의 시행으로 인하여 지상권,전세권 또는 임차권의 설정목적을 달성할 수 없게 될 때는 그 권리자는 계약을 해지할 수 있으며, 그 경우 해지할 자가 가지는 전세금,보증금 기타 계약상의 금전반환청구권은 시행자에게 이를 행사할 수 있고, 금전을 반환한 시행자는 당해 토지등의 소유자에게 이를 구상할 수 있다(동법45)
  (4) 정산금
  대지 또는 건축시설을 분양받을 자가 재개발사업의 시행 전에 가지고 있던 토지 또는 건축물의 가격과 재개발사업의 완료 후에 환권계획에 의하여 분양받은 대지 또는 건축시설의 가격에 차이가 있을 때에는 시행자는 분양처분의 고시가 있은 후에 그 차액에 상당하는 금액을 징수하거나 지급하여야 한다.(동법 42)
  (5) 등기
  시행자는 분양처분의 고시가 있을때에는 지체없이 대지 및 건축시설에 관한 등기를 촉탁 또는 신청하여야 하며,분양처분의 고시가 있은 날로부터 위의 촉탁 또는 신청에 의한 등기가 있을 때까지는 다른 등기는 이를 하지 못한다(동법40조)
  
  제5장 지역개발,환경행정법
  
  제1절 지역개발행정법  
  제1항 총설
  우리나라의 국토는 협소한 편이다. 이러한 협소한 국토의 이용실태도 다수의 지역은 저개발상태에 있는 데 비하여, 한정된 도시난 그 주변지역에 산업,인구가 집중되어 있어서 지역에 따른 인구의 과밀,과류 또는 생활수준의 격차,무질서한 시가지의 확대나 도시 및 그 주변지역에 있어서의 지가의 목등이나 그에 따르는 토지의 투기사태,주택부족,교통량의 폭주,산업입지의 부적정성으로 인한 공해현황 등 허다한 문제가 제기되고 있다. 따라서 국가 등의 행정주체는 장래전망적인 장기적 관점에서 종합적,계획적인 국토의 이용,개발을 도모하고 토지 이용에 합리적인 질서를 정립하고 토지의 이용,거래를 규제하는 등의 조치에 의하여 이러한 부정적인 사태에 대처하고 이를 시정하여 국민의 일상생활이나 산업활동이 합리적인 지역구조 위에서 영위되도록 하지 않으면 안된다.
  일반적으로 국토의 균형있는 개발이나 합리적 토지이용질서를 정립하기 위한 종합적 시책을 내용으로 하는 행정분야를 지역개발행정이라 할 수 있을 것인데,이러한 의미의 지역개발,정비행정은 우리나라와 같이 비교적 국토가 협소한 국가에서는 그 의미나 중요성이 보다 부각된다고 하겠다.  
  제2항 지역개발행정의 의의 및 특징  
  1. 지역개발행정의 의의
  대체로 전술한 것과 같은 내용의 지역개발행정은 비교적 최근에 등장한 행정영역이므로,그 범위나 의의 등에 대하여 현재로는 상당히 의견이 갈리고 있다. 여기서는 지역개발행정을 적극적,계획적으로 국토 및 미이용자원을 효율적으로 이용함으로써 국민의 생활을 향상시키기 위하여 일정지역의 물적 환경을 정비,형성하는 행정작용으로 정의하여 둔다.
  지역개발행정은 국토의 전부 또는 일부 지역을 여하히 정비할 것인가 라는 관점에서 행하여지는 지역의 물적 환경의 정비형성작용이나,그것은 단순히 토지의 개발,이용에 그치는 것은 아니고, 그 궁극적 목적은 지역의 자연적,사회적,경제적 조건을 정비하고 개발함으로써 지역주민의 생활수준을 향상시키는데 있다.
  지역개발행정은 일정한 계획에 따라 공공시설의 정비,토지이용의 규제,유도,사업등의 여러 행정수단을 종합하여 하나의 목적을 지향하여 행하여지는 전형적인 계획행정으로서의 성질을 가진다. 이러한 지역개발행정은 적극적으로 국토나 미이용자원의 이용을 도모하는 측면과 계획적, 합리적인 국토이용을 위하여 난개발을 규제하는 측면을 모두 포함하고 있다.  
  2. 지역개발행정의 특징
  지역개발행정의 특징으로서는 대체로 다음의 몇가지를 들 수 있을 것이다.
  (1) 물적 환경의 정비
  지역개발행정은 국민의 보다 나은 새활을 위하여 일정 지력의 물적환경을 정비,형성하는 행정작용이다. 그 점에서 생산, 소득의 증대를 직접 목적으로 하는 경제개발,또는 공중위생,사회복지,교육 등 직접 사람의 능력,복지의 향상을 목적으로 하는 사회개발 등과는 일단 구별된다.
그러나 지역개발행정의 이념이 국민의 생활수준의 향상에 있다는 점에서 볼때, 이러한 경제개발이나 사회개발과의 관련성은 무시할 수 없는 것이다.
  (2) 계획행정
  지역개발행정은 국토의 장래에 대한 예견적 계획에 의거하여 적극적으로 지역을 정비,형성하는 행정작용이다. 그 궁극적 목적은 국민의 보다 나은 생활환경을 조성하는 데에 있는 것이며, 개발행정에 있어서는 이를 위하여 공공시설의 정비,토지이용의 규제,유도,사업 등의 종합적 수단을 사용하게 된다.
  (3) 지역개발행정의 적극목적성
  지역개발행정의 목적은 단순한 질서유지나 현황보전에 있는 것이 아니라,적극적으로 지역의 물적 환경을 정비,형성하여 국민의 보다 나은 생활환경을 조성하려는 데에 있다.
  이러한 지역개발행정은 생활환경에 관한 행정작용이라는 점에서는 환경보전행정과 공통성이 있으나,환경보전행정은 일정 지역의 토지, 공간 또는 물건을 현황유지적으로 보전함을 그 주된 목적으로 하는 점에서는 지역의 물적 환경의 적극적 정비,형성을 내용으로 하는 지역개발행정과는 일단 구별된다. 그러나 이들은 모두 국민의 생활환경의 향상에 기여하는 행정작용으로서 실제로는 양자를 구별하기 어려운 경우도 적지 않다.  
  제3항 지역개발행정의 수단  
  1. 행정계획
  지역개발행정은 위에 적은 바와 같이 국민의 생활환경 향상이라는 궁즉적 목적을 위하여 공공시설의 정비나 기타 사업,토지이용의 규제 또는 유도적 조치 등의 종합적 수단에 의하여 지역의 물적 환경을 정비,형성하는 작용이므로 ,행정계획이 그 기본적 수단이 되고 있다.
  우리나라에도 환지계획이나 도시계획등은 오래 전부터 있었다. 그러나 이들 계획은 개별적인 공공사업의 실시계획에 지나지 않았고,장기적 전망에 기한 지역 또는 도시의 형성,발전방향이나 목표 등을 제시한 계획은 존재하지 않았던바,이러한 계획이 등장하게 된 것은 대체로 1970년 대 이후이다.
  현재의 대표적인 지역개발계획으로서는 국토건설종합계획법에 의한 국토건설종합계획,수도권정비계획법에 의한 수도권정비계획 등을 들 수 있는데, 이들 계획에는 일정한 법적 효력이 부여되어 있고 그 상호간에는 상위,중위,하위계획의 관계에 있다.  
  2. 공용수용 및 공용환지,공용환권
  토지개발행정에 있어 공공시설의 설치나 시가지의 재정비,농지개량등을 위한 수단으로서 공용수용, 공용환지, 공용환권등의 수단이 사용되고 있다. 공용수용이란 주로 공공시설의 설치를 위하여 개인의 토지 등의 소유권을 강제적으로 취득하는 작용을 말한다.
  독일,프랑스 등에서는 공용수용 외에도 토지의 취득방법으로서 선매권제도가 채택되고 있다. 이 제도는 지역계획이 수립된 지역안의 토지를 유상으로 양도하고자 하는 경우에는 이를 지방자체단체 등에 통지하게 하고,이 경우 당해 토지소유권자와 자치단체 사이에 그 토지의 매매계약이 성립한 것으로 보는 것을 그 내용으로 하는 것이다. 우리나라에서는 이러한 선매권제도는 채택되자 않고 다만 선매협의제도만이 인정되고 있다.
  공용환지,공용환권이란 토지의 합리적 이용을 증진하기 위하여 일정지력안의 토지의 구획,형질을 변경하고 권리자의 의사를 불문하고 토지등의 소유권을 강제적으로 교환,분합하는 작용을 말한다. 이 중에서 토지와 토지의 교환에 그치는 것을 공용환지하 하고, 토지와 건축물을 모두 교환,분합하는 입체적 환지방식을 공용환권이라 한다.  
  3. 토지의 이용, 처분의 규제 및 이용의무의 부과
  지역개발행정의 목적을 위하여 법령에 의하여 사인의 토지 등에 대한 사용,수익의 자유 또는 그 처분권이 일정한 한도에서 제한되고, 또한 일정한 토지에 대하여는 그 이용의무가 부과되고 있다.
  (1) 토지의 이용, 수익행위의 제한
  용도지역안에서의 개발행위제한 (동법 15) 또는 지역,지구 또는 지역안에서의 개발행위제한(도시계획법 19내지 22) 등이 그 예이다,
  (2) 토지의 처분의 제한
  4, 개발이익의 환수
  개발이익이란 개발사업을 시행함으로써 정성지가상승분을 초과하여 개발시행자에게 귀속되는 토지가격의 증가분과 공공사업의 시행등으로 토지 소유자에게 귀속되는 토지가격의 증가분을 말하는 바,국토이용관리법은 이러한 개발이익의 환수원칙을 정하고 있으며 (동법3의 2), 그 구체적 수단으로서 개발부담금의 법제가 있다.  
  제4항 지역개발행정의 법체  
  헌법 제120조 제2항은 ‘국토와 자원은 국가의 보호를 받으며, 국가는 그 균형있는 개발과 이용을 위하여 계획을 수립한다’고 하고, 동법 제 122조는 ‘국가는 국민 모두의 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 시용,개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다’고 규정하여, 지역개발행정법에 관한 근거를 마련하고 있다.
  이러한 헌법적 근거에 따라 대체로 1970년대 이후의 지역개발정책내지는 토지정책의 활발한 전개와 더불어 다수의 법률이 제정되어 지역개발행정에 관한 법제가 일단 정비되데 되었다. 다만 비교적 단기에 다수의 법률이 제정된 통일적 체계성이 상당히 결여되어 매우 복잡한 양상을 노정하고 있는 것이 사실이다.
  지역개발행정에 관한 법률로서는 #1 국토개발에 관한 법률로서 국토건설종합계획법,국토이용관리법,연안관리법,수도권정비계획법,임시행정수도건설을 위한 특별조치법, #2 산업입지에 관한 법률로서 산업입지 및 개발에 관한 법률, 공업배치 및 공장설립에 관한 법률 #3 도시계획에 관한 법률로서 도시계획법,토지구획정리사업법,도시재개발법 등을 들 수 있다.
  이들 법률의 내용을 모두 검토할 수는 없으므로, 다음에서는 그 대표적인 것으로 국토건설종합계획법,국토이용관리법 및 도시계획법에 관하여서만 살펴보기로 한다.  
  제1. 국토건설종합계획법
  [1]. 개설
  이 법은 국토의 종합개발에 관한 기본법이다. 이 법은 ‘국토의 자연조건을 종합적으로 이용,개발 및 보전하며,산업입지와 생활환경의 적정화를 기하기 위하여’ 국토건설종합계획과 그 기초가 될 국토조사에 관하여 정하고 있으나, 그 중심을 이루는 것은 국토건설종합계획으로,동법은 이를 국토계획이라 칭하고 있다.  
  2. 국토계획의 의의,종류 및 그 상호관계
  (1) 의의
  국토계획이란 국토건설종합계획법의 목적(국토개발 및 산업입지,생활환경의 적정화)을 달성하기 위하여 국가 또는 지방자치단체가 실시할 사업의 입지와 시설규모에 관한 목적 및 지침이 될 다음의 사항에 관한 종합적이고 장기적인 계획을 말한다. (동법 2)
  #1 토지,물,기타 천연자원의 이용,개발 및 보전에 관한 사항
  #2 수해,풍해 기타 재해의 방제에 관한 사항
  #3 도시와 농촌의 배치 및 규모와 그 구조의 대강에 관한 사항
  #4 산업입지의 선정과 그 조성에 관한 사항
  #5 산업발전의 기반이 되는 중요 공공시설의 배치 및 규모에 관한 사항
  #6 문화,후생 및 관광에 관한 자원과 기타 자원의 보호,시설의 배치 및 규모에 관한 사항
  #7 기타 앞의 각호에 부여되는 사항
  (2) 종류
  국토건설종합계획법이 정하는 국토계획에는 전국계획,특정지역계획,도계획,도농복합형태의 시개발계획인 시계획 및 군계획의 5종이 있다. (법 3조 #1,#2)
  1) 전국계획 국가가 국토전역 또는 2도 (서울특별시, 부산광역시포함) 이상에 뻗치는 광역지방을 대상으로 하여 작성하는 건설종합계획이다.
  2) 도계획 도가 그 관할전역 또는 그 중 2도 (시포함) 이상의 지역을 대상을 하여 작성하는 건설종합계획이다.
  3) 시, 군계획 시, 군이 필요에 따라 시, 군단위지역을 대상으로 하여 작성하는 종합계획이다.
  4) 특정지역계획 국가가 특정 지역을 대상으로 하여 작성하는 건설종합계획이다. 대통령은 자원의 이용이나 개발이 충분히 되어 있지 않은 지역,산업의 조성이나 재해방제를 특히 필요로 하는 지역 기타 국가의 특별한 경제적,사회적 목적을 달성하기 위하여 필요한 지역을 특정지역으로 지정할 수 있다(동법 6)
  (3) 국토계획 상호간의 관계
  전국계획은 특정 지역계획과 도계획의 기본이 되며,도계획은 군계획의 기본이 된다(동법 4). 그에 따라 국토계획은 그 상호간의 관계에 있어 상하위의 관계를 형성하면서 하나의 종합적 계획체계를 형성하고 있다.  
  3. 국토계획의 지위 및 성격  
  국토계획은 다음 법령에 의한 건설계획에 우선하며 그의 기본이 된다 (군사에 관한 계획은 예외)(동법 5). 따라서 국토계획은 국토개발에 관한 마스터플랜으로서 개발행정의 종합적 목표를 제시하고 그 실시계획으로서의 하위계획의 책정에 있어 기준 또는 지표가 되고,하위계획에 대하여 절차 및 실체법적 측면에서 일정 한도의 구속력이 인정된다. 그러나 이러한 국토계획의 구속력은 행정기관 사이에 한정되고, 국민과의 관계에서는 행정상 하나의 일반적 지침이 되는 것이기는 하나, 구체적인 법적 구속력은 없다고 본다. 
  제2, 국토이용관리법  
  [1]. 개설  
  1. 연혁적 고찰
  국토이용관리법은 국토건설종합계획법에 기한 국토계획의 효율적인 추진을 위하여 제정된 것이다. 1972년 이 법 제정 당시의 입법취지는 국토건설종합계획에 따른 토지이용계획의 입안,법정과 그 시행에 관하여 필요한 사항을 정하여 국토를 효율적으로 계획,관리하고 토지의 이용가치를 높이기 위한 것이었으며,그 주요 내용은 #1 동법에 의한 토지이용계획을 다른 법령에 의한 토지이용계획의 기본이 되는 것으로 하고 #2 용도지역,지구안의 토지소유자는 토지이용계획의 목적과 내용에 적합하도록 토지를 이용하여야 하고 #3 용도지역,지구안에서의 각종 행위제한에 관하여 정하고 #4 기준지가제도 및 지가평가를 위한 토지평가사제도를 둔 것 등이었다.
  이러한 국토이용관리법은 이후 몇 차례에 걸친 개정에 의하여 그 내용이 수정,보완되었다. 이와 관련하여서는 제1차 개정 (1978.12.5) 이 특히 중요한 내용을 담고 있는데 그 주요 내용은 #1 동법에 국토이용의 기본이념을 천명하고 #2 개발부담금 및 개발이익환수제도의 근거를 정하고, #3 토지의 투기적 거래가 성행하거나 성행할 우려가 있고, 지가가 급락하거나 급등할 우려가 있는 구역을 규제지역으로 정할 수 있도록 하고 #4 규제지역 안의 일정규모 이상의 토지거래계약은 허가를 받도록 하고 #5 규제구역외의 일정 규모 이상의 토지거래는 신고하도록 하고, #6 허가,신고대상인 일정규모이상의 토지로서 2년 이상 적절하게 이용되지 않은 토지는 유휴지로 규정하여 그 개발을 촉진할 수 있도록 한 것 등이다.제2차 개정(1982.12.31)에서는 이원화되어 있던 용도지역,지구를 10개의 용도지역으로 일원화하였거, 일정 용도지역은 이을 세분할 수 있도록 하였다. 한편 동법이 규정하고 있던 기준지가제도는 1989년 4월 1일에 지가공시및 토지등의 허가에 관한 법률의 개정에 따라 폐지되고,기준지가는 동법에 의한 공시자가로 대체되었다.
  현행 국토이용관리법은 국토의 효율적인 이용을 위한 국토이용계획과 퇴지의 합리적 이용 또는 거래를 위한 토지거래허가제와 개발이익환수제도를 기 기본적 내용으로 하고 있다.  
  2. 국토이용관리법의 이념,목적 및 그 개괄적 내용
  (1) 이념, 목적
  국토이용관리법은 국토는 모든 국민의 복리증진을 위한 유한한 자원이며,공통기반임에 비추어 그 이용에 있어서는 공공복리를 우선시키고 자연환경을 보전함과 아울러 지역적 제 조건을 충분히 고려하여 토지가 합리적으로 이용되고 적정하게 거래되도록 함으로써 양호한 생활환경의 확보와 국토의 균형있는 발전을 도모함을 그 기본이념으로 한다 고 있다(법 1의2)
  이 법은 이어서 국토건설종합계획의 효율적인 추진과 국토이용질서를 확립하기 위하여 국토이용계획의 입안,결정,토지거래의 규제와 토지이용의 조정 등에 관하여 필요한 사항을 정함을 그 목적으로 한다고 천명하고 있다(동법1)
  (2) 법의 개괄적 내용
  국토이용관리법은 토지의 합리적 이용과 그 적정한 거래질서의 확립이라는 두가지 이념 또는 목적을 실천하기 위한 구체적 수단,조치 등에 관하여 규정하고 있다. 용도지역의 지정,그에서의 행위제한 등을 내용으로 하는 국토이용계획에 관한 일련의 규정은 주로 전자와 관련된 것이고,토지거래허가제나 개발이익환수제 등에 관란 일련의 규정은 주로 후자에 관련된 것이라 할 것이다.  
  [2]. 국토이용계획  
  1. 의의
  국토이용계획이란 국토의 종합적인 이용,관리의 견지에서 토지를 그 기능과 적정에 따라 가장 적합하게 이용,관리하기 위한 계획을 말한다(동법 2) 
  국토이용관리법의 초기 단계에서는 이러한 국토이용계획은 토지이용계획(국토를 일정한 용도지역으로 구분 지정하는 계획)과 토지이용시행계획(용도지역을 다시 용도지구로 세분하는 계획)으로 구분되고 있었다.그러나 이 법의 제2차 개정에서 이러한 용도지역과 용도지구의 구분을 폐지하고 용도지역으로 일원화하였다. 따라서 국토이용계획은 용도지역의 구분,지정에 관한 계획이라 할 수 있다. 
  이 계획은 다른 법령에 의한 토지이용계획(관광단지,농공단지,농업진흥지역,개발촉진지역 등) 의 기본이 된다(동법 13의 2). 다만 국토건설종합계획법에 의한 국토계획은 이 계획에 우선하며,또한 수도권 안에서의 토지이용계획에 있어서는,수도권정비계획법에 기한 계획이 국토이용관리법에 기한 국토계획은 국민에 대하여는 법적 구속력이 없는 것이고,수도권정비계획법은 한정된 지역으로서의 수도권에만 적용되는 것이고 보면,국토이용관리밥에 기한 계획은 국토이용계획의 기본을 이루는 것이라 할 것이다.  
  2. 내용
  국토이용계획에는 다음과 같은 용도지역의 지정에 관한 계획을 정하여야 한다(국토이용 관리법 6).
  1) 도시지역 도시계획법상의 도시계획에 의하여 당해 지역의 건설,정비,개량 등을 시행하였거나 시행하여야 할 지역과 택지개발예정지구,국가공업단지,전원개발사업구역 및 예정구역 (수력발전소 및 송/변전시설부지는 제외) 으로 지정하여 개발하였거나 개발 할 지역
  2) 준도시지역 도시지역에 준하여 토지의 이용과 개발이 필요한 주민의 집단적 생활근거지,국민여가선용과 관광휴양을 위한 체육 및 관광 휴양지시설용지,농공단지,집단묘지 기타 각종 시설용지등으로 이용되고 있거나 이용될 지역
  3) 농림지역 농업진흥지역 및 보전림지 등으로서 농림업의 진흥과 삼림의 보전을 위한 지역
  4) 준농림지역 농업진흥지역 외의 지역의 농지 및 준보전림지 등으로서 농림업의 진흥과 산림보전을 위하여 이용하되, 개발용도로도 이용할 수 있는 지역
  5) 자연환경보전지역 자연환경, 수자원, 해안, 생태계 및 문화재의 보전과 수산자원의 보호육성을 위하여 필요한 지역  
  3. 국토이용계획의 입안, 결정
  (1) 입안
  국토이용계획은 건설교통부장관이 국토건설종합계획에 적합하게 수림되는 토지수급계획에 따라 입안하는데(동법7조 #1,#2), 이 경우 건설교통부장관은 관계 도지사, 시장, 군수, 영림서장의 의견을 들은 후 관계 중앙행정기관의 장과 협의하여야 한다(동조 #5).
  관계행정기관의 장은 이 법 이외에 라는 법령에 의하여 지역, 지구 또는 구획을 지정함에 있어 위의 용도지역의 지정 또는 변경이 필요한 때에는 이를 건설교통부장관에게 요청할 수 있다. 이 경우 건설교통부장관은 특별한 사유가 없는 한 이에 응하여야 한다(동조 #4)
  (2) 결정
  위의 절차를 거쳐 입안된 국토이용계획은 국토이용심의회의 심의를 거쳐 건설교통부장관이 고시함으로써 결정되며, 그 결정고시가 있은 날로부터 5일 후에 효력이 발생한다(동법 8조 #1,#3). 국토이용계획이 결정된 때에는 건설교통부장관은 지체없이 관계 중앙행정기관의 장 및 도지사에게 이를 통지하여야 하며,그 통지를 받은 도지사는 지체없이 구,시,군의 장으로 하여금 그 관할지역에 대한 국토이용계획을 일반에게 공람하여 한다.(동조#2)
  (3) 이의신청
  국토이용계획의 결정에 의의가 있는 자는 결정, 고시일로부터 3일 이내에 건설교통부정관의 의의를 신청할 수 있는바, 이 경우에는 행정심판법이 준용되며, 그 의결괴관은 국토이용계획심의회가 된다(동법 23조 #1,#2).이의신청에 대한 건설교통부장관의 재결에 불복이 있는 경우에는 국토이용 계획결정에 대하여 행정소송을 제기하여 다툴 수 있다. 즉 국토이용계획은 국민의 권리,의무에 구체적 변동을 가져 오는 구속적 계획으로서 처분성이 인정되고 있다.
  4. 국토이용계획의 효력
  (1) 도지사의 지형도면의 작성,공람의무
  도지사는 국토이용계획의 결정,고시가 있는 때에는 그 고시일로부터 3년 이내에 지형도면에 국토이용계획으로 정하여진 용도지역을 명시하여 건설교통부장관의 승인을 받아야 한다. 다만 건설교통부장관이 국토이용계획을 결정,고시함에 있어 축척 5천분의 1이상의 지형도면을 사용한 경우에는 그러하지 않다(동법 12조 #1)
  도지사는 건설교통부장관의 승인을 받은 지형도면을 지체없이 고시하고 일반에 공람하여야 한다(동법12조 #1)
  도지사는 건설교통부장관의 승인을 받은 지형도면을 지체없이 고시하고 일반에 공람하여야 한다.(동조 #3)
  (2) 용도지역의 관리의무, 이용의무
  1) 국가등의 의무 국토이용계획이 결정,고시되면 국가나 지방자치단체는 용도지역의 효율적인 이용, 관리를 위하여 당해 지역에 관한 개발, 정비 및 보전에 필요한 조치를 취하여야 한다.(동법14조의 #2)
  2) 초지소유자의 의무 국토이용계획으로 정하여진 용도지역 안의 토지소유자는 그 토지를 당해 지역의 지정목적에 적합하도록 이용하여야 한다(동법14조#1). 토지소유자가 이러한 의무를 이행하지 않는 경우, 중앙행정기관의 장 또는 도지사는 그 토지소유자에게 그 의무에 합당한 토지이용을 권고할 수 있다(동법 21조)
  (3) 유사한 구획등의 지정에 관한 제한
  관계 행정기관의 장이 도시지역외의 지역에서 다른 법령에 의하여 국토이용계획의 내용과 유사한 지역, 지구, 구획을 확정 또는 설치하는 경우에는 국토이용계획상의 적정한 용도지역 안에서만 하여야 한다(동법 13조의 #3)
  (4) 용도지역안에서의 행위제한
  1) 행위제한의 내용 국토이용관리법이 정하는 각 용도지역에서의 행위제한의 내용은 다음과 같다(법 15조)
   (가) 도시지역 이 지역에 있어서는, 도시계획지역인 경우에는 도시계호기법, 국가산업단지, 지방산업단지인 경우에는 산업입지및개발에관한법률, 택지개발예정지구인 경우에는 택지개발촉진법, 전원개발사업구역, 예정구역인 경우에는 전원개발에관한특별법이 정하는 바에 의하여 일정한 행위제한이 부과되고 있다.
  (나) 준도시지역 이 지역의 세분된 용도지구에서의 행위제한은 대통령이 정하는 바에 의한다.
  (다) 농림지역 농업진흥지역의 경우에는 농어촌발전특별조치법, 보전림지에는 산림법, 낙농지대에는 낙농진흥법, 초지조성지구, 단지조성지구에는 초지법이 정하는 바에 의하여 일정한 행위제한이 부과되고 있다.
  (라) 준농림지역 이 지역에서는 환경오염의 우려가 있거나 부지가 일정규모 이상인 공장,건축물,공작물 기타 시설의 설치등 대통령이 정하는 토지이용행위는 이를 할 수 없다. 또한 농림수산부장관이 농업진흥이나 농림보전에 필요하다고 인정하는 지역에서는 농어촌발전특별조치법에 의하여 일정행위를 제한할 수 있다.
  (마) 자연환경보전지역 당해지역이 자연공원법에 의한 자연공원구역,공원보호구역,수도법에 의한 상수도보호구역이나 문화재보호법에 의하여 지정된 사적,명승 또는 천연기념물과 그 보호구역인 경우의 행위제한에 대하여는 각각 자연공원법, 수도법 또는 문화재보호법을 적용한다.
  기타 지역에 있어서는 다음의 행위는 원칙적으로 할 수 없으나, 대통령이 정하는 경미한 사항은 그렇지 않다.
  (i) 건축물 공작물 기타 시설의 신축,개축 도는 증축
  (ii) 영림계획에 의하지 아니하는 입목 또는 죽의 채벌
  (iii) 개간,매립 준설 또는 간척
  (iv) 토지의 형질변경
  (v) 가축의 방목
  (vi) 야생동식물(수산동식물을 제외) 포획채집
  (vii) 흙, 모래, 자갈, 돌 등의 채취, 광물의 채굴
  2) 손실보상의 문제 위에서 본 바와 같이 국토이용관리법에 기한 국토이용관리계획상의 용도지역에 있어서는 다양한 행위제한이 가하여지고 있고, 그 중에는 토지 등에 대한 재산권 행사에 상당히 실질적인 제한을 가하는 것을 그 내용으로 하는 것도 있다.
  이 법 제4조는 도지사 등이 토지이용계획에 관한 조사,측량,평가를 위하여 필요한 때에는 타인이 점용하는 토지에 출입할 수 있으며,특히 필요한 경우에는 축목,토석 기타의 장애물을 제거할 수 있다고 하고, 동 제 5조는 위의 행위로 인하여 발생한 손실은 이를 보상하여야 한다고 규정하고 있다.
  이에 반하여 위의 용도지역에서의 행위제한으로 인한 재산권행사의 제한에 대하여는 손실규정을 두고 있지 않다. 이 문제에 대하여는 국토이용계획 기타 행정계획으로 인하여 토지소유자 등의 재산권 행사가 제한 내지는 금지되더라도 종전의 토지이용은 계속 가능하고,그것이 객관적으로 보아 당해 토지의 본래의 기능에 반하지 않는 한 보상을 요하지 않으나,당해 토지이용규제가 종전의 토지이용을 계속할 수 없게 하는 것이거나 이미 객관적으로 현실화된 개발행위를 저지하는 것인 때에는 손실보상이 필요하다고 보는 것이 일반적 견해이다.
  국토이용관리법은 이와 관련하여 국토이용계획의 결정 당시 그 용도지역 안에 있는 기존의 건축물,공작물 기타 시설의 설치난 토지의 형질변경 등에 관하여 허가,인가 등을 받아 공사에 착수한 자는 그 후의 용도지역의 지정 또는 변경으로 인하여 영향을 받지 않고 그 공사 또는 사업을 계속할 수 있다고 규정하고 있다(법 15조#3)
  개발제한구역을 정하고 있는 도시계획법 제21조의 위헌을 이요로 하는 헌법소원사건에 대한 1998.12.24 선고,89헌머214,90헌바16,97헌바78(병합)결정에서,헌법재판소는 이 구역의 지정으로 인한 재산권의 제한이 보상을 요하는지의 문제 대하여 기본적으로 다음의 2가지 기준에 따라 판단하고 있다. 즉 #1 구역 지정후에도 토지를 종래의 목적대로 사용할 수 있는 경우에는,도시계획법 제 21조에 기한 개발제한구역의 지정에 따른 토지재산권의 제한은 재산권의 내재적 제약 또는 사회적 구속성의 한계 내의 것이므로,그에는 보상을 요하지 아니하나, #2 구역지정으로 말미암아 예외적으로 토지를 종래의 목적으로도 사용할 수 없거나,법률상으로 허용된 토지이용의 방법이 없기 때문에 실질적으로 토지의 사용,수익권이 폐지된 경우에는,토지소유자에는 토지의 사회적 구속성으로 정당화될 수 없는 가혹한 부상(특별한 희생)이 부과된 것이므로, 그에 따른 재산적 손해는 보상되어야 한다. 동 재판소는 이에 해당하는 구체적 사례로서 구역의 지정 이전에도 나대지였으나,구역지정으로 그에 건축 등을 할 수 없는 경우롸,토지가 종래 토지로 사용되었으나 개발제한구역의 지정 후에 주변지역의 도시과밀화로 농지가 오염되거나 수로가 차단되는 등의 사유로 당해 토지를 더 이상 종래의 목저으로 사용할 수 없는 경우를 들고 있다.
  이처럼 헌법재판소는 개발제한구역의 지정으로 인한 토지재산권의 제한의 경우에도 그것은 원칙적으로 토지소유자가 수인해야 하는 사회적 구속성의 한계 내의 것이라고 하면서, 다만 예외적으로만 토지소유자에게 가혹한 부담(특별한 희생)이 부과되는 경우를 상정하여 그러한 경우에는 보상을 요한다고 판단하고 있는 것이다. 이러한 헌법재판소의 위의 결정에 비추어 보면, 국토이용관리법에 기한 용도지역의 지정으로 인하여 재산권에 부과되는 제한이 가혹한 부담으로서 보상을 요하는 것으로 판단될 수 있는 소지는 원칙적으로 없는 것으로 보인다.  
  [3]. 토지의 거래규제 등 조치  
  1. 개설
  산업이 발달하고 도시화가 진전되면서 산업입지,택지,공공용지 등의 수요가 증가함에 따라 지가가 상승하게 되는 것은 일반적, 자연적 현상으로서 이것은 규제할 필요도 또한 규제할 수도 없는 것이라 할 것이다. 그러나 지가의 상승은 이러한 자연스러운 경우 외에도 특정지역에 있어서의 토지의 투기적 거래로 인하여 발생하는 경우도 적지 않은 것이 실제이다.
  이러한 토지의 투기적 거래는 당해 지역의 지가를 부당하게 앙등시킬 뿐만  아니라, 국토의 합리적, 효율적 개발을 저해하는 요소가 된다. 따라서 이러한 토지의 투기적 거래를 제거하고 합리적인 토지의 이용,거래질서를 확립하는 것은 국토개발행정에 있어 매우 중요한 과제가 된다고 할 것이다.
  그에 따라 국토이용관리법은 토지거래허가제를 규정하고 있다.  
  2. 토지거래계약허가제
  (1) 의의
  토지의 투기적 거래로 인한 급격한 지가의 상승을 억제하기 위하여 건설교통부장관이 지정한 지역 안에서의 토지등의 거래계약에 대하여 시장, 군수 또는 구청장의 허가를 받도록 하는 제도이다 (동법 21의 2 이하).
  건설교통부장관은 토지의 투기적이 거래가 성행하거나 성행할 우려가 있고,지가가 급격히 상승하거나 상승할 우려가 있는 구역을 5년 내의 기간을 정하여 허가구역으로 지정할 수 있다(동법21 의 2,#1).
  토지거래허가제는 위에서 본 바와 같이 토지투기를 억제하여 불합리한 지가상스을 막고 토지이용,거래질서를 확립함으로써 토지이용을 합리화,효율화하기 위한 개발행정의 한 수단으로서의 의미를 가진다.
  (2) 성질
  토지거래허가는 토지거래계약이 관할 토지사의 허거를 받아여 법적효력이 발생한다는 점에서 보면 학문사의 허가로서의 성질을 가진다고 할 수 있다. 그러나 이 허가제는 무허가계약을 일반적으로 금지하고,허가없이 거래계약을 체결한 경우에 형사처벌을 과하고 있는 점에서 보면 학문상의 허가로서의 성질도 아울러 가지는 것이다. 따라서 토지거래허가는 인가와 허가의 합성행위로 볼 수도 있겠으나,기본적으로는 학문상의 인가에 해당하고,국토이용관리법이 그 실효서을 담보하기 위하여 그 위반에 대하여 형사죄를 규정하고 있다고 보는 갓이 보다 현실적인 해석이라고 생각된다.
  (3) 합헌성 여부
  토지거래허가제의 합헌성 여부에 대하여는 다음과 같이 견해가 갈리고 있다.
  1) 위헌설 이 견해는 #1 토지거래허가제에 의하여 토지의 처분권을 제한하는 것은 토지소유권을 형화하고, 사유재산제를 유명무실하게 하여 토지소유권의 본질적 내용을 침해할 뿐만 아니라, 자유경제질서를 위태롭게 하고, #2 국토이용관리법은 허가처분을 받지 못한 토지소유자가 적정한 값으로 환매할 수 있는 구제수단,즉 완전한 매수청구권을 인정하지 않기 때문에 이 제도는 위헌이라고 본다.
  2) 합헌설 이 견해는 대체로 #1 헌법 제 23조에서 재산권의 내용과 한계는 법률로 정한다고 규정하고 있고, #2 토지거래허가제는 토지소유권의 내용 중의 하나인 처분권을 제한하는 데 그치는 것이고, #3 토지는 다른 재산권관느 본질적인 차이가 있어 수요에 따라 생산,공급될 수 없는 것이고, #4 헌법상의 사회복지국가의 이념을 실현하기 위하여서는 재산권 특히 토지소유권에 대한 제한이 불가피하고, #5 이 제도는 헌법상의 비례원칙 등에 반하지 않는다는 점 등을 들고 있다.
  헌법재판소도 이 제도를 합헌으로 결정한 바 있다.
  “국토이용관리법 제21조의 3 제1항의 토지거래허가제는 사유재산제도의 부정이 아니라 그 제한의 한 형태이고 토지의 투기적 거래의 억제를 위하여 그 처분을 제한함은 부득이한 것이므로 재산권의 본질적인 침해가 아니며, 헌법상의 경제조항에도 위배되지 아니하고 현재의 상황에서 이러한 제한수단의 선택이 헌법상의 비례원칙이나 과잉금지의 원칙에 위배된다고 할 수도 없다”(헌재결 1989.12.22, 88헌가13).
  (4) 토지거래허가제의 내용
  1) 허가대상 건설교통부장관이 정하는 허가구역 안에 있는 토지에 관한 소유권, 지상권(이러한 권리의 취득을 목적으로 하는 권리를 포함)으로서 대통령령이 정하는 권리를 이전 또는 설정(대가를 받고 이전 또는 설정하는 경우에 한정)하는 계약(예약을 포함)을 체결하고자 하는 당사자는 공동으로 관할도지사(서울특별시장, 광역시장을 포함)의 허가를 받아야 한다(동법 21의3#1). 그 거래에 있어 허가를 요하는 토지면적은 용도지역별로 다른데, 예컨대 도시계획구역 안의 상업지역에서는 200제곱미터를 초과하는 경우, 동 구역 안의 공업지역에서는 660제곱미터를 초과하는 경우 등이다(동법시행령 25).
  2) 허가기준 및 허가절차 국토이용관리법은 다음의 경우에는 토지거래계약의 허가를 할 수 없다고 규정하고 있다(법 21의4#1). #1 토지거래계약의 대상인 토지의 이용목적이 동법이 정하는 사항에 해당하지 않는 경우, 이와 관련하여 동법은 동법상의 이용목적에 해당하는 것으로서, 자기 거주용주택용지, 허가구역 안의 거주자의 복지, 편익시설의 설치를 위한 용지, 토지수용법 등에 의하여 사업을 이행하는 자가 그 사업에 이용하고자 하는 때 등 8 가지 사항을 정하고 있다. #2 당해 토지 이용목적이 국토이용계획, 도시계획 등의 이용목적에 적합하지 않거나 주변의 자연환경 또는 생활환경 보전상 명백히 적합하지 않은 경우, #3 그 면적이 토지의 이용목적으로 보아 적합하지 않다고 인정되는 경우, 시장, 군수 또는 구청장은 허가신청서를 받은 날로부터 15일 이내에 허가 또는 불허가처분을 하고 허가증을 교부하거나 불허가처분사유를 서면으로 통지하여야 한다. 이 기간 내에 허가증의 교부 또는 불허가처분사유의 통지가 없을 때에는 당해 기간 만료일의 다음날에 허가가 있는 것으로 본다(동법 21의3#5#6).
  (5) 선매협의
  도지사는 허가신청이 있는 경우에 당해 토지에 대하여 국가, 지방자치단체, 한국토지공사 기타 정부투자기관 및 공공단체가 공익사업에 사용하기 위한 공용용지를 확보하기 위하여 매수허가를 원하는 때에는, 이들 중에서 매수할 자를 지정하여 당해 토지를 협의, 매수하게 할 수 있다(동법 21의14). 이것은 선매권은 아니고 선매협의이므로, 당사자간에 협의가 성립되어야 당해 공공단체가 그 토지를 매수할 수 있는 것임은 물론이다.
  (6) 허가의 효과
  토지 등의 거래계약은 허가를 받아야 효력을 발생하며, 허가를 받지 않고 체결한 거래계약은 효력을 발생하지 않는다(동법 21의3#1#7). 이와 관련하여 판례는 실제의 토지거래관행을 고려하여, 거래계약의 무효를 그 내용에 따라 확정적 무효와 유동적 무효로 나누고 있다.
  “토지의 소유권 등 권리를 이전 또는 설정하는 내용의 거래계약은 관할관청의 허가를 받아야만 그 효력이 발생하고 허가를 받기 전에는 물권적 효력은 물론 채권적 효력도 발생하지 아니하여 무효라고 보아야 할 것이다. 다만 허가를 받기 전의 거래계약이 처음부터 허가를 배제하거나 잠탈하는 내용의 계약일 경우에는 확정적으로 무효로서 유효로 될 여지는 없으나, 이와 달리 허가받을 것을 전제로 한 거래계약일 경우에는 허가를 받을 때까지는 법률상 미완성의 법률행위로서 소유권의 이전 또는 설정에 관한 거래의 효력이 전혀 발생하지 않음은 위의 확정적 무효의 경우와 다를 바 없지만, 일단 허가를 받으면 그 계약은 소급하여 유효한 계약이 되고 이와 달리 불허가가 된 때에는 무효로 확정되므로 허가를 받기까지는 유동적 무효의 상태에 있다고 보는 것이 타당하다”(대판 1991.12.24, 90다12243).
  “허가 없이 토지거래계약을 체결하는 자에 대한 형사벌도, 추후에 허가 받을 것을 전제로 하여 계약을 체결한 자에게는 과할 수 없으며, 처음부터 허가를 배제하거나 잠탈하는 내용의 계약을 체결하는 자에게만 과할 수 있다”(대판 1992.1.21, 91도2912).
  (7) 불허가처분에 대한 구제
  1) 이의신청 토지거래계약의 허가신청에 대한 도지사의 처분에 대하여 이의가 있는 자는 그 처분을 받은 날로부터 1월 이내에 당해 도에 설치되어 있는 토지이용심사위원회에 이의를 신청할 수 있다. 이 이의신청에 대한 결정을 받지 않고는 처분의 취소 또는 변경을 구하는 행정소송을 제기할 수 없다. 다만 이의를 신청한 날부터 2월이 경과되도록 결정이 없을 때에는 직접 행정소송을 제기할 수 있다(동법 21의5).
  2) 매수청구권 거래허가신청이 거부되는 때에는 토지 등의 소유자는 이를 현금화할 수 있는 기회를 상실하여 상당히 곤란한 입장에 처할 수도 있다. 그에 따라 국토이용관리법은 허가신청자에게 당해 토지 등의 매수청구권을 인정하여, 매수청구가 있으면 도지사는 국가, 지방자치단체, 한국토지공사 기타 대통령령으로 정하는 정부투자기관 및 공공단체 중에서 매수할 자를 지정하여 당해 토지를 예산과 허가요건에 합당한 가격의 범위 내에서 매수하도록 하고 있다(동법 21의15). 그러나 이러한 매수의무는 예산의 범위 내에서 인정되는 것으로, 예산이 없으면 매수하지 않을 수도 있다는 점에서는 이 법상의 토지소유자 등의 매수청구권제도는 불완전한 구제제도라 할 것이다.
  (8) 거래허가제의 특례
  1) 거래대상에서 제외되는 일정 토지의 거래계약 거래규제구역 안에 있어서도 일반경제 및 지가의 동향과 거래단위면적 등을 종합적으로 고려하여 대통령령이 정하는 용도별 면적 이하의 토지에 대한 토지 등의 거래계약에 대하여는 허가를 요하지 아니한다(동법 21의3#2).
  2) 국가 등이 행하는 거래계약의 특례 토지 등의 거래계약의 일방 또는 쌍방이 국가, 지방자치단체, 한국토지공사 기타 대통령령이 정하는 정부투자기관 및 공공단체인 경우에는 당해 기관의 장이 도지사와 서면으로 협의하고, 그 협의가 성립된 때에는 그 토지 등의 거래계약에 대한 허가를 받은 것으로 본다(동법 21의9#1).
  3) 토지수용법에 의한 토지의 수용, 경매법에 의한 경매 기타 대통령령이 정하는 경우에는 토지거래허가제가 적용되지 않는다(동법 21의9#2).
  [4]. 지가공시제
  국토이용관리법은 표준지가제를 규정하고 있었다(구법 29 이하). 그러나 지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률(이하 지가공시법이라 한다)의 제정(1989. 4. 1 법률 제4120호)에 따라 그에 관한 국토이용관리법상의 관련조항(구법 29 내지 29의6)은 폐지되었고, 기준지가제는 지가공시법이 정하는 지가공시제로 대체되었다.
  지가공시법에 의하여 건설교통부장관은 매년 전국에 걸쳐 일정수의 표준지에 대한 지가를 결정, 공시하여야 하고(“공시지가”), 또한 시장, 군수 또는 구청장은 매년 공시지가를 기초로 하여 개별토지의 지가(“개별공시지가”)를 결정, 공시하여야 한다. 지가공시제는 협의로는 표준지의 지가공시만을 지칭하나, 광의로는 개별토지의 지가공시도 포함한다.
  1. 공시지가
  (1) 의의
  공시지가란 지가공시법에 따라 건설교통부장관이 조사, 평가하여 공시한 표준지의 단위면적당 가격을 말한다(동법 21).
  (2) 지가의 조사, 평가 및 공시
  1) 조사, 쳥가 건설교통부장관은 토지이용 상황이나 주변환경 기타 자연적, 사회적 조건이 일반적으로 유사하다고 인정되는 일단의 토지 중에서 선정한 표준지에 대하여 매년 공시기준일 현재의 적정가격을 조사, 평가하여야 한다(동법 4#1). 표준지의 가격을 조사, 평가함에 있어서는 유사인근토지의 거래가격, 임료 및 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 토지의 조성에 필요한 비용추산액 등을 종합적으로 참작하여야 한다(동법 5#1). 건설교통부장관은 그 조사, 평가에 있어서는 2인 이상의 감정평가업자에게 의뢰하여야 한다(동조 #2).
  이처럼 건설교통부장관의 표준지에 대한 감정, 평가는 감정평가업자에 의뢰하여 행하여야 하는 것이기는 하나, 그에 대한 최종적 평가는 건설교통부장관에게 유보되어 있다 할 것이다.
  2) 공시 건설교통부장관은 조사, 평가한 표준지의 단위면적당 가격을 토지평가위원회의 심의를 거쳐 공시하여야 한다(동법 4). 이 경우 건설교통부장관은 그 내용을 서울특별시장, 광역시장 및 도지사를 거쳐 시장, 군수 및 구청장에게 송부하여 일반에게 열람시키게 하고, 이를 조제하여 관계행정기관 등에 공급하여야 한다.
  (3) 이의신청
  공시지가에 대하여 이의가 있는 자는 공시일로부터 30일 이내에 서면으로 건설교통부장관레게 이의를 신청할 수 있다. 건설교통부장관은 이 경우 이의신청기간이 만료된 날부터 30일 이내에 이의신청을 심사하여 그 결과를 신청인에게 서면으로 통지하여야 한다. 이 이의신청이 타당하다고 인정될 때에는 건설교통부장관은 당해 공시지가를 조정하여 다시 공시하여야 한다(동법 8). 이러한 이의신청은 건설교통부장관의 공시지가 결정에 대한 행정심판절차로서의 성격을 가진다. 이의신청에 대한 건설교통부장관의 결정에 대하여 불복이 있을 때에는 행정소송을 제기하여 공시지가 결정의 취소를 구할 수 있다.
  (4) 공시지가의 효력
  공시지가는 일반적인 토지거래의 지표가 되며, 국가, 지방자치단체 등의 기관이 그 업무와 관련하여 지가를 산정하거나, 감정평가업자가 개별적으로 토지를 감정평가하는 경우에 그 기준이 된다(동법 3).
  1) 일반적인 토지거래상의 지표 공시지가는 일반적인 토지거래에 있어 그 가격결정에 있어 지표가 되는 것이기는 하나 법적 구속력을 가지는 것은 아니다.
  2) 감정평가업자의 개별토지에 대한 감정평가기준 공시지가는 감정평가업자에 의한 개별 토지의 감정평가의 기준이 된다. 이 경우 감정평가업자는 당해 토지와 유사한 이용가치를 가지는 것으로 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지와 평가대상토지와의 위치, 지형, 환경 등 토지의 객관적 평가에 영향을 미치는 모든 요인을 비교하여 평가대상토지와 표준지의 공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 한다(동법 9).
  3) 국가 등의 기관의 업무와 관련된 지가결정의 기준 국가, 지방자치단체, 정부투자기관 등의 공공단체에 의한 공용용지의 협의매수시(공공요지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 4) 또는 토지수용시의 보상액, 토지의 과세시가표준액의 산정(지방세법 111#2), 동법 시행령 80, 80의2) 등에 있어서는 표준지의 공시지가를 기준으로 하여 그 가액이 산정된다(지가공시법 10#1 본문). 다만 필요하다고 인정할 때에는 산정된 지가를 각각의 목적에 따라 가감조정하여 적용할 수 있다(동조 단서).
  종래 국가 등의 업무와 관련하여 지가를 산정함에 있어서는 공공용지의 협의매수 또는 수용에 대한 보상액산정 및 토지거래허가에 있어서의 표준지가의 책정 등은 국토이용관리법이 정하고 있던 표준지가를 기준으로 하고, 재산세 등의 과세표준액산정은 지방세법에 의한 과세시가표준액에 의하고(지방세법 111#2, 187), 양도소득세의 양도소득산정은 소득세법에 의한 표준지가에 따라 행하도록 되어 있어서, 지가산정의 기준이 다원화되어 있었다.
  지가공시법에 의한 지가공시제도는 이와 같이 다원적으로 되어 있던 지가산정의 기준을 공시지가(내지 그에 기한 개별공시지가)로 일원화하는 것을 그 기본적 목적으로 하고 있다.
  (5) 감정평가사
  위에서 본 바와 같이 지가공시제와 감정평가제도는 불가분의 관계에 있다. 종래에는 토지 등의 감정평가에 관한 법제는 국토이용관리법상의 토지평가사와 감정평가 자격을 가진 감정평가사로 이원화되어 있었다. 지가공시법은 이를 동법에 기한 감정평가사로 일원화하였다(동법 13 이하).
  감정평가사는 1, 2차 시험에 합격하고 2년 이상의 실무수습을 마친 자, 또는 감정평가법인 등에서 5년 이상 감정평가업무에 종사하고 2차 시험에 합격한 자가 그 자격을 가진다.
  (6) 공시지가의 법적 성질
  1) 학설 이 문제에 대한 학설은 견해가 갈리고 있다.
  (가) 행정계획설 이 설은 공시지가는 지가체계의 일원화를 기하여 일반적인 토지거래의 지표가 되고, 국가, 지방자치단체 등의 행정주체가 그 업무와 관련하여 지가를 산정하거나 감정평가자가 개별적으로 토지를 감정, 평가하는 경우에 그 기준이 된다는 점에서 행정계획으로 본다.
  (나) 행정규칙설 이 설은 공시지가는 개별공시지가 산정을 통하여 토지초과이득세, 개발부담금 등의 부과에 있어 그 산정기준이 되는 것으로서, 여기서 기준이 된다는 것은 일반적, 추상적 규율을 의미하는 것이므로, 따라서 공시지가에는 행정행위의 요소인 개별성과 구체성이 결여되어 있다고 본다.
  (다) 사실행위설 이 설은 공시지가는 현실적으로 존재하는 정상지가를 조사하여 공시함으로써 지가정보를 제공하는 의사작용을 요소로 하는 사실행위로서 그 자체로서는 어떠한 법적 효과도 발생하지 아니한다고 본다.
  (라) 행정행위(처분)설 이 설은 공시지가는 토지초과이득세 또는 개발부담금 등의 산정기준이 되고, 국민의 구체적인 권리, 의무 내지 법률상 이익에 영향을 미치며, 그 공시에 대하여 이의신청을 할 수 있다는 것은 그것이 행정행위의 성질을 가지는 것으로 보아야 한다고 본다.
  2) 판례 이에 관한 전형적인 2개의 대법원의 판례를 인용하여 보면 다음과 같다.
  “표준지로 선정된 토지의 공시지가에 불복하기 위하여는 구지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률 제8조 제1항 소정의 이의절차를 거쳐 처분청인 건설부장관을 상대로 그 공시지가 결정의 취소를 구하는 행정소송을 제기하여야 하는 것이지 그러한 절차를 밟지 아니한 채 그 표준지에 대한 조세부과처분의 취소를 구하는 소송에서 그 위법성을 다툴 수는 없다”(대판 1997.2.28, 96누10225).
  “표준지로 선정된 토지의 공시지가에 불복하기 위하여는 구지가공지 및 토지 평가에 관한 법률 제8조 제1항 소정의 이의절차를 거쳐 처분청을 상대로 그 공시지가 결정의 취소를 구하는 행정소송을 제기하여야 하는 것이고, 그러한 절차를 밟지 아니한 채 개별토지 가격결정의 효력을 다투는 소송에서 그 개별토지 가격산정의 기초가 된 공시지가의 위법성을 다툴 수는 없다”(대판 1998.3.24, 96누6851).
  위의 판례 중 첫째 판결은 표준지로 선정되어 공시지가가 공시된 자신의 토지에 이 공시지가를 기초로 하여 토지초과이득세가 부과되자, 그 취소를 청구한 사건이다. 둘째 판례는 자신의 토지에 대한 개별공시지가 결정이 위법하다고 하여 그 취소를 소구한 사건에서 원고가 그 위법사유로서 그 기준이 된 표준지의 공시지가 결정이 위법하다고 주장한 사건이다. 이처럼 위의 2개 판례는 구체적 사안을 달리하고 있는 것이나, 어느 경우에도 대법원은 그 구체적 이유는 제시하고 있지 않으나 관련 공시지가는 행정소송의 대상인 ‘처분’에 해당한다는 전제에 입가하고 있다.
  3) 종합적 검토 이 문제의 검토에 있어서는 공시지가의 상이한 두 가지 기능 또는 성질을 고려하여야 할 것으로 본다. 먼저 토지소유자에 대하여는 공시지가는 동시에 개별공시지가의 성질도 아울러 가지고 있는 것으로서(지가공시법 10의2#1 단서), 이러한 측면에서는 공시지가는 다른 개별 공시지가와 마찬가지로 당해 토지의 소유자에 대한 초과토지소유부담금, 개발부담금 등의 부과에 있어 그 산정기초로  된다. 이러한 경우에는 당해 공시지가의 법적 성질은 개별공시지가의 법적 성질에 따른 논의에 귀결된다. 이에 대하여는 뒤에서 구체적으로 논할 것이나, 적어도 공시지가가 개별공시지가로서의 성질도 아울러 가지는 한도에서는, 그것은 행정소송의 대상으로서의 처분성이 인정된다고 보며, 그 성질상으로는 토지의 등급 또는 성질을 확정하는 것으로서 물적 행정행위에 해당한다고 본다.
  공시지가는 일반적으로는 토지거래에 있어서의 가격결정의 지표가 되거나, 토지수용 등에 있어서의 관련토지의 가격결정의 기준이 되거나, 또는 개별공시지가 결정에 있어 그 기준이 된다(동법 3, 10의2#2). 공시지가가 일반적인 토지거래의 지표로서의 의미를 가지는 한에서는, 그에 처분성을 인정할 여지는 없다고 할 것이다.
  이에 대하여 공시지가가 개별공시지가의 기준으로 되는 경우에는 문제상황은 다르다고 할 것으로서, 개별공시지가는 기본적으로 표준공시지가에 건설교통부장관이 작성한 토지가격비준표상의 비준율을 곱한 가액이 되는 것이기 때문이다. 즉 관계인의 개별공시지가는 인근의 표준공시지가 결정시에 그 가액이 이미 실질적으로 결정되는 것이라고 볼 수 있는 것으로서, 그러한 점에서는 표준공시지가의 결정은 인근의 개별토지 소유자의 권리, 의무에 직접적인 영향을 미치는 것으로서 행정소송의 대상인 처분성을 인정할 수 있는 소지도 있다고 할 것이다.
  공시지가가 토지수용 등에 있어서의 보상액 산정을 위한 관련 토지가격의 결정에 있어 기준이 되는 경우에 있어서도, 그것이 단순한 기준에 그치지 아니하고 사실상 한정액으로 작용하여 구속적인 기능을 가지는 경우에는 그에는 처분성이 인정된다고 할 것이다.
  이러한 경우에는 공시지가는 내용적으로는 물적 행정행위로서의 성질을 가진다고 할 것이다.
  2. 개별공시지가제도
  (1) 개념
  전국의 토지는 약 3,300만 개의 필지로 되어 있고, 이 중에서 지가산정이 필요한 토지는 사유지와 국, 공유지 중 잡종지를 포함하여 약 2,500만 개의 필지에 이르고 있다. 이러한 토지 중에서 일정수의 표준지(약 45만 개)에 대하여는 2인 이상의 감정평가사에 의뢰하여 그 가격을 조사, 평사하게 한 후에 건설교통부장관리 그 가격을 결정, 공시하고 있는 바, 이것이 위에서 검토한 (표준지의) 공시가격이다.
  여타의 개별 필지의 지가는 이러한 공시지가를 기준으로 건설교통부장관이 작성한 이른바 토지가격비준표에 의거하여 시장, 군수 또는 구청장이 매년 공시지가의 공시일 현재 관할구역 안의 개별토지의 단위면적당 가격을 결정, 공시하는 바, 이것을 개별공시지가라 한다. 다만, 표준지로 선정된 토지 및 초과소유부담금, 개발부담금 등의 부과대상이 아닌 토지 등에 대하여는 개별공시지가를 결정, 공시하니 않을 수 있다. 이 경우 표준지에 대하여는 그 공시지가를 개별공시지가로 본다(지가공시 및 토지 등의 평가에 관한 법률 10#1 단서).
  이러한 개별공시지가는 택지소유상한에 관한 법률에 의한 초과소유부담금의 부과, 개발이익환수에 관한 법률에 의한 개발부담금의 부과 기타 다른 법령이 정하는 목적을 위한 지가산정의 기초가 된다(동조 #1).
  (2) 결정절차 등
  시장 등이 개별공시지가를 결정, 공시하는 경우에는, #1 당해 토지와 유사한 이용가치를 지닌다고 인정되는 하나 또는 둘 이상의 표준지의 공시지가를 기준으로 토지가격비준표를 사용하여 지가를 산정하되, 당해 토지의 가격과 표준지의 공시지가가 균형을 유지하도록 하여야 하고(동조 #2), #2 앞의 절차에 따라 산정된 개별토지의 가격에 대하여는 그 타당성에 대하여 감정평가업자의 검증을 받고 또한 토지소유자 기타 관계인의 의견을 들어야 하며(동조 #3), #3 시, 군, 구 토지평가위원회의 심의를 거쳐야 하고, #4 건설교통부장관의 확인을 받아야 한다. 이 경우 건설교통부장관은 확인에 앞서 중앙토지평가위원회의 심의를 거쳐야 한다(동조 #5).
  (3) 개별공시지가결정의 효력
  개별공시지가는 이후 부담금이나 일정 조세의 산정에 있어 그 기준이 되나, 내용상으로는 그 기속 정도에 따라 다음의 두 거지 경우로 나누어진다. 즉 #1 개별지가가 이후의 부담금 등의 가액 산정을 위한 기준이 되지는 하나, 소관 행정청이 이를 증감할 수 있는 경우(초과소유부담금, 개발부담금, 농지전용부담금 등), #2 행정청에 의한 가액의 증감없이 개별지가가 직접 조세 등의 산정 공시기초가 되는 경우(토지초과이득세, 양도소득세, 상속세 등).
  (4) 개별공시지가결정에 대한 구제수단
  이 개별공시지가결정에 이의가 있는 자는 그 결정, 공시일로부터 30일 이내에 시장 등에게 이의를 신청할 수 있다. 이 경우 시장 등은 이의신청의 내용이 타당하다고 인정될 때에는 당해 개별공시지가를 조정하여 다시 공시하여야 한다(동조 10의3#2). 뒤에서 보는 바와 같이 개별지가 결정은 행정소송법상의 ‘처분’의 성격을 가지는 것이므로, 여기서의 이의신청은 특별행정심판에 해당한다 할 것이다. 이의신청에서 그 청구가 인용되지 않는 경우에는 관계인은 행정소송을 제기하여 개별공시지가의 취소 등을 구할 수 있을 것이다.
  (5) 개별공시지가에 관한 문제점
  전술한 내용의 개별지가와 관련하여서는 그 구체적 결정 등 절차를 정하고 있던 조사지침의 법규성 및 이 지가결정행위의 행정행위성 또는 처분성 여부의 문제가 있다.
  1) 개별토지가격합동조사지침의 법규성의 문제 개별지가의 결정, 공시나 그에 대한 이의제기 등은 종래 국무총리훈령인 개별토지가격합동조사지침에서 정하는 바에 따라 행하여지고 있었던 결과, 이 지침의 법적 성격이 문제되고 있었다. 그러나 지가공시 및 토지평가에 관한 법률의 개정(1995.12.29의 개정) 이후에는 이들 사항은 동법에 규정되고 있는 결과, 이 문제는 더 이상 검토할 의미는 없는 것으로 보일 수도 있다. 그러나 이에 관한 대법원의 판례와 관련하여서는 이 문제에 관한 검토의 실익은 여전히 남아있다. 대법원은 위의 지침은 지가공시법 제10조의 내용을 보충하는 것으로서의 집행명령에 해당한다고 하여, 그 법규성을 인정한 바 있다.
  이러한 대법원의 견해에는 기본적으로 다음의 문제점이 있는 것으로 보인다. 이 지침을 지가공시법 제10조의 내용을 보충하는 성질의 것으로 본다고 한다면, 그것은 위임명령에 해당한다고 할 것이다. 그런데 위임명령의 제정에 있어서는 법률의 명시적 수권이 필요한 것이나, 지가공시법 제10조는 수권규정을 두고 있지 아니하다. 그러한 점에서는 이 지침을 집행명령으로 보아야 할 것이나, 훈령 등의 형식에 의한 집행명령은 원칙적으로 인정되지 않는다고 할 것이며, 또한 집행명령에는 단지 법률의 집행을 위한 구체적, 세부적 규정만을 둘 수 있는 것인데 대하여, 이 지침에는 이의신청 등 내용적으로 법률보충적인 규정을 두고 있다는 점에서는 이를 집행명령으로 보기도 어렵다 할 것이다.
  실제 이 지침에서는 개별지가 결정에 대한 이의신청 등 관계인의 권익구제를 위한 실질적인 절차가 규정되어 있다는 점을 고려하여, 실질적 관점에서 대법원은 이 지침에 법규성을 인정한 것인지 모른다. 그러나 이론적 관점에서는 전술한 문제점이 제기되는 것이다.
  2) 개별공시지가의 법적 성질 개별공시지가의 법적 성질에 대하여도 (표준지)공시지가의 경우와 같이 4개 설로 견해가 나누어져 있으나, 이 문제에 대하여는 행정행위설이 다수설이라고 할 수 있다.
  이 문제에 대하여 #1 행정계획설은 개별공시지가는 대내적으로 행정주체에 대하여서만 법적 의무를 부과하는 구속적 계획에 해당한다고 보고, #2 행정규칙설은 개별공시지가는 토지초과이득세, 개발부담금 등의 산정기준이 되는 것이나, 그것은 일반적, 추상적 규율의 성질을 가지는 것으로서, 행정행위의 요소인 개별성, 구체성이 결여되어 있다고 보고, #3 사실행위설은 개별공시지가는 현실적으로 존재하는 정상지가를 조사하여 공시함으로써 지가정보를 제고하는 의사작용을 요소로 하는 사실행위라고 보고, #4 행정행위(처분)설은 개별공시지가는 택지초과소유부담금, 개발부담금의 산정기초로 되어 국민의 권리, 의무에 구체적 영향을 미치는 것으로서 행정행위 또는 행정처분에 해당한다고 본다.
  위에서 본 바와 같이 개별공시지가는 현재는 폐지되었으나 종전의 토지초과이득세, 택지초과소유부담금, 개발부담금 등의 부과에 있어 이들 조세의 산정기초로서의 당해 토지의 가격으로 인정되고 있는 것으로서, 그에 따라 개별공시지가의 결정에 의하여 당해 토지의 소유자 등의 구체적인 권리, 의무가 확정되는 것이라 할 것이므로, 이 행위는 행정행위 또는 행정소송의 대상인 처분에 해당한다고 할 것이다. 이것은 판례의 입장이기도 하다.
  즉 대법원은
  “시장, 군수 또는 구청장의 개별토지가격 결정은 관계 법령에 의한 토지초과이득세, 택지초과소유부담금 또는 개발부담금 산정의 기준이 되어 국민의 권리나 의무 또는 법률상 이익에 직접적으로 관계되는 것으로서 행정소송법 제2조 제1항 제1호 소정의 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력의 행사이므로 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당한다”(대판 1994. 2. 8, 93누111)
라고 판시하였다.
  다만 이러한 개별공시지가 결정의 의한 규율의 대상은 개별토지의 성질 또는 등급인 것으로서 결정된다는 점에서, 당해 행위는 물적 행정행위에 해당한다 할 것이다.
  3. 개발이익환수제도
  개발이익환수제도는 국토이용관리법 제3조에 규정되어 있었으나, 그 적극적 시행은 보류되어 오다가 토지공개념법제의 일환으로 개발이익환수에 관한 법률(1989.12.30)이 제정됨으로써 시행되기에 이른 것이다.
  (1) 개발이익의 의의
  개발이익이란 개발사업을 시행함으로써 정상지가상승분을 초과하여 개발사업시행자에게 귀속되는 토지가액의 증가분과 공공사업의 시행, 토지이용계획의 변경 기타 사회, 경제적 요인에 의하여 정상지가상승분을 초과하여 토지소유자에게 귀속되는 토지가액의 증가분을 말한다(국토이용관리법 3의2#2).
  이러한 개발이익으로서 토지소유자가 받는 이익은 자신의 정당한 노력의 대가가 아닌 불로소득이라 할 것이므로, 이를 환수하여 사회에 환원시키는 것이 마땅한 것이다. 또한 스스로의 개발사업으로 인하여 당해 토지가액이 상승하는 경우에도, 그것이 부당하게 과도한 것인 때에는 그 한도에서의 이익은 사회에 환원시키는 것이 마땅한 것이다. 기본적으로 이러한 이념에 입각한 것이 개발이익환수제도인 것이다. 이와 관련하여 개발이익환수에 관한 법률은 이 제도의 목적을 “개별이익의 적정한 배분, 토지에 대한 투기방지 및 토지의 효율적 이용의 촉진”에 두고 있다(동법 1).
  과세적 방법으로는 재산세, 종합토지세, 양도소득세 등이 일정 한도에서 그 기능을 수행한다고 할 수 있다. 다음에서는 개발부담금에 대하여만 살펴보기로 한다.
  (2) 개발부담금
  1) 의의 개발부담금이란 개발사업시행자에게 귀속되는 전체 개발이익 중에서 사회에 환원되는 금액, 즉 개발이익환수에 관한 법률에 의하여 국가가 부과, 징수하는 금액을 말한다.
  이러한 개발부담금은 토지개발에 따르는 부당한 토지가액증가분에 대한 조세 또는 준조세적 성질의 것으로 보는 견해와, 인적 공용부담의 일종으로 보는 견해가 있다. 후자의 견해는 개발부담금은 전통적인 부담금과는 달리 특정한 공익사업의 수요에 충당하기 위하여 부과되는 것이 아니라 전 국토의 균형있는 개발을 위하여 부과되는 것으로서 공용부담의 발전된 형태로 본다.
  2) 개발사업 개발부담금이 부과되는 개발사업은 국가, 지방자치단체로부터 인, 허가를 받아 시행하는 사업으로서, 택지개발사업, 공업단지조성사업, 관광단지조성사업, 도심재개발사업, 유통단지조성사업, 온천개발사업, 골프장건설사업 등이다(개발이익 환수에 관한 법률 2i, 5#1).
  3) 부과기초 및 부담율 개발부담은 개발이익에 부과되는데, 여기서 개발이익이란 “개발사업을 시행함으로써 정상지가상승분을 초과하여 개발사업 시행자에게 귀속되는 토지가액의 상승분을 말한다”(동법 2i).
  개발부담금의 부담율은 이 금액의 100분의 50이다.
  4) 부과, 징수 개발부담금은 건설교통부장관이 개발완료시점부터 3개월 내에 부과하여야 한다(개발이익 환수에 관한 법률 14). 이 경우 납부의무자는 부과일로부터 6개월 이내에 개발부담금을 납부하여야 하며(동법 16#1), 납기일까지 납부하지 않는 대에는 국세체납처분의 예에 따라 강제징수한다(동법 19).
  5) 개발기금의 설치 국가는 납부된 개발부담금을 재원으로 하여 개발기금을 설치할 수 있는데(국토이용관리법 3의2#2), 그 설치, 운용에 관하여 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.
  제3. 도시계획법
  [1]. 도시계획법의 연혁적 고찰
  도시계획법은 도시의 건설, 정비, 개량 등을 위한 도시계획의 입안, 결정, 집행절차에 관하여 필요한 사항을 규정함으로써 도시의 건전한 발전을 도모하고 공공의 안녕질서와 공공복리의 증진에 기여하게 함'을 목적으로 하여 제정된 법이다.
  우리나라 최초의 도시계획관계법규는 1934년 6월 20일의 제령 제18호 조선시가지계획령으로 도시계획, 건축 및 토지구획정리에 관한 규제를 그 내용으로 하는 것이었다. 이 령은 1945년 8월 15일 이후에도 계속 효력을 가지고 시행되고 있다가, 1962년 1월 20일 법률 제983호로 도시계획법이 제정됨으로써 대체되었다. 이 법은 구령의 내용 중에서 건축에 관한 사항은 별도로 건축법에 의하여 정하도록 하였으나, 토지구획정리사업은 여전히 이 법의 내용으로 되어 있었다. 도시계획법은 1963년 4월 11일에 1차 개정이 있었던 바, 그 주요 내용을 보면 #1 도시계획상에 고속교통로 및 교통시설을 추가하고, #2 도시계획구역 밖에 있는 시설에도 이 법을 준용하도록 하고 있다. 이 법은 1967년 3월 14일에 다시 개정되었던 바, 토지구획정리사업법의 제정에 따라 이와 중복되는 동법상의 관계 규정이 삭제되게 되었다. 1971년 1월 19일의 3차 개정에 의하여 이 법은 전면적으로 개정되었던 바, #1 지역, 지구제의 보강 및 구역제의 신설, #2 재개발사업과 도시개발예정구역의 조성사업의 집행절차의 신설, #3 사권보호규정의 강화, #4 지방도시계획위원회의 신설이 그 주요한 내용이었다. 이 법은 1972년 12월 30일의 제4차 개정에 의하여 개발제한구역에 있어서의 행위제한에 관한 규정이 강화되었고, 1976년 12월 30일의 5차 개정에 의하여 도시재개발법의 제정에 따라 동법상의 관계규정이 삭제되었다. 1981년 3월 31일의 6차 개정에 있어서는 #1 도시계획절차에 대한 주민의 참여기회 보장, #2 시가화조정구역의 신설이 그 주요 내용이었다. 다시 1991년 12월 14일의 7차 개정은 #1 도시계획구역 안에서 지정되는 15개 지구 중 교육 및 연구지구, 업무지구 및 임항지구를 시설보호지구로 통합하여 운영할 수 있게 하고, 공항지구 및 특정가로정비지구는 폐지하고, #2 택지개발예정지구, 공업단지, 재개발지구 등을 상세계획지역으로 지정핳 수 있게 하고, #3 도로, 철도, 수도 등 광역적인 정비체계가 필요한 시설을 설치, 관리하기 위하여 광역계획지역을 신설한 것 등이 그 주요 내용이다.
  1991년 1월의 개정에서는 특정시설제한구역 및 신도시재개발예정구역이 1971년에 도입된 이래 현재까지 그 지정사례가 없음을 이유로 이들 구역을 폐지하였다.
  [2]. 도시계획의 의의 및 내용
  1. 도시계획의 의의 및 법적 성질
  (1) 의의
  도시계획의 개념에 대하여는 그 내용의 다양성, 복잡성으로 인하여 전해가 여러 가지로 갈릴 수 있으나, 여기서는 이것을 일단 “다양화되어 있는 도시활동이 일체가 되어 그 기능을 충분히 발휘할 수 있도록 도시의 구성에 통일성을 부여하고, 가로, 광장 등 공공시설을 정비함과 동시에 토지의 이용을 합리화함을 목적으로 하는 통합적 계획”으로 정의하여 둔다.
  이에 대하여 도시계획법 제2조는 동법이 추구하는 목적과의 관련에서 “도식{획이라 함은 도시계획구역 안에서 도시의 건전한 발전을 도모하고 공공의 안녕, 질서와 공공복리의 증진을 위한 토지이용, 교통, 위생, 환경, 산업, 안보, 국방, 후생 및 문화 등에 관한 계획을 말한다”고 하고, 그에 해당하는 것으로 다음의 계획을 열거하고 있다.
  #1 지역, 지구 및 구역의 지정 또는 변경에 관한 계획
  #2 도로, 광장, 주차장, 자동차정류장, 철도, 궤도, 삭도, 하천, 운하, 항만, 공항, 녹지, 공원, 운동장, 유원지, 관망탑, 공용공지, 공용의 청사, 학교, 도서관, 시장, 수도, 공동구, 도살장, 공동묘지, 화장장, 폐기물처리시설, 수질요염방지시설, 전기공급시설, 방수지, 유류저장 및 송유설비, 유통사업설비, 열병합설비 기타 대통령령으로 정하는 시설의 설비, 정비, 개량에 관한 계획
  #3 토지구획정리사업, 일단의 주택지조성사업, 시가지조성사업, 일단의 공업용지조성사업, 또는 재개발사업에 관한 계획
  이상의 도시계획은 내용적으로는 #1 지역, 지구 및 구역에 관한 계획, #2 물리적인 도시시설에 관한 계획, #3 (협의의) 사업에 관한 계획 등으로 나눌 수 있다.
  (2) 법적 성질
  1) 도시계획은 행정계획의 한 유형임은 물론이나, 일반적으로 행정계획의 법적 성질에 관하여는 종래 여러 견해가 대립하고 있었는데, 현재는 행정계획은 고유한 법형식이 아니라, 전통적 행정의 작용형식(법규명령, 행정규칙, 행정행위, 사실행위 등)의 어느 하나에 속한다고 보는 것이 일반적 견해로 보인다.
  따라서 행정계획의 법적 성질에 관하여는 이를 일반적으로 논할 것은 아니고, 개별적인 경우를 관계법률과의 관련에서 구체적으로 검토하여야 할 것이다.
  2) 도시계획법에 기한 “도시계획결정은 도시계획사업의 기본이 되는 일반적, 추상적인 도시계획의 결정으로서, 특히 개인에게 구체적인 권리의무관계가 발생한다고 볼 수 없다”고 하여 그 처분성을 부인한 것이 우리 고둥법원의 입장이었으나(대판 1980.1.29, 79누416), 대법원은 다음과 같이 판시하여 처분성을 인정하였다.
  “도시계획법 제12조 소정의 도시계획결정이 고시되면 도시계획구역 안의 토지나 건물소유자의 토지형질변경, 건축물의 신축, 개축 또는 증축 등 권리행사가 제한을 받게 되는 바, 이런 점에서 볼 때 고시된 도시계획결정은 특정 개인의 권리 내지 법률상 이익을 개별적, 구체적으로 규제하는 효과를 가져오게 하는 행정청의 처분이라 할 것이고, 이는 행정소송의 대상이 된다”(대판 1982.3.9, 80누105).
  2. 도시계획구역
  (1) 도시계획구역과 대상지역
  도시계획구역이란 도시계획법 제12조에 의하여 결정된 도시계획이 시행될 구역을 말한다(동법 2#1ii). 이 도시계획구역 안에서 지역, 지구 또는 구역이 지정되며, 공공시설의 설치 또는 재개발사업 등의 각종의 도시계획사업이 시행되고, 또한 이 구역 안에서는 토지이용의 제한 등 일정한 행위 제한의무가 부과된다.
  1) 도시계획은 다음의 구역에 대하여 시행한다(동법 3).
  (가) 시(서울특별시, 광역시를 포함) 또는 읍의 구역
  (나) 시 또는 읍 이외의 구역으로서 관계 시장(서울특별시장, 광역시장을 포함) 또는 군수의 신청에 의하여 건설교통부장관이 시 또는 읍에 시행하는 도시계획의 시행상 필요하다고 인정하는 구역
  (다) 앞의 (가), (나)의 구역 외의 구역으로서 건설교통부장관리 특히 도시계획을 시행할 필요가 있다고 인정하여 지정한 구역
  2) 이상에서 본 바와 같이 도시계획구역은 시, 군의 관할구역에 한정되지 않고 조시발전의 추세 내지는 국토의 합리적, 효율적 이용의 관점에서 여러 지역에 시행될 수 있는 것이다.
  이러한 도시계획구역의 결정에 있어서는 당해 구역이 상위계획으로서의 국토이용관리법상의 국토이용계획에서 도시지역으로 책정되어 있어야 한다(동법 13의3#1).
  (2) 도시계획구역 외에 있는 시설에 대한 도시계획법의 준용
  도시계획법은 도시계획구역 안에서 적용되는 것이 원칙이나, 때로는 도시기능을 수행할 시설이 도시계획구역 밖에 잇는 경우도 있다. 이러한 경우에 대비하여 도시계획법은 도시계획구역 밖에 잇는 것으로서 도시계획시설, 사업에 해당하는 시설, 사업에 대하여도 동법의 일부를 준용하도록 하고 있다(동법 80). 이것은 도시계획구역을 확장하지 않고도 당해 시설 또는 사업의 목적을 달성하고 국민에 대한 불필요한 제한을 방지하기 위한 것이다.
  시장, 군수가 도시계획법 제2조 제1항 제1호 나목 및 다목에 해당하는 시설에 관하여 동법을 준용하고자 할 때에는 일정한 사항을 명시하거나 이를 첨부하여 건설교통부장관의 인가를 받아야 한다(동법시행령 66).
  3. 도시계획사업
  도시계획법은 도시계획사업을 도시계획을 시행하기 위한 사업이라고만 정의하고 있으나, 이것은 내용적으로는 도로, 광장 등의 공공시설의 설치 등과 택지조성사업, 재개발사업 등 (협의의)사업을 포함한다고 본다. 도시계획은 항상 물리적 사업을 수반하는 것은 아닌 것으로, 용도지역, 지구 또는 구역의 지정은 그 자체로서 완결적인 것이고, 그에 따라 어떤 사업이 필요한 것은 아니다.
  4. 용도지역, 지구 및 구역제
  도시계획구역 내에서는 일정한 용도지역, 지구 또는 구역을 지정할 수 있다. 용도지역, 지구는 도시계획수역 안에서만 지정될 수 잇는 것은 아니고, 국토이용관리법에 의한 국토이용계획으로서도 용도지역이 지정되는 것이나, 도시계획법에 의한 용도지역, 지구 또는 구욕은 보다 구체적 성격을 띠고 있다.
  이러한 용도지역, 지구 또는 구역의 지정은 그에 따라 토지이용제한 기타 여러 행위제한의무가 부과된다는 점에서 매우 중요한 의미를 가진다.
  5. 도시계획구역 안에서의 행위제한
  도시계획구역 안에서 다음의 행위를 하고자 하는 자는 시장 또는 군수의 허가를 받아야 한다. 다만 대통령령이 정하는 경미한 행위를 하고자 하는 경우와 도시계획사업의 실시계획의 인가를 받은 경우에는 허가를 요하지 않으며, 산림 안에서의 재식 및 죽림의 벌채는 산림법이 정하는 바에 의한다(동법 4, 동법시행령 5).
  #1 토지의 형질변경, 죽림의 벌채, 재식 또는 토석의 채취
  #2 건축물 기타 공작물의 신축, 개축, 증축과 일정한 물건을 일정 기간 이상 쌓아 놓는 행위
  #3 일정 내용의 토지분할
  [3]. 도시계획의 입안, 결정 및 고시
  1. 도시기본계획
  도시계획법은 도시계획을 도시기본계획과 (협의의)도시계획으로 나누고 있다. 도시기본계획은 서울특별시, 광역시 기타의 도시계획구역을 관할하는 시장 또는 군수가 20년을 단위로 건설교통부장관의 승인을 얻어 수립하는 것이다. 이것은 장기도시개발의 방향 및 도시계획입안의 지침이 되는 데 그치고 대외적 구속력은 없다(동법 10의2#1).
  2. 도시계획의 입안
  (1) 도시계획의 입안은 시장 또는 군수가 그 관할 도시계획구역을 대상으로 하여 행하난 바, 그 내용은 도시기본계획에 적합하여야 한다. 구러나 도시계획이 국가계획과 관련된 때에는 건설교통부장관이 직권 또는 관계중앙행정기관의 장의 요청에 따라 관할 시장 또는 군수의 의견을 들은 후 스스로 입안할 수 있다(동법 11#1).
  (2) 시와 군 또는 2 이상의 시나 군의 행정구역에 걸치는 도시계획은 관계 시장 도는 군수의 협의에 의하여 공동으로 입안하거나, 압안할 시장 또는 군수를 정할 수 있다(동조 #2).
  (3) 위의 협의가 성립되지 않은 경우에는 #1 대상구역이 같은 도(서울특별시, 광역시를 포함)의 행정구역 안에 있는 경우에는 관할 시장 또는 도지사가, #2 대상구역이 2 이상의 도의 행정구역에 거치는 경우는 건설교통부장광이 당해 도시계획을 입안한다(동조 #3).
  3. 도시계획의 결정
  (1) 도시계획은 건설교통부장관이 결정한다(동법 12#1). 즉 건설교통부장관은 직권 또는 도시계획입안자의 신청을 받은 다음에 지방의회의 의견을 듣고 중앙도시계획위원회의 의결을 거쳐 도시계획을 결정한다. 결정된 도시계획의 변경의 경우도 또한 같다.
  (2) 도시계획의 결정에 있어 지방의회의 의견을 듣도록 한 것은 도시계획의 책정에 있어 관계 주민의 의견을 반영하기 위한 것이다. 따라서 도시계획입안자가 도시계획의 결정 또는 변경신청을 함에 잇어 미리 관계 지방의회의 의견을 들은 경우에는 도시계획의 결정에 있어 다시 그 의견을 들을 필요는 없는 것이기 때문에 이를 생략할 수 있도록 하였다(동법 12#1).
  국방상 기밀을 요한다고 인정되는 경우에는 국방부장관의 요청에 따라 지방의회의 의견과 중앙도시계획위원회의 의결절차를 생략할 수 있다(동법 12#2). 또한 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경에 있어서도 이들 절차는 생략된다(동법 12#1 단서).
  4. 도시계획의 고시 및 공람
  (1) 건설교통부장관리 도시계획을 결정(변경을 포함)한 때에는 다음 사항을 지체없이 관보에 고시하고, 결정된 도시계획도면을 관계 시장 또는 군수에게 송부하여 일반인에게 공람시텨야 한다(동법 12#4, 동법시행령 8).
  (가) 지역, 지구 및 구역 또는 도시계획시설
  (나) 위치
  (다) 면적 또는 규모
  (라) 기타 건설교통부령으로 정하는 사항
  도시계획의 결정 또는 변경의 효력은 건설교통부장관의 고시가 있은 날로부터 발생한다(동법 13참조).
  (2) 도시계획의 결정고시가 있으면 시장 또는 군수는 고시일로부터 2년 이내에 당해 도시계획을 지적이 표시된 지적도상에 명시하여 건설교통부장관의 승인을 받아야 하는 바, 건설교통부장관이 이를 승인한 경우에는 지체없이 고시하고, 관계 도면을 시장, 군수에게 송부하여 일반인에게 공람시켜야 한다.(동법 13#1 #2 동법시행령 9).
  (3) 시장 또는 군수가 위의 지적도의 승인신청을 도시계획의 결정고시가 있는 날로부터 2년 이내에 하지 않거나 또는 그 기간내에 건설교통부장관의 도면작성도 없을 때에는 그 2년이 경과한 날로부터 도시계획결정은 효력을 상실한다.(동법 14#1).  
  5. 도시계획결정에 대한 구제제도
  도시계획이 결정되면 그 구역 내의 토지, 건물의 소유자는 토지형질변경, 건축물의 신축, 개축 또는 증축 등 권리행사에 제한을 받게 되는것으로, 그러한 점에서 우리 대법원은 도시계획결정을 ‘특정 개인의 권리 내지 법률상 이익을 개별적, 구체적으로 효과를 가져오게 하는 행정청의 처분’으로 보고 있다(대판 1982.3.9, 80누105). 따라서 행정계획이 위법한 경우에는 행정심판, 행정소송을 제기하여 그 취소 등을 구할 수 있을 것이다.  
  [4]. 지역, 지구 및 구역제  
  1. 지역, 구역 및 구역제의 의미  
  도시계획법은 도시계획의 하나로서 지역, 지구 및 구역의 지정 또는 변경에 관한 계획을 들면서, 일정한 지역, 지구 및 구역에 관하여 규정하고 있다.
  지역, 지구제는 도시계획구역을 일정 지역으로 획정하고 각 지역에 대하여 상이한 토지이용상의 특성을 부여하고 그 특성에 따라 공법상의 제한, 즉 토지이용상의 일정 행위의 제한, 건축의 일반적 제한 또한 건축물의 용도, 규모, 대지면적, 건폐율 등을 규제하는 제도이다.
  구역제는 도시의 과대화, 과밀화를 방지하기 위하여 시가지의 일정지역을 획정하여 과밀화의 소지가 있는 토지이용행위를 규제하거나, 도시계획구역의 일정한 지역을 지정하여 개발행위를 제한하는 등의 목적을 달성하기 위한 제도이다. 이러한 구역제도 광의로는 지역, 지구제에 포함시킬 수 있을 것이다.
  이러한 지역, 지구제는 장래전망적인 토지이용계획에 따라 토지이용을 제한, 규제함으로써 합리적인 토지이용과 바람직한 도시의 생활환경을 유지 또는 조성하기 위한 제도라 할 것인바, 다음에 도시계획법이 정하고 있는 지역, 지구 및 구역의 각각에 대하여 살펴본다.  
  2. 지역  
  도시계획법은 도시계획구역을 일정 용도지역으로 구분하고 있다.
  (1) 용도지역의 종류 및 내용
  건설교통부장관은 도시계획구역 안에서 토지의 경제적이며 효과적인 이용과 공공의 복리증진을 도모하기 위하여 필요하다고 인정할 때에는 다음 지역의 지정을 도시계획으로 결정할 수 있다.(동법 17).
  1) 주거지역 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 지역
  주거지역은 다시 저층주택의 환경보호를 위한 주거전용지역, 일상의 주거기능을 보호하기 위한 일반주거지역, 주로 주거의 보호를 위한 것이지만 상업적 기능의 보완이 필요한 준주거지역으로 세분되고 있다(동법시행령 15).
  2) 상업지역 상업과 기타 업무의 편익의 증진을 위하여 필요한 지역
  이 지역은 다시 도심, 부도심의 업무 및 상업기능의 확충을 위한 중심상권지역, 일반적인 상업 및 업무기능을 담당하게 하기 위한 일반상업지역, 근린지역에서의 일용품 및 서비스의 공급을 위한 근린상업지역 및 도시간 및 지역간 유통기능의 증진을 위한 유통상업지역으로 세분화되고 있다(동법시행령 15).
  3) 공업지역 공업의 편익의 증진을 위하여 필요한 지역
  이 지역은 주로 중화학공업, 공해성 공업 등을 수용하기 위한 전용공업지역, 환경을 저해하지 않는 공업의 배치를 위한 일반공업지역, 경공업 기타 공업을 수용하되 주거기능의 보완이 필요한 중공업지역으로 세분화되고 있다(동법시행령 15).
  4) 녹지지역 보건위생, 공해방지, 보안관 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전을 위한 지역
  이 지역은 도시의 자연환경, 경관, 수목 및 녹지를 보전하기 위한 보전녹지지역, 주로 농업적 생산을 위하여 개발을 유보하는 생산녹지지역 및 녹지공간의 보전을 해하지 않는 범위 안에서 제한적 개발이 인정되는 자연녹지지역으로 세분되고 있다(동법시행령 15).
  (2) 용도지역에서의 행위제한
  도시계획법은 위에서 본 바와 같이 용도지역의 구분지정에 관하여서만 규정하고, 각 지역에서의 행위제한에 대하여는 규정하고 있지 않은데, 이에 대하여는 주로 건축법에서 규정하고 있다.  
  3. 지구
  (1) 개설
  도시계획구역에 있어서의 토지이용, 건축 등의 규제에 있어 지역의 지정만으로는 소기의 목적을 달성할 수 없는 경우에 지정되는 것이 지구이다.
  도시계획법상의 지구는 토지이용계획법상의 지역과 지구와의 관계와는 달리 지역내에서가 아니라 지역과는 관계 없이 지정되는 것이다. 이러한 지구에서는 건축물의 구조, 용도, 높이, 대지면적, 공지비율 등이 당해 지구가 유치한 지역과는 관계 없이 그 지구 고유의 목적에 따라 규제된다.
  지구에 있어서는 지역과는 달리 도시계호기법 자체에 일정한 행위제한에 관한 일부 규정이 있으나, 그 기본적 내용은 주로 건축법이 이를 전하고 있다.
  (2) 지구의 종류 및 내용
  건설교통부장관은 도시계획구역 안에서 공공의 안녕질서와 도시기능의 증진을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 다음의 지구의 지정을 도시계획으로 결정할 수 있다(동법18#1).
  1) 풍치지구 도시의 자연풍치를 유지하기 위한 지구
  2) 미관지구 도시에 있어서 도시미관, 건축미 등을 증진, 보전하기 위한 지구
  미관지구는 건축물의 모양, 색채, 창의 위치 등에 따라 제 1종에서 제 5종의 지구로 세분된다(동법 18#2, 동법시행령 16의2).
  3) 고도지구 건축물의 높이를 규제하여 시가지의 경관을 보호하거나, 그 토지이용을 고도화하기 위한 지구로서 높이의 최저한도를 정한 것을 최저고도지구라 하고, 최고한도를 정한 것을 최고고도지구라 한다.
  4) 방화지구 도심부 등의 밀집시가지 등에 있어서 화재나 기타 재해의 예방을 위하여 지정된 지구
  5) 보존지구 문화재 및 중요시설물의 보호와 보존을 위하여 지정된 지구
  6) 공항지구 공항시설의 보호와 항공기의 안전운항을 위하여 지정된 지구
  7)시설보호지구 학교시설의 보호와 항만 및 업무기능의 효율화를 위하여 지정된 지구
  (3) 지구 안에서의 행위제한
  상술한 대로 지구 안에서의 행위제한에 관하여도 원칙적으로는 건축법이 이를 정하고 있으며, 도시계획법은 다만 보존지구 안에서의 건축물 기타 시설의 건축 또는 시설에 관한 제한에 관하여 정하고 있을 따름이다(동법 19#1 #3).
  4. 구역
  (1) 개설
  산업, 경제의 발달에 따른 급격한 도시화현상, 특히 대도시화에 따르는 인구, 산업의 도시로의 집중은 도시의 무질서한 팽창과 평면환산을 거듭함으로써 도로, 상하수도 등 공공시설의 설비가 없거나 매우 불충분한 불량시가지, 불량주택가가 도시 주변에 확산되어, 무질서한 토지이용, 당해 지역단체의 과중한 재정상의 부담, 녹지나 전답의 파손 및 불량대지화 등의 부정적 사태를 야기하고 있다. 또한 도심부에의 고층빌딩 기타 거대시설의 설립은 도시의 인구증가를 가중시키고, 도시의 위생환경, 교통환경 그리고 기타 생활환경을 악화시키는 요인이 되고있다.
  구역제는 기본적으로는 이러한 도시의 과대화, 과밀화에 따르는 폐해를 방지하고, 도시의 균형 있는 발전을 도모하기 위하여 도시계획적 측면에서 토지이용에 제한을 가하는 제도이다. 그러나 도시계획법은 이러한 구역 외에도 일정 도시간의 기능의 연계에 의한 조화 있는 발전을 도모하는 것을 내용으로 하는 구역에 관해서도 정하고 있다.
  이러한 구역은 위에서 본 지역, 지구와는 어느 정도 성질이 다르나, 넓은 의미로서는 이것도 하나의 지역제에 속하는 것으로 볼 수 있을 것이다.
  (2) 구역의 종류 및 내용
  1) 시가화조정구역 도시의 무질서한 시가화를 방지하고 그 계획적, 단계적인 발전을 도모하기 위하여 일정 기간 시가화가 유보되는 지역(동법 20의2#1)이다. 이 구역이 지정되면 건축이나 토지형질의 변경 등은 시장 등의 허가가 있어야만 이를 할 수 있으나, 지정 당시 관계법령에 관하여 이미 건축, 공작물의 설치 또는 토지형질의 변경에 관하여 허가를 받아 공사 또는 사업에 착수한 때에는 그 지정 후에도 이를 계속 시행할 수 있다(동법 20의2).
  2) 상세계획구역 도시계획구역 안에서 토지이용을 합리화하고 도시의 기능 미관 및 환경을 효율적으로 유지, 관리하기 위하여 지정되는 것으로, 이 구역은 #1 택지개발법에 의한 택지개발예정지역, #2 산업입지 및 개발에 관한 법률에 의한 공업단지, #3 도시개발법에 의한 재개발구역, #4 기타 대통령령으로 정하는 지역 등을 그 대상으로 한다(동법 20의 3#1 #2).
  3) 광역계획구역 광역시설을 체계적으로 정비하고, 여러 도시의 기능을 상호 연계하여 균형 있는 발전과 효율적인 환경보전을 도모하기 위하여 지정되는 구역이다(동법 20의 4#1). 이 구역에서 광역계획으로 정하여야 할 사항은 #1 도시별 기능분담에 관한 사항, #2 환경보전에 관한 사항, #3 관역시설의 배치와 규모에 관한 사항 및 #4 기타 대통령령으로 정하는 사항등이다.
  4) 개발제한구역
  (가) 의의 보통 「그린벨트」로 불리는 구역으로서 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여, 또는 국방부장관의 요청에 따라 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되는 때에 지정되는 지역이다(동법 21#1).
  (나) 제한사항 
  (i) 금지사항 이 구역 안에서는 그 구역지정의 목적에 반하는 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토지의 분할 등은 이를 시행할 수 없다(동법 21#2 본문).
  (ii) 허가사항 개발구역 안에서도 일정 규모 이하의 농수산업용 건축물, 공작물, 일정 내용의 주택 및 건축물 공익시설, 공공용시설, 공용시설, 부락공동시설 등의 설치, 또는 일정 규모 이하의 토지형질변경 등은 시장 또는 군수의 허가를 받아 이를 시행할 수 있다(동법 21#2 단서, 동법시행령 21#1).
  (iii) 경과조치 개별제한구역의 지정 당시 관계법령에 의한 건축물의 건축, 공작물의 설치 또는 토지의 형질변경에 관하여 허가를 받아 이미 공사에 착수한 자는 그 지정고시 있는 날로부터 1월 이내에 시장 또는 군수에게 그 공사나 사업내용을 신고하여 필요한 조정을 받아 이를 계속 시행할 수 있다(동법 21#1 단서, 동법시행령 21#1).
  시장, 군수는 위의 신고에 대하여 #1 공사의 추진상황, 주변토지의 이용상황 등을 종합적으로 고려하여 사업규모의 축소, 사업계획의 변경, 공사시행방법의 변경 등의 조정 또는 건의를 하거나, #2 당해 공사 등이 특히 당해 구역의 지정 목적에 현저한 시장을 초래한다고 인정할 때에는 허가의 최소 또는 최소의 건의 등을 할 수 있다(동법시행령 21#3).
  다만 이 구역 지정 당시에 이미 위의 행위에 관하여 허가를 받아 공사 또는 사업에 착수한 자는 이를 계속 시행할 수 있다(동법21#2).
  (3) 손실보상의 문제
  위에서 본 바와 같이 구역이 지정되면 그 안에서의 개인의 재산권의 행사에는 상당히 실질적인 제한이 가하여지고 있다. 개발제한구역에 있어서의 개인의 재산권에 대한 제한은 보다 실질적인 것이나, 도시계획법은 어느 경우에도 손실보상에 관한 규정을 두고 있지 않다. 그에 따라 특히 개발제한지역에 있어서의 재산권에 관한 제한으로 인한 손실에 대한 보상의 인정 여부가 최근 심각한 논쟁의 대상이 되고 있고, 헌법재판소에 이 구역에 관한 도시계획법 규정의 합헌성 여부의 심사를 청구하는 헌법소원이 다수 제기된 바 있다.
  개발제한구역 등에 있어서의 재산권에 대한 제한에 대하여 손실보상을 요하는 것인지의 문제는 그 제한이 재산권의 제약인지, 아니면 그를 넘어서는 특별한 희생에 해당하는지의 여부에 따라 결정되어야 하는것임에는 물론이다.
  대법원은 도시계획법 제 21조에 기하여 토지소유자에게 가하여지는 제한은 재산권의 사회적 구속 내의 것으로 보아, 동조가 보상규정을 두고 있지 않아도 위헌은 아니라고 판시하였다.
  “도시계획법은 제21조 제1항, 제2항의 규정에 의하여 개발제한구역 안에 있는 토지의 소유자는 재산상의 권리행사에 많은 제한을 받게 되고 그 한도 내에서 일반 토지소유자에 비하여 불이익을 받게 되어 있음은 명백하지만 ‘도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 건전한 생활환경을 확보하기 위하여, 또는 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정된 때’ 에 한하여 가하여지는 위와 같은 제한은 공공복리에 적합한 합리적인 제한이라고 볼 것이고, 그 제한으로 인한 토지소유자의 불이익은 공공의 복리를 위하여 감수하지 아니하면 안될 정도의 것이라고 인정되므로 이에 대하여 손실보상의 규정을 하지 아니하였다 하여 도시계획법 제21조 제1항, 제2항의 규정을 헌법 제23조 제3항이나 제37조 제2항에 위배되는 것이라고 할 수 없다”(대판 1990.5.9, 89누2).  
  개발제한구역의 지정과 같이 행정계획으로서의 지역, 지구 등의 지정에 따른 재산권의 제한에 따른 손실보상 여부의 문제에 대하여는 학설상 보통 다음의 기준이 제시되고 있다. 즉 #1 당해 계획으로 인하여 토지이용이 제한되더라도 종래의 방법에 의한 토지의 이용이 계속 가능하고, 또한 그 제한이 당해 토지의 본래의 기능에 반하지 아니하는 경우에는 보상을 요하지 않으나, #2 그 제한이 토지 본래의 기능을 저해하거나 이미 객관적으로 현실화도니 개발행위를 저지하는 것인 때에는 보상을 요한다.
  헌법재판소는 1998. 12. 24. 선고, 89현마214, 90헌바16, 97헌바78(병합)결정에서 도시계획법 제21조에 의한 개발제한구역의 지정으로 예외적으로 토지소유자에 가혹한 부담이 가해지는 경우가 있는 것으로서, 그러한 한도에서는 보상규정을 두고 있지 아니한 동조는 헌법에 합치되지 아니한다고 선언하였다. 이 결정의 내용을 어느 정도 보다 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.
  이 결정에서 헌법재판소는 먼저 “토지의 개발이나 건축은 합헌적 법률로 정한 재산권의 내용과 한계 내에서만 가능할 뿐만 아니라 토지재산권의 강한 사회성 내지는 공공성으로 말미암아 이에 대하여는 다른 재산권에 비하여 보다 강한 제한과 의무가 부과될 수 있다”고 하고 있다. 그러나 동 재판소에서는 이어서 “토지재산권에 대한 제한입법 역시 다른 기본권을 제한하는 입법과 마찬가지로 과잉금지의 원칙(비례의 원칙)을 준수해야 하고, 재산권의 본질적 내용인 사용, 수익권과 처분권을 부인해서는 아니 된다”고 하고 있다.
  이러한 기본원칙에 따라 동 재판소는 개발제한구역의 지정으로 인한 개발가능성의 소멸과 그에 따른 지가의 하락이나 지가상승율의 상대적 감소는 토지소유자가 간수해야 하는 사회적 제약의 범주에 속한다고 하고 있다. 그에 따라 동 재판소는 토지소유자가 종래의 목적대로 토지를 이용 할 수 있는 한, 개발제한구역의 지정에 따른 위와 같은 제한으로 인하여 토지재산권의 내재적 제약의 한계를 넘는 가혹한부담이 가해졌다고는 할 수 없다고 하고 있다.
  이에 대하여 개발제한구역의 지정으로 인하여 예외적으로 토지를 종래의 목적으로도 사용할 수 없거나 또는 법률상으로 허용된 토지이용의 방법이 없기 때문에 실절적으로 토지의 사용, 수익권이 폐지된 경우에는 재산권의 사회적 기속성에 의해서도 정당화될 수 없는 가혹한 부담을 토지소유자에게 부과하는 것이므로, 그러한 부담의 부과는 관계법에 보상규정을 두어야만 비로소 헌법상으로 허용된다고 하고 있다.
  동 재판소는 그러한 사례로서 나대지와 사정변경으로 인한 용도의 폐지의 경우를 들고 있다. 나대지에 대하여는, 동 재판소는 토지관련 공부에 나대지로 되어 있어 개발제한구역의 지정 이전에 대지로서 이용할 수 있는 권리가 발생하였고, 구역의 지정 당시 이미 나대지 상태로 형성되어 있었다면, 그 용도에 관하여 그 소유자에는 보상 없이는 박탈할 수 없는 재산권적 지위가 인정된다고 하고 있다. 이어서 사정변경으로 인한 용도 폐지와 관련하여서는, 동 재판소는 종래 농지 등으로 사용되었으나 개발제한구역의 지정 후에 주변지역의 도시과밀화로 농지가 오염되었거나 수로가 차단되는 등 하여 당해 토지를 더 이상 종래의 목적대로 사용할 수 없는 경우를 들면서, 이러한 경우에는 토지소유자에는 가혹한 부담이 부과되는 것이므로, 그 경우에는 관계법률에 보상규정을 두어야 한다고 하고 있다.  
  제2절 환경행정법  
  제1항 환경문제의 대두와 환경행정법의 전개  
  1. 환경문제와 행정법  
  발전과 성장의 이데올로기가 지배하던 시기에는 쾌적한 환경 또는 환경보전의 문제는 문명비판론적 차원 또는 성장의 한계요인으로서의 자원, 에너지의 고갈문제 등과의 관련에서 제기되는 부차적인 문제에 불과하였다.
  그러나 오늘날 인류는 생존의 문제로서 환경문제를 직시하지 않으면 안될 상황에 직면하고 있다. 오늘날 환경문제는 더 이상 ‘성장의 부수비용’이 아니라 ‘생존의 조건’의 문제인 것이다. 이처럼 환경문제가 국가의 최우선과제이자 지구 전체의 문제로서 대두되고 있는 상황에 있어 환경의 법적 보호의 문제는 환경문제의 해결에 있어 하나의 중요한 요소를 이루는 것임은 물론이다. 이러한 법적 보호에 있어서는 공법적 또는 행정법적 측면에서의 환경보호가 그 주류를 이루고 있다.  
  2. 환경행정법의 전개  
  환경행정법의 초기에 있어서 그 규율의 주된 대상을 이루고 있었던 것은 공해문제이었다. 그러나 이러한 공해문제에 관한 공법적 규율은 경찰법적 관점에서 행하여졌던 결과, 공해에 대한 소극적 규제의 범위를 벗어나지 못하고 있다.
  경찰법은 사인의 자유 특히 기업활동의 자유는 최대한 존중되어야 하고 공권력의 행사는 ‘필요악’으로 인식되었던 자유주의 토양 위에서 생성되었으므로, 경찰작용은 공공의 안녕과 질서를 유지하기 위하여 필요한 최소한도에 그쳐야 하는 것으로 이해되고 있다. 공해에 대한 규제도 경찰작용의 하나로서 파악되고 있었던 결과, 공해행정법에도 경찰법에 특유한 소극성의 원리가 상당히 지배하고 있었다.
  그러나 이러한 경찰법적 접근방법은 오늘날 심각하고 구조적인 환경문제의 해결에 있어서는 적절하지 못한 것임에 물론이다. 그에 따라 환경행정법은 종래의 소극적인 공해행정법을 지양하고 적극적으로 공공복리의 유지, 증진을 위한 환경행정법으로 전환되기에 이르렀다.  
  3. 환경문제의 국제화  
  환경문제에 있어 오늘날의 특징적인 현상의 하나는 환경보호가 점차 국제적 문제로서의 성격을 띠어가고 있다는 것이다. 이것은 환경문제가 이제는 국내적 문제에 한정되지 아니하고, 인류 전체의 차원에서 다루어져야 할 인류생존의 문제라는 인식을 바탕으로 하는 것이다.
  1972년의 「스톡홀름 인간환경선언」이 환경이 더 이상 파괴된다면 인류의 멸망을 초래할 것이라고 경종을 발한 이래, 다수의 환경에 관한 국제조약이 체결되었다. 특히 1992년에 「리우데자네이루」에서 각국의 정상 및 전문가들이 참석한 가운데 개최된 「환경과 개발에 관한 UN총회」에서는 지구환경을 보전하기 위한 29개항의 「환경과 개발에 관한 리우선언」. 「21세기를 위한 세부실천강령」, 「기후변화협약」, 「생물다양성협약」, 「산림원칙협약」이 채택된 바 있다. 이러한 환경보호를 위한 국제적 활동은 앞으로도 계속활발하게 전개될 것으로 보인다.
  이러한 환경보호를 위한 국제적 노력은 환경문제가 지역적, 국내적 차원에서 뿐만 아니라 국제적 차원에서도 동시에 해결되어야 한다는 인식을 새롭게 하였다는 점에서 기본적 의의가 있다. 이러한 환경국제조약에 우리나라가 가입함에 따라, 국내법적으로 환경보호법의 범위가 확대될 것이믄 물론이다. 예컨대 「오존」층 보호를 위한 특정물질의 제조규제등에 관한 법률은 관계국제조약에의 가입에 따른 시행조치를 위하여 제정된 것이다.
  「리우」환경회의에 따라 우리의 환경법, 환경정책, 환경기구 등 전반에 걸친 광범한 조정작업이 행하여져야 할 것으로 보인다.  
  제2항 환경행정법의 기초  
  [1]. 환경권의 헌법적 보장 및 국가의 환경보호의무  
  1. 환경권의 헌법적 보장  
  (1) 우리의 환경행정법상 특기할 만한 것은 환경법이 헌법에 의여 보장되고 있다는 것이다. 환경권이 헌법상에 기본권으로 보장됨에 있어서는 1960년대 이후의 고도 경제성장정책하에서 생산력 증대만을 추구한 기업활동이나 무질서한 지역개발 등으로 심각한 공해, 환경문제가 야기되었다는 사실상의 요인과 법적 측면에서는 종래와 같이 소국적인 공해규제만으로는 오늘날의 심각한 환경문제에 적절히 대응할 수 없다는 인식이 점차 보편화되었다는 사실이 기본적 요인으로 작용하였다고 본다. 헌법상 환경법에 관한 규정은 1980년의 제5공화국 헌법에 처음 도입되었으며(헌법33), 현행헌법도 “모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다”고 하여 이를 명시하고 있다(헌법35#1). 다만 그 내용과 행사에 관한 사항은 법률에 유보하고 있다(동조#2).
  (2) 우리 헌법상의 환경권의 의의나 법적 성질에 관하여는 현재 논란이 많으나 대체로 ‘건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리’로서 자유권적 성질뿐만 아니라 인간의 존엄과 가치, 행복추구권에서 도출된는 생존권 또는 사회적 기본권으로서의 성질도 아울러 가지는 종합적 기본권으로 보는 것이 일반적 견해라 할 수 있다.
  (3) 그러나 이러한 환경권 조항의 효력에 대하여는 #1 방침규정설:헌법규정만으로는 구체적 권리로서 행사될 수 없고, 입법, 행정의 지침이 되는데 불과하다는 견해, #2 추상적 권리설: 과거의 통설로서 헌법상의 환경권은 환경보전입법을 요구할 수 잇는 권리에 불과하다는 견해, #3 구체적 권리설: 환경권은 환경침해행위의 배제, 예방청구를 할 수 있는 구체적 권리라고 보는 견해, #4 양면적 권리설: 환경권은 자유권적 측면에서는 구체적 권리로서 환경보호조치청구권으로서의 양면성을 가지고 있다고 보는 견해 등이 있다. 이것이 현재의 다수설이다.  
  2. 국가의 환경보호의무  
  헌법 제35조 제1항 후반은 “국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다”고 규정하고 있다. 위에서 본 바와 같이 동조 전반의 환경권에 관한 규정이 단순한 방침규정에 불과한 것은 아니라고 한다면, 동조 후단의 국가의 환경보호임무도 입법, 행정에 대한 지침에 불과한 것은 아니고 규범적 효력을 가진다고 할 것이다.
  국가의 환경보호임무의 이행을 위한 기본적 수단은 입법이라 할 것이며, 그러한 점에서 헌법 제35조 제2항은 입법자에게 입법의무를 부과한 것이라고 해석할 수 있을 것이다. 그에 따라 실제 환경입법의 시기나 내용에 관하여는 입법자에게 광범한 입법재량이 인정될 수 있을 것이나, 구체적인 상황과의 관련에서는 당해 상황에 따라 요청되는 입법조치를 취하지 않는 것이 위헌적인 입법부작위로 판단될 수도 있을 것이다.
  [2]. 우리 환경보호입법의 전개, 발전  
  1. 공해방지법의 제정 및 개정  
  환경보전에 관한 초기의 대표적 입법으로서는 1963년에 제정된 공해방지법을 들 수 있다. 이 법은 전문 21개 조로 대기오염, 하천오염 및 소음, 진동을 규제하는 단일법주의에 입각한 위행법적 성격의 법이었다. 동법은 공해방지구역의 지정, 공해안전기준의 설정 등과 동법 위반시의 개선명령, 조업정지명령 등에 관하여 규정하고 있었으나, 환경문제를 전담할 행정기관의 부재, 예산의 부족 등으로 사문화한 상태이었다.
  이 법은 이후 1971년에 대폭 개정되어 전문 27개 조로서 공해법적인법으로 변모되었다. 이 개정 법률은 이전의 법에 비하여 강력한 배출규제 수단을 도입하여, 공해물질 배출시설의 설치허가 및 취소, 그 이전명령 등의 제도가 신설되고, 오염실태조사 및 공해에 관한 사전정책에 관하여도 규정하고 있었다. 그러나 이 법은 기본적으로는 사후구제에 중점을 둔 것이었으며, 그 규제대상도 한정적이었던 것으로, 자동차배기가스, 해양오염등의 문제는 그 대상에 포함되지 않았다.  
  2. 환경보전법, 해양오염방지법의 규정  
  1977년에 공해방지법에 대체하여 환경보전법이 제정되었다. 이 법은 환경입법에 있어 종래의 경찰법적 소극적 규제를 탈피하여 적극적으로 공공복리의 유지, 증진을 위한 환경입법 방향의 전환점을 이룬 최초의 입법으로 평가되고 있다. 이 법은 이후 환경처의 신설에 따른 사항을 정하기 위하여 1979년에 개정된 바 있다.
  1977년에는 다시 해양오염방지법이 제정되었던바, 이 법은 환경입법에 있어 복수법주의로 추이하는 전기를 이룬 것이라는 점에서 특히 중요한 의미가 있다.  
  3. 환경정책기본법 및 환경분야별 개별법의 제정  
  1990년에는 환경보전시책의 기본이념과 방향을 제시하고 환경관계법 상호간의 합리적 체계를 정립하기 위한 환경입법의 기본법으로서 환경정책기본법(1990)이 제정되어 위의 환경보전법을 대체하게 되었다. 이러한 환경정책기본법의 제정을 계기로 하여 환경보전법에 의하여 통합적으로 규제되고 있던 대기, 수질, 소음, 진동 등 분야가 대기환경보전법(1990), 수질환경보전법, 소음진동규제법으로 분리되었다(1990).
  현행의 환경법제는 환경정책기본법을 기본으로 하고, 위의 법률 외에도 위해화학물질관리법(1990), 폐기물관리법(1991), 오수, 분뇨, 축산패수에 관한 법률(1991), 해양오염방지법(1991), 「오존」층의 보호를 위한 특정물질의 제조규제등에 관한 법률(1991), 자연환경보전법(1991), 토양환경보전법(1995), 등 분야별 개별환경관계법, 도시개발, 수자원개발등의 개발행위 등의 환경에 대한 영향의 평가에 관한 환경영향평가법(1993), 환경오염, 파괴행위의 처벌에 관한 특별법으로서의 환경범죄의 처벌에 관한 특별조치법(1991) 및 환경오염으로 인한 피해의 구제와 분쟁처리를 위한 환경오염피해분쟁조정법(1990)으로 구성되어 있다. 이러한 우리나라의 환경법제는 헌법상의 환경권과 더불어 제도적으로는 선진국에 못지않은 면모를 갖추고 있다고 할 수 있다.  
  [3]. 환경행정법의 목적과 기본원리  
  1. 환경행정법의 목적  
  환경보전에 관한 공법적 법제는 위에서 본 바와 같이 다수의 환경분야에 걸친 여러 개별법으로 구성되는바, 구체적 목적은 개별법에 따라 다른 것임은 물론이다.
  기본법으로서의 환경정책기본법은 “이법은 환경보전에 관한 국민의 권리, 의무와 국가의 책무를 명확히 하고, 환경오염으로 인한 위해를 예방하고... 자연환경 및 생활환경을 적정하게 관리, 보전을 그 목적으로 한다”고 규정하고 있다(법1).
  이러한 환경정책기본법의 목적에 관한 규정과 환경권에 관한 헌법 제35조의 규정을 종합하면, 환경행정법의 일반적 목적은 환경오염으로 인한 위해를 예방하고 자연환경 및 생활환경을 적정하게 관리, 보전하여 모든 국민에게 건강하고 쾌적한 환경을 보장하는 데에 있다고 할 수 있다.  
  2. 환경행정의 기본원리  
  헌법은 국가에 “환경보전을 위하여 노력하여야 할” 일반적 의무를 부과하고 있고(법 35#1 후단), 이러한 헌법 규정을 받아 환경정책기본법은 “국가는 환경오염과 그 위해를 예방하고 환경을 적정하게 관리, 보전할 책무를 진다”고 규정하고 있다(법 4#1).
  이러한 환경보전을 위한 책무의 수행에 있어서 그 기초를 이루는 기본원리로서는 다음의 몇 가지를 들 수  있다. 이들 원리는 헌법상의 환경권에 관한 규정 및 기본권존중주의와 환경보호에 관한 기본법인 환경정책기본법에서도 도출될 수 있는 것이다. 그러나 이들 원리는 법률에 명시적으로 규정되어 있지 않은 한 단지 환경행정 내지는 환경정책상의 행위준범에 그치는 것이라는 점에 유의하여야 할 것이다.
  (1) 사전배려의 원칙
  환경보호를 위하여는 단지 발생우려가 있는 위험을 방지하거나 또는 이미 발생한 위해를 제거하는 것만으로는 불충분하고, 적극적으로 자연적 기반을 보호할 것이 요청된다. 환경정책기본법은 “이 법은 환경보전에 관한 국민의 권리, 의무와 국가의 책무를 명확히하고 환경보전정책의 기본이 되는 사항을 정함으로써 환경오염으로 인한 위해를 예방하고 자연환경 및 생활환경을 적정하게 관리, 보전함을 목적으로 한다” (동법1)고 규정하고 있는바, 이 규정의 내용, 취지에 비추어 보아 동법은 사전배려의 원칙을 그 기본원리로 하고 있다고 할 수 있을 것이다.
  사전배려의 원칙이란 미래예측적이고 형성적인 계획의 책정에 의하여 행정청 기타 행위주체들이 환경보호의 차원에서 행동하고 그 결정과정에 있어 최대한 환경영향을 고려하도록 함으로써 자연환경을 보호하여야 한다는 원칙으로서, 특히 안전확보의 관점에서 위험에 대비한 사전배려 및 자원관리의 관점에서 자원의 관리, 보전을 위한 사전배려을 요구하는 원칙으로 해석되고 있다.
  환경보호의 기본원리인 사전배려의 원칙이 환경법제에 구체화된 것으로서는 #1 환경의 질적인 향상과 보전(환경정책 기본법 2), #2 환경이용에 있어 환경보전의 우선적 고려(동법 2), #3 국가, 지방자치단체의 환경보전계획의 수립, 시행의무(동법 4), #4 새로운 과학기술의 사용으로 인한 환경위해의 예방, #5 환경영향평가 등을 들 수 있다.
  (2) 존속보호의 원칙
  이것은 환경보호의 목표를 현상의 유지, 보호에 두는 것으로, 그런 점에서 악화금지의 원칙이라고도 한다. 이 원칙에는 위의 사전배려의 원칙의 내용으로 되어 있는 미래지향적 또는 형성적 요소로 결여되어 있다. 따라서 이 원칙은 환경상태의 개선을 요구하는 것은 아니다. 존속보호의 원칙은 특히 환경오염 및 파손행위의 금지 내지는 그 허가에 있어 중요한 의미를 가지는 것이다.
  이러한 존속보호의 원칙은 ‘자연환경보전의 기본원칙’을 규정하고 있는 환경정책기본법 제25조에 전형적으로 표명되어 있는 것으로, 동조는 #1 자연환경은 원래의 형태로 보전되어야 하고, #2 자연환경은 오염과 훼손으로부터 보호되어야 하며, 오염되거나 훼손된 자연환경은 원래의 형태로 회복되어야 하고, #3 야생물, 동식물은 보호되어야 하며, 그 종족은 보존되어야 한다는 3개 사항을 명시하고 있다.
  (3) 원인자책임의 원칙
  원인자책임의 원칙은 자기의 영향권 내에 있는 자의 행위 또는 물건의 상태로 인하여 환경오염발생의 원인을 제공한 자는 그 환경오염의 방지, 제거 또는 손해전보에 관하여 책임을 져야 한다는 것을 말한다. 이 원칙은 환경정책기본법 제7조, 대기환경보전법 및 수질환경보전법상의 지출부과금, 환경개선비용부담법상의 환경개선부담금 등에 의하여 구체화 되고 있다.
  원인제공자의 책임은 오염원인자의 비용부담책임을 규정한 환경정책 기본법 제7조와 같이 비용부담 또는 비용의 귀속이라는 형태로 부과되는 것이 보통이나, 명명, 금지 또는 기타 행위제한의 형태로도 부과될 수 있다.
  원인자에 대하여 부과되는 비용부담은 그 내용 또는 범위에 따라 현실비용과 당위비용으로 나뉘어지는데, 전자는 직접원인자의 책임으로 돌릴 수 있는 오염의 방지, 제거를 위한 비용이며, 후자는 그를 넘어서는 것으로서의 적극적인 환경관리를 위한 비용을 말한다.
  원인자책임의 원칙은 국가, 공공단체가 환경오염의 방지, 제거를 위한 비용을 부담하도록 하는 공동부담의 원칙에 우선하는 성격을 가진다고 본다. 그러나 이 원칙의 적용에 있어서의 원인확정의 곤란성, 책임귀속 및 양정상의 난점 및 국가 등의 환경보호책무를 고려하면 실제로는 공동부담원칙이 적용되어야 하는 경우도 적지 않을 것으로 본다.
  (4) 협동의 원칙
  협동의 원칙이란 환경보전을 위하여 국가와 사회가 협동하여야 한다는 원칙을 말한다. 환경보호는 현대국가의 기본적 책무이기는 하나 그 전담영역은 아니고, 국가, 국민, 사업자 등의 협력에 의하여 비로소 달성될 수 있는 것이다. 왜냐하면 오늘날의 법치주의하에서 국가는 환경보호를 위하여 국민의 모든 관련 생활영역에 있어 전능적인 기능을 수행할 수 있는 것도 아니고, 그러한 수단을 갖추고 있지도 않기 때문이다.
  환경정책기본법은 헌법 제35조 제1항에 따라 환경보전을 위하여 노력해야 할 국가, 지방자치단체의 책무(법4), 사업자의 책무(동법5) 및 국민의 권리, 의무(동법6)를 규정하고, 사업자와 국민이 국가, 지방자치단체의 환경 보전시책에 협력하여야 한다고 규정하여, 환경보전상의 협동원칙을 명시하고 있다. 협동의 원칙은 환경정책상의 의사형성 및 결정과정에 있어 이해관계인의 참여를 보장하여 환경보전에 관한 국가책임의 원칙과 그에 있어서의 개인의 자유와 사회적 요청 사이의 적정한 관계를 정립하여 주는 규준으로서의 의미를 가진다.
  이러한 협동의 원칙은 행정과정, 입법과정 등 환경정책의 형성과정에 국민, 주민의 참여기회가 부여되고 이들 정책결정에 관련된 정보에 대한 자유로운 접근이 보장되는 경우에 비로소 그 실질적 의미를 갖게 될 것이다.  
  [4]. 환경행정법의 지위  
  환경행정법은 헌법 제35조 제1항의 국가의 환경보전을 위하여 노력하여야 할 의무에 입각한 입법으로서, 환경행정에 관한 공법이다. 이러한 환경행정법은 환경오염의 규제는 물론이고, 환경의 적극적인 보호, 개선을 위한 각종의 규제나 조성배치에 관한 법규를 포함한다.
  환경행정법은 모든 국민에게 ‘건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리’ 즉 환경법을 보장하고 자연환경과 생활환경을 그 침해, 훼손으로부터 보호하고, 환경침해로 인한 피해를 전보하기 위한 공법적 법규의 총체이다.
  환경행정법은 형식적으로는 환경보호법의 일부를 이루며, 환경보호법은 공법적 법규뿐만 아니라, 사법적 법규도 포함하고 있다. 그러나 환경보호법규에 있어 사법적 법규는 환경오염으로 인한 민사상의 구제나 조정등에 관한 것에 그치고, 환경오염의 규제나 환경의 적극적 조성, 개선 등에 관한 공법적 규율이 환경보호법제의 주된 내용을 구성하고 있는 것이 실제이다. 그러한 점에서는 대부분의 경우 환경보호법은 환경보호행정법규의 의미로 파악하여도 별다른 무리는 없다고 본다.  
  제3항 환경보호행정의 특징과 유형  
  [1]. 환경보호행정의 특징  
  환경보호행정은 다른 행정영역과의 대비에서 다음의 몇 가지 특징이 있다.  
  1. 계획행정  
  환경보호행정은 소극적인 질서유지를 그 내용으로 하는 경제작용과는 달리, 적극적으로 자연환경, 생활환경을 개선, 조성하여 건강하고 쾌적한 생활환경을 창조한다는 적극적 행정활동으로서의 성질을 가진다. 즉, 환경행정에 있어서의 종합적이고 장래예측적인 형성적 활동이 중요한 의미를 가지며 그에 따라 행정계획이 큰 비중을 차지한다.
  환경정책기본법이 환경부장관으로 하여금 종합적, 기본적 장기계획으로서 환경보전장기종합계획을 매 10년마다 수립하도록 하고 있는 것(동법12#1)이나, 자연환경보전법이 자연환경보전기본방침(동법6), 보전지역에 대한 전국자연환경보전계획(동법7)을 수립하도록 규정하고 있는 것 등은 환경행정의 이러한 특징을 보여 주는 예이다.  
  2. 생활배려, 이해조정행정  
  환경행정은 인간의 생활공간으로서의 지역의 환경조건을 유지, 정비, 개선하고 미래를 향하여 창조하여 가는 행정이라는 점에서 특정인에 대한 급부활동은 아니나, 국민에게 건강하고 쾌적한 환경을 조성하여 주는 생활배려행정활동으로서의 성격을 가진다.
  환경행정은 또한 환경보전문제를 둘러싸고 대립, 충돌하는 이해관계를 조정하는 활동으로서의 성격이 부각된다.  
  3. 환경행정의 형식, 수반의 다양성  
  환경행정은 그 전문성, 기술성으로 인하여 공식적 내지는 정형적인 법적 규율만에 의하여는 그 목적을 효율적으로 달성하기 어렵다는 특성을 가지고 있다. 예컨데 고도의 전문기술적 판단을 요하는 환경영향에 대한 평가나 환경기준의 설정 등과 같이 계속 발전하는 환경기술에 크게 의존하는 사항에 있어서는, 상황에 부응하는 탄력적인 대응이 필요한 것이어서, 전통적인 행정작용형식에 의하여서는 그 책무를 적절하게 수행할 수 없는 경우가 적지 않다. 환경행정에 있어서는 실제 행정규칙이나 비공식적인 행정작용형식에 의존하는 경우가 적지 않은 것은 환경행정의 이러한 특성에 기인하는 것이다. 법령이 환경행정에 있어서의 각종 기준을 스스로 구체화하지 못하고 이를 행정규칙으로 정하는 경우나, 전문분야의 환경보호를 위한 공적 책무가 제3자에 의하여 대행되는 경우(예컨데 환경영항평가자에 의한 환경영항평가의 대행), 또는 행정행위나 공법상 규약 등의 형식 대신에 이해관계인과의 협의, 협상 등과 같은 비공식적인 행위형식이 사용되는 경우 등이 그 실례이다.  
  4. 지역성  
  환경오염이나 환경파귀현상은 지역 또는 생활권에 따라 각기 다르게 나타나므로, 환경행정에 있어서도 전국 일률적인 것이 아니라 지역적 특성이 부각되는 경우가 적지 않다. 환경정책기준법 제4조 제2항이 지방자치단체에 ‘관할구역의 지역적 특성을 고려하여’국가의 환경보전계획에 따라 당해 자치단체의 계획을 수립하여 이를 수행할 의무를 부과하고,  동 제10조 제2항이 시, 도지사가 “지역환경의 특수성을 고려하여 필요하다고 인정되는 때에는 환경부장관의 승인을 얻어, 그 조례로 별도의 환경기준을 설정할 수 있다”고 규정하고 있는 것 등은 그 예이다.
  환경문제의 지역적 특수성에 따른 지방자치단체의 조례에 의한 환경보전에 관한 규율권과 국가의 환경입법과의 조정의 문제는 앞으로 환경행정의 전개에 있어 하나의 중요한 쟁점이 될 것으로 본다.  
  [2]. 환경행정의 유형  
  환경행정은 여러 관점에 따라 분류될 수 있다.
  환경정책기본법은 동법상의 환경은 자연환경과 생활환경을 말한다고하고 있으므로(동법 3i), 그에 따라 환경행정은 지하, 지표(해양을 포함) 및 지상의 모든 생물과 그 주변의 비생물적인 것을 포함한 자연의 상태로서의 자연환경을 보호하기 위한 자연환경행정과 대기, 물, 폐기물, 소음, 악취 등 사람의 일상생활과 관계되는 생활환경을 보호하기 위한 생활환경행정으로 나눌 수 있을 것이다.
  아래에서는 환경행정을 환경매체 또는 대상, 환경오염, 침해의 원인, 환경보전의 직접적 목적 등에 따라 분류하기로 한다.  
  1. 대상에 따른 분류
  환경행정은 일정한 대상에 대하여 행하여지는 것이거니와 이 관점에서는 환경행정은 대체로 지표환경보전. 수자원.수질환경보전 및 대기환경보전행정으로 나눌 수 있다.
  (1) 지표환경보전행정
  이것은 지표면에 있어서의 자연환경과 생태계를 보전하는 것을 말한다(환경정책기본법 24 참조). 그러나 여기에는 엄격한 의미의 지표면에서의 보호의 범위를 넘어서는 자연환경의 질서와 균형, 자연자원의 이용가능성, 풍경 등의 보호와 야생동.식물 등의 보호와 같은 이른바 육생적 보호도 포함된다고 할 것이다.
  (2) 수자원, 수질보호행정
  이것은 물의 질적.양적 이용 또는 관리를 위하여 수자원과 수질을 보호하는 것을 내용으로 한다. 수질환경보전법은 “수질오염으로 인한 국민건강 및 환경상의 피해를 예방하고 하천.호수 등 공공수역의 수질을 적정하게 관리.보전”하도록 규정하고 있으며(법 1), 해양에 관하여는 해양오염방지법이 이를 정하고 있다.
  (3) 대기환경보전행정
  대기환경보전이란 대기의 오염으로 인한 국민건강 및 환경상의 피해를 예방하고 대기환경을 적정하게 관리.보전하려는 것이다. 이 영역은 대기환경보전법이 규율하고 있다.  
  2. 환경오염의 원인에 따른 분류
  환경행정은 환경오염 또는 환경침해의 원인에 따라 분류할 수도 있는데, 여기서는 환경오염의 소재(소음, 진동, 오수, 방사능 등)가 기준이 된다. 다만 오수.분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법률의 경우와 같이 오염원에 대한 규제와 오염대상, 즉 하천 등의 오염방지라는 목적이 동시에 고려될 수도 있으므로, 위의 대상에 따른 분류와 엄격히 구별할 수 없는 경우가 적지 않다.
  환경오염 또는 환경침해의 원인을 기준으로 하여 환경행정은 #1 핵 및 방사능오염의 방지(원자력법 등), #2 화학물질에 의한 오염의 방지(유해화학물질방지법 등), #3 생필품.사료.의약품 오염의 방지(식품위생법.비료관리법.농약관리법.약사법 등), #4 유전공학 등의 규제, #5 소음.진동의 규제(소음.진동규제법), #6 폐기물 등의 관리(폐기물관리법) 등으로 나뉘어진다.  
  3. 생태계보호를 위한 환경보호행정
  이것은 육생적 환경행정으로서 주로 자연환경보전법의 규율대상이 되고 있다. 이것은 인간의 건강을 그 직접적인 보호목적으로 하지 않고, 동식물의 자연적 생태계를 보호함을 직접적 목적으로 하는 점에서 다른 환경행정과는 일단 구별된다. 이 부문은 자연환경보전법 외에도 조수보호 및 수렵에 관한 법률.수산업법.산림법에 의하여도 규제되고 있다.  
  제4항 환경행정의 주체  
  [1]. 국가.지방자치단체  
  (1) 환경행정의 대표적인 주체는 국가이다. 헌법 제35조는 환경보전을 위하여 노력하여야 할 국가의 의무를 규정하고 있고, 그에 의거하여 환경정책기본법은 “국가는 환경오염과 그 위해를 예방하고 환경을 적정하게 관리.보전하기 위하여 환경보전계획을 수립하여 이를 시행할 책무를 진다”고 하여(법 4#1), 국가의 일반적 환경보전의무를 규정하고 있다.
  이러한 일반적 환경보전의무 외에 개별법이 환경분야별로 국가의 구체적인 의무를 규정하고 있는 경우도 있는바, 예컨대 자연환경보전법은 국토개발 등 자연환경에 영향을 미치는 시책을 수립.시행함에 있어 자연환경의 보전을 위한 적절한 조치를 취하고, 조사.연구.기술개발.전문인력양성 등 자연환경의 보전을 위한 과학기술의 진흥에 필요한 시책을 강구하며 자연환경보전에 대한 홍보.교육활동을 통하여 국민의 자연환경 보전 의식을 제고함으로써 자연환경보전에 자발적인 참여.협조가 이루어지도록 노력하여야 할 국가의 책무를 규정하고 있다(법 4#1).
  (2) 한편 환경정책기본법은 “지방자치단체는 관할구역의 지역적 특성을 고려하여 국가의 환경보전계획에 따라 당해 지방자치단체의 계획을 수립하여 이를 시행할 책무를 진다”고 규정하여(법 4#2), 지방자치단체에도 또한 환경행정에 대한 책무를 부과하고, 환경기준에 관하여도 “서울특별시장.광역시장 또는 도지사는 지역환경의 특수성을 고려하여 필요하다고 인정하는 때에는 환경부장관의 승인을 얻어 당해 지방자치단체의 조례로 별도의 환경기준을 설정할 수 있다”고 규정하여(동법 10#3), 지역적 특수성에 따른 환경자치행정을 인정하고 있다.
  자연환경보전법도 지방자치단체에 그 관할구역 안에서의 각종 개발사업을 계획.시행함에 있어 당해 사업이 지역의 자연환경을 훼손하지 않도록 노력하여야 할 의무를 부과하고 있다(법 4#1).  
  [2]. 기타 공공단체  
  국가.지방자치단체 이외의 국가 또는 지방의 공사.공단 등도 관계법이 정하는 바에 따라 일정 한도의 환경행정의 임무를 수행할 수 있다. 예컨대 수질환경보전법은 “환경부장관은 이 법에 의한 업무의 일부를 대통령령이 정하는 바에 의하여 환경관리공단법에 의한 환경관리공단 또는 관계전문기관에 위탁할 수 있다”고 규정하고 있다(법 55#2). 이 규정에 따라 환경관리공단은 그 위탁된 범위 내에서 환경행정주체의 지위에서 수질환경보전행정을 수행할 수 있음은 물론이다.  
  [3]. 사적 환경문제전문기관.환경보호단체 등  
  (1) 환경정책기본법은 환경보전에 관한 조사연구, 기술개발 및 교육.홍보 등을 위한 기구로서 민법상 사단법인의 지위를 가지는 환경보전협회를 두도록 규정하고(법 38), 자연환경보전법도 유사한 성질의 한국자연보전협회의 설치에 관하여 규정하고 있다(법 55). 이러한 환경보호단체는 환경보호라는 공익적 업무를 수행하기는 하나, 환경행정의 주체로서의 지위는 인정되지 않는다고 할 수 있다.
  (2) 환경정책기본법 제41조 제2항은 환경부장관은 동법에 의한 업무의 일부를 대통령령이 정하는 바에 의하여 관계전문기관에 위탁할 수 있다고 규정하고 있고, 개별법도 이와 유사한 규정을 두고 있다(대기환경보전법 54#2, 수질환경보전법 55#2). 이 경우 관계전문기관은 공공기관일 수도 있겠으나, 또한 환경문제에 관한 사적 전문기관도 될 수 있을 것이다(정부조직법 6#3참조).
  그에 따라 사적인 환경문제전문기관이나 환경보호단체가 환경부장관의 위탁에 기하여 그 업무의 일부를 처리하는 경우 이들 단체는 행정주체의 지위에 선다고 할 것이다.  
  제5항 환경행정의 수반  
  환경행정은 여러 가지 다양한 수단과 법형식에 의하여 수행된다. 환경행정의 행정수단으로서는 행정계획, 환경기준의 설정, 규제적 조치, 공과금이나 조세에 의한 조치, 환경보전을 위한 지역.지구의 지정, 자금지수 등 조성조치, 행정지도 기타 비권력적 행정작용 등을 들 수 있을 것이다. 환경정책기본법은 환경기준의 설정.유지, 상시조사, 특별대책구역의 지정, 사업자에 대한 감독, 배출부과금.비용부담 등에 관하여 정하고 있다.  
  1. 행정계획에 의한 환경행정
  환경행정은 복합적 책무이므로 개별적 명령.제지 등의 개별적인 조치에 의하여서는 그 목적을 달성할 수 없는 경우가 적지 않다. 환경행정의 수단이 개별적 조치에 한정되는 경우는 환경피해가 단지 지연되는 데 그치거나, 더 나아가서는 효율적인 환경보호조치를 위한 기회를 놓칠 수도 있다. 그에 따라 환경행정에 있어서는 행정계획이 중요한 수단으로 등장하고 있다.
  현행법상 환경계획으로서는 환경보호만을 위하여 수립되는 것으로서 종합적 계획, 영향권별환경관리계획, 분야별환경보전계획 등이 있다.
  환경보전은 또한 다른 계획의 일환으로 행하여지기도 하는데, 종합적인 지역개발행정계획으로서의 국토이용계획.도시계획이나, 산림계획.하천정비계획과 같은 부문계획이 환경보전에 관하여 정하는 경우가 그에 해당한다.
  (1) 환경보전을 위한 장기종합계획
  환경부장관은 매 10년마다 환경보전을 위한 정부의 장기종합계획을 수립하여야 한다(환경정책기본법 12#1). 이것은 환경보전위원회의 심의를 거쳐 수립되고 국무회의의 심의를 거쳐 확정되는데(동법 12#2), 이 계획은 #1 인구.산업.경제.토지 및 해양의 이용 등 환경변화 여건에 관한 사항, #2 환경오염도 및 오염물질 배출량의 예측과 환경오염이 생태계에 미치는 영향 등 환경질의 변화전망, #3 자연환경의 현황 및 전망, #4 환경보전목표의 설정과 그 달성을 위한 단계별 대책 및 사업계획 등에 관한 사항을 포함하여야 한다(동법 13).
  이러한 장기종합계획은 환경보전에 관한 “마스터플랜”으로서 행정기관 상호간의 관계에 있어서는 일정한 법적 구속력을 가지나(동법 14#2참조), 국민에 대한 직접적인 법적 효력은 없다고 할 것이다.
  (2) 영향권별, 분야별 환경보전계획
  행정계획에 의한 환경보전은 영향권별 환경관리계획이나 개별분야에 따른 계획에 의하여도 시행된다.
  환경정책기본법 제23조는 환경부장관에게 “환경오염의 현황을 파악하고 그 방지대책을 강구하기 위하여 대통령령이 정하는 바에 의하여 대기오염의 영향권별지역 및 수질오염의 수계별지역 등에 대한 환경의 영향권별관리”를 하여야 할 의무를 부과하고 있는데, 그에 따라 지방환경청장 및 환경부장관은 중.대권역으로 구분된 영향권별 환경관리계획을 수립하여야 한다(동법시행령 6.6의2).
  분야별 환경보전계획으로서는 자연환경보전법이 정하는 계획을 들 수 있다. 동법은 환경부장관으로 하여금 자연환경보전기본방침을 수립.시행하도록 하고(법 6), 생태계보전지역의 관리기본계획을 수립.시행하고(법 18.19), 또한 자연유보지역의 종합계획 또는 방침을 수립하도록 하고 있다(법 28).
  (3) 개발행정계획에 있어서의 환경보전
  1) 환경보전은 전국토 또는 그 일부 지역의 이용계획의 일부로서도 수행된다. 국토건설종합계획법에 기한 국토건설종합계획은 국토의 종합적. 효율적 이용을 위하여 수립되는 것이기는 하나, 토지.물 기타 천연자원의 보전도 그 내용의 일부를 이루고 있다(동법 2i).
  이 계획은 국토이용계획의 “마스터플랜”으로서 전체국토이용계획 체계 중에서 가장 상위에 있는 것이기는 하나 대국민적 효력은 없다.
  2) 국토이용관리법에 기한 국토이용계획은 위의 국토종합건설계획과는 달리 행정기관에 대하여 뿐만 아니라, 국민에 대하여도 법적 구속력을 가지는 것으로, 이러한 국토이용계획에는 농림지역.준농림지역.자연환경보전지역의 지정에 관한 계획이 포함되어 있다(법 6). 이러한 용도지역에 있어서는 그 효율적인 이용.관리를 위하여 국가는 그 개발.정비 및 보전에 필요한 조치를 취하여야 할 의무를 진다. 또한 그 지역 내의 토지 소유자에게는 그 지정목적에 따른 토지이용의 의무가 부과되고, 그 지정목적에 위배되는 행위는 제지.제한되고 있다(동법 14내지 21).
  동법이 정하고 있는 토지거래허가제에 있어서도 환경보전의 문제가 고려되고 있는 것으로, 토지거래에 있어 당해 토지의 이용목적이 “주변의 자연환경보전상 명백히 적합하지 아니한 때”에는 이를 허가할 수 없도록 되어 있다(동법 21의 4#1 iii 나).
  3) 도시계획법은 도시계획구역 안에 지역.지구 및 구역을 도시계획으로 지정할 수 있도록 하고 있는데, 이들 중에서 특정 지역.지구 또는 구역에 있어서는 환경보전의 목적이 동시에 추구되고 있으며, 그 비중은 위의 국토건설종합계획.국토이용계획의 경우보다 크다.
  도시계획법에 따라 지정되는 지역.지구에는 주거지역, 녹지지역, 풍치지구, 미관지구 등이 있다. 이러한 지역.지구에서의 토지이용 등에 대하여는 도시계획법이 일반적인 행위제한의무를 부과하는 외에 건축법이 매우 구체적인 제한을 가하고 있다.
  환경보호와 관련하여 특히 중요한 것은 도시계획법 제21조에 기하여 지정되는 개발제한구역(이른바 “그린벨트”)으로서, 이 구역의 지정은 개발행정의 관점에서 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위한 것이기는 하나, 실질적으로는 도시주변의 녹지환경의 보전을 위한 가장 실효적인 법제로서 기능하고 있다.
  이러한 개발제한구역에 있어서는 그 지정목적에 반하는 건축행위나 토지의 형질변경 등은 금지되고, 매우 한정적인 범위에서 허가를 조건으로 이들 행위가 허용된다(동법 21).
  개발제한구역에 있어서의 행위제한에 대하여 도시계획법은 보상규정을 두고 있지 않으므로, 특히 보상의 인정 여부가 중요한 쟁점이 되고 있으나, 니 문제는 지역개발행정법의 관련 부분에서 검토하였다.
  (4) 분야별 전문계획에 의한 환경보전
  환경보전은 분야별로 수립되는 전문계획에 의하여도 수행된다. 그 대표적인 예로서는 하천법상의 하천정비기본계획(동법 17)과 폐기물관리법상의 폐기물처리기본계획(동법 8).폐기물처리종합계획 등을 들 수 있다.
  폐기물관리법 제8조는 시장.군수 또는 구청장으로 하여금 관할구역내의 일반폐기물에 관한 기본계획을 수립하여 시.도지사에게 제출하도록 하고(동조#2), 시.도지사는 그에 기하여 관할구역 안의 일반폐기물 처리에 관한 기본계획을 수립하도록 하고 있다(동조#1). 환경부장관은 이러한 시.도의 폐기물처리에 관한 기본계획과 특정폐기물의 발생량.발생지역 및 처리시설설치의 타당성 검토자료 등을 기초로 하여 국가의 폐기물처리에 관한 종합계획을 수립하여야 한다(동조#3).
  이러한 폐기물처리에 관한 기본계획 또는 종합계획은 행정기관 사이에서만 효력을 가지고 국민에 대하여는 구속력이 없다.  
  2. 환경기준의 설정
  (1) 개념
  환경기준이란 쾌적한 환경을 조성.보전하고 인간의 건강을 보호하기 위하여 확보될 것이 요청되는 환경상의 조건을 말한다. 환경정책기본법은 환경기준을 정부가 설정하고 환경여건의 변화에 따라 그 적정성이 유지되도록 노력하여야 한다고 규정하고 있다(동법 10#1).
  이러한 환경기준은 사회적 규제의 수단으로 보편화되고 있는 기준설정의 방법을 환경행정에 도입한 것이다. 여기서 기준이란 바람직한 사회생활질서의 형성을 위하여 요구되는 개인이나 기업의 최소한의 행동기준을 말하는 것으로, 환경기준 외에도 안전기준.위생기준 등이 그 예가 된다.
  환경정책기본법은 종래의 환경행정의 기본이 되었던 배출기준 중심의 접근방법을 지양하여 환경기준의 설정을 규정하고 있는바, 이것은 환경행정의 질적 변화를 보여 주고 있는 예라 할 것이다.
  종래의 공해대책은 오염물질 발생원에 대한 농도규제를 중심으로 실시되었던바, 이에 의하여는 개별적인 발생원으로부터의 오염물질의 발생은 적정하게 규제된다고 하여도, 발생원의 규모.수의 증대와 그 집적으로 인한 오염물질의 총량의 증대현상을 막을 수는 없었다. 또한 환경오염은 개별적 오염물질의 발생원에서 뿐만 아니라, 인간의 일상생활, 부적절한 토지이용, 불충분한 하수도시설 등도 그 원인이 되는 것이다.
  따라서 환경행정도 총합적인 내용의 것이어야 하는 것으로서, 자연적 정화력을 넘어서는 오염물질의 배출을 금지할 뿐만 아니라, 자연적 정화력의 감소를 방지하기 위한 방법을 강구하는 것이 환경정책의 기본이 되어야 하는 것이다.
  환경정책기본법이 정하는 환경기준은 이러한 환경조건의 유지라는 환경행정의 목표를 수량화한 것이라 할 수 있다.
  (2) 환경기준의 구체화
  환경정책기본법이 정하고 있는 환경기준은 대통령령으로 정하도록 되어 있고(동법 10#2), 그에 따라 동시행령 제2조가 별표 제1에서 대기.수질.소음의 3개 분야에 있어서의 기준을 구체적 수치로 설정하여 놓고 있다.
  적정한 환경기준을 설정.유지하기 위하여는 정확한 환경상태의 측정.파악이 필요한 것으로서, 이를 위한 것이 환경오염의 상시측정망의 설치.운영제도이다. 환경정책기본법은 정부는 환경오염상황을 상시조사하여야 하고, 이를 위하여 환경오염의 감시.측정체제를 유지하여야 한다고 규정하고 있으며(동법 15#1#2), 또한 이를 규정하고 있는 개별법도 적지 않다(대기환경보전법 3.4등).
  현재 환경오염의 상시측정은 환경부 산하의 6개 지방환경관리청과 시.도의 보건환경연구소에서 실시하고 있다.
  (3) 환경기준과 배출허용기준
  환경기준을 달성하기 위한 가장 대표적인 수단은 배출시설에서의 오염물질의 배출을 일정한 기준에 따라 규제하는 것이며, 이 경우 그 허용기준을 배출허용기준이라 한다. 이러한 배출허용기준을 초과할 경우에는 행정청은 배출시설의 개선.대체 등의 개선명령을 발하거나(수질환경보전법 8.16), 배출부과금(오수.분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법률 29)을 부과하는 등의 규제조치를 취할 수 있다. 이러한 배출허용기준은 배출오염물질의 최대 허용농도로서, #1 법적 구속력이 있는 규제기준이고, #2 사업장의 경영자 또는 관리자를 수범자로 하여, #3 그 위반시에는 제재가 가하여진다.
  이에 대하여 환경기준은 단지 행정목표에 그친다고 보는 것이 일반적 견해이다. 그러나 환경기준은 다음의 몇 가지 경우에는 규범적 의미를 가진다고 본다. 첫째 환경기준은 환경영향평가에 있어 평가기준으로 작용할 수 있다고 본다. 환경영향평가법(1993.6.11) 제6조가 환경영향평가의 평가항목의 평가기준을 환경기준으로 하고 있는 것은 그 예이다. 둘째, 환경기준은 개별법상의 허가기준에 있어 환경배려조항이 있는 경우에는 그 허가기준으로 고려될 수 있다고 본다. 셋째, 환경기준은 총량규제의 기준 또는 근거가 될 수 있다(대기환경보전법9, 수질환경보전법9). 넷째, 환경기준은 환경오염으로 인한 민사상의 손해배상청구나 유지청구 소송에 있어 수인한도의 판단기준이 될 것으로 본다.
  (4) 환경기준의 구체적 실현
  행정청은 이러한 환경기준을 실현하기 위한 구체적인 시책을 강구하여야 하는 바, 그러한 것으로서는 배출기준의 설정, 토지이용규제, 공공시설의 정비.확보조치 등이 상정될 수 있다.
  환경정책기본법은 포괄적으로 국가.지방자치단체는 위의 환경기준이 유지되도록 환경에 관련되는 법령의 제정과 환경계획의 수립 및 사업을 시행할 경우에는 #1 환경악화의 예방 및 그 요인의 제거, #2 환경오염지역의 원상회복, #3 새로운 과학기술의 사용으로 인한 환경피해의 예방 등의 사항이 고려되어야 한다고 규정하고 있다(법 11).
  현재 성과기준의 성질을 가지는 구체적인 환경기준이 설정되어 있는 분야는 대기오염(배출허용기준), 수질오염(하천.호수.지하수.해역별 배출허용기준), 소음(지역별 배출허용기준) 등이다.  
  특히 대기환경보전법과 수질환경보전법은 전통적인 농도규제에 입각한 오염물질의 배출허용기준에 관하여 정하고 있는 외에도, 대기환경 또는 수질오염상태가 환경정책기본법상의 환경기준을 초과하여 주민의 건강.재산이나 동.식물의 생육에 중대한 위해를 가져올 우려가 있다고 인정되는 구역 또는 특별대책지역 중 사업장이 밀집되어 있는 구역에 있어서는, 당해 구역의 사업장에서 배출되는 오염물질을 총량으로 규제할 수 있도록 하고 있다(대기환경보전법 9, 수질환경보전법 9).
  개별 환경관계법상의 배출허용기준은 환경부령으로 정하는바, 환경정책기본법 제22조의 규정에 기한 특별대책지역에 대하여는 환경부장관이 일반적 기준보다 엄격한 기준을 설정할 수 있다(대기환경보전법 8#1#5, 수질환경보전법 8#1#5).
  (5) 지역적 환경기준의 설정
  서울특별시장.광역시장 또는 도지사는 지역환경의 특수성을 고려하여 필요하다고 인정하는 때에는 환경부장관의 승인을 얻어 조례로 별도의 환경기준을 설정할 수 있다(환경정책기본법 10#2). 이러한 점에서 환경정책법상의 환경기준이나 개별법상의 배출허용기준은 전국적인 최저기준으로서의 성질을 가지는 것으로서, 지방자치단체가 그 지역적 특수성에 따라 보다 엄격한 기준을 설정하는 것을 막는 것은 아닌 것으로 해석된다.  
  3. 환경영향평가제도
  (1) 의의
  환경영향평가제는 개발계획의 수립 또는 공사시행에 앞서 개발자.사업자로 하여금 미리 당해 사업이 환경에 미치는 해로운 영향(‘환경영향’)을 미리 예측.분석하여 환경영향을 줄일 수 있는 방안(‘환경영향저감방안’)을 강구하는 것을 말한다(환경영향평가법 2i).
  환경영향평가제는 사전배려의 원칙을 배경으로 하는 것이고, 환경에 대한 피해요인을 사전에 예측.평가하여 그 예방 또는 완화방안을 강구할 수 있는 효과적인 제도로서, 연혁적으로는 1969년 미국의 국가환경정책법에서 처음 도입된 것이다.
  우리나라에서는 환경정책기본법이 이 제도에 관하여 정하고 있었으나, 보다 구체적인 법제의 필요성에 따라 1993년 6월 11일 환경영향평가법이 제정되어 현재는 동법에서 이를 정하고 있다.
  (2) 제도의 개요
  환경영향평가법이 정하고 있는 환경영향평가제도의 내용을 개관하면 다음과 같다.
  1) 환경영향평가 대상사업의 범위 환경영향평가법이 정하고 있는 환경영향평가 대상사업은 #1 도시의 개발, #2 상업입지.공업단지의 조성, #3 에너지 개발, #4 항만건설, #5 도로건설, #6 수자원개발, #7 철도(도시철도를 포함)의 건설, #8 공항의 건설 #9 하천의 이용.개발, #10 매립.개간산업, #11 관광단지의 개발, #12 체육시설의 개발, #13 산지의 개발, #14 특정지역의 개발, #15 폐기물처리시설.분뇨시설의 설치 및 #16 기타 대통령령이 정하는 사업이다(법 4#1).
  2) 환경영향평가서의 작성
  (가) 작성주체 환경영향평가서는 환경영향평가의 대상이 되는 사업의 주체가 이를 작성하여야 한다(동법 8). 이 경우 사업자는 환경영향평가의 실시를 환경영향평가대행자(‘평가대행자’)로 하여금 대행하게 할 수 있다(동법 10). 평가대행자의 선정은 사업자가 임의로 할 수 있는 것이나, 실제로는 환경영향평가를 의뢰하는 것이 비용이나 사업내용의 파악면에서 유리하기 때문에 평가대행자가 대행하는 것이 대부분의 경우인 것으로 보인다.
  이 경우 환경영향평가를 대행하는 자는 환경부령이 정하는 바에 따라 기술능력.시설 및 설비를 갖추어 환경부장관에 등록된 자이어야 하는바, 그 등록에 있어서는 일정한 결격사유가 규정되어 있다(동법 11.12).
  (나) 작성시기 환경영향평가서는 사업계획의 승인 이전에 작성하여야 한다(동법 8.16 내지 22). 이처럼 환경영향평가를 이른 시기에 하도록 한 것은 그 사전적.예방적 제도로서의 성질을 고려하여, 그 실효성을 확보하기 위한 것이라 할 것이다.
  3) 주민의견의 수렴 환경영향평가서를 작성할 때 사업자는 사업시행으로 인하여 영향을 받게 되는 주민의 의견을 수렴하여 이를 평가서의 내용에 포함시켜야 한다. 이 경우 대통령령이 정하는 범위의 주민의 요구가 있을 때에는 공청회를 개최하여야 한다(동법 9#1). 사업자가 주민의 의견을 수렴하고자 할 때에는 미리 환경영향평가서의 초안을 작성하여야 한다(동조#2).
  4) 환경영향평가서에 대한 협의 및 검토
  (가) 환경영향평가서에 대한 협의 환경영향평가대상기업 중 당해 사업에 관계기관(‘승인기관’)의 승인을 받아야 하는 사업에 있어서는 그 사업자는 평가서를 승인기관의 장에게 제출하여야 한다. 이 경우 승인기관의 장은 당해 평가서에 대하여 환경부장관과 협의하여야 한다(동법 16#1#2).
  승인이 필요없는 사업일 경우에는 사업자는 평가서에 대하여 환경부장관과 협의하여야 한다(동조 #2).
  (나) 환경영향평가서의 검토 환경영향평가서가 제출되면 환경부장관은 이를 검토하게 되는데, 당해 사업이 환경보전에 지장을 초래할 위험이 있어 사업계획의 조정이 필요하다고 인정할 때에는, 사업자 또는 승인기관의 장에게 사업계획의 조정과 보완 등 필요한 조치를 할 것을 요청할 수 있다. 이 경우 사업자 또는 승인기관의 장은 특별한 사유가 없는 한 그에 응하여야 한다(동법 17#1#3). 환경부장관이 앞의 평가서를 검토함에 있어서는 한국환경정책평가원의 장의 검토의견과 대통령령이 정하는 범위의 주민이 추천하는 전문가 등의 의견을 들어야 하고, 또한 필요하다고 인정하는 경우에는 사업자 또는 승인기관의 장에게 관련자료 등의 제출을 요구할 수 있다(동법 17#2).
  5) 협의내용의 통보
  (가) 환경부장관은 평가서의 검토.보완 등의 조치가 완료된 때에는 그 결과(‘협의내용’)를 대통령령이 정하는 기간 내에서 승인기관의 장 등에게 통보하여야 한다(동법 18#1). 이 경우 승인기관의 장은 이를 지체없이 사업자에게 통보하여 협의내용에 따른 조치를 하도록 하거나 이를 하여야 한다(동조 #2).
  (나) 협의내용의 반영여부에 대한 확인.통보 사업계획의 승인신청이 있는 떄에는 승인기관의 장은 협의내용이 사업계획 등에 반영되었는지의 여부를 확인하고, 반영되지 않은 때에는 이를 반영하도록 한 후에 그 계획을 승인하며, 그 사실을 환경부장관에게 통보하여야 한다(동법 19#1#2). 관계기관의 승인이 필요하지 않은 사업의 경우에 사업자가 협의내용을 반영하여 그 사업계획을 확정한 경우에도, 사업자는 그 내용을 환경부장관에게 통보하여야 한다(동조 #2).
  (다) 협의내용에 대한 이의신청 협의내용에 대하여 이의가 있을 때에는 사업자 또는 승인기관의 장은 환경부장관에게 이의를 제기할 수 있는바, 사업자에 의한 이의신청은 승인기관을 거쳐야 한다. 이 경우 이의신청은 사업자가 평가서에서 제시한 내용 외의 사항에 한한다(동법 20#1).
  6)평가서의 재협의 사업자가 협의내용을 통보받은 후 대통령령이 정하는 범위 이상으로 사업계획을 변경하고자 할 때에는 평가서를 다시 작성하여야 하는데, 그 사업이 승인을 얻어야 하는 것인 때에는 이를 승인기관의 장에게 제출하여야 한다. 이 경우 승인기관의 장은 환경부장관과 재협의하여야 한다(동법 21#1#2).
  재협의대상에는 해당하지 않으나 협의내용의 변경을 가져오는 사업계획의 변경에 있어서는 사업자는 그에 따른 환경영향저감방안을 강구하여 이를 사업계획에 반영하여야 하며, 이 경우 승인을 요하는 사업계획에 있어서는 당해 방안에 관한 승인기관의 장의 사전검토를 받아야 한다(동법 22#1).
  7) 협의내용의 관리 환경영향평가법은 환경영향평가제도의 실효성을 확보하기 위한 일련의 사후관리제도를 두고 있다.
  (가) 협의내용의 관리.감독 #1 승인기관의 장은 협의내용이 이행되도록 사업자를 감독하여야 한다(동법 24#1).
  #2 환경부장관과 승인기관의 장은 사업자에게 협의내용의 이행에 관련된 자료를 제출하게 하거나, 사업장에 대한 현지조사.확인을 할 수 있다(동조 #2).
  #3 승인기관의 장은 사업자가 협의내용을 이행하지 않은 때에는 필요한 조치를 하여야 하는데, 그럼에도 불구하고 사업자가 협의내용을 이행하지 않아 주변환경에 중대한 영향을 미치는 때에는 공사중지를 명하여야 한다(동조 #3#4).
  #4 환경부장관은 협의내용의 이행관리를 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 사업자 또는 승인기관의 장에게 협의내용의 이행을 위하여 필요한 조치 또는 공사중지 등 필요한 조치를 할 것을 요청할 수 있으며, 이 경우 사업자 또는 승인기관의 장은 특별한 사유가 없는 한 이에 응하여야 한다(동조 #5).
  (나) 공사착공 등의 통보 사업자는 평가대상사업을 착공.준공하거나 3월 이상 공사를 중지하고자 할 때에는 환경부장관 및 승인기관의 장(승인불요사업의 경우는 환경부장관)에게 그 내용을 통보하여야 한다(동법 25).
  (다) 사후환경영향조사 사업자는 대상사업의 착공 후에 발생할 수 있는 환경영향으로 인한 주변환경의 피해를 방지하기 위하여 항목별로 환경영향을 조사하고, 그 결과를 환경부장관 및 승인기관의 장에게 통보하여야 한다(동법 26 #1).
  (라) 사전공사제지 사업자는 협의.재협의 또는 재협의대상이 아닌 사업계획 등의 변경절차 등이 완료되기 전에는 대상사업에 관련되는 공사를 시행할 수 없다. 이에 위반하여 사업자가 공사를 시행하는 때에는 승인기관의 장은 그 중지를 명하여야 한다. 이러한 위법한 공사에 대하여 환경부장관은 승인기관의 장에게 공사중지 등 필요한 조치를 할 것을 요청할 수 있는데, 이 경우 승인기관의 장은 특별한 사유가 없는 한 이에 응하여야 한다.(동법 27#2#3).
  (3) 환경영향평가제와 주민의 원고적격
  환경영향평가대상사업과 관련하여 환경영향평가법상의 환경영향평가제에 의하여 보호되는 주민의 환경상의 이익은 행정소송법 제12조상의 ‘법률상 이익’에 해당하는 것으로서, 그에 따라 위법한 대상사업의 승인 등에 대하여는 당해 지역의 주민은 취소소송 등을 제기하여 이를 다툴 수 있다고 보는 것이 판례의 입장이다.
  즉 대법원은,
  “전원개발사업실시계획승인처분의 근거법률인 전원개발에관한특례법령, 구환경보전법령, 구환경정책기본법령, 및 환경영향평가법령 등의 규정취지는 환경영향평가대상사업에 해당하는 발전소건설사업이 환경을 해치지 아니하는 방법으로 시행되도록 함으로써 당해 사업과 관련된 환경공익을 보호하려는데 그치는 것이 아니라 당해 사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경피해를 입으리라고 예상되는 환경영향평가대상지역 안의 주민들이 전과 비교하여 수인한도를 넘는 환경침해를 받지 아니하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있는 개별적 이익까지도 이를 보호하려는 데에 있으므로, 주민들이 위 승인처분과 관련하여 갖고 있는 위와 같은 환경상의 이익은 단순히 환경공익 보호의 결과로서 국민 일반이 공통적으로 갖게 되는 추상적.평균적.일반적 이익에 그치지 아니하고 환경영향평가지역 안의 주민 개개인에 대하여 개별적으로 보호되는 직접적.구체적 이익이라고 보아야 하고, 따라서 위 사업으로 인하여 직접적이고 중대한 환경침해를 받게 되리라고 예상되는 환경영향평가대상지역 안의 주민에게는 위 승인처분의 취소를 구할 원고적격이 있다”(대판 1998. 9. 22, 97누19571)
라고 판결하였다.
  이러한 판례에 따라 적어도 환경법분야에서는 취소소송 등의 원고적격이 현저히 확대되었다고 할 수 있다.
  (4) 환경영향평가제의 문제점
  1986년의 법개정에 의하여 민간인에 의한 사업에도 영향평가서를 작성하도록 한 것은 이 제도의 중요한 진전이라 할 수 있는 것이고, 또한 초기에는 없던 주민의견의 수렴제도가 도입되어 환경영향평가제도는 상당히 개선되었다고 할 수 있다.
  그러나 현행제도는 그 자체 또는 시행에 있어서는 여전히 적지 않은 문제점이 노정되고 있는바, 특히 #1 환경영향평가의 대상사업이 여전히 제한되어 있고, #2 환경영향평가서에 대한 협의내용을 주민에게 통보하는 절차가 없고, #3 공청회제도의 미발전 및 행정기관의 편의주의적 발상으로 인한 주민의견 수렴의 불충분성, #4 환경영향평가 대행의 일반적 관행 및 부조리, #5 이 제도가 본래의 취지와는 다르게 환경침해의 합리화문서 또는 면죄부로 변질될 위험성 등의 문제점이 지적되고 있다.  
  4. 직접적 규제수단
  위에서 본 환경기준의 설정, 환경영향평가, 지역.지구제 등은 환경행정의 특유한 수단으로서 그 중요성이 부각되는 것이나, 환경행정에 있어서도 전통적인 경찰법적인 규제수단이 여전히 높은 비중을 점하고 있다. 이러한 직접적 규제수단으로서는 등록.신고의무.인허가제 및 배출규제를 위한 처분, 제재조치 등을 들 수 있다.
  (1) 신고제
  신고의무의 부과는 환경보전을 위한 규제수단 중에서 내용상 가장 약한 효력을 가진 것이나, 신고의 경우에도 일정한 경우에는 그 수리를 거부할 수 있는바, 그러한 한도에서는 완화된 것이기는 하나 허가제와 같은 의미를 가진다. 이러한 신고제도는 허가제에 비하여 간편한 것이어서, 환경에 대한 영향이 비교적 적은 공사.사업 등의 규제수단으로 채택되고 있다(소음.진동규제법 제25조에 의한 특정공사의 사전신고; 수질환경보전법 10#1 단서.36#1에 의한 신고; 원자력법 제64조에 의한 핵연료물질의 사용신고, 동법 제41조에 의한 핵연료물질의 사용신고, 동법 제41조에 의한 사업개시 등의 신고 등). 또한 수질환경보전법은 일정 규모 이하의 배출시설에 대하여는 이를 단순히 신고하도록 하고 있는바(법 10#1), 이 경우도 당해 시설의 환경에 대한 영향의 정도를 감안하여 허가제 대신에 신고제를 택한 것이다.
  이처럼 신고는 기본적으로 인.허가제의 대표적 기능을 가진다. 그러나 신고는 또한 환경에 영향을 미치는 행위에 대한 반복적.지속적인 통제수단으로서의 기능도 수행한다. 수질환경보전법 제14조가 정하고 있는 배출시설 등의 가동개시신고는 이러한 취지에 입각한 것이라 할 것으로서, 이 신고에 있어서, 사업자는 당해 배출시설 또는 방지시설이 허가.변경허가 또는 신고.변경신고 사항과 부합하는지 여부를 확인하여 그 결과를 함께 제출하여야 한다(동조#2).
  (2) 인, 허가제
  인, 허가제는 환경보전을 위한 행정규제수단 중에서 중심적 위치를 차지하고 있다. 이러한 인.허가제도는 환경과 관련되는 일정 공사.사업의 시행에는 환경보전의 관점에서 일정한 조건을 설정하고, 그러한 조건을 충족하는 것만을 허용함으로써 환경을 적정한 수준으로 보전하려는 데에 그 의의가 있는 것이다.
  그에 따라 환경보전에 관한 개별법은 환경에 영향을 미치는 일정 규모 이상의 배출시설의 설치 또는 변경은 환경부장관의 허가를 받도록 하고 있다(대기환경보전법 10#1, 수질환경보전법 10#1, 소음.진동규제법 9 등).
  하천법은 그 자체가 직접 환경관계보전법은 아니지만, 제33조 제1항 단서에서 하천의 점용허가에는 하천의 오염으로 인한 공해 기타 보건위생상의 피해를 방지함에 필요한 부관을 붙여야 한다고 하여 점용허가에 있어 환경보호를 고려하고 있다. 산림법 제90조 이하에서는 입목벌채허가 및 채석허가에 관하여 정하면서, 채석허가를 하고자 하는 지역이 국토 및 자연보전, 문화재 및 국가의 중요한 시설의 보호 기타 공익상 필요에 의하여 대통령령이 정하는 지역에 해당하는 때에는 채석허가를 금하고 있다(동법 90의 2#6i).
  원자력법은 발전용 원자로 및 관계시설을 건설하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 과학기술처장관의 허가를 받아야 한다고 하고, 환경영향평가서의 제출을 허가신청의 요건으로 하고 있다.(동법 11).
  (3) 배출규제조치 및 그 위반에 대한 제재
  1) 배출규제조치 환경행정은 위의 신고제.인허가제 외에 보다 직접적인 규제수단으로서의 작위.부작위.수인 등의 의무를 부과하는 하명처분에 의하여서도 수행된다. 배출허용기준과 같은 환경기준에 의거하여 상대방에게 적극적으로 일정한 행위의무를 부과하는 배출규제조치가 그 전형적인 예이다. 대기환경보전법, 수질환경보전법, 소음.진동규제법 등은 사업자에게 당해 사업의 배출시설에서 나오는 오염원이 배출허용기준에 적합하도록 배출시설.방지시설을 운영할 의무를 부과하고, 배출허용기준을 초과하는 때에는 환경부장관은 개선명령(방지시설의 개선.대체.기타 조치)을 명할 수 있다고 규정하고 있다(대기환경보전법 16.38, 수질환경보전법 16, 소음.진동규제법 15). 환경부장관은 또한 사업자에게 배출시설.방지시설의 정상운영 여부를 확인할 수 있는 계기의 부착등 이들 시설의 운영에 있어 필요한 조치를 명할 수 있고(수질환경보전법 15#3), 배출시설의 운영에 있어 배출되는 오염원의 측정에 관한 의무를 부과할 수 있다(동법 22).
  이외에도 환경부장관은 공공수역이나 하천.호수 등이 오염될 우려가 있다고 인정할 때에는 그에 수질유해물질, 폐기물, 축산폐수 등을 투기하거나 토사를 유출하는 등의 행위를 하는 자에게 당해 물질을 제거하는 등 오염의 방지.제거를 위한 조치(“제거조치”)를 명할 수 있다(동법 29#2#3).
  2) 제재적 명령.조치 위의 환경행정상의 규제조치나 명령의 위반 또는 불이행에 대하여는 일정한 제재조치가 관계법에 규정되어 그 실효성이 확보되고 있다. 예컨대 대기환경보전법은 동법에 기한 규제명령위반에 대하여 조업정지명령(법 17).시설이전명령(동법 18).허가취소(동법 20).위법한 시설의 폐쇄조치(동법 21) 등을 규정하고 있다. 수질환경보전법(동법 17.21), 소음.진동규제법(동법 16.19), 유해화학물질관리법(동법 23), 오수.분뇨및축산폐수의처리에 관한 법률(동법 40), 해양오염방지법(동법 42.44) 등에서도 유사한 조치들을 규정하고 있다.
  이러한 제재적 조치에 있어서는 상대방에 대하여 사전적인 청문 등 의견청취절차가 일반적으로 마련되어 있다. 예컨대 대기환경보전법(법 52).수질환경보전법(법 53) 등은 환경부장관 또는 시장 등이 조업정지명령.시설이전명령.허가취소.폐쇄조치.영업정지 등의 처분을 하고자 하는 경우에는 미리 그 상대방 또는 대리인에게 의견을 진술할 기회를 주어야 한다고 규정하고 있다. 이것은 불이익처분의 상대방에 대한 절차적 보장을 위한 것으로, 행정절차법도 의견제출.청문 등을 내용으로 하는 의견청취절차에 관하여 규정하고 있다.
  3) 배출부과금.과징금 및 공급거부 환경행정법상의 의무이행을 확보하기 위한 현행법상의 수단으로서는 위의 제재적 조치 외에도 배출부과금과 공급거부가 있다.
  (가) 배출부과금 배출부과금은 일정한 환경기준을 초과하는 오염원의 배출량이나 그 잔유량에 대하여 과하여지는 부과금으로서 환경오염방지를 그 목적으로 하는 것이다. 대기환경보전법(법 19).수질환경보전법(법 19) 등은 환경부장관이 오염물질을 배출하는 사업자에 대하여 배출허용 기준의 초과 여부, 오염물질의 종류, 배출기간, 배출량 등을 기준으로 하여 배출부과금을 부과할 수 있도록 규정하고 있다. 종래에는 배출부과금은 농도규제제도에 따라 배출허용기준을 초과하는 경우에만 부과되었으나, 기술한 바와 같이 개정 대기환경보전법(1995. 12. 29 개정) 및 수질환경보전법(1995. 12. 29 개정)은 총량규제제도를 채택하여, 배출부과금은 배출허용기준을 초과하는 경우뿐만 아니라(‘초과부과금’(대기환경보전법 19#1, 동법시행령 15#1, 수질환경보전법 19, 동법시행령 13)), 배출허용기준을 초과하지 않는 경우에도, 그 배출량에 따라 부과하도록 하고 있다(‘기본부과금’(대기환경보전법 19#1, 동법시행령 15#1, 수질환경보전법 19, 동법시행령 13#1)), 따라서 이들 법령상의 배출부과금은 기본부과금과 초과부과금을 합산한 금액이 된다.
  배출부과금은 금전적 납부의무의 부과라는 점에서 조세와 비슷하여 속칭 공해배출세로도 불린다. 그러나 그것은 일정한 환경기준을 초과하는 오염물질의 배출사실에 대한 제재로서 부과되는 것이라는 점에서는 조세와 다르다. 이러한 배출부과금은 의무위반에 대한 제재로서 부과되는 것이라는 점에서는 벌금과 다르지 않지만, 행정청에 의하여 부과되는 것이라는 점에서 행정제재금의 성질을 가지며, 징수된 부과금은 당해 행정분야의 목적을 위하여서만 사용되어야 한다는 점에서 그 특수성이 있다.
  (나) 과징금 환경부장관은 배출허용기준을 초과하는 배출시설의 사업자에 대하여는 개선명령을 발할 수 있는바, 당해 사업자가 이를 이행하지 않거나 일단 이를 이행했음에도 당해 시설에서 배출되는 오염물질의 정도가 배출허용기준을 초과할 때에는, 당해 배출시설의 전부 또는 일부의 조업정지처분을 할 수 있다(대기환경보전법 16.17, 수질환경보전법 16.17). 그러나 (i) 당해 배출시설이 #1 의료법에 의한 의료기관의 배출시설, #2 사회복지시설.공동주택의 난방시설, #3 발전소의 발전시설, #4 집단에너지사업법에 의한 집단에너지 시설, #5 교육법에 의한 학교의 배출시설 등에 해당하고, (ii) 그 조업정지가 주민의 생활 기타 공익에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다고 인정되는 경우에는, 조업정지처분에 갈음하여 1억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다(대기환경보전법 20의2, 수질환경보전법 20의2). 이 경우 징수된 과징금은 환경개선특별회계법에 의한 환경개선특별회계의 세입으로 되는바(동조#4), 이를 납부하지 않을 때에는 국세체납처분의 예에 따라 강제징수된다(동조#3).
  이러한 과징금제는 당해 시설의 계속적 조업이 국민의 일상생활 기타 경제.사회적 관점에서 긴요한 것이라는 점을 고려하여 허용기준을 초과하는 오염물질배출시설의 조업 자체는 허용하면서, 그러한 위법한 조업행위로 인하여 생기는 이득을 박탈함으로써 궁극적으로 사업자가 개선명령에 따르게 하고, 그 과징금은 바로 환경개선대책사업의 재원에 충당하려는 것이다.
  그러나 이러한 과징금은 그 금액이 낮게 책정될 경우에는 소기의 규제효과를 거둘 수 없고, 최소한의 부담에 의한 합법적인 환경오염행위를 조장할 수도 있다는 기본적 문제점이 있다.
  (다) 공급거부 공급거부는 행정법상의 의무위반에 대하여 행정상의 역무.재화의 공급을 거부하는 내용의 행정제재의 수단이다. 수질환경보전법.대기환경보전법(법 21#2)은 환경부장관에게 오염물질 배출시설의 사용금지 또는 폐쇄명령에 불응하는 사업장에 대하여 전기.수도의 설치나 공급을 중단하도록 관계기관의 장에게 요청할 수 있도록 하고, 당해 기관의 장은 특별한 사유가 없는 한 이에 응하도록 정하고 있다.
  이러한 공급거부는 행정의무의 위반 또는 불이행에 대하여 그 이행을 확보할 수 있는 효과적인 수단으로 최근에 특히 활발히 거론되고 있다. 그러나 공급거부는 다른 법상의 의무위반행위에 대하여, 수도.전기 등의 공급을 거부하거나 중단하는 것으로, 이러한 공급거부는 수도법이나 전기사업법상의 의무위반과는 무관한 것이라는 점에서는 부당납부제지원칙과의 관련에서 그 합법성의 문제가 있다.
  (4) 행정벌
  환경행정의 환경보전목적을 관철하기 위하여 징역.벌금과 같은 행정형벌과 과태료와 같은 행정질서벌을 부과할 수도 있다. 수질환경보전법.대기환경보전법 등이 동법상의 의무위반에 대하여 행정벌을 과하도록 하고, 환경범죄의처벌에관한특별조치법이 환경오염에 관한 과실범을 처벌하도록 규정하고 있는 것은 그 대표적 예이다.  
  5. 공과금.조세에 의한 규제
  (1) 공과금에 의한 규제
  일정한 한도에서는 공과금의 부과도 환경행정의 목적을 위한 수단으로 사용될 수 있다. 위에서 본 배출부과금.과징금은 단지 제재로서의 성질뿐만 아니라 시장유인적 규제로서의 의미도 가지는 것이므로, 부분적으로는 공과금부과에 의한 규제수단으로서의 성질도 가진다 할 것이다.
  공과금부과에 의한 규제는 기본적으로는 원인자책임의 원칙에 의거한 환경행정의 수단으로서, 환경정책기본법은 “자기의 행위 또는 사업활동으로 인하여 환경오염의 원인을 야기한 자는 그 오염의 방지와 오염된 환경의 회복 및 피해구제에 소용되는 비용을 부담함을 원칙으로 한다”고 하여(법 7), 이러한 규제수단의 일반적 근거를 마련하고 있다. 환경개선비용부담법에 의하여 환경부장관이 그 유통/소비 과정에서 환경오염물질의 다량배출로 인하여 환경오염의 직접적인 원인이 되는 건물 기타 시설물의 소유자와 자동차의 소유자에 부과/징수하는 환경개선부담금이 이에 해당한다(법 9).
  (2) 조세에 의한 규제
  조세는 적극적으로 환경보호적인 시설이나 사업을 조장하기 위한 수단으로서도, 그 반대로 환경오염적인 공사나 사업의 억제적 수단으로서도 활용될 수 있을 것이다. 현재로서는 이러한 세제는 없고, 또한 환경세와 같은 일반적인 목적세도 마련되어 있지 않다.
  그러나 환경매체로서의 토지에 대한 세제는 간접적으로 환경보전의 기능도 수행할 수 있을 것으로 본다.
  6. 환경보전 지역/지구의 지정
  지역, 지구제는 기본적으로는 개발행정의 수단으로서의 성질을 가진다. 그러나 국토이용관리법/도시계획법상의 지역/지구는 토지의 효율적 이용뿐만 아니라, 환경보전의 기능도 동시에 수행하고 있는 것임은 앞에서 지적한 바와 같다.
  환경보전법제상으로는 자연환경보전법이 야생물/식물특별보호구역, 자연생태계특별보호구역, 해양생태계특별보호구역 등을 내용으로 하는 생태계보전지역을 지정하고(동법 18), 그 관리기본계획을 수립/시행하도록 하고 있다(동법 19).
  환경정책기본법은 이러한 환경보호에 있어서의 일반적인 지역/지구제의 지정과는 별도로 환경상태의 현저한 악화에 대응하기 위하여 특별대책지역을 지정할 수 있도록 하고 있다. 즉 환경부장관은 환경의 오염 또는 자연생태계의 변화가 현저하게 될 우려가 있는 지역을 환경보전을 위한 특별대책지역으로 지정/고시하고, 당해 지역 안의 환경보전을 위한 특별종합대책을 수립하여 관할시/도지사에게 이를 수행하게 할 수 있다(법 22#1). 특별대책지역 안의 환경개선을 위하여 필요한 때에는 환경부장관은 대통령령이 정하는 바에 따라 그 지역 안의 토지이용과 시설설치를 제한할 수 있다(동조 #2).
  이러한 특별대책지역에서는 개별법상 일반배출허용기준보다 엄격한 배출허용 기준을 정하도록 하고(대기환경보전법 8#5, 수질환경보전법 8#5), 또한 이 지역 안의 사업장에 대하여는 총량규제를 할 수 있도록 하고 있다(대기환경보전법 9#1, 수질환경보전법 9#1).
  7. 비권력적 수단
  종래의 소극적인 공해방지에서 적극적인 환경보전에로 이동하고 있는 오늘날의 환경행정에 있어서는 규제뿐만 아니라, 비권력적 수단도 중요한 환경행정의 수단으로 등장하고 있다. 이러한 비권력적 수단으로서는 자금지원, 행정지도 기타 비공식적 행정작용 등이 있다.
  (1) 자금지원
  비권력적 수단의 하나인 자금지원 또는 재정지원은 환경보전을 위한 유력한 행위유인적 수단으로서, 다수의 개별법이 이에 관한 규정을 두고 있다. 그 대표적인 예로서는 환경보전을 위한 시책/사업 등에 대한 재정적지원을 규정하고 있는 환경정책기본법 제 32조 내지 제35조 등을 들 수 있다. 이 밖에 폐기물관리법은 폐기물처리시설 또는 재활용시설을 설치하고자 하는 자에 대한 재정적 지원을 정하고(법 53), 자연환경보전법은 자연환경/자원보존사업자에 대한 국고보조를(법 34), 수질환경보전법은 지방자치단체의 수질보전사업의 소요경비에 대한 국가의 보조를 정하고 있다(법 50).
  이러한 자금 또는 보조금의 직접적 지원 외에 조세감면에 의한 간접적인 지원방법도 채택되고 있다. 수질환경보전법(법 18#2)이 동법에 의한 이전명령에 따라 사업장을 이전하는 자에 대하여 조세감면법이 정하는 바에 의하여 조세를 감면할 수 있도록 규정하고 있는 것이 그 예이다. 또한 특정 지구의 개발을 촉진하거나 공업시설의 지방분산 등을 위한 조세감면조치(산업입지및개발에관한법률 45)도 환경보전 목적을 위한 수단으로서의 의미를 아울러 가지는 것이다.
  (2) 행정지도/비공식적 행정작용
  행정지도란 행정주체가 그 의도하는 바를 실현하기 위하여 상대방의 임의적 협력을 기대하여 행하는 비권력적 사실행위를 말한다. 환경오염 기타 환경파괴에 대한 대책은 사전적/예방적으로 행하여지는 것이 보다 바람직한 것이라는 점에서, 행정지도는 매우 효율적인 환경행정이 수단으로 가능할 수도 있다고 본다.
  행정지도는 구체적으로는 오염물질처리시설 또는 기술의 개선, 오염물질발생을 저감 내지는 배제하는 대체적 생산공정의 개발, 오염다발제품 사용 등의 억제 등을 위한 권고/요망/지도 등의 형식으로 행하여질 수 있을 것인데, 이러한 행정지도에는 내용적으로는 규제적/조정적 및 조성적인 것이 있을 수 있다. 이러한 행정지도는 구체적인 작용법상의 근거 없이도 조직법상의 소관사항에 대하여는 이를 행할 수 있다고 보는 것이 일반적 견해이다.
  환경행정은 행정지도 외에도 경고/상담/협상 등과 같은 이른바 비공식적 행정작용에 의하여도 수행될 수 있다. 대규모의 오염물질배출시설이나 폐기물처리시설 또는 핵발전소와 같은 광범한 환경영향을 초래하는 시설의 설치 등에 있어서는 이해관계가 대립되게 되고, 이 경우 환경침해의 불확정성/광역성/잠재적 심각성 등으로 그 대립 현상이 증폭되는 경우가 적지 않다. 이러한 사태에 대하여는 행정청에 의한 임기적/탄력적인 대응이 필요하지만, 행정행위/행정계약 등의 전통적인 행위형식은 그 적절한 수단이 되지 못하고 있다. 그에 따라 행정청이 조정/협의 협상(폐기물처리장설치에 관한 환경행정청과 주민의 협상) 등의 비전형적인 행위형식을 이용하는 경우가 적지 않은 것이다.
  비공식적 행정작용은 비구속적인 행위로서 국민에 대하여 계몽/홍보/설득 등의 목표를 가지고 행하여지는 사실행위이므로, 원칙적으로 그에 있어서는 법적 근거가 필요한 것은 아니라고 할 것이다. 그러나 이들 작용이 때로는 경쟁관계에 있는 자에 대한 실질적인 침익적 결과나 사실상의 기본권침해적 효과를 야기할 수 있다는 점 등은 특히 유의하여야 할 것이다. 예컨대 적법한 제품이나 행위에 대하여 단순한 사실통보의 차원을 넘어서 환경상의 위험에 대한 개별구체적인 평가를 내용으로 하는 행정상 경고나 권고는 헌법상의 영업의 자유에 대한 침해적 효과를 가져오는 것으로서 이러한 경우에는 예외적으로 법률의 근거를 요한다고 본다.
  제6항 환경행정과 권리/이익구제제도
  [1]. 환경법상의 권리구제와 행정구제법
  환경오염의 방지 및 환경보전이 환경행정의 중요한 과제라고 한다면, 이러한 환경행정과 관련하여 야기되는 국민의 권익침해의 구제는 환경행정법의 중요한 측면을 구성한다.
  환경오염 및 환경행정과 관련된 조치로 인하여 발생한 사인의 권리/권익침해에 대한 구제제도는 그 내용상 다음의 두 가지 제도로 나누어진다. 그 하나는 환경오염으로 인한 분쟁이 사법적 분쟁의 성격을 띠는 경우로서, 이 경우에는 사법상의 구제수단이 문제된다. 이와 관련하여 환경정책기본법이 환경오염피해에 대한 무과실책임 및 사업자의 연대책임 등 피해자 구제를 위한 특별규정을 두고 있는 것(법 31) 등은 특히 유의할 만한 것이다. 그러나 여기서는 공법으로서의 환경행정법만을 검토의 대상으로 하고 있으므로, 사법상의 구제문제에 대한 검토는 하지 않기로 한다.
  환경행정과 관련된 권익침해에 대한 행정법상의 구제제도로서는 다른 행정분야와 마찬가지로, 행정쟁송제도(행정심판/행정소송) 및 국가보상제도(손해배상/손실보상)가 있다. 이러한 일반적 구제제도 외에 환경행정법상의 특유한 구제제도로서 환경정책기본법은 환경분쟁조정제도를 두고 있다.
  [2]. 행정쟁송제도
  1. 개설
  환경행정으로 인한 개인의 권리/이익침해가 행정청의 작위(위법한 매출시설의 허가, 위법한 개선명령) 또는 부작위(환경규제조치의 해태)로 인하여 발생하는 경우에는 취소심판/취소소송, 의무이행심판/부작위위법확인소송 등에 의하여 권리/이익구제를 받을 수 있다.
  환경행정으로 인한 권리/이익침해에 있어서는 행정청의 위법한 처분으로 인한 피해의 구제에 못지않게 행정청의 환경오염에 대한 규제행위의 해태로 인한 피해의 구제가 중요한 비중을 차지하고 있다는 점에 환경행정의 특수성이 있다. 또한 행정청의 작위로 인한 권리/이익침해의 경우에 있어서도 그로 인한 처분의 상대방에 대한 권리/이익침해의 구제보다는, 위법한 배출시설의 허가에 있어서의 인근주민의 권리/이익침해의 구제와 같이 제3자의 권리/이익침해의 구제가 중요한 문제로 되고 있다. 나아가 환경오염의 대규모성/광역성 등으로 인한 피해자의 집단성으로 인하여 지역주민 또는 일정 이익집단의 집단적 이익의 보호가 중요한 쟁점으로 부각되고 있다.
  다음에서는 이러한 환경쟁송상의 특징적인 측면에 초점을 맞추어 검토하기로 한다.
  2. 환경행정상의 분쟁구조 및 쟁송제도
  (1) 환경행정상의 분쟁구조
  환경행정에 있어서도 행정청의 처분(개선명령, 허가/규제조치의 거부 등)의 위법을 이유로 그 상대방이 이를 다툴 수 있는 것임은 물론이다. 그러나 환경행정과 관련되어 제기되는 전형적인 분쟁형태는 오염물질의 배출시설등의 설치허가와 관련하여 그 인근주민 등이 그 위법을 이유로 취소 등을 구하는 경우이다. 이 경우의 분쟁은 허가청/허가의 상대방인 사업자 및 그로 인하여 위법하게 권익이 침해되고 있다고 주장하는 인근주민의 3자가 삼각관계를 이루고 전개되는 것이다.
  이러한 분쟁의 삼각관계는 위와 같이 인근주민 등이 적극적 처분의 취소를 구하는 것이 아니라, 행정청이 공해배출시설에 대한 규제조치를 해태한 경우에 그 부작위가 위법하다고 하여 그 이행을 구하는 쟁송의 경우에도 또한 마찬가지이다.
  이러한 경우의 취소쟁송 또는 이행쟁송은 그 처분의 상대방이 아니라 실체법관계에서는 제3자의 지위에 있는 자가 이를 다투고 있다는 점에 그 기본적 특징이 있다.
  (2) 제3자의 취소심판/취소소송
  1) 인근주민 등이 배출시설의 허가 등의 취소를 구하는 쟁송은 취소심판과 취소쟁송이다. 이 경우는 전술한 바와 같이 처분의 상대방이 아니라 제3자가 당해 허가처분의 취소를 구하는 것이므로, 그 허가처분이 위법하여도 제3자인 인근주민이 그 취소를 구할 수 있는 청구인적격 또는 원고적격을 가지는지의 문제가 다시 제기되고, 대부분의 경우는 이 점이 보다 중요한 문제점으로 부각되고 있다.
  2) 행정심판법과 행정소송법은 청구인적격 또는 원고적격을 ‘법률상의 이익이 있는자’에 한정하고 있다(행정심판법 9, 행정소송법 12). 이러한 행정심판법 및 행정소송법의 규정과의 관련에서 제3자의 청구인적격 또는 원고적격의 판정문제에 관하여는, 위법한 연탄공장의 허가로 그 생활상의 이익이 침해 되었다고 주장하여 그 취소를 구한 사건에서, 그 원고적격을 인정한 대법원의 판례는 하나의 중요한 전기를 이루었다고 본다.
  이 사전에서는 관계법상의 연탄공장의 면적에 관한 규정을 위반한 연탄공장의 설치허가로 생활상의 심각한 피해를 보고 있던 인근주민이 그 취소소송을 제기하였는바, 이에 대하여 관할고등법원은 “원고가 주거지역에서 건축법상 건축물에 대한 제한규정이 있음으로 말미암아 현실적으로 어떤 이익을 받고 있다 하더라도, 이는 그 지역 거주의 개개인에게 보호 되는 개인적 이익이 아니고, 다만 공공복리를 위한 건축법상의 제약의 결과로서 생기는 반사적 이익에 불과한 것이다”라고 하여 당해 소를 각하하였다.
  그러나 대법원은 “주거지역 내에서 일정한 건축을 금지하고 또한 제한하고 있는 것은... 공공복리의 증진을 도모하는 데 그 목적이 있는 동시에 주거지역 내에 거주하는 사람의 주거의 안녕과 생활환경을 보호하고자 하는 데도 그 목적이 있다고 해석된다. 따라서 주거지역 내에 거주하는 사람이 받는 이익은 단순한 반사적 이익이나 사실상의 이익이 아니라, 법률에 의하여 보호되는 이익”이라고 판시하여(대판 1974.5.13, 73누96/97), 당해 소를 적법한 소라고 판정하였다.
  이 사건에 대한 고등법원의 판결과 대법원의 판결은 다음의 점에서 기본적인 차이점을 보이고 있다. 즉 고등법원은 건축법상의 건축물에 대한 제한규정은 오로지 공공복리, 환언하면 공익을 위한 제한이므로, 그에서 지역주민이 받는 이익은 다만 반사적 이익에 불과하다고 판정하였던데 반해, 대법원은 건축법상의 제한이 공공복리의 증진을 도모함과 동시에 주거지역 내에 거주하는 사람의 주거의 안녕과 생활환경을 보호하고자 하는 데도 그 목적이 있다고 보아, 지역주민이 받는 이익은 단순한 반사적 이익 또는 사실상의 이익이 아니라 법률에 의하여 보호되는 이익이라고 판정하고 있다. 이처럼 대법원은 관계규정이 공익과 동시에 (부수적이나마) 특정사익도 동시에 보호하는 취지라고 판단함으로써 당해 이익을 법적으로 보호되는 이익으로 판정하고 있는바, 이 판례는 관계규정의 이중적 성격을 인정하고 그에 따라 당해 이익을 법적으로 보호되는 이익으로 판정한 것으로서, 원고적격의 실질적 확대에 있어 결정적 전기를 이룬 것이라 할 수 있다. 즉 대법원은 행정심판법/행정소송법에서 정하는 ‘법률상 이익’의 관념은 여전히 법적으로 보호되는 이익으로 보면서도, 관계규정의 판단에 있어서는 관계법 전체의 취지/목적과의 관련에서 그에 공익보호적 성격과 사익보호적 성격을 동시에 인정함으로써, 그러한 규정의 결과로 받는 이익을 법적으로 보호되는 이익으로 판정한 것이다.
  대법원은 이후에도 주유소설치허가/LPG충전소건설허가 등에서 관계규정의 이중적 성격을 인정하여, 기존업자 또는 인근주민의 원고적격을 인정한 바 있다.
  3) 이러한 대법원의 판례는 환경행정과 관련된 취소심판/취소소송에 있어서도 중요한 의미를 가지는 것이다. 예컨대 수질환경보전법상의 폐수배출시설의 허가로 인하여 피해를 받고 있는 인근주민이 당해 허가는 관계규정에 반하는 것이라고 하여 다투는 경우에 있어서는, 위의 판례에 따라 수질환경보전법상의 폐수배출시설에 관하여 제한적 규정을 두고 있는 취지는 인근주민의 이익도 보호하려는 데에 있다고 해석하여 그 원고적격을 인정할 수 있을 것이기 때문이다.
  환경영향평가법에 따른 환경영향평가대상사업의 승인 등과 관련하여서는, 이 법에 의하여 보호되는 대상지역의 주민의 이익은 행정소송법상의 ‘법률상 이익’에 해당하는 것으로서, 그에 따라서 당해 사업의 승인처분 등이 위법한 경우에는 관련주민은 취소소송 등의 제기에 의하여 이를 다툴 수 있다고 보는 것이 우리 판례의 입장이라는 점을 환경영향평가제와 관련하여 기술한 바 있다.
  그러나 환경행정과 관련된 인근주민의 취소쟁송에 있어서는 관계규정의 해석에 따른 원고적격의 인정과정을 거칠 필요도 없이 그 원고적격이 인정될 수 있는 소지도 있다. 왜냐하면 우리 헌법 제35조에 규정되어 있는 환경권은 적어도 소극적 방어권으로서는 그 실질적 권리성이 인정된다고 보는 것이 헌법학자들의 일반적인 견해이기 때문이다. 그러나 헌법학자들은 이러한 환경권은 궁극적으로 재판에 의하여 관철될 수 있는 정도의 구체적 권리성을 갖추고 있는 것으로는 이해하고 있지 아니하는 것으로 보인다.
  (3) 환경규제조치발동청구권 및 관계쟁송
  1) 개설 환경부장관 기타 행정청은 환경관계법의 기준에 미달하거나 이를 위반하는 사업장 또는 사업자 등에게 개선명령.조업정지명령/시설이전명령 증을 발할 수 있다. 예컨대 수질환경보전법 제16조에 따라 환경부장관은 특정 배출시설에서 배출되는 오염물질의 정도가 그 허용기준을 초과하는 때에는, 사업자에게 그 배출시설의 개선.대체 기타 필요한 조치(개선명령)를 취할 것을 명할 수 있다.
  특정 배출시설에서 배출되는 오염물질의 정도가 그 허용기준을 초과하는데도 조치를 취하지 않는 경우에, 그로 인하여 피해를 받는 인근주민 등이 개선명령의 발동을 청구할 수 있을 것인지의 문제 및 이러한 청구권이 인정되는 경우에 그를 관철하기 위한 현행법상의 쟁송수단이 무엇인지가 문제된다. 이것이 행정개입청구권 및 그 관철을 위한 쟁송수단의 문제이다. 다음에서는 이 문제를 수질환경보전법이 정하는 경우에 한정하여 검토하기로 한다.
  2) 인근주민 등의 환경규제조치발동청구권의 인권문제 인근주민 등이 수질환경보전법이 정하는 개선명령을 취할 것을 환경부장관에게 청구할 수 있는지의 문제를 먼저 검토한다.
  이러한 환경개선명령의 발동청구권은 보다 일반적인 행정개입청구권의 한 형태인바, 행정개입청구권이 인정되기 위하여는 #1 행정청에게 법률상 특정의무가 부과되어 있어야 하고, #2 그러한 의무를 부과한 취지가 개인의 이익도 보호하기 위한 것이어야 한다. 따라서 인근주민의 개선명령발동청구권이 인정되기 위하여는 이러한 두 가지 요건이 충족되어야 할 것이다.
  (가) 특정처분의무의 존재 수질환경보전법 제16조는 배출업소에서 배출되는 오염물질이 그 허용기준을 초과한다고 인정하는 때에 환경부장관은 사업자에게 당해 배출시설 또는 방지시성의 개선/대체 기타 필요한 조치(개선명령)를 ‘명할 수 있다’고 규정하고 있는바(동조 #1), 여기서 ‘명할 수 있다’의 의미가 문제된다.
  먼저 ‘명할 수 있다’라는 의미는 환경부장관에게 행위여부에 대한 판단권을 인정한 것은 아니고, 다만 이들 규제조치를 취할 수 있는 권한의 소제를 정한 것으로 볼 수도 있다. 이러한 관점에서는 수질환경보전법 제16조상의 개선명령의 발동요건이 충족되는 경우에는 환경부장관은 배출시설의 개선/대체 기타 필요한 조치를 내용으로 하는 개선명령을 발하여야 하는 것으로 된다.
  한편 ‘명할 수 있다’라는 규정은 개선명령의 발동에 관한 판단권을 환경부장관에게 부여한 것으로 해석할 수도 있다. 환언하면 수지환경보전법 제16조에 의한 개선명령의 발동은 환경부장관의 재량처분으로 볼 수도 있는 것이다. 이러한 견지에서는 환경부장관은 동법 제16조상의 개선명령의 발동요건이 충족되는 경우에도 개선명령을 발동할 법률상 의무는 없는 것으로 보게 된다. 다만 이 경우에도 허용기준을 초과하여 다량의 오염물질이 방출되고 그로 인하여 인근주민의 건강 내지는 생명이 중대한 의협을 받고 있는 예외적 상황서는 개선명령의 발동만이 의무에 합당한, 즉 적법한 재량권의 행사로 인정될 수도 있을 것이다. 이것이 재량권의 령으로의 수축의 법리임은 물론이거니와 이처럼 재량권이 령으로 수축되어 개선명령의 발동 그 자체가 의무화되는 경우에도, 그 구체적 내용에 대하여는 행정청에 최소한의 판단 여지가 인정되는 것이 일반적이라 할 것이다.
  (나) 관계규정의 사익보호성 위에서 본 바와 같이 수질환경보전법 제16조상의 환경부장관의 개선명령발동은 기속행위로도, 재량행위로도 해석될 여지가 있으나, 재량행위로 해석하는 경우에도 예외적인 경우 환경부장관은 개선명령을 발동할 의무를 지며, 그러한 한도에서는 행정청에게 개선명령을 발동할 법적 의무가 인정된다 할 것이다.
  전술한 바에 따라 개선명령발동청구권에 관한 제1요건은 충족되는 것이나, 다음에 이 청구권인정의 제2요건으로서 이러한 의무를 부과한 수질환경보전법의 취지가 전체 공익뿐만 아니라, 인근주민 개개인의 이익도 보호하기 위한 것으로 볼 수 있겠는가가 문제된다.
  이 문제는 수질환경보전법 전체구조와의 관련에서 관계규정의 목적/취지를 구체적으로 판단하여 결정되어야 할 것이다. 관계규정은 환경기준을 초과하는 오염물질의 배출을 방지하여 적정한 수질을 보전함으로써 국민 전체의 이익을 보호하려는 것임은 물론이나, 동시에 당해 오염물질의 배출로 특히 피해를 받고 있는 인근주민의 이익보호도 고려되고 있다고 해석할 수 있을 것으로 본다. 이러한 해석은 또한 국민의 기본권으로서 환경권을 규정하고 있는 헌법 제35조의 규정에도 합친다고 본다.
  따라서 인근주민은 수질환경보전법 제16조에 기하여 일정한 요건하에서는 환경부장관에게 개선명령을 발동할 것을 청구할 수 있다고 본다.
  3) 규제조치발동청구권의 관철을 위한 쟁송수단 상술한 바와 같이 수질환경보전법 제16조에 기하여 인근주민 등은 동조에 규정되어 있는 개선명령을 발할 것을 관계 행정청에 청구할 수 있다고 본다. 그에 따라 허용기준을 초과하는 오염물질을 배출하는 사업자에 대하여 인근주민이 환경부장관에 대하여 배출시설의 개선/대체 등을 내용으로 하는 개선명령을 발할 것을 청구한 경우에, 관계행정청이 이를 방치하거나(부작위) 거부할 수도 있을 것이다. 이러한 경우에는 그 청구권을 관철할 수 있는 쟁송수단이 문제되는바, 이 경우 다툼의 대상이 거부처분인가 부작위인가에 따라 그 쟁송수단은 달라지게 된다.
  위에서 개선명령의 발동은 기속행위로도, 재량행위로도 볼 수 있는 측면이 있다고 하였으나, 다음에서는 이를 재량행위라고 상정하고 문제를 검토한다.
  (가) 거부처분에 대한 쟁송수단 거부처분에 대한 쟁송수단으로서는 행정심판으로서 의무이행심판과 행정소송으로서 취소소송이 있다.
  (1) 의무이행심판 환경행정청의 개선명령발동 신청에 대한 거부처분에 대하여는 의무이행심판을 제기하여 그 발동을 구할 수 있다(행정심판법 4#3).
  그러나 개선명령의 발동은 재량처분이라는 점에서 원칙적으로 그 발동의 거부는 위법한 것은 아니다. 다만 다량의 공해물질이 방출되고 그로인하여 인근주민의 건강 내지는 생명에 대한 심각한 위험이 야기되는 때에는 예외적으로 개선명령의 발동만이 적법한 재량권의 행사로 인정될 수도 있을 것이다(재량권의 령으로의 수축). 이러한 경우 그 발동거부는 위법한 것이므로, 재결청은 스스로 개선명령을 발하거나 이를 발할 것을 처분청에 명할 수 있다(동법 32#5)
  (2) 취소소송 거부처분에 대하여는 취소소송을 제기할 수 있을 것이다. 개선명령의 발동은 재량처분이므로 위법을 이유로 당해 거부처분을 취소할 수는 없을 것이다. 그러나 재량권이 영으로 수축되는 것으로 인정되는 예외적인 경우에는 당해 거부처분은 위법한 것으로 취소될 수 있을 것이며, 이 경우 처분청은 행정소송법이 정하는 재처분의무(동법 30#2)에 따라 개선명령을 발하여야 할 것이다. 이처럼 거부처분의 취소판결의 기속력으로서 처분청에 재처분의무가 규정되어 있는 결과, 거부처분에 대하여는 취소소송에 의하여 당해처분의 의무이행을 확보할 수 있다.
  (나) 행정청의 부작위에 대한 쟁송수단 환경행정청의 부작위에 대한 쟁송수단으로서는 행정심판으로서 의무이행심판이 있고, 소송으로서는 부작위위법확인소송이 있다.
  (1) 의무이행심판 환경행정청이 인근주민 등의 허용기준을 초과하는 배출시설에 대한 개선명령의 발동신청에 대하여 이를 방치하고 있는 경우에는, 그러한 부작위의 위법 또는 부당을 이유로 개선명령의 발동을 구하는 의무이행심판을 제기할 수 있다(행정심판법 4#3).
  환경행정청은 인근주민의 신청에 대하여 처분(인용 또는 거부)을 할 의무는 있는 것이므로, 재결청은 처분청에 대하여 인근주민의 신청에 대하여 처분을 할 것을 명하는 재결을 할 수 있다(동법 32#5). 그러나 이 경우의 환경행정청의 처분의무는 특정처분, 환원하면 인근주민의 신청을 인용하여야 할 의무는 아니므로 재결청은 처분청에 대하여 그 신청에 따른, 환원하면 신청대로의 처분을 할 것을 명할 수는 없다.
  그러나 재량권이 영으로 수축되어 신청에 따른 처분을 하는 것만이 적법한 재량권의 행사로 인정되는 경우에는 재결청이 당해 처분을 할 것을 명할 수 있음은 물론이다.
  위에서 검토한 것은 부작위의 위법을 이유로 하는 경우이다. 그러나 의무이행심판에서 부당도 그 통제사유가 되는 것이므로, 재결청은 당해 사건에서 개선명령의 발동이 가장 적정한 재량권의 행사로 판단하는 경우에는 신청에 따라 개선명령을 발할 것을 명하는 재결을 할 수 있다.
  (2) 부작위위법확인소송 환경행정청의 부작위에 대한 쟁송수단으로서 행정소송법은 부작위위법확인소송을 규정하고 있다(동법 4#3).
  부작위에 대한 실효적인 소송은 의무이행소송이나 행정소송법은 이예 관하여 규정하고 있지 않다. 항고소송의 종류에 관하여 정하고 있는 행정소송법 제4조에 대하여는 일반적으로 이를 열거규정이 아니라 예시규정으로 보고 있으므로, 의무이행소송이 이른바 무명항고소송으로 인정될 수 있는 소지는 있다. 그러나 이러한 소송유형은 인정되지 않는다고 보는 것이 우리 대법원의 일관된 판례이다.
  부작위위법확인소송은 행정청의 부작위가 위법하다는 것을 확인하는 소송이다. 이 소송에서의 소송물은 부작위의 위법성이므로, 법원의 심리범위도 부작위의 위법성 여부의 확인에 그치는 것이다. 그에 따라 이 소송에서는 행정청에 부과된 처분의무가 기속적 처분인 경우에도, 법원은 단지 당해 처분을 하지 않은 것이 위법한 것임을 확인할 수 있음에 그치고, 그 이상으로 특정처분을 하지 않은 것이 위법함을 확인할 수는 없다.
  이러한 부작위위법확인소송의 판결에 대하여는 취소판결의 기속력으로서의 재처분의무가 준용되는 것이므로(행정소송법 38#2, 30#2), 처분청은 ‘판결의 취지에 따라’ 당해 신청에 대한 처분을 하여야 한다(동법 30#2). 그러나 부작위위법확인소송의 (인용)판결의 취지는 행정청의 부작위, 즉 상대방의 신청에 대하여 처분을 하지 않은 것이 위법임을 확인하는 제 그치는 것이므로, 행정청으로서는 기속행위의 경우에도 그 거부처분을 한다하여 판결의 기속력에 반하는 것은 아니다.
  현안의 문제와 관련하여서는 환경행정청이 개선명령을 발동할 의무가 인정되는 데도 이를 방치한 경우에 있어, 그러한 부작위가 부작위위법확인소송에서 위법한 것으로 확인되어도, 환경행정청은 신청에 대한 거부처분을 할 수 있는 것이다.
  이러한 점에서 부작위위법확인소송은 권리구제제도로서는 매우 불완전한 것이다. 그럼에도 불구하고 이 소송이 의미가 없는 것이 아님은 물론이다. 왜야하면 이 소송에 의하여 행정청으로 하여금 상대방의 신청에 대한 방치, 즉 부작위상태를 종식시키고 적어도 처분을 하게 할 수 있는 것이며, 그러한 처분이 위법으로 판단되는 경우에는 그에 대한 취소소송을 제기하여 궁극적으로는 권리구제를 받을 수 있게 되기 때문이다. 
  [3]. 환경행정과 국가보상
  환경행정작용과 관련하여서도 개인에게 손해가 발생할 수 있는 것임은 물론이거니와, 이러한 손해는 위법한 행정작용에 기인한 경우와 적법한 작용으로 인한 경우가 있을 수 있다. 이러한 손해는 국가보상(손해배상/손실보상)제도와 일반법리에 따라 구제되는 것이나, 환경행정상의 특수성이 고려되어야 하는 경우도 있다.
  1. 손해배상
  국가 또는 비방자치단체의 환경행정작용으로 인하여 손해를 받은 자는 국가배상법이 정하는 바에 따라 그 손해의 배상을 청구할 수 있다. 환경행정과 관련된 국가배상의 경우에는 환경행정의 특수성으로 인하여 과실책임주의를 엄격하게 적용하는 경우에는 피해자의 구제를 부당하게 되는 결과가 발생할 가능성이 적지 않다.
  그에 따라 ‘객관적으로 누구에게 손해의 전보책임을 부담시키는 것이 공평할 것인가’라는 손해부담에 있어서의 ‘배분적 정의’를 기준으로하여 피해자 구제에 만전을 기하여야 한다는 이념을 배경으로 하는 ‘과실관념의 객관화’나 ‘입증책임의 전환’ 등이 보다 강하게 요청된다고 하겠다. 환경정책기본법 제31조가 사업자 등에서 발생되는 환경오염으로 인한 피해에 대하여 사업자의 무과실책임을 규정하고 있는 것은 이러한 취지에 기한 것이라 하겠다.
  국가의 배상책임이 문제로 되는 경우는 #1 위법한 배출시설 등에서 배출되는 오명물질로 인하여 피해를 받은 자가 당해 시설의 설치허가의 위법을 이유로 국가에 배상을 청구하는 경우 및 국가의 기관이 환경관계법규가 정하는 감독조치나 개선조치를 취하지 않은 결과 피해가 발생한 경우, #2 국가 등이 운영하는 폐기물처리시설 등의 공공시설에서 배출되는 오염물질로 인하여 피해가 발생한 경우의 두 가지 유형으로 나눌 수 있을 것이다. 제2유형은 국가배상법 제5조의 적용에 관한 것이나, 그에 있어서는 특별한 문제는 제기되지 않는 것이므로, 다음에서는 제1유형에 관하여서만 이를 행정청의 행위에 기인한 경우와 부작위에 기인한 경우로 나누어 검토한다.
  (1) 위법한 배출시설의 허가로 인한 피해에 대한 국가책임
  국가배상법 제2조 제1항은 “국가 또는 지방자치단체는 공무원이 그 직무를 집행함에 당하여 고의 또는 과실로 법령에 위반하여 타인에게 손해를 가하(였을)... 때에는 이 법에 의하여 그 손해를 배상하여야 한다”고 규정하고 있다.
  위법한 배출시설의 허가가 동법상의 직무이행행위에 해당하는 점에 대하여는 의문이 없다. 다만 동조에 기한 국가의 배상책임이 인정되기 위하여는 배출허가의 위법성 외에 그러한 위법한 행위를 함에 있어서 공무원의 과실이 인정되어야 한다. 이와 관련하여서는 전술한 바와 같이 환경행정에 있어서는 다수의 경우 과실의 입증이 매우 어렵다는 점과 환경정책기본법은 사업자의 무과실책임을 규정하고 있는 점 등을 감안하여, 이 경우는 과실과 위법성이 융합되어 당해 작용이 위법한 경우는 그 한도에서 과실은 당연히 인정되어 당해 작용이 위법한 경우는 그 한도에서 과실은 당연히 인정된다는 이론(과실관념의 객관화)을 적용할 수 있는 소지도 있다 할 것이다.
  (2) 환경규제조치 등의 불행사/해태로 인한 피해에 대한 국가책임
  행정청의 환경오염행위의 규제조치/개선명령 등의 발동 등의 해태 또는 불행사로 인하여 피해가 발생한 경우에 국가의 배상책임이 인정될 수 있는지의 문제는, 달리 표현하면 행정청의 부작위로 인한 국가 배상책임의 인정여부의 문제이다.
  일반적으로 공무원의 직무이행행위에는 적극적 행위뿐만 아니라, 환경행정상의 환경규제권의 불행사나 해태가 국가배상법 제2조상의 직무행위에 해당하는 점에 대하여는 문제가 없다고 본다. 그러나 이 경우에도 국가의 배상책임이 인정되기 위하여는 당해 부작위가 관계법령에 의하여 부과되고 있는 작위의무에 위반한 위법한 것이어야 할 뿐만 아니라, 이러한 작위의무를 부과하고 있는 관계법령의 취지가 공공일반의 이익(공익)뿐만 아니라, 인근주민의 이익도 보호하기 위한 것이어야 한다.
  당해 규제조치의 행사나 개선명령의 발동이 재량처분으로 인정되는 한도에서는 행정청이 이를 행사하지 않아도 그것이 위법한 것으로 되지 않아서, 국가의 배상책임은 인정되지 않을 것이나, 이 경우에도 재량권이 영으로 수축되는 경우에는 그 불행사는 위법한 것이 됨은 물론이다. 이 경우 당해 (재량)처분의무를 규정한 관계법의 취지가 인근주민의 이익도 보호하려는 것인지 여부의 문제는 관계법규정의 구체적 판단에 관한 문제이기는 하나, 위에서도 적은대로 우리 헌법이 환경권을 규정하고 있는 점과의 관련에서도 환경관계법상의 환경오염행위의 규제조치에 관한 규정은 그 대부분의 경우 공익뿐만 아니라, 인근주민 등 관계인의 특정 이익도 보호하는 취지로 해석될 수 있다고 본다.
  2. 손실보상
  환경행정상 손실보상의 문제는 환경보전을 위한 각종 계획이나 규제/명령 등에 의하여 개인의 재산권에 부과되는 ‘특별한 손실’과 관련하여 제기된다.
  이와 관련하여 환경관계법률은 개별적인 토지의 수용/사용 또는 제한에 대하여는 일반적으로 보상규정을 두고 있다. 자연환경보전법 제33조가 자연환경조사를 위한 타인의 토지에의 출입에 따른 손실에 대한 보상에 대하여, 수질환경보전법 및 대기환경보전법이 각각 제5조에서 수질오염/대기오염의 실태를 파악하기 위한 측정망 설치를 위한 토지/건물 등의 수용/사용으로 인한 손실에 대한 보상에 대하여, 폐기물관리법 제50조가 폐기물 매립시설의 사용종료 또는 폐쇄 후의 토지이용제한으로 인한 손실보상에 대하여 규정하고 있는 것 등이 그 예이다.
  이에 대하여 토지이용의 제한에 있어 그 제한의 인적 범위가 일반적인 경우에는 토지관련법률(국토이용관리법/도시계획법 등)과 마찬가지로 환경법규도 보상규정을 두고 있지 않은 것이 일반적인바, 환경정책기본법상의 특별대책지역에서의 토지이용제한이 그 대표적 예이다. 즉 동법 제22조는 환경부장관은 환경의 오염 또는 자연생태계의 변화가 현저하거나 현저하게 될 우려가 있는 지역을 특별대책지역으로 지정하고, 이 지역안에서의 토지이용과 시설설치를 제한할 수 있도록 하고 있으나, 이러한 토지이용의 제한에 대하여는 보상규정을 두고 있지 않은바, 이것은 토지 등 재산권의 수용/사용/제한에 대한 정당한 보상을 정하고 있는 헌법 제23조 제3항과의 관련에서 문제가 있는 것으로 본다. 그러나 이러한 경우의 토지이용의 제한은 잠정적 성질의 것이고 또한 그 내용에 있어서도 관계 토지의 효율성을 유지 또는 증진하기 위한 것이라는 점에서, 당해 제한은 보상을 요하는 ‘특별한 손실’에는 해당하지 않는다고 할 것이다.
  [4]. 환경분쟁조정제도
  1. 개설
  환경분쟁조정제도는 환경오염피해로 인한 분쟁을 신속하게 해결하기 위한 제도이다. 즉 환경오염으로 인한 피해로 인한 분쟁에 대하여 민사소송을 제기하여 법원의 판단을 구하기 전에, 행정적 단계에서의 신속/간편/공정한 분쟁의 조정제도를 마련하려는 데에 이 제도의 취지가 있다.
  환경정책기본법은 환경오염으로 인한 분쟁이 발생한 경우에 신속/공정한 해결을 위하여 필요한 시책(분쟁조정방법-법 29)과 환경오염으로 인한 피해의 원활한 구제를 위하여 필요한 시책(피해구제방법-법 30)을 강구할 의무를 부과하고 있다.
  그러나 종전의 환경보전법에 의한 분쟁조정제도는 그 내용상 적지 않은 문제점이 있는 것이었다. 그에 따라 환경오염으로 인한 피해를 조사하고 그로 인한 분쟁을 신속/공정하게 해결할 수 있게 하기 위하여 환경오염피해분쟁조정법(1990.8.1)이 제정되었고, 이 법은 1997년 8월 28일에 환경분쟁조정법으로 전문 개정되어(1997.8.28) 종래의 조정절차를 보완하고 개선하게 되었던 것이다.
  환경분쟁조정제도는 민사소송에 의한 환경피해분쟁의 해결방식에 비하여 대체적으로 다음의 장점이 있는 것으로 보고 있다. 즉 #1 민사소송에 있어서는 그 절차가 엄격하고 많은 내용과 기간이 소용되는 데 대하여, 환경분쟁조정제도에 그 절차가 간편한 것이어서 신속하고 능률적인 분쟁해결을 도모할 수 있고, #2 환경분쟁조정제도에서는 직권주의가 인정되어 직권에 의한 증거조사/자료수집이 가능하며, 그 과정상 전문지식이 활용될 수 있으며, #3 환경분쟁조정은 행정기관이 행하는 것이므로, 분쟁의 실질적 해결을 위한 행정적 조치와 쉽게 연계될 수 있다(동법 18).
  2. 환경분쟁조정제도의 내용
  (1) 담당기구의 관할범위
  환경분쟁조정기능의 담당기관으로서 환경부에 중앙환경분쟁조정위원회를 시/도에 지방환경분쟁조정위원회를 설치하도록 되어 있다(환경분쟁조정법 4). 중앙위원회는 대통령이 임명하는 위원장을 포함하는 9인의 위원으로 구성되고, 이 중 3인은 상임위원으로 한다(동법 7#1). 지방위원회는 위원장을 포함한 20인 이내의 위원으로 구성하되, 이 중 1인을 상임위원으로 할 수 있으며, 이들 위원은 공익을 대표할 수 있는 자와 환경, 산업 또는 공중보건에 관한 학식과 경험이 있는 자 중에서 시장 또는 도지사가 임명 또는 위촉한다(동법 8).
  중앙위원회는 #1 분쟁의 재정, #2 국가 또는 지방자치단체를 당사자로 하는 분쟁의 조정, #3 2 이상의 시/도의 관할구역에 걸치는 분쟁의 조정 및 #4 직권조정, #5 기타 대통령령이 정하는 분쟁을 조정을 그 관할사항으로 한다. 이에 대하여 지방위원회는 그 관할구역 안에서 발생한 분쟁을 조정사무 중 중앙위원회의 사무 외의 사무를 관할한다(동법 6#1,2).
  (2) 분쟁조정절차
  동법은 분쟁조정법으로서 알선, 조정, 재정의 세 가지 종류를 규정하고 있다.
  알선은 중앙 또는 지방위원회의 3인 이내의 위원이 이를 행한다(동법 27#1). 알선위원은 쌍방이 주장하는 요점을 확인하여 사건이 공정하게 해결되도록 노력하여야 한다(동법 28). 이러한 알선은 분쟁의 관계자의 신청에 따라 행하는 것이나, 알선으로서는 분쟁의 해결가능성이 없다고 인정되는 때에는 이를 중단할 수 있고, 또한 알선 중인 분쟁에 대하여 조정 또는 재정 신청이 있는 때에는 알선은 중단된 것으로 본다(동법 29#1,2).
  조정은 당사자의 신청에 따라 개시되는 것이 원칙이나(동법 16#1), 중대한 환경피해가 발생하여 이를 방치하며 사회적으로 중대한 영향을 미칠 우려가 있다고 인정되는 것으로서 대통령령이 정하는 분쟁에 대하여는 예외적으로 중앙조정위원회가 직권으로 조정절차를 개시할 수 있다(동법 30).
  조정은 3 인의 위원으로 구성되는 위원회(“조정위원회”)에서 행한다. 조정위원회는 필요하다고 인정하는 때에는 조정위원회의 위원 또는 조사관으로 하여금 당사자가 점유하고 있는 공장/사업장 기타 사건과 관련이 있는 장소에 출입하여 관계문서 또는 물건으로 조사/열람 또는 복사하도록 하거나 참고인의 진술을 듣게 할 수 있다(동법 32#1).
  조정위원회는 조정안을 작성하여 이를 당사자에게 통지하여, 30일 이상의 기간을 정하여 당사자에게 그 수락을 권고할 수 있다. 당사자가 이 조정안을 수락한 경우에는, 조정위원회는 조정조서를 작성하여 당사자와 함께 기명/날인하여야 하는바, 이 경우에는 조정조서와 동일한 내용의 합의가 성립한 것으로 된다(동법 33). 그러나 조정위원회는 당해 분쟁의 성질상 조정을 하는 것이 적당하지 아니하다고 인정하거나 당사자가 부당한 목적으로 조정을 신청한 것으로 인정되는 때에는 조정을 하지 아니할 수 있다(동법 34).
  당해 사건에 관하여 당사자간에 합의가 성립될 가능성이 없다고 인정하는 때에는 조정위원회는 조정을 종결시킬 수 있다. 또한 조정위원회의 조정안의 수락권고가 있은 후 지정된 기간 내에 그 수락통지가 없는 때에도 조정은 종결된다(동법 35#1,2).
  환경피해에 따른 손해배상책임에 관한 재정은 당사자의 신청에 따라 개시된다(동법 16#1). 재정이 신청된 사건에 대하여 소송이 진행중인 때에는 수소법원은 재정이 있을 때까지 소송절차를 중지할 수 있다. 그러나 이러한 소송의 중지가 없는 경우에는 당해 사건의 재정절차를 중지하여야 한다(동법 45).
  재정은 5인의 위원으로 구성되는 위원회(“재정위원회”)에서 행한다. 재정위원회는 심문기일을 정하여 당사자에게 의견진술을 하게 하여야 하는바, 이러한 심문은 원칙적으로 공개적으로 행해진다(동법 37).
  재정위원회는 분쟁의 재정을 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 당사자의 신청 또는 직권으로, #1 당사자 또는 참고인에 대한 출석요구/질문 및 진술청취, #2 감정인의 출석 및 감정요구, #3 사건과 관계 있는 문서 또는 물건의 열람/복사/제출요구 및 유치, #4 사건과 관계 있는 장소의 출입/조사 등의 행위를 할 수 있다(동법 38#1)
  당사자는 위의 재정위원회의 조사 등에 참여할 수 있으며, 위원회가 직권으로 이러한 조사 등을 한 경우에는 그 결과에 대하여 당사자의 의견을 들어야 한다(동조 #2,#3).
  재정위원회는 환경피해의 복구를 위하여 원상회복이 필요하다고 인정하는 경우에는, 원칙적으로 손해배상에 갈음하여 당사자에게 원상회복을 명하는 재정을 하여야 한다(동법 41).
  재정위원회가 재정을 행한 경우 재정문서의 정본이 당사자에게 송달된 날부터 60일 이내에 당사자 쌍방 또는 일방으로부터 당해 재정의 대상인 환경피해를 원인으로 하는 소송이 제기되지 아니하거나 그 소송이 적회된 때에는 당사자간에 재정내용과 동일한 합의가 성립된 것으로 된다(동법 42).
  환경오염으로 인한 피해배상책임에 관한 재정은 피해당사자의 신청이 있거나, 알선 또는 조정이 중단된 경우 어느 일방 당사자의 신청리 있을 경우에는 중앙환경위원회의 위원 5인으로 재정위원회는 재정서를 작성할 수 있다(동법 16,28,39). 이러한 재정은 절차적으로는 대심구조와 당사자의 구술변론권이 보장된 준사법적 효력을 발생하지 않으나, 재정이 행해지고 그 정본이 당사자에게 송달된 날로부터 60일 이내에 당해 재정과 관계되는 손해배상에 대하여 소송이 제기되지 않거나 그 소송이 취하된 때에는 그 손해배상에 대하여 당사자 사이에 재정내용과 동일한 합의가 성립한 것으로 본다(동법 40#1).
  3. 환경분쟁조정제도의 평가
  위와 같은 내용의 조정제도는 내용상으로는 불완전한 것이기는 하나, 준사법적 기능을 가지는 행정위원회에 의하여 환경오염으로 인한 분쟁을 소송외적 방법으로 신속/공정하게 해결하도록 하려는 데에 그 취지가 있는 것이라 할 것이다. 이것은 종전에는 공해피해로부터의 구제라는 형태로 분쟁을 해결하는 것이 중심과제였다면, 오늘날에는 사회의 제사익과 환경이익간의 조정이라는 형태의 분쟁처리가 중심과제로 되어 있다는 의미에서 ‘구제에서 조정으로’라는 인식의 전환에 따른 것이라 할 수 있다.
  분쟁조정제도는 피해자의 신청이 있으면, 국가가 모든 비용을 부담하고, 현장조사, 당사자신문, 전문가의 의견청취 등을 통하여 정확한 사실조사를 기하고 인과관계의 규명까지 하도록 하고 있다. 손해의 판단에 있어서는 개연성원칙이나 무과실책임원칙에 입각하고 있어 피해자에게는 상당히 유리한 제도라고 할 수 있다. 따라서 그 실제 운영상의 적정성/공정성이 담보되는 경우, 이 제도는 신속한 피해자구제 내지는 기업의 환경오염유발행위를 억제할 수 있는 실효적인 제도로서 작동할 수도 있을 것으로 본다.
  
  제6장 경제행정법 
  
  제1절 경제행정과 경제행정법 총설  
  제1항 경제행정의 의의 및 내용  
  [1]. 경제행정의 의의  
  경제행정이란 국가 또는 지방자치단체 등의 공공주체가 그 경제정책을 실현하기 위하여 일정 계획에 의거하거나 또는 개별·구체적인 방법에 의하여 적극적으로 생산·유통·소비 등의 경제과정에 직접 참여하거나 또는 이에 돤하여, 경제주체의 활동을 규제·유도 또는 조장하여 경제질서를 형성하는 행정작용을 말한다. 따라서 경제행정은 어떠한 방식으로든 경제활동에 대해서 영향력을 행사하려는 때에만 문제된다. 오늘날 국가는 정도와 방식에 차이가 있을 뿐 경제에 대하여 영향력을 행사한다. 뒤에서 보는 바와 같이 우리 헌법도 영업의 자유·기업활동의 자유를 기본원칙으로 하면서도(헌법 23·15·119#1·126) 동 제119조 제2항은 “국가는 균형 있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다”고 하여 경제과정에 대한 국가개입의 헌법적 근거를 마련하고 있으며, 제120조 이하에서 주요 부문별 국가의 임무를 규정하고 있다.  
  [2]. 경제행정의 종류와 내용  
  1. 경제행정의 현상형태  
  행정은 경제영역에서 다양한 형태로 등장한다. 한편으로 국가는 경제 주체의 하나인 생산자 또는 소비자로 등장하며, 다른 한편으로는 경제주체가 아닌 제 3자로서 경제과정 혹은 경제구조에 영향력을 행사하는 로서 등장한다. 국가가 경제과정에 하나의 독립된 생산주체로서 등장하여 독자적 경제활동을 수행하는 것을 널리 공기업으로 이해할 수 있다. 또한 조달행정 내지 공공위탁을 통하여 자신의 경제적 수요를 충족하는 때에는 국가는 소비자로서 등장하는 것이다.
  이에 대하여 생산자와 소비자와 같은 경제주체가 아니라 제 3자로서 국가가 다른 경제주체들의 행동에 개입하여 영향력을 행사하는 경우가 있다.  이를 넓은 의미에서 규제라고 할 수 있다. 이러한 점에서 대륙법학에서 말하는 경제공법 내지 경제행정법은 공기업법 분야를 제외하면 영미의 경제규제론과 그 연구대상 및 범위에서 거의 일치한다고 볼 수 있다.  
  2. 경제행정의 임무에 따른 분류  
  경제행정의 임무의 분류방법에 대하여는 확립된 견해는 없다. 혹자는 #1 경제의 #2 경제의 감독·감시 및 #3 경제의 조장·촉진의 세 가지 형태로 구분하기도 하고, 혹자는 이 중 경제조장도 경제유도의 일종으로 보아 경제유도와 경제감독으로 분류하기도 한다. 또한 경제감독, 경제유도, 경제조장 이외에 사회간접자본시설확충, 경제정보수집제공, 경제기획 등을 경제행정의 임무로 파악하는 입장도 있다. 현대경제의 복잡성·동태성등을 고려하면 마지막의 입장이 타당하나 지면 관계상 본서에서는 경제행정의 주요임무로 볼 수 있는 감독·유도·조장을 중심으로 경제행정법의 주요내용을 서술할 것이다. 이들 작용의 개념을 간단히 정의하면 다음과 같다.
  경제의 감시·감독은 국가가 기업 등을 감독 규제함으로써 경제영역에서의 위험을 방지하고 제거하는 행정작용이며, 경제의 유도·조종은 국가가 사경제활동을 일정한 방향으로 유도·향도하는 행정작용이다. 이에 대하여 경제의 조장·촉진은 국가가 기업에 대하여 직접 재정적 급부 또는 의무의 면제 등을 통하여 경제활동을 조장하고 촉진하는 행정작용이다.  
  3. 규제대상·방식에 따른 분류-경제질서규제와 경제활동규제  
  경제행정은 그 대상 내지 방식에 따라, 경제질서 내지 경제구조 혹은 경제의 틀을 규율하는 경제질서규제로 구분할 수 있다.
  경제질서규제란 시장경제질서 아래에서 경제주체간의 자유롭고 공정한 경쟁질서를 확립하고 건전한 경제질서의 기반을 형성하기 위한 규제행정을 말하는 것으로서, 시장의 기능 자체를 유지하려는 것이다. 경제질서 규제는 경제의 각 분야에 있어서의 구체적인 경제활동에 대한 규제와는 달리, 이들 경제활동의 기반이 되는 경제질서의 정립을 위한 것이라는 점에 그 특색이 있다. 경제질서규제의 대표적인 예가 독과점규제이다. 현행 독점규제 및 공정거래에 관한 법률이 그 기본적인 성격을 갖는다.
  이에 대하여 경제활동규제란 경제활동의 일정 국면이나 개별적 사업활동에 대한 행정규제를 말한다. 즉 이 경우에는 시장에서 활동하는 경제주체의 개별적 행위를 특정한 목적을 위하여 규제하는 것이다. 경제활동 규제의 예로는 시설기준에 따른 진입규제, 가격규제, 물자규제 등을 들 수 있다. 그 밖에 각 산업분야별 전문적·기술적 규제들이 모두 여기에 포함된다.  
  제2항 경제행정법의 기초  
  [1]. 경제행정법의 의의    
  1. 경제행정법의 개념 및 필요성  
  국가 또는 민족의 생존과 발전에 있어서 경제는 결정적으로 중요한 의미를 가진다. 어느 사회에서나 재화와 용역은 희소하며, 이러한 요소를 충족시키기 위하여 그리고 그러한 수요충족을 위해 필요한 사회경제적 기반을 마련하기 위하여 모든 공동체는 노력을 기울여야 하기 때문이다. 따라서 어느 국가도 경제행정을 포기하거나 소홀히 하지 않으며, 오히려 오늘날 행정의 중심은 경제문제로 이동하여 왔다고 할 수도 있다. 당해 공동체가 어떠한 경제질서 내지 경제체제를 지향하는가에 따라 경제에 대한 국가개입의 범위와 정도에 차이는 있지만, 경제행정은 국가의 중심적인 임무로 되고 있다. 순수한 자유주의를 지향하는 국가에서조차도 개인의 경제활동을 보장하고 시장이 가능할 수 있게 하기 위해서는 이를 가능케 하는 법적 틀을 제공해 주어야 한다. 따라서 경제행정법은 모든 국가의 법질서의 일부를 구성하고 있다. 다만 경제행정법이 학문적으로 독자적인 법분야로 정립되어 있느냐는 별개의 문제이다.
  경제행정법은 최근에 들어서 비로소 독립된 법역으로 등장하였다. 경제행정법의 개념이나 연구대상 및 영역에 대하여도 아직 확립된 견해는 없다. 특히 특별경제행정법의 연구대상이나 그 체계에 대하여는 논자에 따라 큰 차이를 보이고 있다. 그것은 경제행정법이 가지는 복합성·동태성 및 학제적 성격 등에 기인하는 것이다. 그러나 다른 법영역과의 한계를 명확히 설정하고 독자적인 내용과 적용원리를 해명하기 위해서는 그 개념의 정의가 필요한 것임은 물론이다.
  경제행정법에 관한 가장 간명한 정의는 경제행정에 관한 법, 즉 경제행정조직 및 경제행정작용에 관한 법이라는 형식적 정의방식이다. 이에 대하여 실제적 내용에 따라 이를 보다 구체적으로 정의하여 보면, 경제행정법이란 사회간접자본의 확충, 정보제공, 경제활동의 보호·계획·감독·지도·조장을 위한 행정기관의 설치와 그 활동 및 경제생활에 참여하는 자와 행정권 사이의 관계를 규율하는 법규범 및 법제도의 총체라고 할 수 있다.
  이러한 의미에서 경제행정법은 사경제주체간의 관계를 규율하는 데 그치는 경제사법에 비하여, 국가 등 행정주체의 경제에 대한 관여 내지는 참여를 규율하는 경제공법이므로 으로서의 성격을 가진다.  
  2. 경제헌법과 경제행정법  
  경제헌법의 관념에 대하여는 이를 경제에 관한 헌법규정이라고 협의로 파악하는 입장도 있고, 그에 한정하지 않고 경제의 조직과 과정을 기본적으로 규율하는 법규의 총체라고 하여 광의로 파악하는 입장도 있다. 여기서는 일단 경제헌법의 관념을 협의로 파악하기로 한다.
  우리 헌법은 독립된 장(제9장)을 두어 경제에 관하여 정하고 있다. 그러나 경제헌법을 협의로 파악한다고 하여도, 그것은 헌법상의 경제에 관한 에 규정된 조항에 한정되는 것은 아니고, 경제적으로 의미 있는 모든 헌법규정들을 포함하는 것이다. 따라서 재산권의 보장·직업선택의 자유에 관한 규정 등은 우리 경제의 기본적 질서를 형성하여 주는 규정으로서 당연히 경제헌법의 일부를 이루는 것이고, 그 밖에도 인간의 존엄과 가치, 행복추구권, 평등권, 인간다운 생활을 할 권리, 노동기본권 등 대부분의 헌법규정과 헌법규정들로부터 도출되는 법치국가원리, 사회국가원리, 민주주의원리 등 헌법원리들도 경제질서에 대하여 중요한 의미를 가진다.
  경제헌법과 경제행정법의 관게에 관한 문제는 헌법과 행정법의 관계에 관한 일반론의 문제, 경제관련헌법규정의 성격 등의 문제 등 여러 가지 어려운 문제를 제기하고 있다. 경제헌법조항에 관하여는 뒤에서 구체적으로 검토하기로 하고, 여기서는 행정법은 헌법의 구체화규범으로서의 성격을 띠는 것이므로, 경제헌법을 도외시한 경제행정법의 관념은 상정될 수 없는 것이라는 점만을 강조하여 두기로 한다.  
  3. 경제법과 경제행정법   
  경제법의 개념에 대하여는 다양한 입장이 있으나 그 기능을 중심으로 하면서 국민경제 전체를 정당하게 질서지우기 위하여 경제를 규제하는 법이라고 정의하는 것이 유력한 견해이다. 이러한 경제법은 내용적으로는 경제생활에 참여하는 자 상호간 및 이들과 국가간의 법률관계를 규율하는 및 공·사법적 규범 및 법제도를 모두 포함하며, 그러한 범위에서 경제행정법과 중첩된다. 다만 국민경제 전체를 정당하게 질서지우기 위하여 라는 관념을 어떻게 이해하느냐에 따라 경제법의 범위가 축소될 수도 있다.  
  [2]. 경제행정법의 법원  
  (1) 경제행정법의 의 문제는 행정법의 법원의 일반론과 본질적인 차이는 없다. 따라서 경제행정법의 법원으로서도 성문법원으로서의 헌법, 법률, 명령 및 자치입법이, 그리고 불문법원으로서는 관습법, 판례법, 조리법이 검토될 수 있을 것이다. 이와 관련하여서는 행정규칙의 법규성의 문제도 제기되는 것임은 물론이다.
  (2) 그러나 경제법은 그 역사가 짧고 또한 경제현상은 매우 가변적인 것이라는 점에서, 경제법영역에서 실습법이 형성될 소지는 거의 없다고 본다. 이에 반하여 조리법 또는 행정법의 일반원리는 경제행정에 있어서 매우 중요한 의미를 가진다.  동태적인 경제현상의 특성상 경제행정에 대한 규율을 형식적 의미의 법률에 의해 직접 규율하기 어려운 경우가 많고, 특히 우리나라에서는 경제정책이 구체적인 법적 근거 없이 행해지는 경우가 많은데, 이러한 경우에도 실질적 법치주의의 원리 내지 이념은 실현되어야 하기 때문이다. 같은 이유에서 행정규칙의 성질이나 기능의 문제 등에 대한 논의의 중요성이 다른 행정영역에 비하여 보다 부각된다고 하겠다. 그것은 근거법이 없는 경우에도 행정권은 관련행정작용의 일반적 기준을 설정한 행정규칙에 따라(예컨대 보조금지합준칙) 당해 경제행정작용을 수행하는 경우가 적지 않기 때문이다.
  (3) 헌법상의 경제에 관한 규정 또는 경제헌법 규정은 예외적인 경우를 제외하고는 그 자체가 직접 경제행위의 근거가 되는 것은 아니다. 그러나 경제헌법규정은 경제질서 및 경제행정의 기본원리를 형성하는 근본 규범으로서, 또는 그에서 경제행정에 관한 불문법적 원리를 도출할 수 있는 근거규범으로서 중요한 의의를 가지고 있다.
  (4) 경쟁행정에 있어서도 법률이 가장 중요한 법원이 되고 있으나, 행정법 일반의 경우와 마찬가지로, 경제헌법에 관한 은 없고 다수의 개별법이 다양한 경제행정작용을 규율하고 있다. 그 대표적인 것으로는 독점규제 및 공정거래에 관한 법률·물가안정에 관한 법률·부정경쟁방지법·행정규제기본법·기업활동규제완화에 관한 특별조치법·식품위생법·공중위생관리법·광업법·수산업법·공유수면관리법·금융감독구조의 설치 등에 관한 법률·은행법·한국은행법·보험업법·국유재산법·예산회계법·정부투자기관영리기본법·보조금의 예산 및 영리에 관한 법률·사회간접자본시설에 대한 민간투자법·국토건설종합계획법·국토사용영리법·도시계획법·중소기업기본법·소비자보호법·대외무역법 등을 들 수 있다.  
  [3]. 경제행정법의 역사적 발전   
  경제행정법은 역사적으로 경제에 대한 국가의 태도가 변화함에 따라 변화,발전하였다. 오늘날의 경제행정법은 이러한 역사적 발전의 산물로서, 그에 대한 역사적 고찰은 내일의 좌표를 객관적으로 조명해 주는 지표가 된다고 할 것이다.  
  1. 서구제국에 있어서 경제행정의 전개  
  서구의 근대국가에서 주장된 자유주의국가권 또는 야경국가권은 특히 경제과정에 대한 국가 또는 행정권의 불간섭을 원칙으로 하고 있었던 것으로, 그것은 헌법상의 재산권의 보호 및 영업의 자유에 순응하는 것이었다. 이 시기의 경제행정은 경제적 평등의 창출, 경제적 자유권의 부여,  중상주의적 규제의 철폐 등 소극적인 형태로 전개되었으나, 경제발전을 위한 사회간접자본시설에 관련된 부문에서는 큰 역할을 수행하였다. 그러나 이러한 자유주의국가관이 전제로 하고 있었던 자유주의경제의 자동조절작용은 19세기 말엽의 경제공황의 발달과 함께 그 내재적 결함,모순을 노정하게 되었다.
  그에 따라 국가는 자본주의경제체제 그 자체는 유지하면서 그에 내재하는 여러 결함, 모순에 기인하는 국민생활에 대한 불안정성을 극복하기 위하여 경제과정에 적극적으로 개입하게 되었던바, 이것은 아담 스미스의 이른바 ‘보이지 않는 손’이 경제에 대하여 수행해 오던 자율적 조절작용이 무력화됨에 따라 이에 대응하여 국가의 ‘보이는 손’이 경제에 대하여 인위적 조절기능을 담당하게 된 것을 의미한다. 즉 시장실패를 교정하기 위해 국가의 적극적 경제개입이 정당화되게 되었다. 이러한 국가의 경제에 대한 적극적 간섭현상은 현대국가의 공통적 현상으로서, 복리국가,개입주의국가 등의 용어는 이러한 현상을 단적으로 표형하는 것이라 할 것이며, 경제행정은 그 내용, 범위에 있어 모두 확대추세에 있었다.
  그러나 시장실패를 교정하기 위한 정부의 개입은 이른바 정부실패를 야기하게 되었고 1980년대 이후에는 정부부문의 실패를 교정하기 위해 시장메커니즘을 도입·확대하려는 노력이 광범위하게 진행되어 이른바 민영화와 규제완화가 경제행정의 핵심과제로 등장하기에 이르렀다.  
  2. 우리나라의 경제행정·경제행정법  
  서구제국에서의 경제정책의 전개과정은 위에 기술한 바와 같으나, 제3세계의 저개발국가들은 자본축적·기술발전 등과 같은 경제발전을 위한 기본여건을 갖추지 못하고 있었다. 그에 따라 이들 국가는 국민경제의 기초를 확립하면서 동시에 국가가 경제발전을 선도하여야 하는 이중적 과제에 봉착하게 되었고, 그에 따라 경제과정에 대한 국가의 주도적 역할 및 적극적 개입의 필요성을 강조하는 경제간섭주의가 처음부터 지배적 경향으로 나타나게 되었다.
  우리나라도 이러한 일반적인 경향의 예외가 아니었던바, 건국헌법 이래 우리 헌법의 경제에 대한 기본적인 입장은 일관하여 경제에 대한 국가의 개입·간섭을 정당화하는 것이었다. 즉 건국헌법은 중요한 자원·자연력의 윈칙적 국유화, 중요한 공공기업의 원칙적 국영·공영과 대외무역의 통제등 생산수단의 국유화 또는 사회화를 포함한 국가의 강력한 통제 경제체제를 규정하고 있었다.
  1960년대 이후 강력한 행정부에 의하여 실시된 수차의 경제개발계획 및 그에 기하여 추진된 정부주도의 경제성정, 발전정책단계에 이르러서는 우리나라의 경제행정의 국가간섭주의적 성격이 극도록 부긱되게 되었다.
  1980년대에 들어서면서 정부의 정책은 시장기능의 활성화와 민간부문의 활력신장에 역점을 두면서 경제에 대한 정부의 규제완화의 방향으로 정책전환이 시도되었다. 그러나 이러한 규제완화정책은 주로 인·허가요건의 완화 또는 인·허가제의 등록 또는 신고제로의 전환이나 그 부분적 발지, 과도한 시설기준요건의 완화 등 기술적·지엽적인 성과를 거두는데 그쳤고, 이러한 부분적, 제한적인 규제완화시책으로 종래의 경제에 대한 국가의 적극적 개입, 간섭정책의 본질적 전환이 이루어지지는 못하였다.
  1990년대에는 1980년대에 추진되었던 시장주의적 경제정책이 세계화의 압력하에 확대, 강화되어 오고 있다. 특히 1997년 외환위기 이후에는 국가경쟁력강화와 각 부문의 구조조정의 필요성이라는 내부적 요구와 IMF 구제금융지원에 따른 협약의 이행요구라는 외부적 요구에 의해 경제행정은 전환기를 맞게 되었으며, 이것은 경제행정관련 각종 법령의 제정 및 개정을 통해 실정법제로서 구체화되고 있다.  
  제2절 경제행정의 헌법적 기초  
  [1]. 헌법상 경제질서에 관한 규정의 개관  
  경제에 관한 헌법규범은 경제의 기본질서를 설정하고, 경제행정의 범위와 한계를 확정하여 주는 결정적 의미를 가진다. 따라서 이러한 헌법규정의 경제적 의미를 밝히는 것은 경제행정과 경제행정법의 기본틀을 규명하는 데 중요한 의미를 가진다. 여기서는 우리 헌법상 경제질서를 검토하여 경제행정법의 헌법적 기초를 명확히 하기로 한다.
  위에서 기술했듯이 헌법의 대부분의 규정들이 경제관련성을 가지고 있으며, 따라서 헌법상의 경제질서의 파악에 있어서는 모든 관련헌법규범들에 대한 면밀한 검토가 필요한 것임은 물론이다. 그러나 경제적 기본질서에 관한 헌법의 중요한 규정을 일단 개관하여 보면 다음과 같다. 헌법은 그 전문에서 모든 영역에 있어서의 각자의 기회균등과 국민생활의 균등한 향상을 국가적 목표로 규정하고 있고, 제10조는 인간으로서의 존엄과 가치 그리고 행복추구권을 규정하여 이른바 일반적 행동자유권을 보장하고 있다. 경제생활의 기초를 형성하는 계약자유의 원칙과 경쟁의 자유 등이 이로부터 도출될 수 있다. 제23조는 재산권보장을. 제5조는 직업선택의 자유를 정하고 있으며, 제14조는 거주,이전의 자유, 제18조는통신의 자유, 제21조는 언론,출판,집회,결사의 자유에 관하여 규정하고 있다. 제22조가 보장하는 지적잭산권 등 이른바 무체재산권도 자유로운경제활동을 통한 경제질서의 형성에 결정적인 역할을 한다. 또한 제 조사의 인간다운 생활을 할 권리를 비롯해 제32조와 제34조에서 정하고 있는 노동과 관련된 기본권, 그리고 제35조의 환경권 등도 헌법상 경제질서를 규율하는 중요한 규범들이다. 특히 경제에 관한 제9장은 우리나라의 경제질서의 기본원칙과 자연자원·농지·국토이용·농수산업 및 중소기업보호·소비자보호·대외무역·과학기술 및 국가표준문화제도 등 각종 경제부문에 관한 국가의 를 규율하고 있다.
  이러한 헌법규정 중에서 경제적 기본질서에 관한 을 정하고 있는 것은 제119조 제1항과 제2항인바, 동 제1항은 “대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 원칙으로 한다”고 규정하고 있으며, 동 제2항은 “국가는 국민경제의 설장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장과 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다”고 규정하여 제1항의 원칙에 대하여 일정한 수정의 가능성을 열어 놓고 있다.  
  [2]. 헌법상 경제질서  
  위에 열거한 헌법규정들의 해석을 기초로 우리나라 헌법은 사회적 시장경제를 경제질서로 채택하고 있다고 보는 것이 지배적 견해이며, 헌법재판소도 최근의 결정에서 이를 명시적으로 밝힌 바 있다. 즉 이 결정에서 헌법재판소는 “우리나라 헌법상의 경제질서는 사유재산제를 바탕으로 하고 자유경쟁을 존중하는 자유시장경제질서를 기본으로 하면서도 이에 수반되는 갖가지 모순을 제거하고 사회복지,사회정의를 실형하기 위하여 국가걱 규제와 조정을 용인하는 사회적 시장경제질서로서의 성격을 띠고 있다”고 선언하고 있다.
  그러나 여기서 사회적 시장경제질서의 성격을 띠고 있다는 것이 엄밀한 의미에서 사회적 시장경제를 경제헌법상 경제질서로 채택하고 있다는 의미로 이해되어서는 안될 것이다. 헌법이 특정한 경제질서를 규정하고 있다는 의미는 그것이 경제정책상 입법행정권의 한계로 작용한다는 것이다. 그러한 점에서는 사회경제원리에 반하는 경제정책이나 입법은 헌법에 반하게 될 것이다. 우리나라의 학설과 관례가 사회적 시장경제를 헌법상 경제질서로 본다고 아는 경우에도, 이러한 경제헌법의 규범력을 명확히 인식하고 있는 것 같지는 않다. 순수형태로서 경제체제에는 시장경제질서와 계획경제를 양대 극단으로 하는 다양한 스펙트럼이 존재한다. 사회적 시장경제질서는 거시조정적 시장경제, 계획 시장경제, 사회주의적 시장경제 등과 함께 그러한 중간유형 중의 하나일 뿐이다. 독일 헌법상 경제질서에 관한 논의에서 관례와 통설이 특정한 경제질서의 헌법적 수용을 부인하고 이른바 경제헌법의 상대적 개방성 내지 중립성을 주장하는 것도 이러한 관점에서 이해될 수 있다. 우리헌법도 순수한 경제질서에 관한 결단을 내리고 있다기보다는 오히려 일을 상반적인 경제적 [이데올로기] 및 경제적 이익들 사이의 를 도모하기 위한 에 입각하고 있다고 보는 것이 타당할 것이다. 그러므로 는 헌법상 기본권이나 국가의 경제적 임무에 관한 여러 규범을 준수하는 한 다양한 경제질서를 형성할 자유를 가지고 있다. 지배적 견해나 판례가 사회적 시장경제의 개념을 널리 시장경제와 사회적 정의의 조화라는 관점에서 파악하는 한 큰 무리는 없다고 본다.
  여하튼 국가는 경제정책을 입안하고 시행함에 있어서 경제적 의미를 거지는 헌법규범에 반해서는 안되고 또한 헌법규범에서 도출되는 원칙을 준수하여야 한다. 경제질서라는 차원에서 갖아 중요한 규범은 “대한민국의 경제질서는 개인과 기업의 경제상의 자유와 창의를 존중함을 기본으로 한다”고 규정한 헌법 제119조 제1항이다. 따라서 우리나라의 경제체제에 있어서는 경제주체의 경제활동의 자유가 기본원칙으로 되어 있다. 그러나 그것은 자유방임주의 아래에서의 고전적 자유는 아니고, 그에는 경제정의, 즉 경제에 있어서의 사회주의에 입각한 경제질서형성을 위한 목적과 관련하여, 실질적인 제한·수정이 가하여질 수 있으며, 이러한 원칙을 천명한 것이 바로 헌법 제119조 제2항이다. 동조는 “국가는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다”고 규정하고 있다. 다만 이 조항은 국가의 규제가능성과 그 근거를 규정할 뿐 국가의 의무 내지 임무를 규정하는 것은 아니다.
  국가의 의무는 헌법상의 다른 규정들로부터 도출된다. 예컨대 사회적 기본권에 관한 규정이나 헌법 제120조 이하의 규정들로부터 경제행정의 임무들이 도출된다. 헌법상 국가의 경제관련임무를 수행하기 위하여 국가는 다양한 방식을 채택할 수 있다. 입법자의 경제정책형성의 자유는 여기서 발휘된다. 시장경제원칙을 강조하는 방식에 의할 수도 있고, 국가의 개입과 통제에 의존하는 방식을 택할 수도 있다. 그것은 당시의 구체적인 정치,경제,사회,문화적 상화에 따라 입법자가 어떠한 정책수단을 가장 합목적적이라고 판단하느냐에 따라 달라진다.
  경제에 관한 장에서 헌법이 정하고 있는 대표적인 국가의 임무와 이에 근거하여 제정된 현행 경제행정관련법률을 예시하면 다음과 같다.  
  1. 시장의 지배 및 경제력의 남용방지  
  헌법 제119조 제2항은 국가는 “시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며”라고 규정하여 독과점 등 대기업에 의한 시장지배와 경제력남용을 규제할 수 있도록 하고 있다. 이에 관한 일반법으로서는 독과점규제 및 공정거래에 관한 법률이 있다.  
  2. 자연자원 등의 국유화, 특허  
  헌법은 “광물 기타 중요한 지하자원,수산자원,수력과 경제상 이용할 수 있는 자연력은 이 정하는 바에 의하여 일정한 기간 그 채취,개발 또는 이용을 특허할 수 있다”고 규정하고 있다(헌법120). 이러한 자연자원 등의 채취,개발 등의 특허제도는 이들 자원의 국유를 전제로 하는 것임은 물론이다. 관계법으로서는 광업법·수산업법·공유수면영리법 등이 있다.  
  3. 국토, 자원의 균형있는 개발·이용·보전  
  헌법 제120조 제2항 후단은 “국가는 국토와 자원의 균형 있는 개발과 이용을 위하여 필요한 계획을 수립한다”고 하고, 동 제122조는 “국민 모두의 생상 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용,개발 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다”고 하여, 국토의 균형 있는 개발,이용에 관한 국가의 권한과 의무를 천명하고 있다. 그 관계법으로서는 국토건설종합계획법, 국토이용영리법, 도시계획법 등이 있다.  
  4. 대외수익의 육성, 규제 등  
  수출의존형의 경제구조 및 국내자본의 부족현상을 감안한 국제수지상의 역조를 시정하고 외환을 적정하게 관리하기 위한 취지에서 헌법 제125조는 “국가는 대외무역을 육성하며, 이를 규제,조정할 수 있다”고 규정하고 있는바, 그 일반법으로는 대외무역법, 외국환거래법 등이 있다.  
  5. 지역경제의 육성  
  헌법 제123조 제2항은 “국가는 지역간의 균형있는 발전을 위하여 지역경제를 육성할 의무를 진다”고 규정하여, 경제발전에 있어 지역간의 불균형을 시정할 책무를 국가에 보과하고 있다. 지역균형개발 및 지방중소기업 육성에 관한 법률은 이를 위한 대표적인 법률이다.  
  6. 중소기업의 보호육성  
  헌법 제123조 제3항은 “국가는 중소기업을 보호,육성하여야 한다”고 하고, 동 제5항은 “국가는 ...중소기업의 자조조직을 육성해야 하며, 그 자율적 활동과 발전을 보장한다”고 규정하여, 중소기업의 보호,육성에 의한 산업구조의 내실화의 책무를 국가에 보과하고 있다. 그 관계법으로서는 중소기업기본법이 있다.  
  7. 농·어민의 보호육성  
  헌법 제121조 제1항은 “국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지는 금지된다”고 하고, 동 제2항은 “농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위하거나 불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정된다”고 규정하여, 농지에 대한 농민의 지위를 보호하고, 농업생산성의 제고 및 농지이용의 합리화를 고려하여 예외적인 농지임대차와 위탁경영을 허용하고 있다.
  또한 헌법 제123조 제1항은 “국가는 농업 및 어업을 보호,육성하기 위하여 농어촌종합개발과 균형 있는 지역개발, 지역경제의 육성과 함께 농,어촌의 보호,육성의 의무를 국가에 부과”하고 있다. 이러한 헌법규정은, 도·농간의 생활 및 소득격차가 이농현상을 가속화하고, 그에 따라 격중한 도시영세민이 소외 계층으로 전락하여 심각한 도시문제와 정치,사회문제를 야기하였던 사실에 비추어, 농,어촌의 소득을 향상시켜 이들을 농,어촌에 정착시키려는 사회,경제적 목표를 표현한 것이다.
  그 밖에 헌법 제 123조 제4항은 “국가는 농수산물 수급균형과 유통구조개선에 노력하여 가격안정을 도모함으로써 논,어민의 이익을 보호한다”고 규정하여 농수산물에 대한 적극적 개입정책에 의하여 농,어민을 보호하려는 의지를 표명하고 있다.
  이상의 국가임무수행을 위해 농업기본법, 수산업, 농어촌발전특별조치법 등이 제정되어 있다.  
  8. 경제적 약자의 자조조직의 육성  
  헌법은 자본주의의 발달에 따라 점차 약세에 처하고 있는 농민,어민,상인,중소기업자들과 같은 경제적 약자의 자조조직을 육성하고, 그 자율적 활동과 발전을 보장하고 있다(법123#2). 그 관계법으로서는 농업협동조합법, 수산업협동조합법, 중소기업협동조합법 등이 있다.  
  9. 소비자의 권익보호  
  헌법 제124조는 “국가는 건전한 소비행위를 계도하고 생산품의 품질 향상을 촉구하기 위한 소비자보호운동을 법률이 정하는 바에 의하여 보장한다”고 규정하고 있는바, 동조에 따라 소비자보호법, 약관의 규제에 관한 법률, 할부거래에 관한 법률, 방문판매등에 관한 법률 등이 제정되어 있다.  
  제3절 경제행정의 임무와 법적 수단   
  제1항 경제감독  
  [1]. 의의 및 보호법익  
  경제행정의 고전적 임무는 영업경제상의 위험제법인데, 이것이 바로 경제감독의 핵심부분이라 할 수 있다. 행정법이 경제행정법상 임무를효과적으로 달성하기 위해서는 경영감독,생산감독,시설감독 등을 통해 개객 경제분야를 감독하고 여기서 개객 경제주체들이 경제행정법규를 준수하는지 여부를 통제하여야 한다. 다른 행정법영역에서와 마찬가지로 경제감독을 위한 일반법은 존재하지 않으며, 경제상의 감독을 위한 많은 개별적 수권규정들이 개별법령에 분산되어 규정되어 있다. 이러한 점에서 경제감독은 하나의 동질적 법제도가 아니라, 상이한 규범복합체내의 상이한 규정들에서 추출된 복합적 수단체계라 할 수 있다.
  경제감독을 영업경찰상 위험제거라는 고전적 임무에만 국한시켜서는 안되며, 사인의 경제적 활동에 대한 국가의 포괄적 감독이라는 넓은 의미로 이해하는 것이 타당할 것이다. 그러나 이에 관한 논의는 경제감독의 본래 핵심문제였던 영업경찰상 위험제거를 엄밀하게 규명하는 작업으로부터 시작하여야 할 것이다. 그것은 산업화 및 기술화시대에 있어서 영업경찰상 위험제거가 가지는 중요성이 새로이 증가하고 있기 때문이다.
  따라서 우선 위험의 개념을 명확히 할 필요가 있다. 위험은 종래 가까운 장래에 공공의 안녕과 질서에 대한 손해를 야기할 개연성이 충분한 상태로 정의되고 있다. 개연성이 충분하다 함은 미미하지 않은 손해발생의 모든 가능성울 말한다. 위험으로부터의 보호는 전통적인 위험제법에 그치지 않고, 위험회피 내지 위험감소 등을 포함한 위험예방에까지 미쳐야 한다. 위험이 현실화된 결과는 송해로 나타난다. 이것은 공공의 안녕과 질서라는 개녕에 해당하는 규범,법익,권리 등에 대한 모든 침해를 의미한다. 단순한 부담이나 불이익은 송해와 구별된다.
  경제감독은 언제나 일정한 법익의 보호를 목적으로 한다. 일반적으로 “공공의 안녕과 질서”라는 불확정개념으로 표현될 수 있지만, 경제행정법상 이러한 일반조항적 표현은 예외적으로만 사용된다. 개별법령에서 각각의 경우에 보호되어야 할 권리 및 법익이 구체적으로 규정되는 것이 일반적이다. 소비자, 종업원, 이웃, 공중 일반의 건강, 생명, 풍속, 경제적 이익 등에 대한 위험예방이 대표적인 예이다.  
  [2]. 경제감독을 위한 법적 수단  
  위험제거와 위험예방을 수단으로 기본적으로 두 가지 방식이 있다. 첫째 영업활동의 개시 내지 시설사용의 개시를 위하여는 일정한 요건이 충족할 것을 요구할 수 있다. 둘째 일단 시작한 경제활동의 수행을 제한할 수 있다.  
  1. 진입규제  
  어떤 직업이나 영업을 허가함에 있어서 혹은 시설을 감독함에 있어서 입법자는 여러 행정법적 규율수단을 사용하는데, 이들 수단들은 규범을 통해 추구하는 예방이익을 어느 만큼 높이 평가하느냐에 따라 그 개입의 정도를 달리한다. 완전한 자유와 절대적 금지를 양극단으로 하여 다양한 준간단계의 규제방식이 고려될 수 있다.
  신고유보부금지는 가장 약한 개입효과를 가진다. 이경우 영업활동은 허가 없이도 시작할 수 있기 때문이다. 그러나 신고를 하지 않는 경우에는위법한 행위로 된다. 신고의무는 위험이 발생할 경우 개입할 수 있도록 행정에 대하여 관련정보를 제공하게 하기 위한 것이다.
  허가유보부금지에 있어서는, 영업활동의 개시는 소관 행정관청에 의해 허가가 발급된 경우에 비로소 가능하다. 예방적 효과를 가지고 있다는 점과 당해 행위는 원칙적으로는 허용되는 것이라는 점에서는 신고유보부금지와 비슷하다. 문제되는 활동이 그 자체로서는 사회적으로 바람직한 것으로서 허용되어야 하지만, 그러한 행위가 위험을 수반할 수 있으므로, 근거법에서는 이러한 위험을 방지하기 위해 일단 당해 행위를 금지하고, 당해 활동에는 일정한 요건을 충족하도록 규정함으로써, 개별적 심사를 통해 위해요소가 없는 경우에 이를 허용해 주려는 것이 이 법계의 기본적 구조이다. 따라서 소관 행정청은 국민이 법령상의 모든 요건을 갖추어 허가를 신청하는 경우 허가를 발급할 의무를 진다. 형행법상 식품접객업이나 공중위생업 등 상당수의 영업활동의 규제가 허가유보금지에 해당한다.
  예외적승인유보부금지는 근거법에서 당해 행위를 사회적으로 유해한 행위로서 윈칙적으로 금지하고 특별히 필요한 경우에 한하여 예외적으로만 허용하기 위한 때에 채택된다. 예컨대 복표발행,현상 기타의 방법에 의한 사행행위영업에 대한 영업허가가 이에 해당한다. 예외적 승인이 유보된 금지행위에 대하여 국민이 그 허가를 신청한 경우, 행정법은 독자적 판단으로 정책적 고려에 따라 금지를 해제하여 줄 것인지의 여부를 결절할 수 있다. 따라서 국민은 허가발급청구권을 가지지 아니한다.
  이러한 금지의 해제를 독일헌정법에서는 예외적 허가 또는 면제라고 하는데, 이것은 우리 행정법에서 말하는 면제와는 다른 개념이다. 독일의 경우에는 종래 허가와 특허 등을 ‘금지의 해제’라는 점에서 동일한 성질을 가지는 것으로 보았고, 이들 양자를 넓은 의미의 허가라고 하며, 이들을 모두 형성적 행정해위로 보고 있다. 이렇게 파악한 넓은 의미의 허가 내지 금지의 해제를 금지의 목정을 기준으로 “예방적 금지의 해제”와 “진압적 금지의 해제”로구별하게 되는데, 예외적 승인이란 바로 진압적 금지의 해제를 말한다.  
  2. 행태규제  
  위험이나 장해는 일정한 경제활동을 현실적으로 수행함으로써 비로소 나타난다. 이에 대하여 관계행정청은 다양한 예방적 및 진압적 개입수단들을 사용할 수 있다. 대표적인 수단으로서 신고 및 보고의무, 경제활동의 금지(내지 허가의 취소 똔느 철회, 조업중지), 표시의무(제품의 특성표시, 경고표시), 생산, 가공,거래,사용 등의 금지, 불량품회수처리의무 등을 들 수 있다.
  경제감독의 목적을 달성하기 위해서는 다수의 사업체 및 시설에 대하여 지속적인 감독,관찰권한을 행사해야 하기 때문에, 직업의 개시나 시설의 가동개시에 있어서의 예방적 수단이라든가 경제활동 수행시의 단달적인인 법률상 혹은 행정상 명령만으로는 불충분하다. 따라서 이른바 정보요구 및 출입권, 열람 및 체출요구권(조사권), 시료채취권 등이 부여되기도 한다.  
  제2항 경제유도  
  [1]. 경제유도의 의의  
  경제행정은 경제현상에 대한 사전예방이나 혹은 사후대처만으로는 그목적을 달성할 수 없는 경우가 많다. 경제행정은 경제적 생활관계를 유지,개선하기 위해 장래예측적으로 그리고 형성적으로 경제에 영향력을 행사하여야 한다. 이것은 경제계획과 중복되기도 한다. 경제유도의 수단과조종방식은 더욱 포괄적이다. 따라서 경제유도는 특정한 경제목표를 달성,유지하기 위하여 직접 혹은 간접으로 경제과정에 작용하는 데 사용되는 작용(예컨대 법률, 법규명령, 행정행위, 법률행위 등)을 총칭하는 것이다. 경제유도를 거시조종에만 국한시키는 견해도 있으나 그것은, 경제유도를 지나치게 좁게 파악하는 것이라고 본다.
  우리 헌법 제119조 제2항에서는 “국가는 균형 있는 국민경제의 성장 및 안정과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다”고 규정하는바 이는 경제유도의 헌법적 근거로 볼 수 있다.  
  [2]. 경제유도를 위한 법적 수단  
  경제유도를 위한 법적 수단은 직접규제적 유도수단과 간접규제적 유도수단으로 구별할 수 있다. 직접적 유도수단이란 국가가 명령,금지,의무부과 등과 같은 강제적 수단에 의하여 일방적으로 개입하는 것을 말한다. 간접적 유도수단이란 국가의 조치가 일정한 유인체계를 매개로 하여 시장참여자에 영향을 미쳐 시장해위를 변화시키도록 하는 것을 말한다.  
  1. 직접적 경제유도수단  
  직접적 경제유도수단은 경제추체의 자유로운 결정을 국가에 의한 결정으로 대체한다. 경제력간의 자유경쟁이라는 자연적 유도수단 대신에 국가가 기업과 소비자의 계획 및 수요에 관한 일정 사항을 결정하며, 이를 통해 바람직한 경제목표를 달성하고자 한다. 직접적 경제유도는 주로 경제통제규정에 의해 수행된다. 경제통제규정이란 상품과 용역의 획득,생산,저장,배분,수입,수출,신고 혹은 금지 등에 대한 규정들을 말한다. 예컨대 특정한 사업자에 대하여 부과되는 계약강제나 물품의 저장의무, 할당제에 의한 진입통제, 가격규제 등이 이에 해당한다. 경제통제규범이 강력하고 응집된 형태로 나타난 것이 이른바 시장규율이라는 것이다. 시장규율이란 생산자의 적정한 생활유지, 시장의 안정, 공급의 보장, 적정한 소비자가격 등을 보장하기 위하여, 관계 생산물시장을 고권적 감독에 의해 규제하는 법적 수단의 총체를 말한다. 물가규제, 물자규제, 자원규제 등에서 그 예를 많이 볼 수 있다.  
  2. 간접적 경제유도수단  
  국가의 경제에 대한 간섭은 직접적인 것으로 그칠 수도 있다. 간접적 유도에 의할 경우, 국민은 법적으로는 결정의 자유를 가지지만, 그 자유의사는 일정한 유인체계에 의해 조종된다. 이아 관련하여 국가는 거시적 유도수단과 부분적 유도수단을 모두 사용할 수 있다.
  간접적 경제유도수단은 주로 거시경제정책의 수행에 사용된다. 거시적 경제조종은 “전체국민경제의 균형”을 목적으로 하며, 재정정책과 금융정책을 중심도구로 한다. 재정정책의 중요한 수단의 하나는 조세정책이다. 세입에 관한 한 조세법정주의의 특성상 우리나라에서도 상대적으로 엄격한 법적 규제를 받고 있다. 각종 조세관련법률과 최근에 제정된 조세특례제한법이 그 주요한 근거법이다. 그러나 그 밖의 거시경제조정을 위한 재정정책수단들은 기금영리기본법,조달사업에 관한 법률, 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 등에 의거하고 있으나 이들 법률들은 매우 간략하고 기본적인 내용만을 규율하고 있어, 구체적인 유도수단의 법적 근거가 미약하거나 전혀 없는 경우도 많다. 금융정책은 한국은행법과 외국환관리법에 의거하고 있으나, 국민의 기본권에 직접 제한을 가하는 규제를 훈령, 고시 등(금융감독위원회규정, 외국환관리규정)에 의해 행하는 경우가 많고, 이른바 창구지도라는 행정지도에 많이 의존하고 있다.
  특히 경제위기시에는 국가의 적극적 경제개입이 불가피하게 요청된다. 국가의 경제유도수단이 명확한 법적 근거에 따르는 경우에만 경제정책의 투명성과 공정성이 확보될 수 있고, 그렇지 못하면 경제유도가 또다른 실패(정부실패)를 야기하게 된다는 것이 지난 우리 경제의 경험이었다. 따라서 거시경제유도를 위한 법적 수단에 관한 법령을 체계적으로 정비하는 작업이 긴요하다고 하겠다.  
  제3항 경제조장  
  [1]. 의의  
  경제조장이란 국가나 지방자치단체가 특정한 경제정책적 목적 내지 행위를 위하여, 스스로 혹은 제3자를 통하여, 직접적 또는 간접적으로, 총체적 혹은 국부적으로, 또한 물질적 혹은 비물질적 수단에 의하여 사인을 지원하기 위하여 행하는 모든 조치를 말한다.
  경제감독이 공공의 안전과 질서를 위하여 경제생활 참여자의 권리를 제한하는 이른바 침해행정의 대표적인 분야이고, 경제유도가 기본적으로 전체 혹은 일정한 경제부문과 관련하여 국민에게 일정한 행위준칙의 준수를 강제 또는 유인하거나 행정기관의 행위규절으로서의 성질을 가지는 데 대하여, 경제조장은 적극적인 합부에 의하여 국민의 권리를 확장시키는 이른바 급부행정에 속한다. 즉 경제조장은 기업에게 “이익”을 제공함으로써 그 수익자가 일정한 행위를 하도록 하는 것이다. 경제유도오 경제조장은 부분적으로 중첩되는 경우도 있으나, 경제유도의 중점은 부담의 부과에 있다.
  경제조장책무는 헌법과 다수의 개별법에서 규정하고 있다. 헌법 제123조 제1항은 농, 어업의 보호, 육성을, 동조 제2항은 지역경제의 균형발전을 위한 지역경제육성을, 그리고 동조 제3항에서는 중소기업의 보호육성을 경제행정의 임무로 규정하고 있다. 이러한 경제조장의 근거는 사회국가원리로부터도 도출할 수 있다.
  수산진흥법, 농, 어촌발전특별조치법, 농수산물가공산업육성법, 중소기업의구조개선및경영지원을위한특별조치법, 중소기업진흥및제품구매촉진에관한법률, 보조금의예산및관리에관한법률 등의 법률에 근거규정을 두고 있다.
  중소기업의 진흥이나 농수산업진흥 등의 형태로 수행되는 경제조장이 헌법상의 요구이자 경제적으로도 정당성을 지니고 있는 것은 사실이나, 다른 한편으로 경제조성이 가져오는 경쟁왜곡효과도 고려되어야 한다. 특히 부실기업의 유지를 국가의 임무라고 할 수는 없을 것이다. 이러한 경제조장은 경쟁을 왜곡시켜 경쟁기업의 부담이 되며, 구조적 전환을 저해한다.  
  [2]. 경제조장을 위한 법적 수단  
  1. 경제조장수단의 체계
  국가와 지방자치단체가 민간경제의 지원을 위하여 사용하는 수단들은 경제조장의 임무와 목표만큼이나 다양하다. 경제조장의 수단은 직접적 수단과 간접적 수단으로 분류될 수 있다 직접적 수단이란 공공주체가 기업의 재산상태에 즉각적인 이익을 가져오는 유인을 제공하고 그 대신 특정한 경제적 행위를 요구하는 것을 말한다. 간접적 수단이란 사경제의 경제적 행위에 긍정적으로 작용하도록 하는 유리한 기본조건을 설정하는 것을 의미한다. 이하에서는 직접적 경제조장수단에 대하여만 설명한다. 직접적 경제조장은 기본적으로 다음의 형태로 행해진다. 첫째는 공공급부의 제공(이른바 급부적 자금지원)이고, 둘째는 사인의 급부의무의 감면(이른바 감면적 자금지원)이다.  
  2. 합부제공에 의한 경제조장
  (1) 소비적 보조금
  소비적 보조금의 수혜자는 특정한 경제적 행위를 하거나 혹은 특정행위를 중지할 것이 요구되며, 그 보조금은 원칙적으로 반환되지 않는다. 이것은 여러 가지 상이한 형태로 거의 모든 경제조장사업에서 나타난다. 투자보조금이 그 대표적인 예이다.
  (2) 장려금
  장려금은 이미 완결된 경제적 행위에 기초하여 당해 지원대상 기업에게 지급된다. 따라서 이는 “사후적 자금지원”의 고전적인 예라 할 수 있다. 문화예술진흥법 제13조에 의한 장려금지급이 이에 해당한다.
  (3) 저리융자
  저리융자는 자금지원대상자에 대하여 일반적인 시장조건보다 유리한 조건으로 금전적 이익을 제공하는 것을 말한다. 자금지원을 목적으로 하는 융자는 경제조장의 가장 보편적인 형태이다. 이것은 대부분의 경우 공법상의 신용기관을 통해 제공되거나 혹은 지원대상자의 주거래은행이 공공재원으로 융자하는 형식으로 행해진다.
  (4) 보증
  보증을 통한 자금지원의 경우 지원자는 지원대상자가 지급능력이 없는 경우 그 채무에 대한 책임을 진다. 이를 통해 피지원자의 신용도가 높아지고 경제적 위험부담이 감소된다.
  (5) 위험보장
  위험보장의 경우 자금지원자는 그 지원대상자가 위험부담 있는 행위를 하는 경우에 그에 따라 발생하는 재정적 손실을 보상해 줄 의무를 진다. 위험보장은 여러 관점에서 보증과 유사성을 지닌다. 이것은 공공예산에 거의 부담을 부과하지 않으며, 위험에 기초한 제도로서 보증과 동일한 목표를 지향하고 있다.
  (6) 물적 지원
  물적 지원이란 실질적 조장의 가장 대표적인 예로서, 자금지원의 주체가 피지원자에 대하여 일반적인 시장조건보다 유리한 조건으로 물건을 제공할 의무를 지는 것을 말한다. 기업의 새로운 유치나 기업의 존속보호를 위한 영업장, 사업기술개발단지를 저가로 임대하는 것이라든가 영업용지나 산업시설부지의 할인매각 등이 이에 해당한다.
  (7) 공공위탁에 있어서의 특혜조치
  공공위탁에 있어서의 특혜조치도 일종의 자금지원이다. 왜냐하면, 이 경우 관계인은 시장여건을 모두 고려했다면 채택될 수 없었을 조건(정상보다 비싼가격의 책정)하에 공공사무의 위탁을 받기 때문이다. 이러한 공공위탁상의 특혜조치는 영세한 중소기업체 혹은 지역적 공급업자의 조장 등을 위한 수단으로 사용되는 경우가 적지 않다.  
  3. 합부의무의 감면에 의한 경제조장
  가장 대표적인 방식은 조세감면이다. 조세특례제한법이 그 일반법이다. 이것은 국가가 조세징수를 포기하는 것으로서 예산법적 측면에서는 수입감소를 야기하는 것이다. 감면 및 조장의 목표는 다양하다. 그 밖에 수수료감면과 부담금감면도 조세감면과 동일한 효과를 가져온다.  
  제4절 경제행정조직법  
  경제행정은 다양한 행정기관의 소관하에 실시되고 있다. 그러나 경제행정조직에 대한 규정이 별도로 존재하는 것은 아니다. 따라서 경제영역과 관련된 특수성을 제외하면 행정조직법의 일반이론이 여기에도 그대로  타당하다. 행정조직법의 일반론에 따르면, 우선 경제행정의 주체로는 국가, 지방자치단체, 그 밖의 공공단체 그리고 경제행정임무를 수행하는 사인 등이 있다. 공공단체는 다시 공법상의 단체, 공법상의 영조물, 공법상의 재단으로 구별된다.  
  [1]. 국가  
  국가는 가장 대표적인 경제행정의 주체이다. 경제활동은 전국적 차원에서 행하여지는 것이 보통이므로, 경제활동에 대한 규제조치도 국가의 경제정책에 입각하여 전국적으로 행하여지는 것이 원칙이다.
  헌법은 “국가는 국민경제의 성장 및 안전과 적정한 소득의 분배를 유지하고, 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하며, 경제주체간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위하여 경제에 관한 규제와 조정을 할 수 있다”고 하여(법 119 #2), 국가의 경제행정권을 명시적으로 규정하고 있다.
  경제행정은 국가가 이를 직접 수행하는 경우와 다른 공공단체 또는 공법인을 통하여 간접적으로 수행하는 경우로 나누어진다.  
  1. 직접경제행정조직
  국가의 직접경제행정조직으로서는 대통령, 국무총리, 재정경제부장관 및 경제관계장관(산업자원부장관, 건설교통부장관, 농림부장관, 해양수산부장관, 정보통신부장관 등) 및 국무회의를 들 수 있다. 이 밖에 재정경제부, 농림부 등 각부에 소속되어 있으나, 행정청의 지위를 가지는 것으로서 조달청, 특허청, 중소기업청, 국세청, 관세청, 산림청 등의 청과 외국도 경제행정조직으로 들 수 있다. 특히 대통령 소속기관인 기획예산위원회와 국무총리 소속기관인 공정거래위원회는 경제행정의 골격을 이루는 예산과 기획임무 그리고 경제정책을 집행하는 중요한 기관이다.  
  2. 간접경제행정조직
  국가의 경제행정이 독립된 법인으로서 공공단체 기타 공법인을 통하여 행하여지는 경우이다. 오늘날의 행정은 행정조직의 다원화에 의한 전문화, 공권화의 추세를 보이고 있는바, 특히 경제행정에 있어서는 간접행정조직의 비중이 계속 증대되고 있다. 이러한 간접경제행정조직으로서는 공사, 공단이나 공법상재단 등을 들 수 있다.
  (1) 공사
  정부가 그 자본의 전액 또는 1/2이상을 출자한 기업체로서 공법인의 지위를 가지는 각종의 공사가 있는데, 한국산업은행, 한국수출입은행, 농촌개발공사, 한국전력공사, 한국주택공사 등이 그것이다. 행정조직법상 이들은 공법상의 영조물법인으로서의 성질을 가진다.
  (2) 공단
  국가행정의 일부를 수행하기 위하여 독립법인으로서 설립된 기구로서 각종의 공단이 있는바, 경제행정분야의 공단으로서는 중소기업진흥공단, 에너지관리공단 등을 들 수 있다. 이들 공단은 그 업무수행에 있어서 주무부장관의 지휘, 감독을 받고(중소기업진흥및제품구매촉진에관한법률 56, 에너지이용합리화법 80), 그 임원은 대통령 또는 주무부장관이 임면하는 등(중소기업진흥및제품구매촉진에관한법률 50, 에너지이용합리화법 68) 공법적 특수성이 인정되고 있다.
  (3) 공법상재단
  대표적인 것으로는 한국소비자보호원을 들 수 있는데, 이 기구는 소비자보호시책을 효과적으로 추진하기 위하여 정부의 출연으로 설립된 특수공인법인으로서 재정경제부장관의 감독을 받는 공법상 재단법인의 일종이다(소비자보호법 26, 47 내지 50, 51).
  소비자보호원은 #1 소비자의 불만처리와 피해구제, #2 물품이나 용역의 규격, 품질, 안정성 등에 대한 시험, 검사 또는 조사의 실시, #3 소비자보호와 관련된 시책의 연구 및 건의, #4 소비생활의 합리화를 위한 각종 정보의 수립, 제공, #5 소비자의 교육과 홍보, #6 국민생활의 향상을 위한 종합적인 조사, 연구, #7 기타 소비자보호 관련업무를 수행한다(동법 28 #1).
  원장은 대통령이 임명하고, 임원은 감독관청인 재정경제부장관이 임명하며(동법 31), 그 임, 직원은 형법 제129조 내지 제132조의 적용에 있어서는 공무원으로 간주된다(동법 50).
  소비자보호원은 그 업무수행에 있어 재정경제부장관의 지휘, 감독을 받는바, 재정경제부장관은 소비자보호원에 대하여 그 사업에 관한 지시, 명령을 할 수 있다(동법 49 #1). 재정경제부장관은 또한 소비자보호원의 예산, 결산, 업무, 회계 및 재산에 관한 감독, 감시권을 가지고 있다(동법 49 #2 #3).
  (4) 공법상특수법인
  한국은행(한국은행법), 금융감독원(금융감독기구의설치등에관한법률) 등이 있다.
  (5) 사법인
  국가는 공법상의 경제조직 외에도 사법상의 조직을 설치하여 경제행정의 임무를 수행하게 할 수도 있는데, 국정교과서주식회사나 한국감정원이 이에 해당한다고 할 수 있다.  
  3. 경제행정상 합의제행정청-공정거래위원회
  경제행정도 일반행정과 마찬가지로 장관, 청장 등 독임제행정청에 의하여 수행되는 것이 보통이나, 공정거래위원회, 금융감독위원회, 무역위원회, 물가안정위원회 등의 합의제행정기관이 그 업무를 수행하는 경우도 있다. 다음에서는 공정거래위원회에 한하여 간단히 살펴본다.
  (1) 공정거래위원회의 법적 지위
  공정거래위원회는 정부조직법상 국무총리에 소속하나 독립규제법이 정하는 업무의 전담기구로서 그 한도에서는 상급기관의 지휘감독을 받지않고 독립하여 의사결정을 할 수 있는 합의제행정청의 지위를 가진다.
  (2) 공정거래위원회의 구성
  공정거래위원회는 위원장 1인과 부위원장 1인을 포함한 9인의 위원으로 구성되며, 그 중 4인은 비상임위원으로 한다(독점규제법 39 #1). 이들 위원은 #1 독점규제 및 공정거래에 관하여 경험이 있는 2급 이상의 공무원의 직에 있던 자, #2 판사, 검사 또는 변호사의 직에 15년 이상 있던 자, #3 대학에서 법률학, 경제학 또는 경영학을 전공한 자로서 대학이나 공인된 연구기관에서 부교수 이상 또는 이에 상당하는 직에 15년 이상 있던 자, #4 기업경영 및 소비자보호활동에 15년 이상 종사한 경력이 있는 자 중에서 임명하되 위원장과 부위원장은 국무총리의 제청으로, 기타 위원은 위원장의 제청으로 대통령이 임명한다(동법 37 #2).
  위원장과 부위원장은 정무직으로 하고, 기타 비임위원은 1급 상당 별정직 국가공무원으로 보한다(동법 37 #2).
  위원은 신분이 보장되나(동법 40) 정치활동은 금지된다(동법 41).
  (3) 공정거래위원회의 임무
  공정거래위원회는 다음의 임무를 수행한다.
  #1 시장지배적 지위의 남용행위 규제
  #2 기업결합의 제한 및 경제력집중의 억제
  #3 부당한 공동행위 및 사업자단체의 경쟁제한행위 규제
  #4 불공정거래행위 및 재판매가격 유지행위 규제
  #5 부당한 국제계약의 체결 제한
  #6 경쟁제한적인 법령 및 행정처분의 협의, 조정 등 경쟁촉진정책에 관한 사항
  #7 기타 법령에 의하여 그 소관으로 규정된 사항(동법 36)  
  [2]. 지방자치단체  
  1. 개설
  경제행정은 지방자치단체에 의하여도 수행된다. 경제에 대한 권력적규제에 관한 한 그 대부분은 국가의 기관위임사무로서 행하여지고 있으나, 지방자치단체의 고유사무에 대하여는 지역적인 경제행정이 행하여질 수 있는 것임은 물론이다. 이 경우 조례와 법률과의 관계, 구체적으로는 조례에 의한 당해 경제사항에 대해 규제가능성, 규제의 범위 등의 문제가 제기될 수 있을 것이다.
  지방자치단체의 경제행정도 국가의 경우와 마찬가지로 지방자차단체가 이를 직접 행하는 경우(직접지방경제행정조직)와 기타 공법인 또는 공공단체를 통하여 행하는 경우(간접지방경제행정조직)로 나누어진다.  
  2. 지방자치단체의 직접경제행위조직
  (1) 지방자치단체는 헌법과 법률상 인정된 자치권의 범위 내에서 경제행정을 수행할 수 있는 권한을 가지며, 지방자치단체는 그에 따라 경제과정에 대한 감독, 조장 등의 경제행정을 행할 수 있을 것이다. 이러한 지방행정은 법령과 조례의 범위 안에서 지방자치단체의 장과 그 소속 행정기관이 이를 수행하게 된다.
  (2) 경제활동은 일반적으로 전국적 규모로 행하여지는 것이고, 이러한 경제활동에 대한 규제도 국가의 경제정책에 입각하여 행하여져야 할 것이므로, 지방자치단체에 의한 경제에 대한 권력적 규제행정은 국가의 기관위임사무가 그 대부분을 차지할 것으로 본다. 그러나 지역적 특수성을 감안한 소비자보호나 경제에 대한 비권력적인 유도, 향도 또는 조장지치 등은 지방자치단체의 적절한 경제행정분야가 될 수 있을 것이다.
  (3) 지방공기업 중 지방직영기업은 지방자치단체의 직접경제행정조직으로 중요한 의미를 가진다. 지방직영기업이란 지방자치단체가 조례에 의하여 자기의 경제적 부담에 의하여 직접 관리, 경영하는 사업으로서, 수도사업, 궤도사업(도시철도사업을 포함), 자동차운송사업, 주택사업 등이 그 대상이 된다(지방공기업법 1, 2, 5). 이러한 지방공기업에 있어서는 지방자치단체는 경제에 대한 규제자로서가 아니라 스스로 경제주체로서 경제과정에 참여하는 것이다.  
  3. 지방자치단체의 간접경제행정조직-지방공사, 지방공단
  지방자치단체의 간접경제행정조직이란 지방자치단체가 법인을 설립하여 운영하는 비권력적 사업을 말하는 것으로서, 지방자치단체는 지방공사, 지방공단 등을 설치, 운영할 수 있다(지방자치법 137, 지방공기업법 49, 76). 서울특별시지하철공사, 서울특별시시설관리공단, 서울특별시농수산물도매시장관리공사 등이 그에 해당한다.  
  [3]. 경제행정을 수행하는 사인  
  경제행정은 일정한 조건하에서는 사인에 의해서도 수행될 수 있다. 이러한 경우 공공주체의 경제행정기능의 일부가 민간으로 이양될 수도 있다. 이러한 경우에는 사인에 의한 경제행정은 이른바 민간위탁 내지 공공기능의 민영화를 위한 법적 수단으로 사용되며, 오늘날 민영화정책과 관련하여 경제행정법상 하나의 중요한 문제로 부각되고 있다.  
  1. 공무수탁사인
  (1) 의의
  공무수탁사인이란 특정의 개별적인 고권적 권한을 자신의 이름으로 행사할 권능이 부여된 사법상의 자연인 또는 법인을 말한다. 공무수탁사인의 결정적인 징표는 위탁된 당해 공임무의 수행과 관련하여 사인이 고권적 권한을 행사할 수 있다는 것이다. 따라서 사인에 대한 공무위탁에 있어서는 법적 근거를 요한다. 사인에 대한 공무위탁은 법률이나 법률에 근거한 행정행위 혹은 공법상계약을 통해 행해진다.
  사인에 대하여는 개별적인 권한만이 위탁될 수 있다. 따라서 공무수탁사인의 법률관계는 특정 권한에만 관련되는 것이며, 당해 사인의 모든 법적 지위에 대하여 그러한 지위가 인정되는 것은 아니다.
  (2) 공무수탁사인의 법률관계
  공무수탁사인은 국민에 대하여 독립된 권리주체로서 등장하며, 공임무의 수행을 위하여 자신의 이름으로 고권적 권한을 행사한다. 따라서 이양자간에는 직접적인 법률관계가 형성된다. 공무수탁사인은 원칙적으로 스스로 행정처분을 하거나 공법상 계약을 체결할 수 있다. 그러한 한도에서 공무수탁사인과 그 상대방인 사인간에는 공법상의 법률관계가 형성된다. 이 경우 공무수탁사인은 행정소송법상 행정청의 지위를 가지며, 따라서 상대방인 국민은 공무수탁사인을 상대방으로 하여 행정소송을 제기할 수 있다. 행정심판법 제2조 제2항과 행정소송법 제2조 제2항도 이를 예정하고 있다. 그러나 양자간의 법률관계가 모두 공법적으로 형성되는 것은 아니며, 그것이 특별히 공법적 법규에 기초하지 않은 경우에는, 그 법률관계는 사법상의 법률관계이다.
  공무수탁사인과 공공주체 상호간의 관계는 원칙적으로 공법관계이다. 공무수탁사인은 공공주체의 하나로 되고, 이러한 한도에서 기본권주체성이 제한된다. 공무수탁사인은 관리운영권과 관리운영의 의무를 동시에 가진다. 공공주체는 사인에게 고권을 부여하고 또한 당해 공무수탁사인에 대하여 감독권을 가진다. 공무수탁사인과 공공주체 상호간의 법률관계를 공의무부담으로 파악하는 견해도 일부 있으나, 다음에서 보는 바와 같이 공의무부담은 그 법리상 독자적인 법제도로서 공무수탁사인과 구별되어야 하는 것이다.  
  2. 공의무부담, 공의무부담사인
  (1) 의의
  이른바 공의무부담이란 공적 책무의 수행을 위하여 사인에게 특정한 의무가 부과되는 것을 말한다. 이 경우 관계사인은 자신의 의사와 관계없이 의무를 부담한다. 석유사업법 제17조에 의한 석유정제업자 등의 석유비축의무가 그 예에 속한다.
  공무수탁사인과 달리 공의무가 부과된 사인은 고권적 권한을 행사할 수 없다. 또한 공무수탁사인에 있어서는 위탁되는 고권적 권한에 경제적 이익이 결합되어 당해 사인이 공무수탁사인이 되고자 하는 수익적 계기가 있는 데 대하여, 공의무부과의 경우에는 공공주체가 임무수행의 부담을 사인에게 일방적으로 부과하는 부담적 계기가 성립의 동인이다. 아래에서 보는 바와 같이 양자의 경우에 그 법률관계는 각각 다르게 형성된다.
  공의무부담은 직접 법률에 의하여 혹은 법률에 근거한 행정행위에 의하여 행해질 수 있다. 이것이 행정계약에 의해서도 가능한지에 대하여는 일단 논란이 있으나, 공의무부담에 있어서 의무란 사인에게 강제적으로 부과된 의무만을 의미하며, 대가적 급부로서 임의로 부담하는 의무는 제외된다.
  (2) 공의무부담에 있어서의 법률관계
  공공주체와 공의무부담자인 사인 사이에는 직접 법률에 의하여 혹은 법률에 근거한 행정행위에 의하여 공법상 법률관계가 형성된다. 공의무부담사인은 일정한 행위나 급부를 할 공법상의 의무를 부담한다. 그러나 공의무부담사인은 국가조직에 편입되지 않으며 국가에 대하여 주권적 공권을 가진다. 따라서 공의무부담사인은 완전한 범위에서 기본권보장을 받는다. 공의무부담사인이 입게 되는 손실의 보상청구권(공공주체에 대한 청구권)은 이를 공중일반에 전가시킬 수 없는 경우에만 예외적으로 인정된다.
  공의무부담사인의 행위나 급부가 제3자와 관계되는 경우에는 이 제3자와 공의무부담사인 상호간, 그리고 제3자와 공종주체 상호간의 법률관계의 성질이 문제된다.
  공의무부담사인은 공무수탁사인과 달리 공법상의 권한을 행사할 수 없기 때문에, 공의무부담사인과 제3자 사이의 법률관계는 원칙적으로 사법적으로 형성된다. 공의무부담사인은 제3자에 대하여 독립된 사법상의 권리주체로 등장한다.
  공공주체와 제3자 사이의 법률관계와 관련하여서는 공법상의 효과가 이들 사이의 관계에까지 미치는가를 검토해 보아야 한다. 특히 공의무부담사인이 당해 의무를 수행하는 과정에서 제3자에게 손해를 야기한 경우 이 제3자가 국가 등에 대하여 국가배상법상의 손해배상을 청구할 수 있는지 여부가 그 하나의 중요한 문제이다. 결국 여기서는 공의무부담사인의 의무이행을 공무원의 직무수행에 해당하는 것으로 볼 수 있는지가 문제의 기본적 초점이 된다. 우리 판례는 “널리 공무를 위탁받아 실질적으로 공무에 종사하고 있는 자도” 공무원에 포함되는 것으로 보고 있으므로 공무수탁사인이 여기에 포함된다고 보는 데는 견해가 일치하고 있으나, 이를 공의무부담사인에까지 당연히 확대할 수 있는지는 의문이다. 왜냐하면, 전자의 경우에는 공법상의 주체로 인정되므로 문제가 없으나, 후자의 경우에는 관계사인은 공법상의 의무를 부담함에 그치고, 원칙적으로 사법상의 주체로서 활동하기 때문이다. 따라서 이 경우에는 관계인은 제한적으로만 ‘공무원’으로 인정될 수 있다고 할 것인바, 그 구체적 판단에 있어서는 독일의 판례와 학설에 의해 정립, 발전된 이른바 “도구이론”이 하나의 유용한 기준이 될 수 있는 것으로 보인다. 그런데 이 이론에 따르면 공의무부담사인이 공공주체의 지시나 기타 다른 영향력행사에 복종 내지 종속되어 그 공공주체의 “도구”로 인정되는 경우에는, 당해 의무수행의 실체를 기능적으로 파악하여, 이 경우 관계인의 행위는 공무원의 직무수행으로 파악된다고 한다.  
  3. 행정보조자
  (1) 의의
  공공주체는 공임무를 수행하기 위하여 다양한 형태로 사인을 이용할 수 있는데, 이 중에서 사인이 당해 공공주체를 위하여 비독립적으로 활동하고 단순히 도구로서 공임무수행에 동원되는 경우를 행정보조자라고 한다. 따라서 행정보조자는 공무수탁사인과는 달리 자신의 이름으로 활동하지 않으며, 공공주체의 위임에 의하고 또한 그 지시에 따라 활동한다.
  이러한 행정보조자에 관하여는 개별법이 명문의 규정을 두고 있는 경우도 있으나, 행정보조자 법제는 공무수탁사인과는 달리 명문의 규정이 없는 경우에도 원칙적으로 허용된다고 본다. 따라서 공공주체는 명문의 수권 없이도 자신의 공임무를 수행하기 위하여 행정보조자로서 사인을 이용할 수 있다.
  (2) 행정보조자 모델에 있어서의 법률관계
  행정보조자는 기능민영화의 수단으로도 활용될 수 있는바, 이 경우 그 법률관계는 통상 계약에 의하여 이루어진다. 따라서 공공주체와 행정보조자 사이의 법률관계는 원칙적으로 사법 내지 행정사법적으로 형성된다. 그러나 공공주체는 사인에게 일정한 임무수행(사실상의 임무수행)을 위탁함에 있어서는 공공위탁에 관한 관계법의 규정(예컨대 국가를당사자로하는계약에관한법률, 계약사무처리규칙 등)을 준수하여야 하는 것임은 물론이다.
  협의의 공공발주에 있어서는 행정보조자로서의 사인이 제공하는 급부는 공공주체에 대한 것이어서 제3자인 국민이 법률관계의 당사자로 등장할 여지는 없고, 따라서 공공주체와 행정보조자로서의 사인간의 법률관계만이 문제되나, 그 밖의 경우에는 급부가 제공되는 제3자인 국민도 법률관계의 당사자로 등장한다.
  행정보조자의 기본적인 개념징표는 그 비독립성이다. 국민에 대한 급부는 사실상 행정보조자인 사인이 제공하지만, 법적인 관점에서는 그 급부제공의 책임을 지는 것은 공공주체이다. 행정보조자와 급부의 수혜자인 국민과의 사이에는 어떠한 직접적 법률관계도 개재하지 아니하며, 따라서 행정보조자는 자신의 급부에 대한 대가를 실제 수혜자인 국민이 아니라 당해 공공주체로부터 받는다.
  행정보조자의 활동은 당행 공공주체에게 귀속되며, 그와 관련된 법률관계도 공공주체와 제3자인 국민사이에 형성된다. 행정보조자의 활동으로 제3자인 국민에게 손해가 발생한 경우의 책임에 대하여는 앞서 공의무부담사인과 관련하여 기술한 도구이론이 역시 적용될 수 있는바, 이 경우에는 도구성이 인정되는 경우가 보다 많을 것이다.  
  제5절 경제행정작용법  
  경제행정의 수단과 관련하여서는 경제행정의 목적을 달성하기 위하여 국가, 지방자치단체 등의 행정주체는 어떠한 수단들을 사용할 수 있는가, 그러한 수단들은 어떠한 내용과 효과가 있고, 그 한계는 어떠한 것인가 등의 문제가 제기된다.
  다음에서는 먼저 경제행정의 수단을 분류하고, 이어서 각 수단을 개별적으로 검토한다.
  제1항 경제행정작용의 분류  
  경제행정에 있어서는 그 목적달성을 위하여 내용적으로 매우 다양한 수단이 사용되고 있는바, 이러한 경제행정의 수단은 여러 기준에 따라 분류될 수 있다.  
  1. 경제행정의 임무에 따른 분류
  경제행정의 수단은 그 임무의 내용에 따라 분류될 수 있다. 그에 따라 경제행정의 수단은 경제영역에 있어서의 위험의 방지 및 제거를 위한 경제감시, 감독수단, 경제활동을 일정한 방향으로 유도하는 경제지도, 향도수단 및 기업에 대하여 보조금의 제공 또는 의무의 면제 등을 통하여 그 경제활동을 조장, 촉진하는 경제조장수단 등으로 대별할 수 있다.  
  2. 행정개입의 내용에 따른 분류-권력적 규제와 비권력적 규제
  경제에 대한 행정개입은 그 형식에 따라 권력적 수단에 의한 개입과 비권력적 수단에 의한 개입으로 구분할 수 있다. 경제행정은 일정한 경제정책에 따른 경제과정에의 개입을 통하여 사적 자치에 기초한 경제질서에 대하여 제한, 수정을 가하는바, 경제에 대한 국가의 개입은 권력적 수단에 의하는 경우가 많다. 이러한 권력적 수단에 의한 개입은 하명, 금지, 인, 허가, 등록, 신고 등의 형식으로 행하여진다.
  비권력적 수단에 의한 개입은 국가 등이 공권력의 발동, 즉 권력적 수단 이외의 방법에 의하여 경제활동에 개입하여 국민경제를 일정한 방향으로 향도하는 것을 말한다. 이러한 비권력적 행정개입의 수단으로서는 공기업의 형식에 의한 경제활동에의 직접참여, 공법상 계약, 행정사법적 활동, 일정한 행정계획, 행정지도를 비롯한 사실행위 등을 들 수 있다.
  3. 행위형식에 따른 분류
  경제행정의 수단은 행정의 행위형식의 관점에서도 분류할 수 있다. 이러한 관점에서의 경제행정수단의 분류방식은 경제행정의 목적이나 내용에 구애되지 아니하고, 경제행정을 위하여 사용될 수 있는 각종의 법적수단들을 총체적, 체계적으로 분석하고 정리할 수 있다는 점에서 그 기본적 유용성이 있다.
  경제행정의 행위형식은 먼저 이를 법률과 행정작용으로 대별할 수 있다. 경제행정에 있어서의 행정작용형식에 관하여는 일반행정작용론이 원칙적으로 그대로 타당하게 적용된다.
  행정작용 일반을 체계적으로 분류하는 것은 그 내용의 다양성과 특히 현재도 새로운 행위유형이 계속 등장하고 있다는 사실 등으로 인하여, 그에 있어서는 여러 가지 어려움이 있다. 그러나 대체로 행정작용은 그것이 귀속되는 법령역을 기준으로 하여 공법행위와 사법행위로 나누고, 공법행위는 다시 법적 효과의 발생 여부 및 양태에 따라 법적 행위와 사실행위로 구분하고, 법적 행위는 그것이 외부관계에 대한 것인가에 따라 구체적으로 분류할 수 있을 것이다. 이를 도식화하면 다음과 같다.  
  제2항 경제행정작용의 행위형식과 그 구체적 내용  
  위에 적은 대로 경제행정의 수단으로서는 법률과 다양한 행정작용형식이 있는데, 법규명령이나 자치입법은 형식적으로는 행정작용에 속한다. 그러나 경제행정의 관점에서 이들은 실질적으로 법률과 같은 기능을 수행하는 것이므로, 다음에서는 법률과 행정입법을 하나의 경제행정의 수단으로서 검토한다.  
  [1]. 법령, 자치법규에 의한 직접적 규제  
  1. 개설
  경제에 대한 국가 또는 지방자치단체의 개입은 행정의 구체적 조치를 통하지 않고 법령에 의하여 직접 행하여질 수도 있다. 법령이 직접 일정한 행위를 금지 또는 명하는 경우 들이 그것이다.
  여기서 법령이란 법률과 법규명령을 말한다. 법규명령이란 국가의 행정권이 정립하는 일반, 추상적인 규정으로서 법규적 효력, 즉 행정내부적 효력뿐만 아니라 국민에 대하여도 구속력을 가지는 것을 말한다. 그러한 점에서 행정규칙은 그에 포함되지 않는다. 행정규칙의 법규성에 대하여는 논란이 있기는 하나, 그 일정 유형(재량준칙, 법률대위적 규칙)에 대하여는 평등원칙 또는 신뢰보호원칙과의 관계에서 법규에 준하는 효력이 인정될 수도 있을 것이나, 그 자체에 법규적 효과를 인정할 수는 없다고 본다.
  자치법규란 지방자치단체가 그 자치입법권에 의하여 법령의 범위 안에서 제정하는 자치에 관한 법규(헌법 117 #1, 지방자치법 15)로서, 지방의회가 제정하는 조례와 자치단체의 장이 제정하는 규칙이 그것이다. 지방자치단체도 경제행정의 주체로서 이러한 조례, 규칙에 의하여 경제에 대한 규제와 조정을 행할 수 있음은 물론이다.  
  2. 법령 등에 의한 직접적 규제의 내용
  (1) 경제활동에 관한 의무부과
  법령에 의하여 사경제주체에 대하여 작위, 부작위(금지), 수인의 의무가 부과되는 경우가 있다. 독점규제법에 의한 시장지배적 사업자의 지위남용행위의 금지(법 3의 2)나 불공정거래행위의 금지(동법 5), 물가안정법에 의한 폭리를 위한 독점매석행위의 금지(동법 7) 등이 그 예이다. 이러한 법령에 의한 의무부과나 금지에 대하여는 통상 그 의무이행을 확보하는 수단으로서 벌칙이 규정되어 있는 것으로서, 시장지배적 사업자의 지위남용금지위반에 대한 벌칙(동법 66)이나 불공정행위금지 위반에 대한 벌칙(동법 67) 등이 그 예이다.
  (2) 신고제, 등록제 등
  후술하는 인, 허가제보다는 그 개입의 정도가 약한 것이나, 법령이 신고 또는 등록, 표시 등의 의무를 부과하는 경우가 있다.
  1) 신고제
  독점규제법 제12조에 규정되어 있는 신고의무가 그 예로서, 신고제의 기능은 기본적으로 다음의 두 가지로 요약될 수 있다.
  신고제는 먼저 경제활동에 대한 사전적 통제기능을 수행한다. 즉 신고제에 있어서도 관계법령상의 요건이 충족되어 있지 않음을 이유로 그 수리거부가 인정되는 경우가 있는데, 이러한 경우에는 신고제는 허가제와 같은 의미를 가진다. 다만 이러한 내용의 신고제는 그 대상업종의 영세성을 고려한 규제완화의 취지에서, 일종의 완화된 인, 허가제로서 활용되고 있는 경우가 적지 않다.
  다음에 신고제는 그 대상인 행위에 대한 지속적 통제수단으로서의 의미를 가진다. 각종의 영업양도 등에 있어서의 신고의무 부과가 그 예이다(석유사업법 1, 식품위생법 25 등).  
  [2]. 경제행정행위  
  행정행위는 경제행정법에 있어서도 중심적인 행위형식으로 되고 있다. 행정행위는 주로 경제감독의 수단으로 되고 있으나, 일정한 경우에는 경제의 향도, 조장의 목적을 위하여서도 활용되고 있다.  
  1. 경제행정법상 하명, 금지
  하명이란 작위, 부작위, 수인, 급부를 명하는 행정행위를 말하며, 그 중에서 부작위를 내용으로 하는 하명을 특히 금지라고 하고 그 밖의 경우를 명령이라 한다. 소비자보호법에 기하여 중앙행정기관의 장이 일정 물품, 용역이 생명, 신체 및 재산상의 안전에 현저한 위해를 끼칠 우려가 있다고 판단하는 경우에 그 사업자에게 발하는 수거, 파기명령(작위하명) 또는 금지명령(부작위하명)(법 6 #2)이나, 식품위생법에 기하여 보건복지부장관이 공익상 또는 선량한 풍속의 유지를 위하여 식품접객업자에게 발하는 영업시간 및 영업행위의 제한처분(동법 30)을 하는 것 등이 그 예이다.
  하명의 대상인 행위는 사실행위인 것이 보통이나 법률행위가 될 수도 있으며, 그 상대방은 특정인인 것이 보통이나, 불특정다수인이 될 수도 있다(일반처분).  
  2. 경제행정법상 허가
  (1) 의의
  경제행정법상 허가란 행정법 일반에서와 마찬가지로 법령에 의한 일반적, 상대적 금지를 특정한 경우에 해제하여, 적법하게 당해 경제활동을 할 수 있게 하여 주는 행정행위를 말한다. 영업의 자유는 헌법상 기본권으로 보장되어 있으나, 경제행정상의 목적을 위하여 법률에 의하여 그 행사에 일정한 제한을 가할 수 있는 것으로, 허가는 이러한 관계법상의 제한규정에 부합되는지의 여부에 대한 심사절차 또는 사전통제절차로서의 의미를 가지는 것이다. 그러한 점에서 경제법상의 허가는 특정 경제활동이 관계법상의 제한규정에 배치되지 않는다고 판단되는 경우에 헌법상의 영업의 자유(권)를 적법하게 행사할 수 있게 하여 주는 행위인 것이다.
  (2) 법적 성질
  1) 제량행위성 여부
  허가는 금지의 해제로서 수익적 행위의 성질을 가지므로, 재량행위에 관한 효과제량설의 입장에서 이를 제량행위로 보는 것이 종래의 입장이었다. 그러나 허가신청이 있는 경우 행정청은 그 신청대상이 관계법상 개인의 영업의 자유에 대하여 부과되어 있는 제한요건으로서의 허가조건을 충족하는 것인지 여부를 검사하게 되는바, 관계법상의 허가요건을 충족하는 경우, 환언하면 관계법상의 제한요건에 해당하지 않는 경우에도 당해 행위를 불허하는 것은 헌법상의 경영의 자유(권)를 부당하게 침해하는 것으로서 허용되지 않는다고 할 것이다. 따라서 허가는 기속행위로서의 성질을 가진다고 본다. 판례도 같은 입장이다.
  “광천음료수 제조업허가는 그 성질상 일반적 금지에 대한 해제에 불과하므로 허가권자는 허가신청이 소정의 요건을 구비한 대에는 이를 반드시 허가하여야 하는 것이다”(대판 1993.2.12, 92누5959).
  2) 형성행위성 여부
  종래 허가는 자연적 자유의 회복행위로서 명령적 행위로 보고 있었으며, 현재도 다수 견해는 이러한 입장을 취하고 있다.
  그러나 허가는 단순한 자연적 자유의 회복행위에 그치지 않고, 그 상대방에 헌법상의 자유권을 적법하게 행사할 수 있는 법적 지위를 설정하여 주는 행위인 것이므로, 그것은 본질적으로 형성적 행위로 보아야 할 것이다. 다만 허가는 헌법상의 자유권을 적법하게 행사할 수 있게 하여 주는 데 그치고, 새로운 권리 기타 법률상의 능력을 설정하여 주는 것은 아니라는 점에서 상대적이기는 하나 특허와는 구별된다고 할 것이다.
  (3) 허가의 종류
  경제행정법상의 허가는 여러 관점에서 이를 분류할 수 있다.
  #1 경제행정법상의 허가도 행정법 일반의 경우와 같이 그 검사대상에 따라 대인적 허가, 대물적 허가 및 혼합적 허가로 나눌 수 있다.
  이러한 분류는 특히 허가의 이전가능성 문제와 관련하여 의미를 가지는 것으로, 그 자유로운 이전은 대물적 허가에 한하여 인정된다. 대인적 허가는 허가의 상대방의 주관적 사정이 그 허가요건으로 되어 있는 것이므로 그 이전이나 양도는 허용되지 않으며, 혼합적 허가는 인적, 물적 사정이 허가요건으로 되어 있는 것이므로, 그 이전성이 제한되는 것이 원칙이다.
  허가사업의 양도에 대하여는 소관행정청에 대한 신고의무를 부과하고 있는 경우가 적지 않다(자동차관리법 55, 석유사업법 7, 식품위생법 25).
  #2 허가는 또한 그 대상 또는 내용에 따라 시설허가, 경영허가, 판매허가 등으로 나눌 수도 있다.
  #3 설정법상의 허가의 구체적 예로서는 시장, 대형점, 대규모소매점, 도매센터 개설허가(도, 소매진흥법 6, 13의2, 15, 19), 석유판매업허가(석유사업법 12), 위생접객업허가(식품위생법 22)등을 들 수 있다.
  (4) 허가의 효과
  허가의 효과는 관계법에 의한 일반적 금지를 해제하여 허가된 행위를 적법하게 행사할 수 있게 하여 주는데 있다. 그러나 위에 적은 대로 허가는 내용적으로는 헌법상의 영업의 자유권을 적법하게 행사할 수 있는 법적 지위를 설정하여 주는 데 그치고, 새로운 권리를 설정하여 주는 것은 아니다.
  이러한 허가와 관련하여서는 허가를 받은 자가 일정 지역에서 독점적 이익을 받고 있는 경우에 그 이익의 법적 성질의 여하가 문제된다. 이것은 관계법에서 거리제한규정을 두고 있는지의 여부 및 그러한 거리제한규정이 있는 경우에는 당해 규정의 목적.취지의 구체적 해석에 따라 결정될 문제이다.
  관계법상 거리제한규정이 없는 경우에는 기존업자가 종래 누리고 있던 이익은 단순한 사실상의 이익에 불과한 것이다. 관계법상 거리제한규정이 있는 결과로 받은 기존업자의 독점적 이익은 관계규정의 목적.취지의 구체적 해석에 따라 결정될 문제이다. 즉 거리제한규정의 취지가 공익뿐만 아니라 기존업자의 이익도 보호하기 위한 것이라면, 당해 이익은 단순한 사실상 또는 반사적 이익이 아니라, 법적으로 보호되는 이익이 되는 것이다. 이 경우에는 당해 허가의 법적성질의 문제가 제기될 수 있다. 왜냐하면 이 경우는 허가에 의하여 기존업자에 법적이익으로서 독점적 이익이 인정되고 있기 때문이다. 이 경우 당해 행위는 허가와 특허가 혼합되어 있는 합성행위로 보는 견해도 있다. 허가와 특허를 엄격히 구별하는 입장에서는 이러한 결론에 도달할 수밖에 없을지도 모르나, 이 견해는 지나치게 형식론적인 것으로 보인다. 이 경우 당해 행위는 여전히 허가이고 다만 관계법이 예외적으로 보호규정을 두고 있다고 해석하는 것이 보다 실질에 부합하는 해석일 것으로 본다.
  3. 경제행정법상 특허
  (1) 의의
  특허란 기존의 권리의 범위를 확대하거나 새로운 권리를 설정하여 주는 행위를 말한다. 실정법상으로는 허가.면허.인가등의 용어도 사용되고 있다. 도시가스사업법에 의한 도시가스사업의 특허(법), 전기사업법에 의한 일반전기사업법 또는 발전사업의 특허(법), 여객자동차운수사업법에 의한 여객자동차운수사업의 면허(법)등이 그 예이다.
  경제행정에 있어서의 특허제도는 경제과정에의 참입.운입규제를 위한 수단이라는 점에 그 기본적 기능 또는 의미가 있다. 즉 경제관계법이 특정사업의 특허의 요건으로 일정 지역에서의 수급균형(여객자동차운수사업법, 전기사업법), 거리제한, 공급구성제(도시가스사업법)등을 정하고 있는 경우가 있는 바, 이러한 규정은 당해 경제활동에 대한 운입 또는 참입을 규제하고 제한하여, 당해지역에서의 수급조절 또는 당해 영업활동을 특별히 보호하려는 데 그 기본적 목적이 있는 것이다. 이러한 규정의 결과 당해 지역에서 특허 사업자의 수는 단일 또는 소수의 사업자로 한정되며, 이들 사업자는 당해지역에서의 사업경영에 있어 독점적 지위를 누리게 되는 것이다.
  (2) 법적성질
  경제행정상의 특허는 그 상대방에게 권리 기타 법률상의 힘을 부여하는 설권행위이다. 특허는 수익적 행위라는 점에서 이를 재량행위라고 보는 것이 보통이다. 특허는 그 내용에 있어 헌법상의 영업의 자유를 적법하게 행사할 수 있게 하여 주는 데 그치지 않고, 새로운 권리 기타 법률상의 힘을 설정하여 그 상대방에 특별한 법적 지위를 설정하는 주는 행위인 바, 이러한 특별한 권리를 부여하는 것은 기본적으로는 당해 특허대상인 사업이 공익성이 특히 부각되는 것이라는 점에 따르는 것이라는 점을 감안하면, 특허를 할 것인지 여부의 결정에 있어서는 행정청에 일단 독자적 판단권을 인정할 수 있는 소지가 있다 할 것이며, 특히 경제행정에 있어서 특허제도는 많은 경우 경제정책과 관련된 것이라는 점에서는 더욱 그러한다.
  그러나 경제행정상의 특허도 영업의 자유에 관련된 것임을 간과하여서는 안되며, 그러한 점에서는 특허를 일률적으로 재량행위로 보는 것은 타당하지 않다고 본다. 이와 관련하여 하나의 일반적 판단기준을 제시하여 보면, 관계법상 특허요건의 내용에 있어 행정청에 의한 해석.적용에 있어서는 기술적.전문적 판단을 요하는 성질의 것이고, 또한 그에 있어서는 행정청의 경제정책과 관련된 공익적 고려가 부각되는 때에는 그러한 한도에서 행정청에는 독자적 판단권, 즉 재량권이 인정된다고 본다. 따라서 특허행위가 재량행위인지의 여부는 원칙적으로 개별적.구체적으로 판단되어야 할 문제라고 본다.  
  4. 경제행정법상 인가
  법률상 행정청의 승인이 다른 법률관계의 당사자의 법률행위의 유효요건으로 되어 있는 경우에 행정청이 그 법률행위를 승인함으로써 그 법적효력을 완성시켜 주는 행정행위이다. 자동차운수사업의 운임.요금의 인가(여객자동차운수사업법)가 그 예이다.
  이러한 인가제도는 특히 경제행정에 있어서는 사경제주체의 경제활동에 대한 감사 또는 규제수단으로서 다른 행정영역에 비하여 그 중요성이 부각되고 있다.
  5. 확약
  확약이란 일정한 행정작용을 하거나 하지 않을 것을 내용으로 하는 행정청의 구속력 있는 약속을 말한다. 우리나라에서는 아직 확약에 관하여 규정하고 있는 실정법은 없으나, 행정관행상으로는 내인가.내허가등의 명칭으로 각종 인허가의 발급약속이나 공무원에 대한 승진약속등에 있어 이미 활용되고 있는 법제이다.
  확약에 대하여는 그 행정행위성 여부나 법적 근거등이 중요한 문제로 되고 있으나 여기서는 이 문제는 검토하지 않기로 한다. 확약의 법적성격이 어떠한 것이든지 간에, 그에는 행정청이 상대방에 대하여 확약된 대로의 행정작용을 하여야 할 법적 구속력이 인정된다는 점에서 사경제주체에 대하여 사업이나 투자등에 있어서 장래에 대한 예측가능성 내지는 그 안전성을 담보하여 줄 수 있는 법제로서, 결제행정분야에서는 매우 유용한 작용형식으로 활용될 수 있다.
  [3]. 공법상 계약
  공법상계약이란 공법적 효과의 발생을 목적으로 하여 복수당사자 사이에 반대방향의 의사표시의 합치로써 성립되는 공법행위를 말한다. 전통적으로 행정법관계에 있어서는 권력행정이 그 중심이 되고 있었던 결과로, 행정의 행위형식으로서는 당연히 행정행위가 중심적 위치를 차지하고 있었고, 공법상 계약은 별다은 관심의 대상이 되지 못하였다. 그러나 오늘날에는 행정의 질적.양적 확대에 따라 비권력행정의 비중이 중대됨에 따라 비권력적 작용형식으로서의 공법상계약이 중요한 행정의 행위형식으로 등장하게 된 것이다.
  이러한 행정의 비권력적 작용형식으로서의 공법상계약은 개별.구체적 사정에 부응하는 탄력적인 행정목적의 실현수단이라는 점에서, 경제행정에 있어서는 특히 그 중요성이나 의미가 부각되는 법적 수단이라 할 것이나, 이 작용형식은 아직도 별달리 활용되고 있지 못하고 있는 실정이다.
  [4]. 경제행정상 행정계획
  1. 의의
  행정계획이란 그 내용이나 형식이 매우 다양한 것이어서 그 일반적 정의는 매우 어려운 것이나, 여기서는 이를 일단 행정청이 장래의 일정시기에 도달하고자 하는 목표를 설정하고, 그를 위하여 필요한 여러 가지 수단들을 조정.결합하는 작용 또는 그 결과로 설정된 활동기준으로 정의하여 둔다.
  경제행정은 소극적인 사회질서의 유지작용에 그치지 않고, 적극적인 사회형성작용이라는 점에서 장래의 일정 시점에 도달하고자 하는 목표를 설정하고, 그를 위하여 여러 시책들을 조정.결합하여 추진하는 것이 특히 요청된다. 그러한 점에서 행정계획은 경제행정에 있어서 특히 중요한 의미를 가진다.
  2. 종류
  경제행정에 있어서의 행정계획으로서는 종합적 장기계획으로서 경제개발5개년계획과 같은 종합적.정치적 계획이 있는가 하면, 수출진흥계획.석유수급계획.전자공업진흥계획.중소기업진흥계획과 같은 부문별 계획등도 있어 그 형식은 매우 다양하다.
  일반적으로 행정계획은 그 법적 성질에 따라서 단순한 정보제공적 계획, 향도적 계획 및 구속적 계획으로 나눌 수 있다. 정보제공적 계획이란 경제의 현황이나 그 장래예측적인 정보를 제공하여 사장경제주체의 경제활동에 있어 결정의 기초가 되게 하려는 것이다. 구속적 계획은 그 계획의 내용이 국민에 대하여도 구속력을 가지는 것으로, 도시계획법 제12조에 의한 도시계획결정이 그에 해당한다. 향도적 계획이란 그 자체 법적 구속력은 없으나, 그 계획목표에 부응하는 행위에는 보조금, 조세감면조치 또는 도로건설.공장단지조장 등 기초시설의 건설조치 등 일정한 수익적 조치를 정하고, 그 계획목적에 반하는 행위에 대하여는 증세등의 불이익적 조치를 정하여 관계자로 하여금 계획상의 목표에 따르도록 유도 또는 향도하는 계획이다.
  전기한 경제개발5개년계획이나 석유수급계획.전자공업진흥계획.중소기업진흥계획등은 일정한 경제정책의 목표 및 그 달성을 위한 수단.과정을 제시한 것으로서, 관계자에 대하여 지도적.유도적 효과를 가지는 데에 그 기본적 의의가 있는 것이다.
  [5]. 사실행위-행정지도.비공식적 행정작용
  1. 행정지도
  행정지도란 행정주체가 그 의도하는 바를 달성하기 위하여 상대방의 임의적 협력을 조언.권고.요망 등의 형식으로 행하는 비권력적 행정작용을 말한다.
  행정지도는 그에 대한 법적 근거가 있는 경우도 있으나, 그것이 비권력적 작용이라는 점에서 법적 근거가 없는 경우에도 허용된다고 보는 것이 통설적 견해이다. 이러한 행정지도는 경제행정에 있어서는 경제정책.계획목표의 달성을 위한 수단으로, 인허가의 보조수단으로, 경제감독의 예비적 수단으로, 기업사이의 이해관계를 조정하기 위한 수단으로, 그리고 산업구조개편이나 기업합리화촉진등의 기업의 보호.조장 등을 위한 적절한 수단으로서 실제 널리 활용되고 있다.
  그러나 행정지도라는 명목하에서 법이 무시되거나 법령의 규정을 위반하는 행정지도가 자행되는 경우도 적지 않은 것으로 보인다. 예컨대 허가신청에 대하여 행정지도라는 형식에 의하여 그 허가를 유보내지는 사실상 거부하는 것이나, 등록제가 행정지도에 의하여 사실상 허가제처럼 운영되는 등의 사례가 그것이다. 경제행정에 있어 행정지도가 수행하고 있는 기능이나 역할의 중요성에 비추어, 행정지도에 대하여도 절차적 측면에서의 법적 규율이나, 그에 대한 쟁송법상의 구제수단의 강구등 일정한 법적 규제가 필요하다고 본다. 행정절차에 관한 일반법인 행정절차법은 제6장에서 행정지도에 관하여 그 원칙, 방식 등에 관한 기본원칙을 규정하고 있다.
  2. 비공식적 행정작용
  이른바 비공식적 행정작용도 행정지도와 함께 경제행정의 수단으로 활용될 수 있을 것이다. 비공식적 행정작용이란 최근 독일행정법에서 새로운 행정의 작용형식으로 검토되고 있는 것으로, 행정주체가 국민에 대하여 계몽.홍보.삼당.설득 등의 방법에 의하여 일정한 행정목적을 달성하려는 비구속적 사실행위를 말하며, 이들 행위는 정형화되어 있지 않으나, 대체로 경고.권고.정보제공.상담.조언.협상등의 사실행위가 이에 해당한다. 이러한 비정형적 행정작용은 그 유연성.탄력성이나 비권력성 등으로 인하여 다양하고 가변적인 내용을 가지는 경제행정에 있어서는 그 임무수행을 위한 매우 유용한 수단이 될 수 있을 것으로 본다.
  제3항 경제행정상 의무이행의 확보수단
  경제행정상 의무이행을 확보하기 위한 수단에 대하여는 행정법 일반에 있어서의 의무이행확보수단의 내용이 기본적으로는 그대로 타당하게 적용된다. 여기서는 경제행정법적 관점에서 특별히 의미를 가지는 수단들에 초점을 맞추면서 살펴보기로 한다.
  행정상의 의무이행확보수단은 전통적 수단과 새로운 수단으로 나누는 것이 보통이므로, 여기서도 양자를 나누어 검토한다.
  [1]. 전통적 의무이행확보수단
  전통적인 행정상 의무이행확보의 전형적인 수단은 행정상 강제집행이다. 행정벌은 과거의 의무위반에 대하여 과하여지는 제재로서의 벌이라는 점에서 직접적인 행정상 의무이행의 확보수단은 아니다. 그러나 행정벌은 행정상 의무위반이 있으면 그 제재로서 벌이 과하여진다는 심리적 압박에 의하여 그 의무이행을 강제하는 것이라는 점에서는 이러한 행정벌도 간접적이기는 하나 매우 실효적인 행정상 의무이행의 확보수단이 될 수 있다.
  1. 행정상 강제집행
  행정상 강제집행이란 행정상 의무의 불이행에 대하여 행정기관이 장래에 향하여 그 의무를 이행시키거나 이행된 것과 같은 상태를 실현하는 작용을 말한다. 이러한 행정상 강제집행수단으로서는 대집행.직접강제.집행벌과 금전상 급부의무의 강제이행수단으로서 행정상 강제징수가 있다.
  (1) 대집행
  대집행이란 대체적 작위의무의 불이행에 대한 강제수단으로서, 현재 행정상 강제집행의 일반적 수단이 되고 있다. 그 일반법으로 행정대집행법이 있는 외에 다수의 개별법에서 이에 관하여 규정하고 있으나, 경제관계법에서 대집행을 규정하고 있는 예는 매우 드물다.
  (2) 직접강제
  직접강제란 행정법상의 의무위반 또는 불이행에 대하여 직접 그 의무자의 신체 또는 재산에 실력을 가하여 행정상 필요한 상태를 실현하는 작용을 말한다. 이것은 대체적 작위의무.비대체적 작위의무.부작위의무.수인의무에 대하여 모드 적용될 수 있는 매우 실효적인 강제수단이나, 개인의 자유.권리에 대한 침해적 성격이 강하여 일반적 수단으로는 인정되지 않고, 소수의 개별법이 이를 정하고 있을 따름이다(식품위생법 62, 공중위생관리법 11 등).
  (3) 집행벌
  집행벌이란 비대체적 작위의무 또는 부작위의무의 불이행에 대하여 그 이행을 강제하기 위하여 과하는 금전적 부채이다. 이것은 일정한 기간내에 의무를 이행하지 않으면 과태료에 처할 것을 미리 경고하여, 그에 따른 심리적 압박에 의하여 장래에 향하여 행정상 의무이행을 확보하려는 것이라는 점에서 행정벌과는 구별된다. 실정법상 그 예는 매우 드문바, 경제행정분야에 관한 것은 아니나 건축법 제83조상의 이행강제금이 그 예에 해당한다.
  (4) 행정상 강제징수
  행정상 강제징수란 공법상의 금전급부의무를 이행하지 않는 경우에 의무자의 재산에 실력을 가하여 그 의무가 이행된 것과 같은 상태를 실현하는 작용을 말한다. 국세징수법이 그 일반법적 지위에 있다.
  2. 행정벌
  행정벌이란 행정법상의 의무위반에 대하여 일반통치권에 의거하여 과하는 제재로서의 벌을 말한다. 행정벌에는 형법에 간명이 있는 형벌이 과하여지는 행정간벌과 형법에 간명이 없는 과태료가 과하여지는 행정질서벌이 있다.
  경제관계법도 경제행정의 실효성을 확보하기 위하여 경제행정상의 의무위반에 대하여 행정형벌 또는 과태료를 정하고 있는 경우가 많다. 또한 특정경제범죄가중처벌등에 관한 법률이 제정되어 국민경제윤리에 반하는 특정경제법죄를 가중처벌하고, 그 범죄자에 대한 취업제한 등에 관하여 정하고 있다.
  [2]. 새로운 의무이행확보수단
  위에서 본 전통적 행정상 강제집행수단으로서의 대집행.직접강제 및 집행벌은 본래 경제행정분야에서의 의무이행확보수단으로서 정립되어 발전되었던 것으로, 이들 수단은 특히 경제행정에 있어서는 적절한 수단이 되지 못하는 경우가 많다.
  행정벌은 간접적이기는 하나 상당히 실효적인 행정상 의무이행의 확보수단이 되고 있는 것은 사실이다. 그러나 행정벌도 그 실제에 있어서는 법적.사실적인 한계가 있고, 무수한 벌칙조항이 사실상 국민의 준법의식의 치완현상만을 초래하거나, 이들이 철저히 적용.집행될 경우에는 전과자 양산의 우려가 있는 등 적지않은 문제점이 제기되고 있다.
  이러한 전통적인 행정상 의무이행확보수단의 문제점 또는 불완전성으로 인하여 최근에 여러가지 새로운 수단들이 등장하여 전통적 수단을 대체 또는 보완하고 있다. 다음에서는 이들 수단을 그 내용에 따라 금전적 수단과 비금전적 수단으로 나누어 검토하기로 한다.
  1. 금전적 수단
  (1) 세제상의 수단
  조세의 본래적 목적은 국가나 지방자치단체의 재원을 확보하는 데 있는 것이나, 일정한 조세는 경제행정목표와의 관련에서 유도 또는 억제수단을 사용되는 경우가 있다. 가산세, 부당이득세 등이 그 예이다.
  가산세란 세법상 의무의 성실한 이행을 확보하기 위하여 당해 세법에 의하여 산출된 세액에 가산하여 징수하는 금액이다. 가산세는 불성실한 신고 또는 납부와 같은 세법상 의무위반에 대하여 부과되는 금전적 제재이나, 그것은 동시에 세법상 의무이행의 간접적 강제수단으로서의 의미도 가진다.
  부당이득세도 조세의 일종이기는 하나, 그것은 국가의 세입을 목적으로 하기 보다는 정부가 결정한 통제가격을 초과한 거래행위의 금지를 실효적으로 확보하기 위한 수단으로서의 의미를 가지고 있다. 부당이득세법은 물가안정법이나 기타 법률에 이하여 결정.지정.승인.인가 또는 허가하는 물품의 가격, 부동산이나 기타 물건의 임대료 또는 요금의 최고액을 기준으로 거래단계별.지역별 기타의 구분에 따라 국세청장이 따로 정하는 가액을 초과하여 거래를 함으로써 부당한 이득을 얻은 자에 대하여 실제로 거래한 가격.임대료 또는 요금에서 기준가격을 감한 금액 전부를 부당이득세로 징수하도록 하고 있다.
  (2) 과징금.부과금
  행정법상의 의무위반 또는 불이행에 대하여 관계법이 과징금 또는 부과금을 부과하도록 정하고 있는 경우가 있다. 이러한 과징금.부과금은 단순한 의무위반에 대한 제재적 조치로서뿐만 아니라, 경제행정상 유도적 수단으로서의 의미도 가지고 있다.
  과징금이란 주로 경제행정법상 의무에 위반한 자가 당해 위반행위로 경제적 이익을 얻을 것으로 예정되어 있는 경우에 당해 의무위반행위로 인한 불법적 이익을 박탈하기 위하여 그 이익액에 상응하여 과하여지는 일종의 행정적 제재금으로서, 원래는 의무위반에 따른 불법적 이익을 전적으로 박탈함으로써 간접적으로 의무이행을 강제하는 효과를 거두기 위한 취지에서 도입된 제도이다.
  예컨대 공정거래위원회는 독점규제법 제3조에 규정된 시장지배적 지위의 남용금지에 위반하는 행위가 있을 때에는 그 시장지배적 사업자에 대하여 가격의 인하, 당해 행위의 중지, 법위반사실의 공표 기타 필요한 시정조치를 명할 수 있는데, 시장지배적 사업자가 이러한 가격인하명령에 응하지 않으면 그 사업자에 대한 과징금의 납부를 명하여야 한다.
  이러한 본래적 의미의 과징금과는 달리 인허가사업자에 의한 관계법의 위반행위로 인하여 그 사업을 정지해야 할 경우에 있어, 사업은 계속하게 하되 그로써 얻는 이익을 박탈하는 내용의 변형된 과징금이 점차 일반화하는 추세에 있다. 이러한 변형과징금의 유용성은 대중교통사업의 정지에 갈음하는 과징금의 경우를 사정하면 쉽게 짐작할 수 있을 것이다(여객자동차운수사업법 79). 변형과징금은 불법적 이익의 박탈이란 전형적 과징금의 경우와는 달리 위반행위자에 대한 단속적 의미에서 과하여지는 금전적 부담의 성질을 가지는 것으로서, 불법이익의 전면적 박탈이나 기대이익의 박탈과는 다른 특성이 있다.
  변형과징금은 대기환경보전법, 수질환경보전법, 석탄산업법등에서도 규정하고 있다.
  부과금은 행정법상의 의무위반자에 대하여 과하는 금전상의 제재로서 일종을 과징금의 성격과 유도적 규제수단으로서의 의미를 아울러 가지고 있다. 부과금은 주로 환경관계법에서 규정하고 있는 것으로 일정한 환경기준을 초과하여 오염물질을 배출하는 업소에 대하여 환경부장관이 부과하는 것이다. 배출부과금은 원형적 과징금과는 달리 불법이익의 박탈보다는 관계법상의 배출허용기준의 준수를 확보하려는 데에 그 중점을 두고 있는 것이라 할 것이다.
  부과금은 위의 과징금과 같이 행정법상의 의무위반에 대하여 부과되는 금전적 제재라는 점에서 벌금.과태료와 다를 바 없으나, 행정청에 의하여 부과되는 것이라는 점에서 형식상으로는 행정벌에 속하지 않으며, 기능적 관점에서는 집행벌에 가까운 것이라 할 것이다.
  환경법상의 부과금이나 여객자동차운수사업법상의 과징금 등은 당해 행정분야의 목적을 위하여서만 사용할 수 있다.
  2. 비금전적 수단
  (1) 인.허가의 취소.정지
  경제관계법도 행정법 일반의 경우와 마찬가지로 의무위반에 대하여 벌칙을 정하는 동시에 행정적 제재로서 그 사업의 정지.취소등을 정하고 있는 것이 보통이다(석유사업법 13, 여객자동차운수사업법 76, 전기사업법 14 등).
  이러한 인.허가의 정지.취소 등의 행정제재적 조치는 그에 따라 영업활동이 정지.금지되는 것이므로, 행정벌보다 더 실효적인 의무이행확보수단이 되고 있으나, 이들 조치는 국민의 생업에 결정적인 타격을 줄수 있는 것이므로, 그에는 원칙적으로 법률의 근거가 있어야 함은 물론이거니와 그 적용도 매우 신중하게 행하여져야 할 것이다. 최근에는 상대방의 권익보호의 견지에서 관계법이 인.허가의 취소에 있어서는 관계법에서 원칙적으로 그 사전절차로서 상대방에 대한 청문절차를 규정하고 있다(공중위생관리법 12, 대기환경보전법 52, 수질환경보전법 53 등). 이에 대하여 인.허가의 정지와 관련하여서는 근거법에 청문절차에 청문절차를 두고 있지 아니한 것이 보통이다. 그러나 이 경우에도 행정처분 등의 절차에 관한 일반법인 행정절차법이 침익적 처분에 대하여는 그 상대방에 의견제출의 기회를 주도록 규정하고 있으므로, 영업허가 등의 정지에 있어서는 사전에 이러한 의견제출절차를 거쳐야 한다.
  (2) 공급거부
  공급거부란 행정법상의 의무위반에 대하여 행정상의 역무나 재화의 공급을 거부하는 행위를 말한다. 오늘날 국민생활에 있어서의 행정상의 역무.재화에의 높은 의존도로 인하여 이러한 공급거부는 매우 실효적인 의무이행확보수단으로 작용하고 있는 것이 사실이다.
  공급거부는 건축법, 대기환경보전법 등에서 규정하고 있는데, 건축법은 그 제69조 제1항에 의하여 허가나 승인이 취소된 건축물 또는 같은 조항에 의한 시정명령을 받고 이행하지 않은 건축물에 대하여 전기.전화.수도의 공급자, 도시가스사업자 또는 관계행정기관의 장에게 전기.전화.수도 또는 도시가사공급시설의 설치 또는 공급의 중지를 요청할 수 있도록 하고, 그 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없는 한 이에 응하여야 한다고 규정하고 있다. 이러한 공급거부제도는 그 실질적 정당성 여부의 문제가 제기된다고 본다. 즉 이 경우의 공급거부는 수도법이나 전기사업법 등에서 정하는 의무위반 사유가 아니라 건축법위반을 그 이유로 하는 것으로, 이 경우 전기.수도 등의 공급거부는 관계법과는 내용적 또는 사물적 관련이 없는 행위에 기한 것이라는 점에서 관계규정의 적법성 내지 정당성에 문제가 있다고 보는 것이다.
  (3) 관허사업의 제한
  행정법상의 의무이행의 확보수단으로서 개별법이 관허사업의 제한, 즉 각종 인.허가의 발급을 금하거나 기존의 인.허가의 취소.정지 등을 정하고 있는 경우가 있다. 건축법상 위법건축물을 이용한 관허사업의 제한, 조세체납자에 대한 관허사업의 제한 등이 그 예이다.
  건축법은 시장 등은 위법건축물을 사용하여 행할 다른 법령에 의한 영업 기타 행위의 허가를 하지 않도록 요청할 수 있고, 이러한 요청을 받은 자는 특별한 이유가 없는 한 이에 응하여야 한다고 정하고 있다. 이것은 대형위법건축물의 경우 대집행의 의한 철거는 막대한 경제적 손실을 초래한다는 사정을 고려하여 그 대체수단으로서 마련된 행정적 제재조치라고 할 수 있다.
  국세징수법은 세무서장은 납세자가 대통령령이 정하는 사유없이 국세를 체납한 때에는 허가.인가.면허 및 등록과 그 갱신을 요하는 사업의 주무관서에 당해 체납자에 대하여 그 허가 등을 하지 않을 것을 요구할 수 있다고 정하고 있다. 세무서장은 또한 허가 등을 받아 사업을 경영하는 자가 국세를 3회 이상 체납한 때에는 대통령령이 정하는 경우를 제외하고는 그 주무관서에 사업의 정지 또는 허가의 취소를 요구할 수 있다. 이 경우 주무관서는 정당한 사유가 없는 한 이에 응하여야 한다. 이것은 납세자의 사업을 제한함으로써 납세의무를 이행하게 하려는 것으로서, 강세징수제도의 보완적 또는 대체적인 수단으로서 상당히 실효적으로 기능할 것으로 본다.
  이러한 건축법 및 국세징수법이 정하고 있는 관허사업의 제한의 경우, 허가 등의 거부 또는 취소는 그 원인이 되고 있는 행정상 의무위반행위와는 내용적 또는 사물적 관련이 없는 것이라는 점에서, 위의 공급거부의 경우와 같이 관계규정의 적법성 내지는 정당성에 문제가 있다고 본다.
  (4) 경제행정상의 공표.공표명령.광고명령
  1) 경제행정상의 공표 행정상의 공표란 행정법상의 의무위반.불이행 사실을 행정청이 일반에게 공표함으로써 그에 따르는 사회적 비난이라는 심리적 압박에 의하여 그 의무이행을 확보하려는 것이다. 고액조세체납자의 명단.사업명의 공시.공해배출업소의 명단의 공시 등이 그 예이다. 이러한 공표는 시실행위로서, 그 자체 법적 구속력은 없으나, 실제로는 관계자의 명예.신용 등에 중대한 영향을 미친다는 점에서 그 법적 근거의 요부나 그 처분성의 인정 여부 등이 특이 중요한 문제로 제기되고 있다.
  위의 일반적 공표와는 그 내용상의 차이가 있으나, 소비자보호법은 소비자보호를 위한 수단으로서 소비자보호원의 공표조치에 관하여 규정하고 있다. 즉 동법은 소비자보호원은 소비자의 불만처리.피해구제업무 및 물품이나 용역의 규격.품질.안정성 등에 대한 시험.검사 또는 조사업무 처리의 결과 소비자권익의 보호.증진을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 그 업무의 결과를 공표할 수 있다고 정하고 있다.
  2) 공표명령.정정광고 독점규제법에 기하여 공정거래위원회는 시장지배적 지위남용금지의 위반행위에 대하여 당해 시장지배적 사업자에 대하여 가격의 인하, 당해 행위의 중지, 법위반사실의 공표 기타 시정을 위한 필요한 조치를 명할 수 있다. 공정거래위원회는 그 밖에도 기업결합의 제한 및 경제력집중억제에 과한 규정에 위반하거나 위반할 우려가 있는 사업자 또는 위반행위자, 부당한 공동행위의 제한을 위반한 사업자, 불공정거래행위자, 독점규제법 제26조 소정의 행위금지를 위반한 사업자 단체, 그리고 재판매가격 유지행위의 제한을 위반한 사업자에 대하여, 이러한 법위반사실의 공표를 명할 수 있다.
  공정거래위원회는 또한 독점규제법 제26조 소정의 행위금지를 위반한 사업자 단체에 대하여 정정광고를 명할 수 있다.
  (5) 경제행정상 행정조사
  1) 개설 일반행정법상 행정조사란 관념은 비교적 최근에 형성된 것으로서, 그 의의나 범위 등에 대하여는 아직 견해가 정착되어 있지 못한 실정이다. 행정조사는 그 연원상 행정상 즉시강제에서 그 일부가 분리되어 정립된 관념이라는 점을 감안하여, 여기서는 행정조사를 행정기관이 궁극적으로 행정작용을 적당하게 실행함에 필요한 자료.정보 등을 수집하기 위하여 행하는 권력적 조사활동으로 정의하기로 한다.
  이러한 행정조사는 경제행정에서도 궁극적인 행정의무확보수단으로 사용되고 있는 바, 그 대표적인 예로서는 독점규제법상의 공정거래위원회에 의한 각종 조사 및 대외무역법상의 무역위원회가 행하는 조사를 들 수 있다.
  2) 세무조사의 문제 세무조사란 조세행정상의 목적을 달성하기 위한 행정조사로서, 예컨대 소득세법 제170조는 소득세에 관한 사무에 종사하는 공무원으로 하여금 그 직무수행상 필요한 때에는 납세의무자 또는 납세의무가 있다고 인정되는 자, 원천징수의무자, 납세조합 등에 대하여 질문하거나 당해 장부.서류.기타 물건을 조사하거나 그 제출을 명할 수 있다고 규정하고 있다.
  이러한 세무조사는 단순한 조세행정상의 목적을 넘어서서 여타의 상당히 광범한 경제행정목적을 위한 매우 실효적인 수단으로 사용되고 있는 것이 그 실제이고 실효적인 수단의 하나로서 사용되고 있다고 하여도 과언이 아닐 것으로 본다. 그러나 이 경우는 본래의 목적과는 다른 목적을 위하여 조세법상의 강제적 조사방법이 사용되고 있다는 점에서 법적으로는 문제가 있다할 것이다.
  제6절 특별경제행정법
  제1항 행정주체의 고유한 경제활동에 대한 법적 규율
  1. 공기업을 통한 경제활동의 법적 규율 - 공기업법
  국가 등의 행정주체는 사경제주체의 경제활동의 외부에서 이를 규제.조정 또는 조장하여 경제활동을 그 경제정책에 부합되도록 형성 또는 향도하여 가는 것이 일반적이다. 그러나 국가 등의 경제과정에 대한 관여는 이에 그치지 않고, 경제활동의 주체로서 직접 경제과정에 참여하는 경우도 있다. 즉 국가나 지방자치단체는 우편사업.철도사업 또는 수도사업을 직접 관리.경영하거나, 공사.공단등이 이른바 특수법인을 설립하여 일정한 공익적 사업을 경영하게 하는 경우가 있다. 이러한 국가.지방자치단체 또는 특수법인 등의 공적인 손에 의하여 수행되는 공익적 사업이 공기업으로 파악되고 있는 것임은 기술한 바 있다.
  이러한 공기업은 내용적으로는 국민의 일상생활에 필수적인 재화.역무의 공급을 그 내용으로 하는 공익사업임에도 불구하고 사경제주체의 활동만에 의하여서는 이들 사업이 시행되지 않거나 불충분한 것일 수밖에 없다고 판단되는 경우에, 국가 등의 행정주체가 직접 당해 사업을 수행하는 사회목적적 사업으로 파악되고 있다. 그러한 점에서는 공기업은 국가의 경제정책 또는 경제행정의 목적을 달성하기 위한 중요한 수단이 되는 것으로서, 그러한 점에서 공기업도 경제행정의 일부를 이루는 것이다. 다만 공기업은 그 자체로서 경제행정의 일부를 이루면서, 동시에 그것은 경제활동인 까닭에 경제행정상 규제의 대상이 된다는 점에서 그 특수성이 있다.
  공기업을 통한 국가 등 행정주체의 경제활동에 있어서, 그 법률관계는 행정사법적 관계 내지는 공법관계인 경우도 있으나, 사법관계인 것이 일반적이라 할 것이다.
  이러한 공기업에 대하여는 공기업법에 구체적으로 검토하였으므로, 여기서는 그 내용에 대한 검토는 하지 않기로 한다.
  2. 기타 경제활동에 대한 법적 규율 - 공공위탁법
  국가 등의 행정주체의 경제활동은 공기업활동에 한정되지 않는 것임은 물론이다. 예컨대 국가 등의 행정주체는 그 업무수행에 필요한 각종의 사무용품.차량 기타 물자를 구입하거나 대지.건물등을 매입.임차하거나 또는 그 건설계약을 체결하기도 한다. 이러한 이른바 협의의 국고행정 또는 조달행정에 있어서의 행정주체의 경제활동은 기본적으로 일반사인의 활동과 같은 성질을 가지는 것으로서, 이러한 행정주체의 경제활동은 경제행정의 일부라고 할 것은 아니다.
  이에 반하여 대규모의 공공시설의 건설은 국민경제에 대한 활력적 요소로 작용하는 것이므로, 그러한 점에서 이러한 공공시설의 건설활동은 중요한 경제행정의 수단으로서의 의미를 가진다.
  국가 등의 행정주체는 또한 단순히 그 업무수행에 필요한 물자를 구입하는 데 그치지 않고, 경제규제적 관점에서 일정한 물자를 매입.매출함으로써 그 수급 및 가격을 조정하거나, 일정 생활필수품을 매입.저장하여 국민에 대한 안정적 공급을 확보하여 주는 경우도 있다.
  공공위탁에 대한 법적 규율이 오늘날 경제행정법의 중요한 분야를 이루는 것은 바로 이러한 경제정책상의 중요성 때문이다. 이러한 국가의 활동은 조달사업에 관한 법률과 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 등이 규율하고 있다.
  제2항 자금지원법
  1. 개념
  자금지원 또는 자금조성이란 아직 법적으로 확립된 관념은 아닌바, 특히 자금지원과 보조금이라는 개념은 종종 혼동되어 사용되는 경우가 적지 않다. 자금지원은 이를 협의로 보조금이라는 제한적 관념으로 파악할 수도 있고, 보다 광의로 파악할 수도 있다. 다만 우리 실정법상 자금지원, 세제지원 및 보조금이라는 용어는 각각 달리 사용되고 있다는 사실을 감안하여, 여기서는 자금지원 또는 자금조성의 관념을 광의.협의 및 최협의로 나누어 정의하여 둔다.
  (1) 광의
  자금지원은 광의로는 국가 등의 행정주체가 경제활동을 조장.촉진하기 위하여 사경제주체에 대하여 행하는 금전의 급부 기타의 방법에 의한 경제상의 수익적 조치를 말한다. 이러한 광의의 자금지원에는 보조금의 교부 외에도 융자, 지급유예, 세제상 특혜조치, 공공요금의 감면, 정부.은행의 지급보증, 기타 실질지원조치가 포함된다. 따라서 앞서 설명한 경제조장행정 중에서 직접적 경제조장을 포괄하는 개념이며, 여기에는 급부제공을 통한 경제조장과 급부감면을 통한 경제조장이 포함된다.
  (2) 협의
  협의 자금지원이란 적극적인 급부제공을 통한 자금지원만을 말하는 것으로서, 광의의 자금지원 중 급부감면을 통한 자금지원을 제외한 것이다. 따라서 세제 및 공과금상의 특혜조치는 그에서 제외되고, 보조금.융자.보증이나 기타 실질지원조치만이 그 내용을 이룬다.
  (3) 최협의
  자금지원은 최협의로는 보조금과 같은 관념으로 파악된다.
  이상의 자금지원에 관한 세 가지 관념 중에서 가장 중요한 것은 협의의 관념으로서, 그 내용을 부연하면 다음과 같다.
  - 협의의 자금지원의 주체는 국가 등의 행정주체이며, 그 수혜자는 사인(자연인.법인)이다.
  - 자금지원은 금전적 급부 외에도 융자.보증 또는 공공사업의 수주.국유지 매각에 있어서의 우대조치 내지는 국유지의 무상사용 등과 같은 실질지원조치도 그 내용으로 한다.
  - 자금지원은 경제행정상의 공공목적을 위하여 제공되는 것으로, 그 대상사업의 구조개선.활성화나 수출촉진, 고용증대 등을 목적으로 하여 행해지는 거이다.
  2. 실정법상의 자금지원
  실정법상 다수의 개별법이 각종의 자금지원을 정하고 있는 것으로, 그 중요한 것은 다음과 같다.
  (1) 보조금
  다수의 개별법이 경제행정상의 특정목적과 관련하여 보조금지급에 관하여 정하고 있는데, 농어촌발전특별조치법, 소비자보호법, 취업안정법, 원자력법 등이 그 예이다.
  (2) 각종 기금에 의한 자금지원
  예컨대, 농어촌진흥공사 및 농지관리기금법은 동법이 정하는 농지매매사업과 농지임대사업에 소요되는 자금을 농지관리기금에서 융자할 수 있다고 규정하고 있다.
  (3) 정부의 융자
  정부에 의한 융자를 정하고 있는 법률로서는 광업법, 중소기업창업지원법 등이 있다.
  (4) 지급보증
  공공차관도입 및 관리에 관한 법률, 신용보증기금법 등이 있다.
  (5) 실질지원
  현행법상 실질지원조치를 정하고 있는 법률은 별로 없으나, 구도시계획법 제60조에 규정되어 있던 도시개발예정구역의 조성사업시행자에 대한 국.공유재산의 수의계약에 의한 양도는 그 예에 해당하는 것이었다.
  (6) 세제상의 특혜
  조세특례제한법이 정하고 있는 중소기업에 대한 투자세액공제, 특별세감면, 창업중소기업에 대한 세액감면조치 등이 그 예이다.
  3. 자금지원의 법적 근거와 한계
  (1) 법적근거
  자금지원에 법률의 근거가 필요한지 여부의 문제가 있다. 이 문제는 보조금을 포함한 협의의 자금지원에 있어서만 제기된다. 광의의 자금지원으로서의 세제상의 조치는 조세법률주의에 따라 법률의 유보사항에 속한다.
  자금지원에 대하여는 위에서 본 바와 같이 다수의 개별법이 이에 관한 명문의 규정을 두고 있다. 그러나 경우에 따라서는 자금지원이 구체적인 개별법상의 근거없이 행하여지는 경우도 있는 것으로, 이러한 경우에 법률의 유보원리와의 관계에서 그 법적 근거의 필요성 여부의 문제가 제기되는 것이다. 이 문제에 대하여는 법률의 유보원리에 관하여 어떠한 입장을 취하는가에 따라 그 결론이 달라질 것임은 물론이다. 일반적으로 말하면 자금지원에 있어서는 예산상 그 관계항목이 규정되어 있는 한도에서는 반드시 개별법의 명시적 근거가 없어도 그에 기한 보조금 기타 지금지원행정은 가능하다고 할 것이다.
  (2) 법적한계
  자금지원의 경우에도 헌법과 법령 및 일정한 불문법원리에 기한 제한을 받는 것임은 물론이다. 자금지원행정의 일반적 제한원리로서는 헌법상의 평등원칙 및 영업의 자유원측, 불문법원리로서의 과잉급부금지원측.부당결부금지원칙.신뢰보호원칙등 행정법의 일반원리를 들 수 있을 것이다.
  4. 자금지원의 법적 성질 및 형식
  (1) 자금지원의 법적 성질
  1) 자금대여(대부금)의 경우 자금지원 중에서 자금대부에 대하여는, 종래 독일행정법에서는 이단계설에 의하여, 당해 행위는 해정행위인 교부결정과 사법상 계약인 대부계약이 결합된 행위로 보는 것이 지배적 견해였다.
  이러한 이단계설은 제2차 세계대전 후 기본법의 제정 후에도 여전히 사법적 규제하에서 행하여지고 있었던 자금지원행정 특히 재건자금융자.주택건설자금융자.농업정착자금융자 등과 같은 자금대여를 공법적으로 규율함으로써 그에 대한 재판상의 권리보호의 범위를 확대하고 헌법상의 기본권보호의 요청을 관철하기 위하여 안출된 것이었다.
  즉 종래 순수한 사법계약으로만 파악되었던 자금대여의 공법적 성격을 규명하여 대여 여부의 결정을 행정행위로 파악함으로써, 그에 대한 평등원칙 등의 공법적 구속과 그에 따른 행정재판에 의한 통제를 확보하기 위하여 이단계설이 정립되었던 것이다. 이 이론은 일면 자금대여에 있어서 법치행정의 원칙에 충실하면서도, 타면에 실용적인 사법형식을 활용할 수 있게 하여 준다는 점에서 곧 지배적 이론으로 되었고, 판례상으로도 채택되었던 것이다.
  그러나 이 이론은 그 내용상의 문제점으로 인하여 그에 대한 비판이 점증하고 있는바, 즉 제2단계로서의 사법계약은 실제로는 허구라는 점, 자금대여의 법률관계를 공법관계와 사법관계로 구분하는 데 따르는 이론.  소송상의 난점 및 행정행위인 대여결정에 따른 사법상계약이 원만히 체결되지 않는 경우에 그 계약강제의 문제 등이 그것이다.
  이러한 이단계설의 문제점으로 인하여, 자금대여를 단순한 행정행위로 보는 견해, 이를 공법상계약으로 보는 견해, 사법상계약으로 보는 견해 등이 제시되었던바, 현재는 공법상계약설이 하나의 유력한 견해로 되고 있다. 그러나 판례 및 일부 학설은 여전히 이단계이론을 견지하고 있으며, 실무상으로도 자금대여는 이단계의 절차에 따라 행하여지는 것이 보통이다.
  2) 기타의 경우 보조금의 교부에 있어서는 실무상 해정청에 의한 교부승인결정과 보조금의 지급이 동일한 단계에서 행하여 지는 것이므로, 이 행위는 쌍방적 행정행위 또는 협력을 요하는 행위행위의 성질을 가진다고 할 것이다.
  실질지원조치는 그 구체적 내용에 따라 판단되어야 할 것이다. 예컨대 특정 기업의 우대결정에 따른 공공사업의 수주계약에 있어서는 당해 우대결정을 단순한 행정내부결정으로 보기는 어려운 것이므로, 이를 행정행위로 보아 이 경우의 법률관계는 이단계이론에 의하여 규율된다고 보는 것이 타당할 것이다.
  (2) 자금지원의 법형식
  1) 전형적 유형 자금지원은 관계법의 규정방식 또는 행정관행에 따라 여러가지 법형식으로 행하여질 수 있다.
  즉 자금지원은 행정행위, 행정행위와 사법계약의 결합형식, 공법상계약 또는 행정사법의 규율하에서의 사법계약의 형식 등에 의할 수도 있을 것이다.
  2) 보조금교부의 성격 보조금의 교부목적.교부대상자에 대하여는 각 단행법이 이를 규율하고 있으나, 그 교부신청.교부결정 및 사후관리에 관하여는 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률이 일반적으로 적용된다. 동법에 의한 보조금교부의 법적 성질에 대하여는 이를 공법적 증여계약으로보는 견해와 협력을 요하는 행정행위(쌍방적 행정행위)로 보는 견해가 있다. 이법이 보조금의 교차결법, 직권에 의한 변경 취소등을 정하고 있는 점을 감안하면, 동법에 기한 보조금교부는 신청 또는 협력을 요하는 쌍방적 행정행위라고 보는 것이 타당할 것이다.  
  5. 자금지원행정에 있어서의 권리구제  
  자금지원행정에 있어서의 권리구제의 문제는 수혜자와 제3자의 경우를 나누어 검토하여야 할 것이다.
  (1) 수혜자의 권리구제
  자금지원의 수혜자의 권리구제의 문제는 자금지원이 계약의 형식에 의하는 경우에는 부당한 조항을 배제한 계약의 궁극적 체결의 문제가 될 것이며, 그 소송형태는 민사소송 또는 공법상 당사자소송으로서의 이행소송이 될 것이다.
  자금지원이 행정행위의 형식으로 행하여지는 경우에는 그 상대방의 권리구제의 문제는 지원결정에 부관이 붙여진 경우에 제기될 것이다. 이 경우 그 상대방은 부관 없는 행정행위의 발급을 구하는 의사이행소송을 제기하여 구제를 받을 수 있는 것이나, 우리 행정소송법은 이러한 의무이행소송을 명문으로 인정하고 있지는 않다. 따라서 그 상대방은 취소소송을 제기하여 당해 부관의 취소를 구할 수 있다고 할 것이고, 이 경우 당해 부관이 본체인 행정행위와 가분적인 성질의 것인 때에는 행정행위의 일부취소로서의 당해 부관의 취소가 가능할 것이다(그 자체가 행정행위로서 인정되는 부담의 경우에는 바담만의 취소소송이 가능한 것임은 물론이다).
  부관이 본체인 행정행위와 불가분적인 일체를 이루고 있는 경우에는 당해 행정행위 전체의 취소를 구할 수 밖에 없을 것이다. 그러나 이 경우 행정청에는 재처분의무는 없으므로, 그것은 적절한 권리구제수단이 되는 못하는 것이다.
  (2) 제3자의 권리구제
  제3자의 권리구제의 문제는 경업자가 적극적으로 자금지원의 수급을 위하여 제기하는 소송(적극적 경쟁자소송)과 경업자에 대한 자금지원으로 인하여 영업상의 불이익을 받았다고 주장하여 다른 경업자가 제기하는 소송(소극적 경쟁자소송)으로 나누어진다. 다음에서는 행정처분에 의한 자금지원의 경우에 한정하여 이문제를 검토한다.
  1) 적극적 경쟁자소송 적극적 경쟁자소송은 수혜자와 경쟁관계에 있는 자의 자금지원신청이 거부 또는 방치된 경우에 그 수급을 위하여 제기하는 소송이다. 이 경우 관계자에 적극적인 자금 지원청구권이 인정되는지 여부의 문제가 제기된다. 자금지원이 개별법에 의하여 이루어지는 경우에는 그 관계규정의 해석문제는 있을 수 있으나, 원칙적으로 그 청구권은 인정된다고 본다.
  그러나 관계법이 없는 경우에는 헌법상의 인간의 존엄과 가치, 행복 추구권에 의하여 구현되는 일반적 인격권(헌법10)및 평등권(동법11)이 그 청구권의 근거로 될 수 있을 것으로 보이나, 이 문제에 대하여는 견해가 갈릴 수 있는 것으로 본다.
  경업자에 자금지원청구권이 인정되는 경우 그를 관철하기 위한 가장 적절한 소송형태는 의사이행소송이 될 것이나, 우리 행정소송법은 이러한 소송형태를 명시적으로 규정하고 있지 않으며, 인정가능성에 대하여 판례는 부정적 입장을 취하고 있다.
  거부처분에 대하여는 그 취소소송이 내용적으로 의무이행소송과 같은 구제수단이 될 수 있다. 왜냐하면 거부처분의 취소판결이 확정되면, 행정청은 재처분의무(행정소송법30#2)에 따라 신청에 따른 처분을 하여야 하기 때문이다.
  그러나 부작위의 경우에는 현행법상 불완전한 구제수단밖에는 없다. 왜냐하면 이 경우에는 부작위위법확인소송을 제기할 수 있느나, 이 경우 부작위의 위법성이 판결에 의하여 확정되는 경우에도 행정청은 다만 이러한 판결의 취지에 따라 처분을 하여야 할 의무만이 있는 것이고, 신청에 따른 처분을 할 의무는 없는 것이기 때문이다.
  2) 소극적 경쟁자소송 이것은 자금지원을 받지 못한 자가 경업자로서의 수혜자에 대한 자금지원결정의 위법을 이유로 그 취소를 구하는 경우이다. 이경우 논란의 여지는 있으나, 헌법상의 행복추구권(헌법10), 직업선택의 자유(동법15) 및 평등권(동법11)이 그 일반적인 법적 근거로 제시될 수 있을 것으로 본다. 다만 이러한 헌법상의 기본권이 그 근거로 인정되는 경우에 있어서도 경업자의 원고적격의 인정에 있어서는 단순한 경쟁상태의 약화나 영업상의 기대 가능성의 감소로는 불충분하고, 당해 자금지원이 경쟁자의 법적 지위의 침해로 평가되기 위하여는 그것이 상당한 강도의 것이어야 할 것이다.  
  제3항 독점규제법
  헌법 제119조 제2항은 국가는 시장의 지배와 경제력의 남용을 방지하기 위하여 경제에 대한 규제와 조정을 할 수 있다고 정하고 있는바, 그 기본법으로 독점규제및 공정거래에 관한 법률(이하 독점규제법이라 한다)이 제정 시행되고 있다.
  (1) 독점규제법의 내용
  동법은 그 목적으로서 “사업자의 시장지배적 지위의 남용과 과도한 경제력의 집중을 방지하고, 부당한 공동행위 및 불공정거래행위를 규제하여 공정하고 자유로운 경쟁을 촉진함으로써 창의적 기업활동을 조장하고 소비자를 보호함과 아루러 국민경제의 균형 있는 발전을 도모함”에 있다고 정하고 있다(법1).
  이러한 목적을 위하여 동법은 #1 사업자의 시장지배적 지위의남용을 금지하고(제2장), #2 기업결합을 제한하고 경제력집중을 억제하며(제3장), #3 부당한 공동행위를 제한하고(제4장), #4 불공정거래행위를 금지하고(제5장), #5 사업자단체를 규제하며(제6장), #6 재판매가격유지행위를 제한하고(제7장), #7 부당한 국제계약의 체결을 제한하고 있다(제8장).
  (2) 독점규제법의 적용제외
  동법은 제2장에서 제8장에 걸쳐 동법의 목적에 반하는 일정한 행위유형을 일반적으로 제한 또는 금지한 후에, 제12장에서는 그 적용이 제외되는 일정 사항에 관하여 정하고 있다. 동법의 적용이 제외되는 경우로는 #1 다른 법률 또는 그 법률에 의한 명령에 따라 행하는 정당한 행위(동법58), #2 무체재산권의 행사행위(동법59), #3 일정한 요건에 해당하는 조합의 행위이다(동법60).
  (3) 행정기구
  독점규제행정을 전담하기 위한 기구로서 합의제행정관청인 공정거래위원회가 국무총리 소속하에 설치되어 있다.  
  제4항 중소기업보호법
  중소기업은 산업의 분업화 전문화에 기여하고 기업간의경쟁을 촉진하는 등의 기능을 수해하는 것으로, 자유시장경제체제에 있어 중심적 요소를 이루고 있다.
  이러한 중소기업에 대하여 헌법은 “국가는 중소기업을 보호 육성하고”(헌법123#3),“중소기업의 자조조직을 육성하며, 그 자율적 활동과 발전을 보장한다”고 규정하고 있다(동조#2). 이러한 헌법규정에 의거하여 다수의 법률이 제정 시행되고 있는바, 그 일반법으로서의 중소기업기본법 외에도 중소기업진흥 및 제품구매촉진에 관한 법률 중소기업창업지원법 중소기업의 사업영역보호 및 기업간협력증진에 관한법률 중소기업의 구조개선 및 경영안정지원을 위한 특별조치법 중소기업협동조합법 등이 있다.  
  제5항 소비자보호법
  이것은 경제행정 중에서 비교적 최근에 등장하여 그 중요성이 증대되고 있는 작용으로서 구매자의 지위강화 및 소비자의 안전확보를 직접 목적으로 하여 행하여지는 행정작용이다.
  헌법은 이에 관하여 “국가는 건전한 소비행위를 계도하고 생산품의 품질향상을 촉구하기 위한 소비자보호운동을 법률이 정하는 바에 의하여 보장한다”고 규정하고 있는바(법124), 이러한 헌법규정에 입각하여 다수의 소비자보호에 관한 법률이 제정되었다. 소비자보호에 관한 법률로서는 그 일반법인 소비자보호법 외에도 약관의규제에 관한 법률 할부거래에 관한법률 방문판매등에 관한 법률 물가안정에 관한 법률 독점규제 및 공정거래에 관한법률 전기용품안전관리법 유통산업발전법 부정경쟁방지법 등이 있다.
  소비자보호법은 “소비자의 기본권익을 보호하기 위하여 국가 지방자치단체 및 당사자의 의무와 소비자 및 소비자단체의 역할을 규정함과 아울러 소비자보호시책의 종합적 추진을 위한 기본적 사항을 규정함으로써 소비생활의 향상과 합리화를 기함을 목적으로한다”고 정하고 있다(법1). 이러한 목적을 위하여 동법은 소비자의 기본적 권리(안정권 알 권리 선택권 의견반영권 피해보상수급권 단결권 단체행동권)를 규정하고(동법3), 국가 및 지방자치단체에 대하여 소비자의 기본적 권리를 실현하기 위한 법령의 제정 필요한 시책의수립 및 실시 등의 의무를 부과하고 있다(동법4). 동법은 또한 소비자보호시책의 효과적인 추진을 위한 기구로서 한국소비자보호원을 설립하도록 규정하고 있다(동법26).  
  제6항 물자규제법
  물자규제란 물자의 생산 유통에 있어서의 수요 공급의 불균형, 특히 자본주의 경제하에서의 생산과잉 공황등의 내재적 모순을 극복하기 위하여 행하여지는 규제작용으로서 생산규제 유통규제 이동규제 저장규제 등을 그 내용으로 한다.
  우리 실정법상의 물자규제조치로서는 #1 농수산물유통 및 가격안정에 관한법률에 기한 농수산물의 생산 및 출하조정조치(법2), #2 석탄산업법에 기한 석탄의 수급조정을 위한 조치(법24), #3 석유사업법에 기한 산업자원부장관에 의한 석유수급계획의 수립(법3) 석유수급의 조정(법17)등을 들 수 있다.  
  제7항 물가규제법
  물가가 국민생활에 중대한 영항을 미치는 것은 말할 필요도 없거니와 물가 또는 가격은 수요와 공급을 기초로 하여 자유로이 형성되는 것이 원칙이다. 그러나 물가수급상의 불균형이나 가타 사유로 가격이 폭락 폭등하거나 인플레가 발생하는 경우가 있다. 이러한 경우는 행정개입이라는 인위적 방법에 의하여 물가의 안정을 도모하지 않을 수 없는바, 이것이 물가규제이다.
  물가규제는 여러 방법으로 행하여지나, 그 형식에 따라서는 이를 직접적 규제와 간접적 규제로 나눌 수 있다. 간접적 규제는 통화량규제 물가수급규제 통화질서규제 또는 독점규제법에 의한 규제조치 등의 간접적 방법에 의한 물가의 규제를 말한다.
  직접적 규제는 국가가 집접 그 가격 또는 그 한도를 결정하거나, 그 가격결정에 있어 일정한 행정적 감독 감시조치에 의하여 물가를 규제하는 것이다.
  우리나라에서늬 물가규제는 물가안정에 관한 법률(이하 물가안정법이라한다)에 의한 일반적 규제와 개별법에 의한 개별물가의 규제가 있다.
  물가안정법이 정하는 물가규제조치로서는 최고각격의 지정(법2), 가격표시제(동법3), 공공요금규제(동법4), 긴급수급조정조치(동법6) 등이 있다.
  특정물가의 규제로서는 #1 농산물가격유지법이 정하는 농수산물의 가격유지, #2 전기요금 항공요금의 결정에 대한 인가제(전기사업법15, 항공법17)와 같이 가격결정에 있어 행정청의 인가를 받게 하는 것, #3 당해 물자의 수급조정(양곡관리법14 16)등이 있다.  
  제8항 자원규제법
  자원규제란 국민경제의 발전을 위하여 자연자원의 개발 보전 및 이용을 효율적으로 하게 하기 위한 규제작용이다.
  자원규제에 관한 법으로서는 지하자원에 관한 것으로 광업법 등이 있고, 수자원에 관한 것으로 하천법, 특정다목적댐법 등이 있으며, 에너지 자원에 관한 것으로서 에너지이용합리화법 원자력법 등이 있으며, 토지자원에 관한 것으로서 국토건설종합계획법 국토이용관리법 도시계획법 농지개혁법 농지법 등이 있다.  
  제9항 대외무역 및 외자도입규제법
  (1) 대외무역규제
  무역이란 국가간에 상품을 대상으로 하여 이루어지는 거래활동을 말하는바, 무역규제에는 직접 무역 자체를 규제하는 방법과 외환규제에 의한 간접적 규제가 있다. 우리나라에서는 양자를 병용하고 있는데, 대외무역법에 의한 규제는 전자에, 외국거래법에 의한 규제는 후자에 속한다.
  1) 무역규제 헌법은 “국가는 대외무역을 육성하며, 이를 규제 조정할 수 있다”(법125)고 규정하고 있으며, 그에 기하여 대외무역법이 대외무역에 관한 기본법으로 제정 시행되고 있다. 동법은 “대외무역을 진흥하고, 공정한 거래질서를 확립하여 국제수지의 균형과 통상의 확대를 도모함으로써 국민경제의 발전에 이바지”하기 위하여(동법1) 대외무역을 규제하고 있으며, 각 개별법에서 특정물건의 수출입의 규제에 관하여 정하고 있다.
  동법이 정하는 바에 따라 무역업 또는 무역대리업을 하고자 하는 자는 원칙적으로 산업자원부장관에게 신고하여야 한다(법10).
  대외무역법은 “물품의 수출입은 이 법의 목적 범위 내에서 자유롭게 이루어져야 한다”고 하여(법13), 수출입자유의 원칙을 천명하고 있다. 그러나 동법은 “산업자원부부장관은 헌법에 의하여 체결 공표된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규에 의한 의무의 이행, 생물자원의 보호 등을 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 수출 또는 수입을 제한할 수 있다”(동법14#1)고 규정하여, 이러한 수출입자유에 대한 일정한 제한을 가하고 있다.
  이에 해당하는 물품 및 무역의 균형화를 촉진하기 위하여 대통령령이 정하는 기준에 따라 지정되는 물품의 수출입에는 산업자원부장관의 승인을 받아야 한다(동조#2) 이와 관련하여 산업자원부장관은 승인대상품목의 품목별 수량 금액 규격 및 수출입지역 등을 한정할 수 있다(동조#4) 산업자원부장관이 이러한 수출입의 제한 및 절차에 관하여 정한 경우에는 이를 공고하여야 한다(동조#5).
  무역업자 등의 불공정한 수출입행위 및 수출입물품가격의 조작행위는 금지되고(동법39,40), 무역분쟁의 신속한 해결의무를 지며(동법41), 외교통상부장관은 일정한 경우에 수출입질서유지를 위한 조정명령을 발할 수 있다(동법43).
  2) 외국환관리 외국환관리의 목적은 국제수지의균형화 환율의 안정 및 외화자금의 효율적인 운용을 도모하기 위한 것으로, 각국은 정도의 차이는 있으나 외환에 대하여 일정한 규제를 하고 있는 것이 일반적 현상이다.
  이와 관련하여, “대외거래의 원활와 및 국제 수지의 균형과 통화가치의 안정을 도모함으로써 국민경제의 건전한 발전에 기여”함을 목적으로 하여(동법1), 외국환거래법이 제정 시행되고 있다.
  동법은 기준환율을 결정(법5), 외환거래의 정지(법5), 외국환업무취급기관(법2), 외국환평균기금(법3), 지급과 거래(법4)등에 관하여 규정하고 있다.
  (2) 외자도입규제
  외자도입규제란 국민경제의 발전을 위하여 필요한 외자를 효과적으로 유치하고 관리하기 위한 규제작용이다.
  이와 관련하여 외국인투자촉진법은 외국인투자절차(법2), 외국인투자에 대한 지원(법3), 외국인투자지역(법4), 외국인투자의 사후관리(법5), 기술도입계약(법6)등에 관하여, 그리고 공공차관의 도입 및 관리에 관한 법률은 공공차관의 도입기준(법3), 공공차관의 도입(법2), 공공차관의 관리(법3)등에 관하여 규정하고 있다.  
  
  제7장 재무행정법
  
  제1절 개설
  제1항 재정의 개념과 종류
  [1]. 재정의 개념
  재정이란 국가 또는 지방자치단체가 그 존립과 활동에 필요한 재원을 취득하고 이를 관리(관리 운용 지출)하는 작용을 말한다. 재정은 그 목적 수단 및 권력적 기초의 세 가지 점에서 다른 행정작용과 구별되는 특징이 있다.
  (1) 재정의 목적
  재정은 국가 또는 지방자치단체의 존립과 활동에 필요한 재원을 취득함을 그 목적으로 한다. 즉 재정(조세 전매 등)은 수입 자체를 그 직접목적으로 하는 작용이다. 경찰행정 경제규제행정 환경규제행위 국토개발행위 공용부담 공기업 등의 행정작용과 관련하여서도 국가 또는 지방 자치단체의 수입(수수료 부담금 사업수입 등)이 생기는 경우가 있느나, 그것은 이들 작용의 본래의 목적과 관련되어 발생하는 부수적인 것에 지나지 않는다. 다만 이들 수입의 취득 후에 국고금이나 공고금으로 관리하는 것은 재정작용에 속한다.
  (2) 재정의 수단
  재정작용 중 재원의 취득은 권력적 명령 강제를 수단으로 하고, 재산의 관리 및 수입 지출의 경리는 비권력적 관리를 수단으로 하는바, 전자를 재정권력작용이라 하고, 후자를 재정관리작용이라 한다.
  재정권력작용은 경찰작용 경제규제작용 환경규제작용 등에 있어서의 권력적 작용과 그 수단에 있어서는 같으나, 그 직접목적에 있어서 다르다. 다만 국가나 지방자치단체의 재원의 취득이 항상 권력적 작용에 의하는 것은 아니고, #1 비권력적인 사업경영에 의하는 경우(철도사업 체신사업 관광사업 등), #2 공적 재정증거 일시차입금에 의하는 경우(헌법94, 국채법3, 예산회계법6, 지방재정법8 내지 11, 지방자치법 134 내지 135등), #3 다른 행정작용과 관련하여 취득되는 부수적 수입도 있다.
  (3) 권력의 기초
  재정권력작용은 재정목적을 위하여 일반통치권에 기하여 국민에게 명령 강제하는 작용이다. 이 권력은 국가 또는 그로부터 통치권의 일부를 부여받은 지방자치단체만이 이를 행사할 수 있다.
  이에 대하여 재정관리작용은 일반재산관리권의 작용에 지나지 않고, 이에 관한 법적 규율은 주로 국가나 지방자치단체의 재정관리의 공정을 확보하기 위한 것으로, 주로 사법에 대한 특별법 또는 행정의 내부규율적인 성질을 가진다.  
  [2]. 재정의 종류
  재정은 여러 기준에 따라 분류할 수 있으나, 여기서는 주체와 수단에 따른 분류에 한정하여 살펴본다.  
  1. 주체에 의한 구분
  재정은 그 주체를 기준으로 국가재정과 지방자치단체의 재정으로 구분되는바, 국가재정과 지방재정은 재정작용으로는 동일한 것이나, 국가재정은 국가의 통치권이라는 그 자체의 고유한 권한에 의거한 작용인 데 대하여, 지방재정은 국가로부터 부여된 전래적 권한에 의한 작용이라는 점에서 양자는 다르다. 지방재정의 충실성 독립성은 헌법상의 지방분권주의의 실질적 확보에 있어서 필수적인 것이나, 현재 지방재정은 국가에의 의존상태를 벗어나지 못하고 있는 실정이다.
  국가재정에 관한 기본법으로서는 예산회계법 국세기본법 국유재산법 등이 있고, 지방재정에 관한 법으로는 지방재정법 지방세법 등이 있다.
  2. 수단에 의한 구분
  재정은 그 수단을 기준으로 재정권력작용과 재정관리작용으로 나뉘어진다.
  (1) 재정권력작용
  재정권력작용은 국가 또는 지방자치단체의 재원의 취득을 목적으로 하여 행하여지는 것으로, 조세의 부과 징수 및 전매가 있다. 전자를 위한 재정주체의 권한을 과세법이라 하고, 후자를 위한 것을 전매권이라 한다. 전매의 경우 전매사업 자체는 국가 또는 지방자치단체가 사경제의 주체로서 행하는 사법상의 행위에 불과하나, 전매물품의 제조 판매를 독점하고, 일반개인에 대하여 그러한 행위를 금지 제한하는 것, 즉 전매를 하는 것은 국가 또는 지방자치단체의 전매권의 발동인 권력작용에 속한다. 이러한 전매사업으로는 종래 인삼산업법에 의한 인삼의 전매제도가 있었으나, 1996년의 동법의 개정으로 이 제도가 폐지된 결과, 우리나라에는 전매제도는 존재하지 않는다.
  (2) 재정관리작용
  지정관리작용은 재산의 관리와 수입 지출의 관리를 내용으로 하는 것으로서, 이를 회계라고도 하는바, 재산의 관리를 물품회계, 수입 지출의 관리를 현금회계라 한다. 재정권력작용이 국민과의 관계에서 행하여지는 대외적인 작용인 데 대하여, 재정관리작용은 행정조직의 내부에서 적정한 재산 또는 수지관리를 기하려는 것으로, 이는 사인의 재산관리 또는 수지관리와 기본적 차이는 없는 것이나, 그것이 공적 재산 도는 수입 지출의 관리라는 점에서 특히 그 공정성 확보를 위하여 그에 대하여는 일정한도에서 특별한 법적 규율이 가하여지고 있다.  
  제2항 재정법의 기본원리
  근대국가에서는 재정에 관한 기본적인 사항은 헌법에서 규정하고 있는바, 헌법에서 정하고 있는 재정에 관한 기본적인 원칙은 재정의회주의라 할 것이다. 이것은 국민주권원리의 재정면에서의 표현으로 국가의 재정작용을 국민의 대표기관인 의회의 감독과 통제 아래에서 행하게 하려는 것이다. 재정의회주의는 조세법률주의, 예산의결원칙 및 결산심사원칙의 구체적 형태로 표현되고 있다.
  재정에 관한 기본원칙으로서는 그 밖에도 엄정관리주의, 건전재정주의 등이 있다.  
  1. 재정의회주의
  1) 조세법률주의 조세법률주의란 조세의 부과는 반드시 법률이 정하는 바에 의하여야 한다는 원칙이다. 우리 헌법도 “조세의 종목과 세율은 법률로 정한다”고 하여 이 원칙을 명시하고 있다.(법95).
  조세법률주의에는 1년세주의와 영구세주의가 잇으나, 우리나라는 영구세주의를 취하고 있다. 따라서 일단 법률로 제정된 후에는 그 개정 또는 폐지가 있을 때까지 매년 그에 기하여 조세를 부과 징수 할 수 있다.
  2) 예산결정원칙 예산은 한 회계년도의 국가의 세입 세출에 관한 예정표로서, 국민이 경제적 부담 또는 국민경제와 밀접한 관련이 있는 것이므로, 그것은 적정하고 민주적인 절차에 따라 편성되고 결정되어야 할 것이다. 그에 따라 현대국가에서는 원칙적으로 국회의 심의와 의결을 거쳐 예산이 성립되도록 하여, 재정민주주의를 채택하고 있는 것이 일반적이다.
  우리 헌법도 이 원칙을 채택하여, 예산안 추가경정예산안은 국회의 심의와 의결을 거치도록 하고 있다(동법54 56).
  지방자치단체의 예산안 추가경정예산안은 지방의회의 심의 의결을 거쳐야 한다(지방자치법35 118 121, 지방재정법 제3장, 지방교육자치에관한법률 13).
  3) 결산심사제도 헌법은 또한 예산의 집행결과인 결산에 대하여도 감사원의 결산검사보고에 따른 국회의 심사권을 인정하여(동법99), 재정집행에 대한 국회의 사후감독제도를 마련하고 있다.  
  2. 엄정관리주의
  엄정관리주의란 국가나 지방자치단체의 재산은 그 존립과 활동을 위하여 필요한 것일 뿐만 아니라, 모든 국민 또는 주민의 재산이기도 하므로, 이러한 재산이 망실 훼손되지 않도록 엄정하게 관리하여야 한다는 원칙을 말한다. 예산회계법상의 국가의 채권면제등의 제한 및 국유재산무단사용의 제한은 이 원칙의 구체적 표현으로서, 동법은 #1 법률에 의하지 않고는 국가의 채권의 전부 또는 일부를 면제하거나 그 효력을 변경할 수 없고(법12#1), #2 법률에 의하지 않고는 국가의 재산을 교환 양여 대부 출자 또는 지급의 수단으로 사용할 수 없도록 하고 있다.(동법13#1).  
  3. 건전재정주의
  이것은 국가나 지방자치단체의 적자재정을 방지하려는 원칙이다.
  1) 기채금지원칙 국가나 지방자치단체의 세출은 특히 국회의 의결 또는 지방의회의 의결이 있은 경우를 제외하고는 원칙적으로 국채 또는 차입금을 그 재원으로 하여서는 안된다(예산회계법5,지방자치법113 115).
  2) 감채원칙 매회계년에 있어서의 세입세출결산상 잉여금이 있을 때에는 세출예산에 구애되지 않고, 국채의 원리금과 차입금을 우선적으로 상환할 수 있다(예산회계법47).  
  제2절 재정의 내용
  제1항 재정권력작용
  재정작용은 그 수단에 따라 재정권력작용과 재정관리작용으로 구분되는 것임은 앞에서 본 바와 같다. 재정권력작용은 재정목적을 위하여 일반통치권에 기하여 개인에게 명령 강제하는 작용으로서, 이러한 재정권력작용은 그 법률효과의 내용에 따라 재정하명 재정허가 재정강제 및 재정벌로 나눌 수 있다.  
  [1]. 재정하명
  1. 재정하명의 의의 및 종류
  재정하명이란 행정주체가 재정목적을 위하여 국민에 대하여 일정한 작위 부작위 급부 수인을 명하는 행정행위를 말한다.
  #1 작위하명은 일정한 행위(조세신고 장부기재 및 비치 보고서제출)를 명하는 하명이며, #2 불작위하명은 일정한 행위를 금지하는 하명(예컨대 전매물품의 임의제조 판매금지)이고, #3급부하명은 일정한 물건이나 금전의 지급을 명하는 하명(예건대 조세납부)이며, #4 수인하명은 재정권발동인 실력행사를 수인할 것을 명하는 하명(예컨대 체납처분 또는 장부검사의 수인하명)이다.
  이러한 재정하명 중에서 가장 중요한 것이 조세의 납부하명임은 물론이다.  
  2. 재정하명의 형식
  재정하명은 직접 법률의 규정에 의하는 경우(조세신고의무)와 법률의 규정에 의거한 행정행위의 형식으로 행하여는 경우(예컨대 조세부과처분)가 있다. 전자를 법규하명, 후자를 재정처분이라고 하는바, 양자는 그 법적 성질 및 그에 대한 쟁송수단 등에서 차이가 있다.
  이하의 재정하명은 원칙적으로 재정처분을 지칭하는 의미로 사용하기로 한다.  
  3. 재정하명의 효과
  재정하명이 행하여지면 하명을 받은 특정인에 대하여 하명의 내용을 이행할 공법상의 의무가 발생한다. 그 의무를 지정의무라 하는데, 그 의무의 불이행에 대하여는 강제집행을 하고, 그 위반에 대하여는 재정벌이 과하여지는 것이 보통이다.  
  4. 흠있는 재정하명에 대한 구제제도
  행정행위일반의 경우와 마찬가지로 재정하명에 흠이 있는 경우에는 그것이 중대 명백한 것인 때에는 무효로 하고, 그 정도에 이르지 않는 때에는 당해 재정하명의 취소사유(직급취소, 쟁송취소)가 된다.
  위법 또는 부당한 재정하명으로 인하여 그 권익이 침해된 자는 행정쟁송절차에 의하여 그 취소를 구할 수 있다. 다만 세법상의 위법 부당한 처분에 대한 행정심판에 있어서는 행정심판법이 배제되고 특별한 심판절차가 마련되어 있고(국세기본법56,관세법38), 행정소송에 있어서도 일반행정소송법에 대한 약간의 특칙이 마련되어 있다(국세기본법56#2등).
  위법한 재정하명으로 손해를 받은 경우에는 행정상 손해배상 또는 부당이득반환청구의 방식에 의하여 구제를 받을 수 있다.  
  [2]. 재정허가
  1. 재정허가의 의의 및 성질
  재정허가는 재정목적(수입의 확보 등)을 위하여 부관되어 있는 일반적 금지를 구체적인 경우에 해제하여 적법하게 사실행위 또는 법률행위를 할 수 있게 하여 주는 행정행위이다(주세법에 의한 주조업의 허가 등). 재정허가는 재정목적상 부과되어 있는 일반적 금지를 해제하여 영업의 자유(권)를 적법하게 행사할 수 있게 하여 주는 데 그치고, 새로운 권리를 설정하여 주는 행위는 아니다.
  재정허가를 받아야 할 행위를 허가 없이 행하여도 그 행위의 효력이 당연히 무효로 되는 것은 아니고, 강제집행의 대상이 되거나 재정벌을 부과할 수 있음에 그친다.
  재정허가가 기속행위인가 재량행위인가의 문제가 있다. 이 문제는 일률적으로 결정될 것은 아닌 것으로서 허가의 대상인 행위의 성질이 사인이 본래 자유로이 행할 수 있는 성질의 것인지 여부가 그에 대한 일반적 기준이 될 수 있을 것으로 본다. 즉 허가를 요하는 행위가 본래 이를 자유로이 행할 수 있는 성질의 것인 때에는 그 허가는 기속행위이고, 그 행위가 국가의 전매권 등의 이유로 특별한 관계에 있는 자만이 할 수 있는 성질의 것인 때에는 그 허가는 원칙적으로 재량행위라 할 수 있을 것이다.  
  2. 재정허가의 형식
  재정허가는 법령에 의하여 부과되어 있는 상대적 금지를 특정한 경우에 해제하여 당해 행위를 적법하게 행사할 수 있게 하여 주는 행위이므로, 재정하명의 경우와는 달리 법령에 의거한 행정처분에 의하여서만 행하여진다.  
  [3]. 재정면제
  재정면제란 재정목적을 위하여 과하여진 작위 또는 지급의무를 특정한 경우에 해제(소멸)시키는 행위를 말한다. 의무의 해제라는 점에서는 재정허가와 같으나 해제하는 의무의 내용이 다르다.  
  [4]. 재정강제
  1. 의의 및 종류
  재정강제란 재정상의 목적을 위하여 개인의 신체 또는 재산에 실력을 가하여 재정상 필요한 상태를 실현하는 작용을 말한다.
  이러한 재정강제는 실력을 발동하여 국민의 자유와 재산을 침해하는 작용이므로, 그에는 반드시 법적 근거가 있어야 한다.
  재정강제도 재정강제일반과 마찬가지로 상대방의 의무의 존재와 그 불이행을 전제로 하여 그 이행을 강제하거나 이행된 것과 같은 상태를 실현하는 작용인 재정상 강제집행과 의무를 명할 시간적 여유가 없거나, 의무를 명하여서는 목적을 달성하기 어려운 경우에 의무를 명하지 않고 직접 국민의 신체 재산에 실력을 가하여 재정목적을 달성하는 재정상 즉시제도가 있다.
  전통적으로 재정목적을 위한 질문 조사 영업소에의 출입검사 등도 재정상 즉시강제의 일부로 파악되어 왔다. 이러한 행위들은 권력적 실력행사라는 점에서는 재정상 즉시강제와 다르지 않으나, 이들 작용은 그 자체 완결적인 행정목적을 위한 것이 아니라, 궁극적인 행정목적의 적정한 실현을 위한 예비적 보조적 작용이라는 점에서 즉시 강제와는 다르다.  
  2. 재정상 강제집행
  재정상 강제집행의 수단으로서는 #1 대체적 작위의무의 불이행에 대하여는 행정대집행법에 의한 대집행이 일반적으로 인정되고, #2 비대체적 작위의무 및 불이행의무의 불이행에 대하여는 개별법이 직접강제를 정하는 경우가 있으나 그 예는 매우 드물다.
  재정상 의무로서 가장 중요한 것은 금전급부의무이거니와 이 의무의 불이행에 대한 강제수단으로서는 #1 국세징수법상의 강제징수, #2 담보권실행 및 #3 관세법상의 강제집행의 세 가지가 있다.
  (1) 국세징수법상의 강제징수(체납처분)
  국세징수법상 강제징수의 절차는 독촉 재산압류 매각 청산의 4단계로 이루어진다(국세징수법은 이 중에서 재산압류 매각 청산의 3단계를 체납처분이라 하고 있다).
  이들 절차는 서로 결합하여 1개의 법적 효과를 완성하는 관계에 있으므로 선행행위의 위법성은 후행행위에 승계된다. 그러나 이러한 체납처분의 전제가 되는 과세처분이 위법한 경우에는 과세처분과 체납처분은 각각 별개의 효과를 목적으로 하는 행위이므로, 선행행위인 과세처분이 당연무효로 되는 위법사유만이 후행행위에 승계되고, 그에 이르지 않는 위법성은 승계되지 않다고 보는 것이 학설 판례의 입장이다.
  국세징수법상의 강제징수절차의 내용적 검토는 생략하기로 한다.
  (2) 담보권 실행
  국세징수법과 일정 단행세법이 조세채권의 보존수단으로서 일정한 경우에 납세담보의 제공을 요구할 수 있도록 규정하고 있다. 예컨대 징수유예의 경우(국세징수법18), 체납처분유예의 경우(동법85의2)등이다.
  국세기본법은 인적 담보(납세보증인)와 물적 담보에 관하여 담보의 종류(국세기본법29), 담보의 평가(동법30), 담보의 제공방법(동법31), 담보의 변경과 보충(동법32), 담보실행에 의한 징수(동법33), 담보의 해제(동법34) 등에 관하여 규정하고 있다.
  (3) 관세법상의 강제징수
  관세법은 관세의 특수성에 따라 특별한 강제징수절차를 규정하고 있는데, 다음의 세 가지 경우가 그것이다.
  1) 법정담보 관세미납물품은 법률상 당연히 관세의 담보가 되며, 다른 공과금과 채권에 우선하여 관세에 충당된다(관세법20#1).
  2) 특별담보 세관장은 일정한 사유가 있는 경우에는 관세에 대하여 특별담보를 제공 또는 공탁하게 할 수 있으며(관세법67#2 85 100#2 132등), 담보물로서는 금전, 국가 또는 지방자체단체가 발행한 채권 및 증권, 은행지급보증, 납세보증증권, 증권거래소에 상장되고 있는 대통령령이 지정하는 증권(지정증권), 신용보증기금법의 규정에 의한 신용보증, 부동산, 대통령령이 정하는 보증인의 보증 등이 있다(동법21).
  납세의무자가 고지서송달일로부터 10일 이내에 관세를 납부하지 않을 때에는 담보물 중 금전 등은 직접 관세에 충당하고, 국채 증권 등은 매각하여 그 대금을 관세에 충당하는데, 어느 경우에나 잔금이 있을 때에는 담보를 제공한 자에게 환급하여야 하고, 환급할 수 없을 때에는 공탁하여야 한다(동법22).
  3) 관세미납물품의 유치 예치 세관장은 여행자 또는 우리나라와 외국간을 왕래하는 운수기관에 종사하는 승무원의 휴대품으로 필요한 허가등 조건이 구비되지 않은 것은 영치할 수 있으며, 또한 여행자 또는 승무원의 휴대품으로 수입할 의사가 없는 물품은 세관장에게 신고하여 일시 예치시킬 수 있다(동법120).
  유치 또는 예치된 물건은 장치기간이 경과하면 공고한 후 매각하고, 매각대금 중에서 관세 제세 수용료 및 그 물품매각에 관한 비용에 충당하고 잔금이 있을 때에는 화주에게 교부한다(동법122#1 125). 다만 살아 있는 동식물, 창고를 해할 물품 등은 장치기간과 관계 없이 공고한 후 또는 사후공고로 매각할 수 있다(동법122#1 단서#2).  
  3. 재산상 즉시강제 및 조사
  (1) 재산상 즉시강제
  재정상 즉시강제란 의무를 명할 시간적 여유가 없거나 그 성질상 의무를 명하여서는 목적을 달성하기 어려운 의무를 명하지 않고 직접 국민의 신체 또는 재산에 실력을 가하여 재정목적을 실현하는 작용이다.
  이러한 의미의 재정상 즉시강제는 재정법상에는 그 예가 드문 것이나, 관세법 제219조 및 제220조에 의한 관세범임을 증명할 만한 물건의 압수 보관 또는 그 폐기가 그 예가 될 것이다.
  (2) 재정상 조사
  재정상 조사란 궁극적인 재정목적을 적정하게 실현하기 위하여 필요한 자금 정보 등을 수집하기 위하여 행하는 권력적 조사활동을 말한다. 이러한 재정상 조사는 그 대상에 따라 다음의 세 가지로 나뉘어진다.
  1) 대인적 조사 조사대상이 사람인 경우로서 각종 세법에 의한 질문(소득세법170, 부가가치세법35등) 또는 수색(조세범처벌절차법3)등이 그 예이다.
  2) 대물적 조사 조사대상이 물건인 경우로서 장부의 검사, 물건의 검사 수거 등이 그 예이다.
  3) 대가택조사 타인의 가택이나 사무소 창고 등의 건물에 출입하여 조사 수색 등을 하는 것을 말한다. 이것은 위의 대물적 조사와 병행되는 경우가 많다.
  재정상 즉시강제나 재정상 조사에 있어서의 법적 근거의 문제, 영장의 필요성 여부의 문제, 개인의 권리구제의 문제 등은 행정상 즉시강제 조사 일반의 경우와 그 내용을 같이 한다.  
  [5]. 재정벌
  1. 재정벌의 의의
  재정벌이란 재정상의 의무위반에 대한 제재로서 일반통치권에 기하여 과하는 벌을 말한다. 행정벌의 일종으로서 그에 관한 법리는 재정벌에도 원칙적으로 그대로 적용된다.  
  2. 재정벌의 종류
  재정벌이 과하여지는 범죄를 재정범이라 하는바, 재정범은 포탈범과 재정질서범으로 나뉘어진다. 전자는 사기 기타 부정행위로써 조세를 포탈하거나 전매권을 침해하여 부정한 이득을 보거나 보려고 한 경우에 성립하는 죄이며, 후자는 수입확보를 위한 그 밖의 각종의 재정하명에 위반한 경우에 성립하는 죄이다. 전자는 현실적으로 국가의 수입을 감연시키는 행위(부정행위에 의한 조세포탈 전매물품의 불법제조)인 데 대하여, 후자는 다만 재정상의 질서를 위반함으로써 수입을 감연시킬 우려가 있는 행위(장부기재의 해태 허위신고 등)에 지나지 않는 점에서 양자는 다르다.  
  3. 재정벌의 특수성
  재정벌은 국가 또는 지방자치단체의 재정상의 수입의 확보를 목적으로 하는 것이기 때문에 벌금 과료와 같은 재산형을 과하는 것이 보통이다. 다만 그러한 재산형만으로는 재정의무위반의 방지를 위하여 불충분한 경우가 적지 않으므로, 근래에는 자유형을 과하거나, 또는 재산형 자유형을 병과하도록 규정하고 있는 예가 적지 않다(관세법179이하).
  재정벌로서 과태료를 과하는 경우 외에는, 재정범에 대하여는 원칙적으로 형법총칙이 적용된다(형법8). 다만 조세범처벌법 관세법 등 다수의 조세관계법규는 조세범에 대하여 형법총칙에 대한 다수의 특별규정을 두고 있다.  
  4. 재정벌의 과벌제도
  재정벌을 과하는 절차는, 과태료는 비송사건절차법이 정하는 재판절차에 따라 과하고, 그 이외의 재정벌은 최종적으로는 형사소송법이 정하는 절차에 의하여 과하여진다. 다만 조세범처벌절차법 관세법 지방세법등의 조세관계법은 형사소추에 선행하여 조사 통고처분 고발 등의 간이과벌절차를 규정하고 있다.
  (1) 조사
  세무공무원 등은 범칙사건을 조사할 수 있는바, 조사를 위하여 필요한 때에는 범칙혐의자나 참고인을 심문, 압수 또는 수색할 수 있다(조세범처벌절차법2등). 범칙사건의 조사에 있어서 압수 또는 수색을 할 때에는 법관이 발부한 영장이 있어야 한다(동법3 4).
  (2) 통고처분
  국세청장 지방국세청장 세무서장 관세청장 세관장은 조사에 의하여 범칙의 심증을 얻은 때에는 그 이유를 명시하여 벌금 또는 과료에 상당하는 금액, 몰수 또는 몰취에 해당하는 물품, 추징금에 상당하는 금액과 서류송달, 압수물건의 운반 보관에 요하는 비용을 납부할 것을 통고하여야 한다(동법9등). 이러한 범칙사건의 처리로서의 통고처분은 형사절차에 선행하는 과벌적 행정처분이다.
  통고처분을 받은 자는 그 이행 여부를 자유의사로 결정할 수 있다. 그러나 범칙자가 통고를 받은 날로부터 15일(출입국관리법은 5일)이내에 이행한 때에는 동일사건에 대하여 형사소추를 받지 않는다(동법11, 12, 관세법232). 통고이행기간이 경과하여도 고발하기 전에 이행하면 또한 이와 같다(동법12#1 단서). 통고처분이 행하여진 때에는 공소시효가 중단된다(동법10).
  통고처분에 이의가 있는 경우에도 그 상대방은 취소소송 등에 의하여 이를 다툴 수 없다고 보는 것이 판례의 입장이다. 관세법(동법38#3 2)은 명시적으로 통고처분을 행정심판, 행정소송의 대상에서 제외하고 있다.
  (3) 고발
  범칙자가 15일 이내(관세는 10일)에 통고의 내용을 이행하지 않을 때에는 국세청장 등은 고발을 행하여야 한다. 다만 통고처분의 이행기간이 경과하여도 고발절차를 취하기 전에 이행하면 고발을 할 수 없다(동법12#1 단서).
  일정한 경우에는 즉시고발을 하는 바, #1 범칙혐의자의 거소가 분명하지 않을 때, #2 도주할 우려가 있을 때, #3 증거인멸의 우려가 있을 때에는 세무공무원은 국세청장 등에 대한 보고절차를 거치지 아니하는 즉시고발할 수 있으며(동법8단서) #1 범칙자가 통고대로 이행할 자력이 없다고 인정되는 때 및 #2 정상이 징역형에 처할 것으로 사료되는 때 등에는 국세청장은 즉시 고발하여야 한다. 즉시고발을 하는 경우에는 그 사유를 명시하여야 하며, 그 사유의 명시가 없는 즉시고발은 위법하다(대판 1955.2.15, 1953행상151).
  범칙사건은 고발이 있어야 공소를 제기할 수 있으며(동법6, 관세법 200), 고발에 의하여 공소가 제기된 경우에도 제1심판결의 선고 전에 고발이 취하되면 공소도 취하하여야 한다.
  제2항 재정관리작용
  1. 의의
  재정관리작용이란 국가 또는 지방자치단체가 그 재산 및 수입,지출을 관리하는 작용을 말하며, 회계라고도 한다. 재정관리작용은 그 본질상 사인의 재산관리와 다르지 않으나, 그 적정, 공정한 관리는 일반국민의 이해와 밀접한 관련을 가지고 있으므로, 예산회계법, 국유재산법, 물품관리법, 지방자치법, 지방재정법 등의 법률이 이에 대하여 특별한 규율을 하고 있고, 독립된 감사기관인 감사원으로 하여금 이를 감사, 감독하게 하고 있다.
  재정관리법에 관한 법규는 그 형식은 법률로 되어 있으나, 그 실질적 내용은 재정관리의 공정을 기하기 위한 행정의 내부절차적 규율의 성질을 가지는데 그치는 것이 적지 않다. 이러한 경우에는 당해 규율에 위반하여도 그것은 내부적 책임의 문제를 발생시킬 뿐이고, 당해 행위의 외부적 효력에는 영향이 없다고 할 것이다.
  2. 종류
  재정관리작용은 그 내용에 따라 재산관리와 수입, 지출관리로 나누어지는데, 전자를 물품회계, 후자를 현금회계라 한다.
  (1) 재산관리
  재산관리란 국가 또는 지방자치단체가 소유하는 재산(국유재산,공유재산)을 관리하는 작용을 말하며, 그 재산에는 부동산, 동산, 무체재산권, 채권등이 포함된다. 재산관리는 사경제작용인 것이 보통이나, 공익상의 관점에서 특별한 규율이 가하여지는 경우가 있는 바, 그러한 특별한 규율이 없으면 사법규정 또는 사법원리가 적용된다.
  (2) 수입,지출관리
  수입, 지출의 관리는 국가 또는 지방자치단체의 예산,회계에 관한 작용으로서 사경제작용인 것이 원칙이나, 공익적 견지에서 특별한 법적규율이 가하여지는 경우가 있다.
  제3절 조세
  제1항 조세의 의의 및 종류
  [1]. 조세의 개념
  조세란 국가 또는 지방자치단체가 그 경비에 충당할 수입을 취득하기 위한 목적으로 법률에 기한 일방적 의무로서 과세요건에 해당하는 모든 자에게 과하는 무상의 금전부담을 말한다.
  현행 세법은 조세에 관한 일반적 정의를 하고 있지 않은 결과, 조세개념의 정의에 있어서는 학자에 따라 약간의 차이가 나타나고 있다. 그러나 대부분의 경우 그것은 표현의 차이일 뿐이고, 그 내용에 있어서는 본질적인 차이가 없는 것으로 보인다.
  그 내용을 분설하면 다음과 같다.
  (1) 과세주체는 국가 또는 지방자치단체이다. 그러므로 예컨대 토지구획정리사업법 등이 정하는 공공조합의 조합원에 대한 경비부과(동법28)는 조세가 아니다.
  (2) 조세는 국가 또는 지방자치단체의 수입(재력)취득을 직접 목적으로 한다. 이 점에 있어 조세는 벌금, 과료,과태료와 같이 직접적으로는 제제를 목적으로 하는 벌과금과 구별된다. 조세는 또한 과세주체의 일반적 경비에 충당하기 위한 수입을 확보하기 위한 것이므로, 재해복구를 위한 부역, 현품 또는 그에 대신한 금전징수(농지개량조합법 43#4,51) 등은 조세가 아니다.
  (3) 조세는 일방적 의무로서의 무상의 금전부담이다. 조세는 특정 급부에 대한 반대급부가 아니라, 국가,지방자치단체의 경비를 충당하기 위한 수입확보를 위하여 일방적으로 부과하는 것이다. 이 점에서 조세는 특정한 역무 또는 이익에 대한 반대급부로서 부과되는 행정상의 각종의 사용료, 수수료, 특권료 등과는 다르다. 이러한 사용료, 수수료 등은 그 역무비용이나 이익을 표준으로 하여 결정되는데 대하여, 조세는 국가의 재력취득을 위하여 징수되는 것으로서, 그 세율은 의무자의 담세력을 표준으로 하여 결정된다.
  (4) 조세책무는 법률로 정하는 과세요건에 따라 발생하게 되는 바, 조세에 있어서는 당사자의 의사를 존중하는 사적자치원칙이 배제된다.
  (5) 조세는 원칙적으로 금전급부를 내용으로 한다. 현대의 조세는 원칙적으로 금전급부를 내용으로 하며, 우리나라의 경우도 마찬가지이다. 이러한 원칙에 대하여는 물건에 의한 지급을 정하고 있는 몇 가지 예외가 있다(법인세법31의 2, 개발이익환수법률16#2). 이러한 물납제는 납세자의 편의를 고려하여 조세액에 상응하는 물건의 지급을 정하고 있는 것이지 물건 자체의 지급을 그 목적으로 하는 것은 아니다.
  [2]. 조세의 종류
  1. 국세와 지방세
  이것은 과세주체에 따른 분류이다. 국세는 국가가 부과, 징수하고, 지방세는 지방자치단체가 부과,징수하는 조세이다. 국세에 대하여는 원칙적으로 각세마다 단행법이 있으며, 모든 국세(관세 제외)에 관한 일반적 사항을 규정한 공통법으로서 국세기준법,국세징수법,조세범처벌법 및 조세범처벌절차법이 있다.
  지방세에 대하여는 그 기본법으로서 지방세법이 있으며, 그 세부적인 사항은 동법에 의거하여 조례로 정한다(지방세법3). 
  국세와 지방세의 체계는 다음과 같다.
  1.국세
  가.수익세: 소득세,법인세,부당이득세
  나.재산세: 상속세,재평가세,증여세
  다.거래세:부가가치세(영업세,물품세,유흥음식세 등),인지세,증권거래세
  2.지방세
  가.주체에 따라: 서울특별시세, 광역시세,도세 및 시,군세, 구세
  나.내용에 따라
  (1)보통세:지세,등록세,재산세,자동차세,마권세,취득세,도축세,면허세,주민세
  (2)목적세:군시계획세,공동시설세,사업소득세
  2. 내국세와 관세
  국내에 있는 과세물건에 대하여 과세하는 조세를 내국세라 하고, 외국으로부터 수입되는 물건에 과하는 조세를 관세라 한다.
  3. 직접세와 간접세
  그 구별기준에 대하여는 학설이 갈리고 있는바, #1법률상의 납세주의자와 사실상의 담세자가 동일한 것이 직접세이고, 양자가 일치하지 않고 조세의 실제 부담이 납세의무자로부터 타인에 전가될 것이 법률상 예상되어 있는 조세가 간접세라고 보는 견해, #2납세의무자의 담세력을 직접표현하는 소득,재산 그 자체에 대하여 과하여지는 조세가 직접세이고, 담세력을 간접적으로 표현하는 사실, 예컨대 물건의 소비, 재산의 이전,거래 등을 과세대상으로 하는 조세가 간접세라는 견해 등이 있는데, 첫째의 견해가 통설이다.
  소득세, 법인세, 상속세 등은 직접세 이고 주세,부가가치세,인지세,특별소비세 등은 간접세이다.
  4. 수익세, 재산세, 소비세, 거래세
  과세물건의 성질에 따른 분류이다. #1 수익세는 수익 또는 소득에 대하여 부과하는 조세(소득세,법인세 등)이며, #2 재산세는 재산소유의 사실에 대하여 부과하는 조세(재산세, 농지세)이고, #3 소비세는 특정한 소비 또는 금전지출에 의하여 표시되는 담세력을 과세물건으로 하는 조세(특별소비세, 주세,전화세 등)이며 #4 거래세는 경제상의 거래에 의하여 추측되는 담세력을 과세물건으로 하는 조세(등록세, 인지세 등)이다.
  5. 인세, 물세, 행위세
  과세물건의 종류에 의한 분류이다. #1 인세는 특정인의 생존,거주,소득 등에 과하는 조세이며,#2 물세는 특정 물건의 소유,제조,매매,수입 또는 그 물건에서 생기는 수익에 대하여 과하는 조세이고,#3 행위세는 직접 물건을 목적으로 하지 않고 법률적, 사실적 행위에 대하여 과하는 조세이다.
  6. 정기세와 임시세
  정기세는 일정한 시기를 정하여 정기적으로 과하는 조세(소득세,법인세,부가가치세 등)이고, 수시세는 과세물건이 발생할 때마다 수시로 과세하는 조세(상속세,등록세,인지세 등)이다.
  7. 보통세와 목적세
  국가 또는 지방자치단체의 일반경비에 충당하기 위하여 과하는 조세가 보통세이고, 특정경비에 충당하기 위하여 과하는 조세가 목적세이다. 방위세, 교육세 등이 그 예이다.
  8. 신고납부하는 조세, 부과납부하는 조세, 인지납부하는 조세
  이것은 과세주체의 과세권의 발동방식에 따른 구분이다.
  (1) 신고납부하는 조세는 납부하여야 할 세액이 원칙적으로 납세자의 신고에 의하여 확정되며, 신고가 없거나 신고하 세액의 계산이 법률규정에 맞지 아니하는 경우, 기타 그 세액이 세무서장의 조사와 다른 경우에 한하여 세무서장 등의 처분에 의하여 확정되는 조세이다.
  우리나라에서도 소득세 등에 있어서는 납세의무자가 과세표준을 신고하고(소득세법 70), 세액을 자진납부하는 형식(동법 76)의 신고주의를 취하고 있다.
  (2) 부과납부하는 조세는 세액이 전적으로 세무서장 등의 처분에 의하여 확정되고, 그 징수도 명령적 규정절차에 의하여 행하여지는 것이다.
  (3) 인지납부하는 조세는 등록세 등과 같이 납부하여야 할 세액이 법률의 규정에 의하여 확정되고, 그 납부도 납세의무자의 인지첨부에 의하여 행하여지는 조세이다.
  제2항 조세법의 기준원칙
  조세법의 기본원칙은 그 내용에 따라 형식적 측면, 실질적 측면 및 과세기술상의 측면의 세 가지 관점에서 검토될 수 있다.
  [1]. 형식면의 원칙
  1. 조세법률주의
  (1) 내용
  조세는 국민의 재산권의 보장,경제생활의 안정,경제활동에 있어서의 예측가능성 등의 측면에서 국민생활에 절대적인 중요성을 가지는 것이므로, 근대국가에서는 그 부과, 징수에 국민의 대표로 구성되는 의회가 제정한 법률의 근거를 요하도록 하고 있는바, 이것을 조세법률주의라 한다.
  우리 헌법도 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 납세의 의무를 진다”(헌법38)라고 하여 이 원칙을 명시하고 있다.
  헌법은 이어서 “조세의 종목과 세율은 법률로 정한다”(동법59)라고 하여, 이 원칙의 내용에 관하여 정하고 있다.
  그러나 법률로 정하여야 할 사항은 조세의 종목과 세율뿐만 아니라 납세의무자,과세물건,과세표준 등의 과세요건은 모두 법률로 정하여야 할 것이다. 과세요건을 규정하는 세법의 규정은 명확하고 구체적인 것이어야 한다. 왜냐하면 추상적이고 불분명한 세법 규정은 그 해석을 빙자한 자의적 세무행정을 야기할 우려가 있기 때문이다. 또한 세법의 해석에 있어서 유추해석,확장해석에 의한 납세의무의 확대는 허용되지 않는다.
  “조세법률주의의 원칙은 조세요건과 부과징수절차는 국회가 제정한 법률로써 이를 규정하여야 하고, 그 법률의 집행에 있어서도 이를 엄격하게 해석,적용하여야 하며, 행정편의적인 확장해석이나 유추적용은 허용되지 않음을 의미하므로, 법률의 위임 없이 행정입법으로 조세요건과 부과징수절차에 관한 사항을 규정하거나 또는 법률에 규정된 내용을 함부로 유추확장하는 내용의 해석규정을 마련하는 것은 조세법률주의의 원칙에 위반된다”(대법원전원합의체판결 1982.11.23,82누221).
  이러한 조세법률주의는 국민의 권익에 지대한 관계가 있는 조세의 부과,징수에 있어 행정의 절차를 막으려는 데에 그 기본적 의의가 있는 것이다.
  (2) 실정법상 조세법률주의의 예외
  우리 실정법상 관세와 지방세에 대하여는 조세법률주의에 대한 예외가 인정되고 있다.
  1) 관세 관세도 조세의 일종이므로 그 부과,징수는 법률(관세법)에 의하는 것이 원칙이나(동법 7 #1참조) #1 관계조약에 특별한 규정이 있는 경우에는 그에 의하고, #2 관세율에 있어서 긴급관세(동법12),해당관세(동법16)등을 인정하여, 기본세율을 중심으로 상하 각 과세가격의 100분의 55에 상당하는 율을 가감하여 부과할 수 있는 권한을 관세당국에 부여하고 있다. 이것은 기본적으로는 신축성있는 관세에 의하여 일정한 경제행정의 목적을 달성하기 위한 것이라 하겠으나. 수권의 범위가 기본세율의 상하로 미칠 수 있다는 점과 지나치게 광범한 수권을 내용으로 하고 있다는 점에서, 조세법률주의에 관한 헌법 제59조 및 위임입법의 한계를 정하고 있는 헌법 제75조와의 관련에서 문제가 제기될 수 있다.
  2) 지방세 지방세의 일반법인 지방세법에서 지방세의 종목, 과세표준, 세율 등에 관하여 규정하고 있으나,그 구체적인 내용은 지방자치단체의 조례로 정하도록 하고 있다(동법 3 #1). 이것은 헌법상 보장되고 있는 지방자치의 본지에 입각한 예외적인 법제라 할 것이다.
  2. 영구세주의
  조세법률주의를 취하는 경우에도 #1 법률의 개폐가 없는 한 당해 법률에 의하여 계속하여 과세할 수 있는 것을 원칙으로 하는 영구세주의와 #2 매회계년도마다 의회의 의결을 얻은 예산법에 의하여 과세하는 1년세주의가 있는데, 우리나라는 영구세주의를 채택하고 있다.
  [2]. 실질면의 기본원칙
  1. 공평부담의 원칙
  조세는 국민의 담세력에 따라 공평하게 부과되는 것으로, 이것은 입법과 집행에 있어 모두 요청되는 원칙임은 물론이다.
  2. 신의성실의 원칙
  세법상 신의성실의 원칙은 신뢰보호원칙이라고도 한다. 세법은 그 양이 방대하고 매우 전문적, 기술적인 것이어서 그 내용을 정확하게 파악하는 것은 매우 어려운 것이어서, 과세당국의 홍보, 법해석, 과세관행 등은 매우 중요한 의미를 가지는 것이다. 그에 따라 다른 행정영역에 비하여 세법에 있어서는 신뢰보호의 필요성이 보다 부각되는바, 독일을 포함한 서구제국이나 일본등에서도 신뢰보호원칙은 세법상 불문법원리로 파악되고 있으며, 독일의 조세기본법은 이를 명시적으로 규정하고 있다.
  우리 국세기본법에도 “세법의 해석 또는 국세행정의 관행이 일반적으로 납세자에게 받아들여진 후에는 그 해석 또는 관행에 의한 행위 또는 계산은 정당한 것으로 보며, 새로운 해석 또는 관행에 의하여 소급하여 과세하지 아니한다”(법 18 #3)고 규정하여, 이 원칙을 명시하고 있다. 
  “신의성실의 원칙은 자기의 언동을 신뢰하여 행동한 상대방의 이익을 침해하여서는 안 된다는 것을 의미하는 것으로서 일반적으로 조세법률관계에 있어서 과세관청의 행위에 대하여 신의성실의 원칙이 적용되는 요건으로는, 첫째, 과세관청이 납세자에게 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째, 관세관청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 납세자에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째, 납세자가 그 견해표명을 신뢰하고 이에 따라 무엇인가 행위를 하여야 하고, 넷째, 과세관청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 납세자의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 한다는 점을 들 수 있으며, 이러한 요건을 모두 충족할 때에 한하여 과세관청의 처분을 신뢰보호의 원칙에 위반되는 행위로서 위법하다고 보게 된다”(대판 1980.3.8, 87누156).
  3. 수입확보의 원칙
  조세제도의 가장 중요한 목적은 국가, 지방자치단체의 존립과 활동에 필요한 재원(수입)을 확보하는 데 있다. 그러한 목적을 위하여 조세법은 국가, 지방자치단체에 조세부과권, 강제징수권, 통고처분권, 조세범처벌권등의 강력한 권한을 부여하고 있다.
  그러나 수입확보에 치우쳐 국민의 권익보호가 경시되어서는 안되는 것임은 물론이다. 그에 따라 조세법은 조세의 감면, 징수유예, 압류재산의 제한 등의 제도를 두고 있으나, 개인의 권익보호 제도는 아직 미흡한 상태에 있다.
  4. 능률의 원칙
  조세수입의 확보는 최소의 경비로 능률적으로 행하여져야 하는 것으로, 신고납부, 원천징수 등은 그에 부응하는 제도라고 할 수 있다.
  [3]. 과세기술면의 원칙
  1. 실질과세의 원칙
  실질과세의 원칙이란 과세물건의 명목상의 귀속 여하에 관계 없이 사실상 과세물건이 귀속되는 자를 납세의무자로 하여 조세를 부과한다는 원칙을 말하며, 명목과세의 원칙에 대한 것이다. 국세기본법은 실질과세의 원칙을 취하여(법14), 사실상의 담세력에 따른 공평부당의 실현을 도모하고 있다.
  “실질과세의 원칙상 과세의 대상이 되는 소득, 수익, 재산, 행위 또는 거래의 귀속이 명의일 뿐이고 사실상 귀속되는 자가 따로 있을 때에는 사실상 귀속되는 자를 납세의무자로 보아야한다”(대판 1987.5.12,86누602).
  2. 근거과세의 원칙
  이것은 인정근거에 대한 것으로서, 과세표준의 조사, 결정은 원칙적으로 납세의무자가 조세관계법령에 의하여 작성, 비치한 장부 기타 증빙자료에 의하는 것을 말한다. 국세기본법은 이 원칙을 명시하고 있다(동법 16 #1). 이 제도는 물론 관세의 공정을 기하기 위한 것이지만, 그 장부의 기장 내용이 사실과 다르거나 누락된 것이 있는 경우에는 과세권자가 직권으로 조사한 사실에 따라 과세표준을 결정할 수 있도록 하면서(동조 #2), 이 경우에 직권남용을 모사도록 배려하고 있다(동조 #3).
  3. 소급과세금지의 원칙
  조세는 국민의 재산권에 대하여 중대한 침해적 의미를 가지는 것이므로, 조세법규는 소급하여 적용될 수 없으며(헌법 13 #2 참조), 이미 조세를 납부할 의무가 성립한 소득, 수익, 재산, 행위 또는 거래에 대하여 그 성립 후의 새로운 세법을 적용할 수도 없다(국세기본법 18 #1).
  제3항 조세의 부과
  [1]. 과세권자
  과세권자라 함은, 세법이 정하는 바에 따라 조세의 납부의무를 명할 수 있는 자를 말한다. 국세의 과세권자는 세무서장 및 관세장이 되는 것이 원칙이나, 일정한 국세(소득세, 부가가치세)에 대하여는 세무서장은 그 권한을 시장, 군수에 위탁할 수 있다(국세징수법8 #1).
  지방세의 과세권자는 서울특별시장, 광역시장, 도지사 및 시장, 군수, 구청장들과 이들로부터 관세권의 위임을 받은 공무원(지방세법 4)이다.
  [2]. 과세요건
  조세를 부과할 수 있는 요건을 과세요건이라 한다. 과세요건은 납세의무자, 과세물건, 과세표준 및 세율로 이루어지는데, 납세의무자를 인적과세요건이라 하고, 과세물건, 과세표준 및 세율을 물적과세 요건이라 한다. 과세권자는 납세의무자의 과세물건이 있으면 과세표준과 세율을 적용하여 조세를 부과한다.
  1. 납세의무자
  납세의무자란 국가 또는 지방자치단체에 대하여 조세금액을 납부할 의무를 지는 자를 말한다. 자연이거나 법인이거나 또는 내국인이거나 외국인이거나를 막론하고, 통치권의 지배 아래에 있는 자는 모두 포함된다. 다만 국제법상의 치외법권을 가진 국내주재 외국인은 제외된다.
  납세의무자와 조세부담자가 항상 일치하는 것은 아니다. 즉 직접세에 있어서는 양자가 일치하나, 조세의 전가가 행하여지는 간접세에 있어서는 양자는 일치하지 않는다.
  납세의무자는 조세책무를 지는 자이기 때문에 권리능력을 가져야 한다. 그러나 조세법상 권리능력이 인정되는 범위는 민법의 경우보다 넓다. 법인격 없는 사단, 재단, 기타 단체에 대하여도 납세의무를 인정하는 그 예이다(국세기본법 13).
  공유물, 공동사업 또는 그에 의하여 생긴 재산에 관계되는 조세에 대하여는 각 납세의무자가 연대납세의무자가 된다(지방세법 18).
  납세의무는 금전급부라는 대체적 작위의무이므로, 원칙적으로 의무자의 일신에 전속되지 않고 법인합병, 사망 등에 의하여 승계될 수 있다(국세기본법 23, 24). 
  납세의무의 승계에 준하는 것으로 제2차 납세의무자제도가 있는바, 이것은 납세자가 납세의무를 이행할 수 없는 경우에 그 납세자를 대신하여 납세의무를 지는 자를 말하며, 해산법인의 정산인, 무한책임사원, 과점주주, 법인 및 사업양수인 등이다(국세기본법 38내지 41). 제2차 납세의무는 그 납부통지에 의하여 고지됨으로써 비로소 구체적으로 확정되는 것이고, 제2차 납세의무자 지정처분만으로 납세의무가 확정되는 것은 아니다. 제2차 납세의무자의 납세의무는 주된 납세의무자와의 관계에서 부종적, 보충적인 것이므로, 제2차 납세의무자는 주된 납세의무자로부터 징수할 수 없는 금액을 한도로 하여 보충적으로 납세의무를 부담한다.
  2. 과세물건
  (1) 과세물건의 의의
  과세물건이란 조세법상 과세의 목적물로 정하여진 것, 즉 조세부과의 대상이 되는 물건을 말한다. 조세를 부과하기 위하여는 그를 위한 물적 기초가 있어야 하는데, 그러한 물적 기초가 되는 것이 과세물건이다. 그러므로 과세물건이 없는 데도 조세를 부과한 행위는 그 대상이 없는 행위로서 무효이다.
  과세물건은 과세의 물적 기초가 되는 것이므로, 그것은 개인의 담세력을 정확하게 나타낼 수 있는 것이어야 한다. 그러므로 과세물건은 개인의 담세력을 직접 나타내는 소득(직접세인 경우) 또는 간접적으로 담세력을 추측할 수 있는 물건, 행위 또는 사실(간접세인 경우)로써 정하여지는 것이 보통이다.
  (2) 과세물건의 종류
  과세물건으로 들 수 있는 것은 소득, 재산, 경제적 거래행위 및 소비행위이다. 즉 수익세(소득세 등)에 있어서는 소득을, 재산세(상속세, 재산세 등)에 있어서는 재산을, 거래세(등록세, 인지세)에 있어서는 일정한 경제적 거래를, 그리고 소비세(주세 등)에 있어서는 소비행위를 과세물건으로 한다.
  (3) 과세물건과 이중과세
  과세물건을 결정함에 있어서는 동일한 과세물건에 대한 이중과세를 피하여야 한다. 이중과세는 #1 국가와 국가사이, #2 국가와 지방자치단체 사이 또는 #3 지방자치단체 상호간에 발생할 수 있다.
  국가 상호간의 이중과세는 원칙적으로 국제협정에 의하여 해결될 문제이다. 국세와 지방세 사이의 이중과세의 문제는 국세와 지방세의 조정에 관한 법률이 이를 규율하고 있다. 동법은 국세와 지방세의 종목을 각각 명시하고, 국가와 지방자치단체는 동법에 규정한 것을 제외하고는 과세물건이 중복되는 어떠한 명목의 세법도 제정하지 못하도록 규정하고 있다(법 4).
  국세 상호간의 중복을 피하기 위하여 조세법은 조세를 인세, 물세 및 행정세로 구분하고, 인세는 납세의무자의 거주지에서, 물세는 물건의 소재지에서, 그리고 행위세는 그 행위지에서 부과함을 원칙으로 하고 있다.
  (4) 과세물건의 귀속
  조세법률관계가 성립하기 위하여는, 일정한 과세물건이 특정 납세의무자와 관련, 결합되어야 하는바, 과세물건과 납세의무자가 결합되는 것을 과세물건의 귀속이라한다.
  과세물건의 귀속에 있어 특히 문제가 되는 것은 명의와 실질이 다른 경우인데, 이에 관하여는 명목과세주의와 실질과세주의가 있다. 국세기본법은 담세력에 따른 공평과세의 견지에서 실질과세주의를 채택하고 있다(법14).
  (5) 과세물건의 단위
  하나의 조세부과처분의 대상이 되는 물건의 단위를 과세물건의 단위라고 한다. 과세물건의 단위를 정하는 일반적 요소로서는 시간, 장소 및 원천의 세 가지가 있다. 시간을 요소로 하는 것으로서는 법인세에 있어서 1년을 초과하지 않는 범위 안에서 각 사업년도별로 시간단위가 구성되고 있는 것이 그 예이고(법인세법5, 6), 장소를 요소로 하는 것으로서는 부가가치세에 있어서 사업장이 장소단위를 구성하는 것(부가가치세법 5)이 그 예이며, 원천을 요소로 하는 것으로서는 소득세에 있어서 소득의 구분에 따라 종합소득, 퇴직소득, 양도소득, 산림소득이 각 과세단위가 되는 것(소득세법 4)이 그 예이다.
  (6) 과세표준
  과세표준이란 과세금액을 결정하는 기준이 되는 과세물건의 수량(중량, 용적, 개수, 품질 등) 또는 가액을 말한다(국세기본법 2 xiv).
  과세표준은 예외적으로 법률에 의하여 명백하게 결정되어 있는 경우를 제외하고는(인지세법 2, 소득세법 142 내지 165) 일반적으로 법률에 의하여 확정되어 있지는 않으며, 세무관청이 이를 결정하는 것이 일반이다. 이와 관련하여 세법은 납세의무자에게 과세표준의 신고의무를 부과하고 있는 경우가 많으나, 신고로써 과세표준이 결정되는 것은 아니며, 세무관청은 신고 유무를 막론하고 이를 심사, 결정하여야한다(소득세법 117참조). 이러한 세무관청에 의한 과세표준의 결정행위는 행정의 내부적 행위에 그치고, 행정소송의 대상이 되는 행정처분은 아니라고 보는 것이 판례의 입장이다. 그러나 이를 행정 행위로서 확인행위라고 보는 견해도 있다.
  과세표준은 수량을 표준으로 하는 경우와 가액을 표준으로 하는 경우가 있는바, 전자에 의하여 과하는 조세를 종량세(주세 등), 후자에 의하는 것을 종가세(소득세, 재산세 등)라 한다.
  과세표준의 결정시기는 수시세에 있어서는 과세원인이 발생할 때마다 수시로 행하여지나, 경상세의 경우는 특별한 이유가 없는 한 매년 일정한 시기에 행하여진다.
  과세표준의 결정에 대한 불복절차로서 위원회 등의 기구를 설치하는 경우가 있다(예컨대 국세심사위원회)(국세기본법 64).
  3. 세율
  (1) 의의
  세율이란 세액정산을 위하여 과세표준에 곱하여야 할 비율을 말한다. 세율은 과세표준에 따른 일정 금액으로 정하여지는 경우(법정세 및 종량세의 경우)와 백분비 또는 천분비로 정하여지는 경우(종가세의 경우)가 있다.
  (2) 종류
  1) 비례세율 과세표준이 되는 수량, 가액의 다과를 막론하고 동일한 세율이 적용되는 것을 말하며, 주세가 그 예이다.
  2) 누진세율 과세표준이 되는 수량 또는 금액의 증가에 따라 누진적으로 고율의 세율을 적용하는 경우이다. 과세표준의 수량, 가액의 증가에 따라 단순히 고율의 세율을 적용하는 데 그치는 단순누진세율과 과세표준을 몇 단계로 나누어 각 단계마다 높은 누진세율을 적용하는 초과누진세율이 있다. 현행법상 전자의 예는 없고, 후자의 예로는 법인세(법인세법 22), 소득세(소득세법 27), 상속세(상속세법 14) 등이 있다.
  [3]. 조세의 부과처분
  1. 개념
  조세의 부과처분이란 과세물건에 대하여 과세표준과 세율을 적용하여 조세금액을 결정한 후 납세의무자에 대하여 일정 기일까지 이를 납부할 것을 명하는 과세관청의 행정행위를 말한다. 과세처분은 납세의무의 내용을 확정하여 그 이행을 명하는 재정명령이다.
  조세는 그 부과방법에 따라 법정세와 부과세로 나뉘어진다. 법률의 규정에 의하여 직접 납세의무가 확정되는 것이 법정세이고, 조세금액을 결정하여 일정한 기간 내에 이를 납부하도록 명하는 행정처분에 의하여 비로소 납세의무가 확정되는 것이 부과세이다. 법정세에 있어서는 부과원인이 발생할 때마다 법정세액을 납부할 의무가 발생하므로, 조세부과처분의 문제는 부과세의 경우에만 생기는 것이다.
  납세의무의 확정은 법정세의 경우(국세기본법 22 #2)를 제외하고는 조세부과처분에 의하여 현실적으로 이루어지는 점에서 부과요건의 충족으로 이루어지는 납세의무의 성립(예컨대 소득세, 법인세 등에 있어서는 과세기간 종료시, 상속세에 있어서는 상속개시전)(동법21)과는 구별되어야 한다.
  2. 부과처분의 형식
  조세의 부과처분은 특별한 규정에 의하여 구술로써 할 수 있는 경우(관세법 19)외에는 화면으로 하여야 하는데, 부과처분은 부과년도, 세목, 세액, 납부기일, 납부장소와 세액의 산출근거를 명시한 고지서를 납세의무자에게 발부함으로써 하여야 한다(국세징수법 9, 지방세법 25 #1). 세액의 산출근거를 기재하지 않은 부과처분은 위법한 것으로서 취소의 대상이 된다.
  3. 부과기간의 제한
  국세기본법은 국세징수권과 국세부과권을 구분하여, 종래 국세징수권의 소멸시효에 관한 규정(법 27) 외에 국세부과권의 제소기간에 관한 규정(동법 26의2)을 신설하였다. 그에 따라 국세는 일정 기간이 만료된 후에는 부과할 수 없는데, 그 기간은 #1 상속세, 증여세는 10년(다만, 사기 기타 부정한 행위로 국세를 포탈하거나 환급, 공제 받은 경우에는 15년), #2 기타 국세는 5년(다만, 사기등으로 국세를 포탈하거나 환급, 공제받은 경우에는 10년)이고, #3 납세자가 법정신고기한 내에 과세표준신고서를 제출하지 않은 경우에는 7년이다(법 28의 2).
  국가의 조세부과권은 국가의 행정권이며 징수권과 같은 구체적인 청구권이 아니므로 시효에 걸리지 않는다. 따라서 부과권의 행사기간은 소멸시효기간이 아니라 제척기간이다. 
  [4]. 과세제외
  1. 의의
  과세제외란 일반적으로 과세의 객체가 되는 과세요소 중 특별한 것을 과세대상에서 제외하는 것을 말한다. 일반적으로 납세의무자가 되는 자를 특별한 사요에 의하여 납세의무자에서 제외하는 것(법인세 1)을 인적 과세제외라 하고, 일반적으로 과세대상이 되는 물건을 특별한 사유에 의하여 과세물건에서 제외하는 것(특별소비세법 2)을 물적 과세제외라고 하는데, 물적 과세제외가 일반적이다.
  법령상 과세제외에 해당하는 것을 ‘조세의 면제’라고 표현하고 있는 경우가 있으나(부가가치세법 12) 양자는 구별되어야 한다. 조세의 면제는 법률상의 납세의무자에 의하여 비로소 그 의무가 면제되는 것인 데 대하여, 과세제외는 법률이 처음부터 과세물건의 범위로부터 제외하여 전혀 납세의무가 발생하지 않는 것이다.
  2. 근거
  내국세의 과세제외 및 면제에 대하여는 조세감면규제법 이외에 각종세법이 있고, 관세에 대하여는 관세법이 있다. 관세제외를 인정하는 이유는 각 세법에 따라 다르나 공익사업의 보호, 담세력이 박약한 자의 보호, 외교상의 이유 등에 의하는 것이 보통이다.
  제4항 조세의 징수
  조세의 징수란 조세의 부과처분에 의하여 확정된 조세를 그 납세의무자로부터 징수하는 행위를 말한다. 부과세의 경우는 납세고지서에 기재된 바에 따라, 그리고 법정세는 법정납기에 소정의 과세표준에 의한 세액을 각각 징수하게 된다.
  [1]. 조세의 징수방법
  조세징수의 방법은 보통징수, 특별징수, 예외징수 및 강제징수의 네 가지가 있다.
  1. 보통징수
  보통징수는 조세징수기관이 확정된 조세금액을 소정의 납기에 이르러 징수하는 것을 말한다. 보통징수의 기관과 방법은 조세의 종목에 따라 다른바, 국세는 다음 경우를 제외하고는 원칙적으로 세무관서(세무서장 등) 또는 세무공무원이 징수한다.
  (1) 관세
  관세는 세관장 또는 세관공무원이 징수하는 것이 원칙이다. 다만 관세를 부과할 수출입우편물에 대하여는 통관우체국의 통보에 따라 세관장이 관세액을 결정하여 통관우체국장에게 통고하고, 통관우체국장은 다시 이를 우편물의 수취인에게 고지하여야 하면(관세법 151 내지 153), 납세의무자는 그 세액을 인지 또는 금전으로 납부하여야 한다(동법 154).
  (2) 소득세, 부가가치세
  국세를 시장, 군수에게 위탁징수하는 경우가 있는데, 소득세, 부가가치세가 이에 해당한다. 다만 세무서장은 시,군에서 납부기간이 경과하여도 징수하지 않은 때에는 시장, 군수로부터 체납자통보를 받아 직접 징수한다(국세징수법 시행령 15).
  (3) 인지세
  인지세는 법률이 지정하는 증서, 장부 등에 세액에 상당한 수입인지를 붙임으로서 그 납세의무가 이행된다.
  2. 특별징수
  원천징수가 이에 해당하는 것으로, 수입원천에서 직접 징수하는 경우이다. 원천징수는 조세징수의 편의를 도모하기 위하여 급여, 이자, 이익배당 등의 금액을 지급하는 자가 그 지급을 함에 있어서 일정한 세율에 따르는 조세액을 납부하게 하는 제도(소득세법127 내지 159)로서, 사인에게 조세징수권이라는 공권이 부여(위임)된 경우이다.
  3. 예외징수(변태징수)
  예외징수란 조세의 납기 내 징수원칙에 대한 예외적인 징수방법을 말한다.
  (1) 납기 전 징수
  납기 전 징수란 조세의 징수를 특별한 사유가 있는 경우에 그 납부기간의 이익을 박탈하여 그 납기 전에 징수하는 것을 말한다. 납기 전 징수는 #1 다른 국세의 체납으로 체납처분을 받을 때, #2 지방세 또는 공과금에 대하여 체납처분을 받을 때, #3 강제집행을 받을 때, #4 파산의 선고를 받을 때, #5 경매가 개시되었을 때, #6 법인이 해산할 때, #7 납세자가 국세를 포탈하고자 하는 행위가 있다고 인정될 때, #8 납세자가 납세관리인을 정하지 않고 국내에 주소 또는 거소를 두고 있지 않을 때 등에 행하여진다(국세징수법14, 지방세법 26).
  (2) 징수유예
  위의 납기 전 징수와는 반대로, 납기가 도래한 조세에 대하여 직권 또는 납세의무자의 신청에 의하여 일정한 기간 의무이행을 유예하여 주는 것을 말한다. 징수유예를 할 수 있는 일반적인 경우는, #1 납세자가 재해 또는 도난으로 재산에 심한 손실을 입은 때, #2 사업에 현저하게 손실을 받았을 때, #3 사업이 중대한 위기에 처했을 때, #4 납세자가 그 동거 가족의 질병이나 중손해로 장기치료를 요할 때 또는 이에 준할 때 등이다.(국세징수법 15, 지방세법 26, 관세법 36).
  4. 강제징수
  조세가 체납된 경우에 행정권이 공권력적으로 납세의무자의 재산에 실력을 가하여 강제로 징수하는 것을 말한다. 조세의 강제징수절차를 조세의 체납처분이라 하는데, 이에 관한 일반법으로 국세징수법이 있다.
  [2]. 조세의 면제
  조세의 면제란 특별한 사유가 있는 경우에 납세의무자의 신청에 기하여 납세의무의 전부 또는 일부를 면제하여 주는 것을 말하며, 조세의 일부면제를 감세, 그 전부면제를 면세라 한다. 이러한 조세의 면제는 과세제외와 구별되는 것임은 앞에서 본 바와 같다.
  과세관청은 조세의 면제의 신청이 있는 경우에는 법정의 면제사유에 해당하는지의 여부만을 심사하여, 그에 해당하는 때에는 면제하여야 할 법률상 기속을 받는 것으로, 그런 의미에서 조세의 면제는 패속행위에 해당한다.
  한편 조세감면의 사유로는 기본적으로 담세력의 감퇴, 상실과 공익사업보호가 있는바, 그 사유에 대하여는 일반법인 조세감면규제법 외에도 각 개별법이 정하고 있다.
  [3]. 납세책무의 미정상태
  과세원인인 사실이 이미 발생하였으나 특별한 사정에 의하여 납세의무가 즉시 확정되지 않고 불확정한 상태에 있는 경우를 말한다. 이러한 사례는 관세와 소비세에서 볼 수 있는 것으로, 이 조세들은 국내에서의 소비에 과세함을 목적으로 하는 까닭에 국내에서의 소비 여부가 미정인 동안은 납세의무를 미정상태에 둠으로써 의무자의 부담을 경감하려는 것이다. 다만 현행법상으로는 관세에 한하여 다음의 경우에 인정된다.
  1. 보세구역 안의 화물
  보세구역 안에 있는 화물은 아직 수입되지 않은 것으로 보아 납세의무를 미정상태에 두었다가 그 화물이 외국으로 바로 반출되면 관세납세의무가 전혀 발생하지 않고, 국내로 반입되면 그 때에 관세가 부과된다.
  보세구역은 세관구내와 동일시되는 장소로서, 지정보세구역과 특허보세구역이 있다. 지정보세구역은 통관절차가 진행중인 물품을 장치 또는 검사하기 위한 장소로서 세관장이 지정한 구역을 말하고, 특허보세구역은 보세장치장.보세창고,보세공장.보세전시장 등을 말한다.(관세법 65 내지 116의2).
  2. 통과화물
  통과호물이란 외국으로부터 반입된 후 국내를 통과하여 그대로 다시 외국으로 산출되는 화물을 말하는데, 통과 호물에는 관세를 부과하지 않는다. 그러나 화물이 단수히 국내를 통고하는 것인지, 아니면 국내에서 소비될 것인지는 불확실하므호 관세법은 일정한 관세통로와 보세통로를 정하여 그 토로를 통하여 세관공무원의 지휘.감독하에 운송하도록 하고 있다.(법 60 내지 64.131 내지 136)
  통과화물이 지정기간 안에 운송목적지에 도달하지 않고 국내지역에 남아 있게 되면 수입된 것으로 보아 즉시 관세의무가 성립된다.
  [4]. 조세채권의 확보
  조세는 국가 또는 지방자치단체의 존립.활동을 위한 경비의 가장 중요한 재원이다. 그에 따라서 조세징수의 확보를 위하여 법률은 일반채권과는 다른 여러 제도를 두고 있다. 그러한 제도의 대표적인 것으로는 조세의 강제미수와 조세우선미수제도를 들 수 있다. 그 외에도 조세채무자의 광역.조세의 담보.조세채권의 대외적 교역.납세보전절차 등이 있다. 조세의 강제징수에 대하여서는 행정상 가제징수 부분(행정법1)에서 상술하였으므로, 여기서는 이에 관한 검토는 생략한다.
  1. 조세의 우선미수
  국제.가산금과 체납처분비는 다른 공과금과 채권이 우선하여 징수되며(국세기본법 35 본문), 지방세와 그 가산금. 체납처분비는 공과금과 채궈네 우선하여 징수된다.(지방세법 31).
  (1) 국세의 우선미수
  국세의 징수에 있어서는 국가가 납세의무자의 총재산 위에 공법상의 우선진수권을 가진다. 이를 국세우선원칙이라고도 하는 바, 이것은 특히 납세의무자의 재산이 조세의 강제미수절차에 의하여 환매(공매)되는 경우에는 그 금액에서 국세가 다른 공과금이나 채권에 우선하여 지급을 받는다는 것을 의미한다.
  그러나 국세우선의 원칙에는 약간의 예외가 인정되고 있는바, 국세는 지방세 또는 공과금의 체납처분에 있어서의 그 가산금 또는 체납처붐비, 강제집행.경매 또는 파산절차에 소요된 비용(국세기본법 35 단서 1.2), 국세의 납부기한으로부터 1년 전에 설정한 전세권.질권 또는 저당권의 목적물인 재산의 매각시에 그 전세권.질권 또는 저당권에 의하여 담보도니 채권과 주택임대차보호법상의 소액보험금채권(동법 35단서 3.4) 및 임금채권(국세기본봅 35 단서 5,근로기준법 30의 2) 등에는 우선하지 못한다.
  (2) 권세의 우선미수
  관세미납물건은 법률상 당연히 관세의 담보가 되며(법정담보), 그에 의한 관세의 징수는 다른 조세 기타의 공과 및 채권에 우선한다(관세법 20).국세미수법에 의하여 관세를 징수하는 경우에 관세미납물품이 아닌 재산에 대한 징수의 우선순위는 국세기본법이 정하는 국세의 순위와 같다(동조).
  2. 납세의무의 확장
  조세채무는 본래의 납세의무자에 의하여 이행되어야 한다. 그러나 조세수입 확보의 견지에서 본래의 납세의무자 이외의 자에게 납세의무가 확장되는 경우가 있는데, #1 상속.합병(국제기본법 23.24), #2 연대채무(동법25) 및 #3 제2차 납세의무(동법 4))가 그것이다.
  3. 조세채권의 대외적 교역
  민법상 채권의 대외적 효력으로는 채권자대위권 및 채권자취소권이 있는데, 이는 채권을 보전하기 위하여 채권자 이외의 제3자에 대하여 채권자의 권리를 대위행사하거나 법율행위를 취소할 수 있는 권리를 말한다(민법404 내지 407).
  국제미수법 제30조는 “세무서장은 체납처분을 집행함에 있어서 체납자가 압류를 면하고자 고의로 그 재산을 양도하고 양수인은 그 정을 알고 이를 양수한 때에는 당해 행위의 취소를 요구할 수 잇다”고 규정하여 사해행위최소청구권을 인정하였다. 채권자대취권에 대하여는 명문의 구정을 두고 있지 않으나, 조세채권도 채권의 일종이므로 민법상의 대위권이 인정된다고 할 것이다.
  4. 납세담보
  납세담보는 세법의 규정에 의하여 세무서장의 요구에 따라 납세자에 의하여 제공된다. 담보를 제공하여야 할 경우는 미수유상처럼 납세의무의 이행이 유예되는 겨우(국세징수법 18)와 이행기간이 연장되는 경우가 있다. 담보를 제공하여야 할 사유는 법정되어 잇으나, 제공 자체는 납세자의 임의이다.
  납세담보에는 인적 담보와 물적 담보가 있다. 인적 담보는 보증인에 의한 담보를, 물적 담보는 특정 재산에 의한 담보를 말한다. 물적 담보로는 1)금전, 2)국채 또는 지방채, 3)세무서장(또는 세관장)이 확실하다고 인정하는 우가증권, 4)납세보증증권, 5) 토지.건물.공업재단.광업재단.선박.항공기.중기 등을 들 수 있다(국세기본법 29). 국제를 담보기간 안에 납세하지 아니할 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 담보로써 국세를 징수한다(동법 33, 동법 시행령 16).
  납세담보는 공법상 채권의 담보수단이므로, 그 담보권의 이행은 행정상 강제집행절차에 의한다.
  제5항 납세의무의 소멸
  납세의무는 납부. 충당. 공매의 중기.과세처분의 최소 또는 결원처분, 그리고 제구기간의 만료와 소멸시교의 완성에 의하여 소멸한다(국세기본법 26). 다음에서는 이 중에서 중효한 몇 가지에 대하여서만 설명한다.
  [1]. 납세의무의 이행
  납세의무의 소멸사유 중 가장 일반적인 것은 납세의무의 이행이다.
  1. 이행자
  납세의무의 그 의무자 자신이 이행하는 것이 일반이나, 납세보험증인. 연대납세의미자. 양도담보권자. 제2차 납세의무자 등이 이행하여도 소멸한다. 납세의무는 또한 그 의무자가 사망한 경우에 그 상속이, 법인이 합병된 경우에 합병 후 존속하거나 신설된 법인, 법인의 해산시에는 그 청산인 이 이를 이행함으로써 소명한다.
  2. 이행방법
  납세의무의 이행은 금전으로 하는 것이 원칙이나, 현물, 인지(인지세법 8)에 의한 이행이 허용되는 경우도 있다.
  [2].시효
  납세의무는 시효에 의하여 소멸한다. 조세미수권의 소명시효는 일반 국세와 지방세의 경우는 5년이며(국세기본법 27), 관세의 경우도 5년이다(관세법 25의 3).
  소멸시효는 납세고지. 독촉 또는 납부최고. 교부창구. 압류 등의 사유로 중단되며, 미수유예나 년부연납기간중에는 진행되지 않는다(국세기본법 28). 시효중단의 효과는 중단사유가 발생한 부분에 한하여서만 발생한다. 납세채무의 소멸시효에 관하여는 특별한 규정이 없으면 민법의 규정이 준용된다.
  민법에 있어서는 소멸시효의 효력은 권리 그 자체를 소명시티는 것은 아니고, 다만 상대방에 대하여 상소권을 발생시킬 뿐이라는 상대적 효력설도 일부 주장되고 있다. 그러나 공법상의 금전 처권에 있어서는 법률관계의 일율적 확정의 견지에서 시효기간의 경과는 고세권의 정대적 소멸원인으로 보아야 할 것으로 본다. 판례도 시효기간경과 후의 조세부과처분은 그 하자가 중대하고 명핵하여 무효인 처분으로 보고 있다(대소 1985.2.13, 84누649). 따라서 시효기간이 경과한 후에 발하여진 조세부과처분에 따라 조세를 납부한 경우에는 고오납름환금청구 또는 부다이득반환청구소송에 의하여 납부된 금액의 반환을 청구할 수 있을 것이다.
  [3]. 기타 소멸사유
  1. 조세부과처분의 취소
  조세의 부과처분에 중대.명백한 하자가 있어 무효임이 확정되는 경우에는 납세의무는 처음부터 존재하지 않는 것으로 된다. 무효사유 이외의 하자가 있어 당해 조세부과처분이 취소된 경우에는 납세의무는 그 처분시에 소급하여 소명하게 된다. 부과처분의 최소에는 처분청의 직권에 의하여 경우와 행정쟁송에 의하여 경우가 있다.
  2. 결손처분
  결손처분은 #1 체납처분이 종결되고 체납액에 충당된 배당금이 그 체납액에 부족한 때, #2 체납처분의 목적물인 총재산의 추가가액이 체납처분비에 충당하고 잔여가 생길 여지가 없어 체납처분을 중지한 때, #3 조세징수권의 소명시효가 완성된 때, #4 대통령령이 정하는 바에 의하여 징수할 가망이 없다고 인정되는 때에 할 수 있다(국세징수법 86 1), 지방세법 29). 다만 결손처분을 가망이 없다고 인정되는 때에 할 수 있다(국세징수법 86 1), 지방세법 29). 다만 결손처분을 한 후 그 처분 당시 다른 압류할 수 잇는 재산이 있었던 것을 발견한 때에는 지체없이 결손처분을 취소하고 대압처분을 하여야 한다(국세징수법 86 2).
  3. 공매의 중기
  여러 재산을 일괄하여 공매에 붙이는 경우에 그 일부의 공매처분으로 체납액의 전액에 충당된 때에는 잔여재산의 공매는 중지되어야 한다. 이 경우 조세청권은 당연히 소멸한다(국세기본봅 26).
  제6항 위법한 조세과미에 대한 구제제도
  위법한 조세부과. 징수처분에 대한 구제수단으로서는 행정쟁송과 과오체금환종청구가 있다.
  [1]. 행정쟁송
  위법한 조세의 부과.징수에 대한 불복수단으로서의 행정잿송은 행정쟁송일반과 마찬가지로 행정심판과 행정소송으로 나눌 수 잇다.
  1. 행정심판
  조헤의 부과. 징수에 대한 행정심판은 그 부과 또는 징수에 관한 처분의 위법 또는 부당을 이유러 그 취소. 변경을 구하는 쟁송정차이다. 따라서 조세에 관한 행정심판에 대하여도 그 일반법인 행정심판법이 적용되는 것이 원칙이라 할 것이다. 그러나 조세사건의 특수성을 고려하여 국세기본법은 행정심판법의 적용을 배제하고(동법 56 #1), 일반국세의 부과. 징수 및 관세의 부과. 징수에 관한 행정심판은 각각 국세기본법 및 관세법이 정하는 바에 의하도록 하였다(국세기본법 55, 관세법 38). 또한 지방세법은 지방세에 대한 행정심판에 행정심판법의 적용을 배제하고 동법이 정하는 바에 의하도록 하고 있다(동법 58 11).
  (1) 일반국세에 대한 행정심판
  국세기본법은 국세의 부과. 징수에 대한 행정심판을 국세청장에 대한 심사청구와 국세심판소에 대한 심사청구의 이심제로 하고 잇다. 다만 당사자가 원하는 경우에는 심사청구에 앞서 세무서장에게 이의신청을 할 수 있다(국세기본봅 55 #1#2).
  1) 이의 신청 국세의 부과와 징수에 관한 처분에 대하여 이의가 있는 자는 국세청장이 조사.결정 또는 처리한 처분인 경우를 제외하고는 세무서장에게 이의신청을 할 수 있다(국세기본법 55 #3. 60). 이러한 이의신청은 다음의 심사청구와는 달리 임의적 절차이다.
  이의 신청기간은 처분의 통지를 받은 날로부터 또는 처분이 있었던 것을 안 날로부터 90일 내에 제기하여야 한다(동법 66 #6.61 1)). 이의신청이 있을 때을 안 날로부터 90일 내에 제기하여야 한다(동법 66 #6. 61 1)). 이의 신청이 있을 때에는 처분청인 세무서장 또는 지방국세청장은 이의신청을 받은 날로부터 60일 내에 결정하여야 한다(동법 66 #6. 65 #2).
  이의신청에 대한 결정에 불복하거나 또는 그 법정기간 내에 결정이 없을 때에는, 관계인은 다음의 심사청구를 제기할 수 있다.
  2) 심사청구 위에서 검토한 이의신청은 임의적 절차이나, 심사청구나 심판처구는 행정소송을 제기하기 위하여서는 이 절차를 원칙적으로 거쳐야 한다는 의미에서 필요적 절차이다.
  위법.부당한 처분 또는 필요한 처분을 받지 못함으로써(거부처분) 권리 또는 이익이 침해당한 자는 처분이 있은 것을 안 날로부터 90일 내에 당해 처분을 하였거나 하였어야 할 세무서장을 거쳐 국세청장에게 심사청구를 할 수 잇다(동법 61.62). 이의 신청을 거친 경우에는 그 결정통지를 받은 날 (또는 결정기간이 경과한 날)로부터 90일 내에 하여야 한다(동법 61 #2).
  국세기본법이 정하는 심사청구는 국세의 부과.징수처분의 위법.부당을 이유로 그 취소.변경을 구하는 위소심판이다.
  구세청장은 심판청구를 접수한 때에는 그 접수일로부터 60일 이내에 국세심사위원회의 심의를 거쳐 결정을 하여야 한다(동법 64. 65). 이 기간 내에 결정이 없으면 심사청구는 기각된 것으로 본다(동법 65).
  3) 심판청구 심사청구의 결정에 불복하거나 그 결정기간이 경과한 때에는 심판의 청구를 할 수 잇다. 심판청구는 심사청구에 대한 결정통지를 받은 날(또는 결정기간이 경과한 날)로부터 90일 내에 처분을 하였거나 아였어야 할 세무서장과 국세청자을 거쳐 국세심판소장에게 한다(동법 69 #1).
  심판청구에 대한 결정기관으로서 재정경제원장관 소속하에 국세심판소가 설치되어 있다. 국세심판소는 소장과 국세심판관으로 구성되는 합의제행정관청이다(동법 67).
  국세심판소장은 심판청구를 받은 날로부터 90일 이내에 국세심판관외의 의결에 따라 결정을 하여야 한다(동법 78). 심판청구를 받은 날로부터 90일 이내에 결정의 통지가 없으면 그 청구는 기각된 것으로 본다.
  국세심판소의 결정에는 부고부이의 원칙과 불이익변경정지의 원칙이 적용되며(동법 79), 그 결정은 관계 행정청을 구속한다(동법 80).
  (2) 관세에 대한 행정심판
  관세에 대한 행정심판도 일반국세의 경우와 마찬가지로 심사청구와 심판청구의 2삼제로 되어 있다(관세법 38). 이러한 심사청구와 심판청구는 행정소송의 제기에 있어서는 반드시 이를 거쳐야 한다(동법 38의 2). 그러나 관세의 경우에도 일반 국세와 마찬가지로 심의적 절차로서 이의신청절차가 있다(동법 38).
  (3) 지방세에 대한 행정심판
  지방세에 대한 행정심판에 대하여도 행정심판법의 적용이 배제되고 있는바(동법 78), 이 행정심판도 이의신청과 심사청구의 2심제를 취하고 있다(동법 72).
  지방세의 부과. 징수와 관련된 위법 또는 부당한 처분에 대하여 이의가 있는 자는, 그 처분이 있은 것을 안 날로부터 90일 이내에, 관세에 있어서는 (다만 관세 중 공공시설세와 특별시세 및 광역시세 중 도시계획세 및 공동시설세를 제외) 관지사에게, 시.군세에 있어서는 (다만 도세 중 공동시설세와 특별시세 및 광역시세 중 도시계획세 및 공동시설세를 포함) 시장. 군수에게 이의신청을 하여야 한다(동법 73 #1).
  위의 이의신청 결정에 불복이 있을 때에는 이의신청에 대하나 결정의 통지를 받은 날부터 90일 이내에 도지사의 결정에 대하여는 행정자치부장관에게, 시장. 군수의 결정에 대하여는 도지사 또는 행정자치부장관에게 심사청구를 할 수 있다(동법 74 #1), 이의신청이 결정기간 내에 결정의 통지를 받지 못한 경우에는 그 결정기간이 결과한 날부터 심사청구를 할 수 있다(동조 #2).
  지방세와 관련된 처분에 대한 행정소송은 위의 심사청구를 거치지 아니하면 이를 제기할 수 없다(동법 78 #2).
  2. 감사원에 대한 심사청구
  국세. 관세. 지방세의 부과처분에 대하여도 감사원에 심사청구를 할 수 있다(감사원법 43). 그러나 이 경우 감사원은 심사 결과, 당해 처분을 직접 취소 또는 변경할 수 없고, 세무서장 등에게 이를 시정할 것을 요구할 수 있을 뿐이므로(동법 46 #2), 이 제도는 단순한 동정의 성격을 가지는 것이라 할 것이다. 그러나 감사원법은 이러한 심사청구를 거친 처분에 대하여는 행정소송을 제기할 수 있가고 하고(법 46의 #2), 또한 국세기본법은 이 경우에는 동법에 의한 행정심판을 제기할 수 없고, 직접 행정소송을 제기하여야 한다고 규정하고 있으므로(법 55 3), 적어도 행정심판전치주의와의 관련에서는 감사원에 대한 심사청구에 행정심판의 지위 또는 성격이 인정되고 있다.
  3. 행정소송을 제기하여 이를 다툴 수 있다. 조세에 대한 행정소송에도 일반법인 행정소송법이 적용된다. 다만 국세기본법. 관세법은 행정심판전치의의. 취소기간에 관하여 행정소송법 제 18조. 제 20조에 대한 특별규정을 두어, 심판청구에 대한 결정통지를 받은 날(또는 결정기간이 경과한 날)로부터 90일 내에 제소하도록 하고 있다(국세기본법 56, 관세법 38의 2, 지방세법 78 #2).
  위법한 조세의 부과.징수처분을 다투는 행정소송의 중심을 이루는 것은 취소소송이다.
  조세의 부과.징수처분에 중대.명백한 위법성이 잇는 경우에는 그 상대방은 무효확인소송을 제기하여 그 처분의 무효확인을 구할 수 있다.
  [2]. 과오납금환금청구
  과오납에 의하여 법률상 납세하여야 할 금액을 초과하여 납부하였음이 행정청의 인정 또는 판결로써 결정된 때에는 납세자는 과오납금액의 반환을 청구할 수 잇다.
  환급청구를 할 수 있는 과오납은 #1 납세자의 착오 등으로 보가처분에 의하여 정하여진 조세액을 초과하여 납부한 경우, #2 무효인 부과처분에 다라 납세한 경우, #3 위법한 부과처분에 따라 납세하였으나, 그 부과처분이 직권 또는 행정쟁소절차에 의하여 취소. 변경된 경우 등에 생긴다.
  과오납금환급청구권은 민법상의 부당이득반환청구의 성질을 가지는 것으로 민법규정이 준용되나, 국세기본법과 관세법은 이에 관하여 각각 특별한 규정을 두고 있다. 즉 과오납된 국세. 가산근. 체납처분비와 과오납금이자는 일정한 국세. 가산금. 체납처분비에 충당하거나 제3자에게 양도할 수 있는데(국세기본법 51,53) 금융기관의 예금이자를 참작한 적정한 이자를 가산한다(동법 52).
  과오납금환청구권의 소멸시효기간은 일반국세의 경우 5년이고(국세기본법 54), 관세의 경우는 2년이다(관세법 25의 3 #3).
  과오납금반환청구권에 대한 소송은 과세처분을 원인으로 하는 공법상의 법률관계에 관한 것이므로 ‘행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송’으로서의 공법상당사자소송(행정소송법 3 2)이 된다고 할 것이나, 소송실무상으로는 이를 민사소송으로 최급하고 있다.
  제4절 전매
  [1]. 전매의 개념
  전매관 국가가 수입을 목적으로 특정한 물품의 판매를 독점하는 것을 말하며, 그에 따라 행하여지는 사업을 전매사업이라 한다. 그 내용을 분설하면 다음과 같다.
  (1) 전매는 국가의 수입을 목적으로 하는 작용이다.
  국가의 수입을 목적으로 하는 작용이라는 점에서 조세와 같으나, 조세는 권력적으로 부과되는 금전납부의무인 반면에, 전매는 사법상의 행위로 행하여진다는 점에서 양자는 다르다. 전매사업은 국가의 독점사업이라는 점에서 국가의 독점에 속하는 공기업과 같으나, 공기업은 공공복리의 증진을 그 직접목적으로 하는 점에서 다르다.
  (2) 전매는 특정한 물품의 판매를 국가가 독점하는 것이다
  전매의 내용은 특정한 물품의 판매를 독점하는 데 있는바, 여기서의 독점은 법률상 독점을 말한다. 독점에 있어서는 원료생산에서 제조. 판매에 이르는 모든 과정을 독점(전부독점)하는 경우와 그 판배 등 일부 과정만을 독점하는 겨우(일부독점)가 있으나, 전매의 결정적인 요소는 판매의 독점이다.
  전매는 특정한 물품의 판매를 국가가 독점하는 것으로서, 그것은 국민의 영업의 자유를 제한하는 것이 되므로, 그에는 반드시 법률릐 한거가 있어야 한다. 전매에 속하는 물품의 판매를 독점할 수 있는 권리를 전매권이라 한다. 여기에 전매의 권력적 요소가 잇다.
  (3) 전매는 국가가 특정한 물품을 판매하는 작용이다
  전매행위는 그 수단에 있어서는 비권력적인 물품판매행위이다. 전매는 국가가 물품의 판매를 독점하여 사인에 의한 경업을 배제하고 독점매격을 유지하여 국가의 수입을 확보하려는 것이다. 그 수입은 국민의 임의적 의사에 의한 구매행위에 의하여 달성된다. 즉 전매사업은 비권력적인 사법상의 행위에 의하여 행하여지며, 그 수입은 사법상의 수입인 것이다.
  [2]. 전매의 종류
  우리나라에서는 종래 인삼산업법에 의한 인삼의 제고. 판매가 전매제도로 되고 있었으나, 1996년 동법의 개정으로 이 제도가 폐지되었다.
  담배는 오랫동안 국가의 전매사업이었으나, 담배 사업상의 개정(1989.1.1 시행)으로 그 전매제는 폐지되고, 한국담배인삼공사의 독점사업으로 되었다(동법 3장).
  따라서, 현재 우리나라에서는 전매제도가 존재하지 않는다.
  [3]. 전매권의 효과
  전매권의 주된 효과는 전매물품의 가격을 결정하여 그 판매를 국가가 독점하고 사인 등에 대하여 이러한 행위를 금지하는 데 있다. 또한 이러한 주된 효과와 관련하여 몇가지 부수적 효과가 인정된다.
  1. 전매권의 주된 효과
  (1) 전매물품의 판매독점
  전매권의 핵심을 이루는 것은 전매물품의 판매를 국가가 독점하고, 사인 등에는 그 판매가 금지되는 데 있다. 그라나 판매의 독점은 국가가 직접 전매물품을 직접 최종수요자에게 소매할 것을 요구하는 것은 아닌 것으로, 일정 소매인을 지정하여 이를 판매하게 할 수도 있다. 이 경우 소매인의 지정은 법률에 의한 전매물품판매의 일반적 금지를 해제로서의 허가의 성질을 가진다.
  (2) 전매가격의 결정 
  전매물품의 판매의 독점은 국가의 수입을 얻기 위한 것으로서, 그 입확보를 위한 적정한 판매가격을 결정하는 권한이 포함된다. 전매물품의 판매가격을 전매가격이라 한다.
  (3) 독전권침해행위의 금지
  전매는 국가에 의한 특정 물품의 독점적 제조. 판매를 그 내용으로 하는 것이므로, 이러한 전매물품의 제조. 판매상의 독점권을 침해하거나 침해할 우려가 있는 행위는 금지된다.
  2. 전매권의 부수적 효과
  위에 적은 전매권의 주된 효과 또는 내용과 관련하여, 국가는 일정한 부수적 권한을 행사한다.
  (1) 전매물품의 행산감독
  전매물품의 제조원료의 생산은 원칙으로 사신이 이를 행하나, 그 확보, 유출방지 등을 위하여 그 생산지의 제한, 생산자의 지정이나 생산방법. 절차 등에 관하여 일정한 제한이 가하여 진다.
  (2) 생산품의 수납
  전매물품의 제조원료의 생산자는 법률상 그 생산품을 전매권자에게 납품할 의무를 지며, 정부는 일정한 대가를 지급하고 이를 취득한다.
  (3) 판매의 감독
  전매품의 판매는 반드시 전매권자가 직접 판매할 필요는 없고, 일정한 소매인을 지정하여 펀매하게 할 수 있으나, 이 경우에도 판매인은 그 어업상 일정한 감독을 받는다.
  제5절 회 계
  제1항 개 설
  [1]. 회계의 의의
  회계란 국가 또는 지방자치단체가 그 재산과 수입. 지출을 관리하는 작용, 즉 재무관리작용을 말한다. 이에 대하여 재산관리는 회계에 포함하지 않는 입장도 있다.
  회계는 국가 재원의 취득을 위한 재정권력작용과는 달리 이미 취득된 재산의 운용. 지축을 관리하기 위한 비권력적 작용으로서, 본질적으로는 행정내부적 작용의 성질을 가진다.
  [2]. 회계의 종류
  회계는 여러 기준에 따라 분류할 수 있다.
  1. 영리대상에 의한 분류
  회계는 그 관리하는 재산의 종류에 따라 현금회계. 채권회계. 동산회계 및 불동산획계로 나눌 수 있다.
  2. 영리주체에 의한 분류
  회계는 그 관리주체에 따라 국가의 회계와 지방자치단체의 회계고 나뉘어진다.
  국가의 회계에 관한 일반법으로는 예산회계법. 국유재산법. 물품관리법. 국각가권영리법 등이 있고, 지방자치단체의 회계에 관한 일반법으로는 지방자치법과 지방재무법이 있다.  
  [3]. 회계상의 특색
  회계는 비권력적 관리작용이고 그 본질은 사신의 회계경리와 다르지 않다는 점에서, 그에는 사법규정 또는 사법원칙이 적용될 수 있는 소지가 크다. 그러나 국가 또는 지방자치단체가 회계를 공정하고 적정하게 수행하는 일은 국민의 권익보호에 있어 중요한 의미를 가진다. 그에 따라 다수의 회계법규가 제정되어 이를 규율하고 있다. 이러한 회계법의 특색으로는 다음의 몇가지를 들 수 있다.
  (1) 회계법의 내규성
  회계법은 일반적으로 법명의 형식으로 되어 있으나, 실질적으로는 행정기관의 내부절차적인 규정인 경우가 적지 않다. 이러한 경우, 그 회계법규를 위반하여도 행위자의 행정기관내부에서의 책임문제와는 별도로, 외부적으로는 당해 행위 자체의 효력에는 영향을 미치지 않느느것이 원칙이다. 그러나 회계법의 규정 중에는 강행규정인 것도 있는데,이 경우 그에 위반한 행위는 무효이다.
  (2) 회계에 대한 사법규정의 적용
  회계는 사인의 회계경리와 본질적인 차이가 있는 것은 이니므로, 회계관계법에 특별한 규정이 없는 경우네는 사법규정 또는 사법원리의 적용이 인정되는 경우가 많다.
  (3) 회계법의 기술성
  회계법의 목적은 회계의 공정과 회계사무처리의 합리화. 능률화를 실현하는 ㅔㄷ에 있다 할 것이다. 이러한 두가지 목적의 상호 조화릐 결과로 이루어진 것이 회계법이라고 할 수 있으므로, 회계법은 기술적인 성격이 강하다.
  제2항 현금회계
  [1]. 현금회계의 일반원칙
  현금회계란 국가 또는 지방자치단체의 현금수지에 관한 예산. 출납및 결산을 총칙한다. 현금회계의 목적은 국가의 수지균형을 확보하고 그 명료. 확실을 기함과 아울러 회계의 문란을 방지하려는 데에 있다.
  이러한 목적과 관련하여 현금회계에는 현행법상 다음의 여러 원칙이 인정되고 있다.
  1. 총계예산주의(총액예산주의)
  이것은 세입과 세출은 모두 예산에 편입하여야 한다는 원칙(예산회계법 18 #2 본문)이다. 이 원칙은 수입. 지출을 상계하여 그 차액만을 계상하는 순계예산주의에 대한 것으로, 수입. 지출을 모두 예산에 표현함으로써 수지균형을 도모하고 예산을 통하여 국회 내지는 국민의 감독. 비삭을 용이하게 하려는 것이다.
  2. 통일국고주의
  이것은 조세 기타 정부에 속하는 모든 수입을 하나의 국고에 납입시키고 모든 지출은 반드시 하나의 국고에서 지출하게 하는 원칙(동법 14 #4, 52)을 말한다. 그에 따라 정부의 모든 기관의 장은 법률에 특별한 규정이 없는 한 영당에 속하는 수입을 모두 국고에 납부하여야 하며, 직접 사용하지 못한다.
  이 원칙에 대한 예외로서 수입대채경비(동법 14)의 경우와 재외공영수입금등직접사용에관한법률에 의하여 재외곡영장이 수입금을 직접 사용하는 경우(동법 1)가 있다. 수입대채경비란 지출이 직접수입을 수반하는 경비로서 대통령령이 정하는 경비를 말한다(예산회계법 41).
  국가가 사업을 경영하는 경우에는 특별회계를 두는 경우가 많다.
  3. 단일예산주의
  국가의 수지를 단일의 회계로 통일하여 정리하는 원칙을 말한다.
  이 원칙은 국가재무의 내용을 전체적으로 명확히하고, 재정의 부당한 팽창.문란을 방지하려는 데에 그 목적이 있다.
  이 원칙에 대한 예외로서 특별회계와 영가사정예산이 있다. 특별회계란, 특정한 목적을 위하여 일반회계로부터 분리하여 독립적으로 경리하는 회계를 말하고, 추가경정예산이란 일단 확정된 예산에 대한 경가예산과 사정예산을 말한다.
  4. 성과주의예산제도
  이것은 운영계획과 예산을 일치시켜 채임소재를 분명히 하고, 예산을 효과적으로 사용하도록 하기위한 것이다. 이와 관련하여 각 중앙관서의 장은 예산안편성지침에 따라 그 소관에 속하는 무임무출예산요구서를 작성. 테출하여야 하며(동법 25), 매월 재무보고서를 그리고 매분기마다 사엉보행보고서와 기타 예산에 관한 보고서를 재정경제부장관에게 제출하여야 한다(동법 107 #3).
  5. 기업회계의 원칙
  이것은 특별회계에 관한 것으로, 회계법래, 즉 재산의 증감.변동을 그 발생의 사실에 따라 게리하는 것(에산회계법 10, 기업예산회계법 5)을 말한다.
  이 원칙은 특별회계에 의한 사업의 경영성과와 재무상태를 명백하게 하기 위한 것이다.
  그에 따라 특별회계에 있어서는 기업회계의 원칙에 따라 차산대조대계정인 차산.차본 및 부채계정과 부익계산계정인 수익 및 비용계정을 설정하여 계리한다.
  6. 회계년도구분 및 독립의 원칙
  회계년도구분의 원칙은 회계경리의 명확과 수지의 균형을 도모하기 위하여 국각의 수입.지출을 일정한 기간단위로 구분하여 경리하는 것(예산회계법 2)을 말하는데, 그 기간을 회계년도라고 한다.
  회계년도독립의 원칙이란 각 회계년도의 경비를 당해 연도의 세인으로 충당하는 것(동법 3)을 말한다. 현행법상 회계년도는 1년이며, 매년 1월 1일에 시작하여 12월 31일에 종료한다(동법 2). 이 원칙에 대하여는 국고채무부담행위(동법 3). 채무비(동법 22). 추세사용(동법 23등). 과년도지출(동법 71). 과년도수입(동법 54) 등의 예외가 있다.
  7. 회계기관분입의 원칙
  이것은 회계상의 비위를 방지하고 공정을 확보하기 위하여 수입. 지출을 명하는 기관과 현금출납을 관장하는 기관을 분립시키는 것을 말한다(동법 5 본문). 세입미수직무와 현금출납직무의 분립(동법 53), 재무관(중앙관서의 명을 받아 지출원인행위를 하는 자). 지출관(지출을 위하여 수 를 발행하는 자).현금출납공무원의 분림(동법 79)등이 그 예이다.
  이 원칙에 대한 예외로서 재무공관의 장이 세입미수와 현금출납의 직무를 겸하는 경우(동법 53 단서)가 있다.
  8. 건금지무주의
  이것은 재정지수의 건전을 기하기 위하여, 국가의 세출은 국채 또는 차입금이 아닌 세입을 재원으로 하여야 한다는 원칙을 말한다(동법 5 본문). 이 원칙에 대한 예외로서 부득이한 경우에는 국회의 의결을 얻은 금액의 범위 안에서 국채 또는 차입금으로 충당할 수 있도록 하고 있다(동조 단서).
  [2]. 예산
  1. 예산의 의미
  예산이란 실질적으로는 국가 또는 지방자치단체의 세입. 세출의 예정표를 말하나, 형식적으로는 정부에 의하여 편성되고 국회의 영리. 경정으로 성립된 1 회계년도 중의 세입. 세출의 예정표를 말한다. 보통 예산이라 할 때는 형식적 의미로 사용된다.
  우리나라의 예산은 예산법률주의르 ㄹ취하지 않으므로, 단순히 세입.세출결정표에 그친다고 할 수도 있으나, 국회의 의결릉 거쳐 성립되고 모든 국가기관을 구속하는 법적 효력을 가지고 있다는 점에서 국법의 한 형식이라 할 수 있다.
  2. 예산의 종류
  예산은 여러 기준에 따라 분류할 수 있다.
  (1) 본예산과 보정예산(추가편정예산)
  본예산은 1 회계년도의 모든 세입.세출을 망라하여 편성된 예산을 말하며, 보정예산은 1회계 년도의 모든 세입.세출을 망라하여 편성된 예산을 말하며, 보정예산은 본예산의 작성 후에 특별한 필요에 따라 본예산을 추가.편정하는 예산(헌법 56, 예산회계법 33)으로서, 추가편정예산이라고도 한다. 추가경정예산이 성립되면 본예산과 합체되어 집행된다.
  (2) 확정예산과 준예산
  확정예산은 정부가 편성하여 회계년도 개시 30일 전까지 국회의 정의. 회결을 거쳐 성립되어 그 회계년도에 통용되는 예산이다.
  준예산은 회계년도 개시일 전까지 예산안이 국회에서 심의.의결되지 않은 경우에 전녀도예산에 준하여 집행하는 예산이다(헌법 54 #3, 예산회계법 34), 준예산으로 지출할 수 있는 경비는 #1 헌법이나 법률에 의하여 설치된 기관 또는 시설의 기지 및 관영, #2 법률상 지출의무가 있는 경비, #3 이미 예산으로 승인된 집매비이다(헌법 54),
  준예산의 집행은 당해 년도의 확정예산이 성립되면, 그 확저예산에 의하여 집행된 거으로 간주된다(예산회계법 34),
  (3) 일반회계에산과 특별회계예산
  일반회계예산은 일반국가활동에 관한 세입.세출을 포괄하여 편성한 예산이다.
  특별회계에산은 국가에서 특별한 사업을 운영할 때, 특정한 차금을 보유하여 운영할 때 기타 특정한 세입으로 특정한 세출에 충당함으로써 일반의 세입. 세출과 구분하여 경리할 필요가 있을 때에 일반예산으로부터 분리.편성된 예산(동법 9)을 말한다.
  3. 예산의 내용
  예산의 내용은 예산촐측. 세입세출예산.직매비, 명시추세비 및 국고채무부대해위로 이루어진다(동법 19).
  (1) 예산총칙
  예산총칙에는 #1 세입세출예산. 계속비.명시이월비 국고 부담채무행위에 관한 총책적 규정을 두는 외에, #2 국채 또는 차입금의 한도액, 재정증권의 발행과 임시차입금의 최고액, 기타 예산이행에 관하여 필요한 사하응ㄹ 규정한다(동법 26).
  (2) 세입세출예산
  세입세출예산은 중앙관서의 조직별로 구분하여, 이 구분에 의하여 세입예산은 그 내용을 성질별로 수.항으로 구분하고, 세입예산은 그내용을 직능멸. 성질별 또는 기관별로 장.차.항으로 구분한다.(동법 20 #2#3).
  세입세출예산에는 일반의 세입. 세출 외에 예측할 수 없는 예산 외의 지출 또는 예산초과지출에 충당하기 위한 예비비를 계상할 수 있다(동법 21). 또한 세출예산 중 경비의 성질상 년도 내에지출을 마치지 못할 것이 예측될 때에는, 특히 그 취지를 세출예산에 명시하고 차년도에 이월하여 사용할 것에 대하여 국회의 승인을 얻을 수 있다(동법 23).
  (3) 계속비
  그 완성에 수년을 요하는 공사 또는 제조 및 연구개발사업은 경비의 총액과 년무액을 정하여 미리 국회의 의경을 얻은 범위 안에서 수년도에 걸쳐 지출할 수 있는데(헌법 55, 예산회계법 22), 이처럼 수년도에 걸쳐 계속하여 지출할 수 있는 경비를 계속비라 한다. 계속비를 지출할 수 있는 년한은 5년 이내인데, 필요한 경우에는 국회의 의결로 연장 할 수 있다(동법 22).
  (4) 명시이송비
  세출예산 중 경비를 성질상 년도 내에 지출을 마치지 못할 것이 쳬측되어 특히 그 뜻을 세입세출예산안에 명시하여 미리 국회의 승인을 얻은 것을 말한다(동법 23).
  (5) 국고채무부과행위
  법률에 의한 것과 세출예산금액 또는 계속비의 범위 내의 것 이외에, 국가가 채무를 부담하는 행위는 미리 예산을 편성하여 국회의 의결을 덩어야 한다(헌법 58, 예산 회계법 24).
  4. 예산의 편성과 성립
  예산은 정부가 편성하여 국회에 제출하고, 국회의 부의, 확정을 통하여 성립하며, 대통령이 이를 공시한다.
  (1) 예산안의 편성
  정부 내에서 예산안의 편성에 관한 사무는 기부예산안원회와 예산청이 관장한다(정부조직법 17, 27). 각 중앙관서의 장은 매년 2월 말일까지 다음 년도 신규사업 및 기획예산위원회가 정하는 주요 계속사업에 대한 사업계획서를 기획예산위원회에 제출하여야 하며, 동 위원회는 매년 3월 31일까지 국무회의 부의를 거치고 대통령의 승인을 얻은 다음 년도의 예산안편선지침을 각 중앙관서의 장에게 시달하여야 하고, 각 중앙관서의 장은 위의 지침에 따라 그 소관에 속하는 다음 년도의 세입세축예산. 계속비. 명시추진비 및 국고채무부행위안구서(“예산요구서”)를 작성하여 매년 5월 31일까지 예산 청장에게 제출하여야 한다(에산회계법 25).
  예산청장은 위의 예산요구서에 의하여 예산안을 편성하여 국무회의의 심의를 거쳐 대통령의 승인을 얻어야 한다(동법 28).
  (2) 예산안의 국회지출
  정부는 위의 예산안을 회계년도 개시 90일 전까지 국회에 제출하여야 한다(동법 #3). 예산안의 제출에 있어서는 예산편성지침, 국고채무부담행위 설명서 등 11개의 관련자료를 첨부하여야 한다(동법 31).
  (3) 예산안의 부의. 확정
  국회는 예산안의 부의. 확정권을 가지는바(헌법 54). 이것은 국민의 경제적 부담과밀접한 관계에 있는 예산의 성립을 국미의 대표기관의 의사에 의하게 하려는 것으로, 근대 이후에 거의 모든 국가가 채택하고 있는 원칙이다. 국회는 정부의동의없이 정부가 제출한 지출예산안의 금액을 증가시키거나 새 비목을 설치하지 못한다(헌법 57).
  국회는 회계년도개시 39일 전까지 예산을 의결하여야 한다(헌법 54).
  (4) 예산의 공시
  예산이 국회에서 부의. 확정되어 정부에 이송되면, 대통령은 그 예산을 공포한다(법령등 공표에 관한 법률 8. 11). 예산에 대한 국회의 의결에 대하여는 거부권을 행사할 수 없다.
  5. 예산의 효력
  예산의 효력은 세입예산과 세출예산에 따라 다르다.
  (1) 세입예산의 효력
  세입예산은 단순한 세입예정표에 불과하며, 그 자체로서는 아무런 포속력도 가지지 않고, 세입은 그 예산과는 직접 관계 없이 법령에 의하여 미수 또는 수납되는 것이다. 따라서 세입예산은 당해 회게년도의 세출의 재액을 제시하는 데 그친다.
  (2) 세출예산의 효력
  세출예산은 세입예산과는 달리 지출목적. 지출금액 및 지출시기의 세가지 점에서 정부에 대한 구속력을 가진다.
  1) 지출목적 각 중앙관서의 장은 세출예산에 관한 목적 이외에 경비를 사용하거나 예산이 정한 기관 사이, 각 장, 조, 항 사이에 서로 추용할 수 없으며, 예산집행상 필요에 의하여 밀 옛나으로서 국회의 청결을 얻었을 때에 한하여, 예산청장의 승인을 얻어 추용할 수 있다. 다만 정부조세 등에 관한 법령의 제정. 개정 또는 금지로 인하여 그 직무권한에 변동이 있을 때에는 예산청장은 당해 중앙관서의 장의 요구에 의하여 그 예산을 서로 추용 또는 추구할 수 있다(예산회계법 36).
  중앙관서의 장은 예산청장의 승인을 얻어 서로 전용할 수 있다(동법 37).
  2) 지출금액 지출은 세출예산의 각 항에 정한 금액의 한도 안에서 만 할 수 있으며, 초과하여 지출할 수 없다. 각 항의 금액은 다시 목으로 구분되는데, 목에 정한 금액도 행정부 내에서는 구속력을 가진다. 따라서 예산초과지출의 필요가 있을 때에는 예외적으로 위의 항 사이의 이용이나 이체,세항 또는 목 사이의 전용이 인정되는 외에는 예산비의 지출 또는 추가경정예산의 작성에 의할 수밖에 없다.
  3) 지출시기 매회계년도의 세출예산의 금액은 당해 회계년도에 한하여 지출할 수 있는 것이 원칙(동법 38)인데, 이것은 예산의 성질상 당연하다. 다만, 계속비의 지출.명시이월비의 사용 및 과년도지출 등의 예외가 인정된다.
  계속비의 년과별소용경비의 금액 중 당해 연도에 지출하지 못한 금액은 당해 계속비사업의 완성년과까지 순차로 이월하여 사용할 수 있다(동법 38#2). 세출예산 중 명시이월비의 금액 또는 년도 내에 지출원인행위를 하고 불가피한 사유로 인하여 년도 내에 지출하지 못한 경비와 지출원인행위를 하지 않은 그 부대경비의 금액은 다음 년도에 이월하여 사용할 수 있다(동법 38#1 단서). 또한 과년도에 속하는 채무확정액으로서 지출하지 않은 경비는 현년도의 세출예산에서 지출하여야 하되, 그 경비소속년도의 매항금액 중 불용으로 된 금액을 초과하지 못한다(동법 71).  
  6. 예산의 집행  
  예산의 집행의 주된 부분은 예산의 배정. 수입및 지출이다.
  (1) 예산의 배정
  국회의 의결에 의하여 성립된 예산을 구체적으로 집행하기 위하여 각 중앙관서별로 배정하는 것을 말하며, 예산청장이 한다. 예산이 성립되면 각 중앙관서의 장은 사업운영계획 및 그에 의한 세입세출.계속비와 국고채무부담행위를 포함한 예산배정요구서를 예산청장에게 제출하여야 하며, 예산청장은 그 예산배정요구서와 월별자금계획에 의거하여 분기별예산배정계획을 작성하고, 월별자금계획과 함께 국무회의의 심의를 거쳐 대통령의 승인을 얻어야 하며, 그 승인을 얻은 예산배정계획에 따라 각 중앙관서의 장에게 예산을 배정한다. 예산청장은 필요한 경우 대통령령이 정하는 바에 의하여 회기년도개시 전에 예산을 배정할 수 있다(동법 35).
  (2) 수입
  1) 수입의 근거 위에 적은 바와 같이 세입예산은 그 년도의 수입의 단순한 예정표에 지나지 않으며, 실제수입은 법령이 정하는 바에 의하여 징수 또는 수납한다(동법 48). 따라서 조세나 공법상의 과징금과 같이 상대방의 금전지급이 국가의 일방적 의사에 의하는 경우는 물론이고, 당사자간의 자유로운 합의에 의하는 경우에도 그 수납은 법령이 정하는 절차에 의하여야 한다.
  2) 수입의 종류 수입은 공법상수입과 사업상수입으로 나눌 수 있다. 조세.수수료.사용료나 각종 벌과금 등이 공법상수입에 해당하고 국유재산수입.사업수입(공기업, 전매사업)이 사법상수입에 해당한다.
  3) 수입기관 수입기관에는 징수기관(세입징수관)과 수납기관이 있는데, 전자는 수입할 금액을 결정하여 그 납부를 명하는 기관이며, 후자는 현금을 출납하는 기관이다. 두 기관 사이에는 회계기관분입의 원칙이 적용된다(동법 53).
  4) 수입방법 수입금을 징수하는 방법에는 납입고지서에 의하여 수납시키는 경우(동법 51)와 구두고지에 의하여 출납공무원에게 즉납시키는 경우(동법 51)가 있으며, 현금 이외에 수입인지.우표.증권으로 수납시키는 경우가 있다(인지세법, 수입인지에 관한 법률, 증권에 의한 세입납부에 관한 법률).
  (3) 지출
  1) 지출원인행위 지출은 지출원인행위에 의하여 행하여지는데, 지출원인행위란 국가의 지출의 원인이 되는 계약 기타의 행위를 말하며, 공법상의 행위인 경우도 있고, 사법상의 행위인 경우도 있다. 지출원인행위는 각 중앙관서의 장 또는 그 위임을 받은 자가 법령과 배정된 예산의 금액 범위 내에서 한다(동법 58.59). 지출원인행위를 할 수 있는 권한을 가진 자를 재무관이라 한다.
  2) 지출기관 지출기관에는 지출관.현금출납공무원이 있으며, 이들은 서로 겸임할 수 없다(동법 70). 지출관은 재무관이 한 지출원인행위에 따라 지출을 명하는 기관이며, 현금출납공무원은 지출관의 지출명령에 따라 현금을 지급하는 기관이다. 집행기관은 원칙적으로 한국은행이 되나, 예외적으로 전도자금출납공무원.조체급출납공무원 등이 있다.
  3) 지출방법 이에는 원칙적 방법과 예외적 방법이 있다.
  (가) 원칙적 지출방법 지출은 원칙적으로 후납.직접납.확정납 등의 방법으로 다음 순서에 의하여 한다.
  (1) 수요발행 지출관이 지출하려고 할 때에는 현금을 교부하는 대신 한국은행을 지급인으로 하는 수표를 발행하거나 또는 정부계정 상호간의 국고금대체를 위하여 대체수요를 발행하여야 한다(동법 63).
  (2) 지급인 및 지급기간 지급인은 원칙적으로 한국은행인데, 한국은행은 지출관이 발행한 수표의 제시를 받았을 때에는 그 수표가 발행일자로부터 1년이 경과한 것이 아니면 지급하여야 한다(동법 72).
  (나) 예외적 지출방법
  (1) 자금전도 이것은 장래에 있을 채권자에 대한 현실적인 지급을 위하여 일정액의 자금을 미리 교부하여 두는 것을 말하며 #1 출납공무원에 대한 현금교부(동법 65), #2 한국은행 또는 체신관서레 대한 자금교부(동법 66), #3 격지자에게 지급하기 위한 자금교부(동법 67) 등이 있다.
  (2) 간접급 위에 설명한 자금전도의 경우는 지출관이 채권자를 직접 수취인으로 하여 수표를 발행하는 것(동법 64 본문)이 아니라, 출납공무원.한국은행.체신관서를 수취인으로 하여 발생하는 것(동조단서)이므로, 직접급에 대한 예외로서 간접급이다.
  (3) 선금급.개산급 선금급은 후급원칙에 대한 예외이고, 개산급은 확정급에 대한 예외적 지출방법이다. 운임.용선료.여비 등의 경비로서 그 성질상 선금급 또는 개산급으로 지급하지 않으면 사무 또는 사업의 지장을 가져올 우려가 있는 경우에 선금급 또는 개산급을 할 수 있다(동법 68).
  (4) 도급경비 도급경비란 체신관서.재외공관 기타 특수한 관리를 요하는 관서의 경비로서 필요한 것에 한하여 그 전부 또는 일부를 도급경비로 지출하는 것(동법 69)을 말하는데, 이것은 수요발행제도에 대한 예외를 이룬다.
  (5) 조체급 조체급이란 출납공무원이 국고금을 즉시 국고에 수납하지 않고, 특정회계의 각 계정 상호간에 자금의 조체를 행하여 일시 다른 용도에 체당 사용하고, 그 년도 내에 반환하는 것을 말하는데, 각 특별회계법에서만 이를 인정하고 있다(기업예산회계법 19).  
  [3]. 결산  
  결산은 1회기년도에 있어서의 세입세출예산의 집행결과를 나타내는 확정적 계수이다. 이러한 결산은 정부의 적정한 예산집행의 통제에 있어 중요한 자료가 되는 것임은 물론이다.
  각 중앙관서의 장은 매회게년도에 그 소관에 속하는 세입세출의 결산보고서.계속비결산보고서 및 국가의 채무에 관한 계산서를 작성하여 다음 년도 2월 말일까지 재정경제부장관에게 제출하여야 하며, 재정경제부장관은 세입세출의 결산보고서에 의하여 세입세출의 결산을 작성하여 국무회의의 심리를 거쳐 대통령의 승인을 얻어야 한다(예산회계법 42.43).
  재정경제부장관은 대통령의 승인을 얻은 세입세출결산에 각 중앙관서의 세입세출 결산보고서.계속비결산보고서 및 국가의 채무에 관한 계산서를 붙여 다음 년도 6월 10일까지 감사원에 제출하여야 하는바, 감사원은 세입세출결산서를 검사하고 그 보고서를 다음 년도 8월 20일까지 재정경제부장관에게 송부하여야 한다(동법 44).
  정부는 감사원의 검사를 거친 세입세출결산을 다음 회계년도계시 120일 전까지 국회에 제출.보고하여야 한다(동법 45).
  감사원의 결산검사는 법적 관점에서 결산 내용의 합법성.타당성을 검토하기 위한 것이나, 결산에 대한 국회의 심의는 기본적으로 결산에 대한 정치적 견해의 표명에 그치는 것이다.  
  [4]. 회계상의 시효
  예산회계법은 “공법상의 금전청구권 기타 금전 지출을 목적으로 하는 국가의 권리 및 국가에 대한 권치로서 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 없는 것은 5년간 행사하지 아니할 때에는 시효로 소멸한다.”고 규정하고 있다(법 96#1). 이러한 예산회계법 제96조 제1항이 정하는 소멸시효는 공법상의 금전청구권에만 적용되는지, 또는 사법상의 금전청구권에도 적용되는지에 대하여는 해석상 문제가 제기될 수 있다.
  이 규정은 ‘공법상의 금전청구권 기타 금전의 지급을 목적으로 하는 국가의 권리 및 국가에 대한 권리’라고 정하고 있으므로, 공법상의 금전채권은 물론이고, 사법상의 금전채권 소멸시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 없으면 이 규정에 의하여 5 년의 소멸시표로 소멸한다고 볼 것이다. 이것은 판례의 입장이기도 하나, 판례는 다른 법률의 특별한 규정은 5년보다 단기의 소멸시효기간을 정하고 있는 경우에만 특별규정으로 본다는 입장이다.
  이러한 국가와 국민 사이의 금전청구권에 관한 소멸시표의 중단.정지 기타 사항에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 없으면 민법의 규정이 준용된다(동법 97). 다만 법령의 규정에 의하여 국가가 행하는 납입고지는 시효중단의 효력이 있다(동법 98).  
  제3항 채권회계  
  1. 개설
  채권회계는 국가 또는 지방자치단체가 그 채권을 관리하는 작용을 말한다. 국가의 채권회계에 관한 일선법으로서는 국가채권관리법이 있고, 지방자치단체의 채권에 관한 일선법으로서는 지방재정법이 있다.  
  2. 채권의 의의  
  채권이란 금전의 지급을 목적으로 하는 국가나 지방자치단체의 권리를 말한다. 다만 일정한 채권은 국가채권관리법의 적용대상에서 제외되고 있다(동법 3#1). 벌금.과료.형사추징금.과태료.통고처분금액 및 이에 준하는 것으로서 대통령령이 정하는 채권 등이 그것이다(동법 3#1#2. 동법시행령 4.5).  
  3. 채권관리기관  
  채권관리기관으로서는 총괄기관과 관리기관이 있다. 총괄기관은 채권관리의 적정을 기하기 이하여 채권의 관리에 관한 제도와 사무를 정비.통일하고, 그 사무의 처리에 필요한 조정을 담당하는 기관으로서, 재정경제부장관이 된다(동법 5). 관리기관은 그 소관에 속하는 채권을 관리하는 기관을 말하며, 각 중앙관리의 장이 된다(동법 5#1). 관리기관인 중앙관서의 장은 그 소속공무원 등에게 채권관리사무를 위임할 수 있는데, 그 위임을 받은 공무원을 채권관리관이라 한다(동법 6#1.2#4).  
  4. 채권의 관리  
  채권관리관은 그 채권에 대하여 국가가 채권자로서 점유하여야 할 담보물이나 채권 또는 채권의 담보에 속하는 사항의 입증에 필요한 서류와 물건을 선량한 관리자의 주의로써 다루고 보존하여야 하며(동법 19), 채권의 관리에 관한 사항을 기재하기 위한 장부를 비치하여야 한다(동법 12).  
  5. 채권의 소멸  
  채권은 이행.소멸시효 또는 면제에 의하여 소멸한다. 채권관리관은 그 이행연기를 한 채권에 대하여 당초의 이행기간으로부터 10년을 넘어도 채무자가 자력을 회복하지 못하고 이행할 가능성이 없을 때에는 소속 중앙관서의 장의 승인을 얻어 당해 채권.연체금 및 이자를 면제할 수 있다(동법 31).  
  제4항 동산회계  
  [1]. 개설  
  동산회계란 국가 또는 지방자치단체가 그 재산 중 동산을 관리하는 작용을 말한다. 동산회계에 관한 일선법으로서는 물품관리법이 있고, 군수품의 관리에 대하여는 군수품관리법이 있는바, 물품관리법은 국가의 물품의 취득.보관.사용.처분에 관하여, 군수품관리법은 군수품관리에 관하여 기본적 사항을 규정하고 있다.  
  [2]. 물품의 의의  
  물품관리법의 적용을 받는 물품은 국가가 소유하는 동산과 국가가 사용하기 위하여 보관하는 동산 중 현금과 한국은행에 기탁하여야 할 유가증권 및 국유재산법의 적용을 받는 동산(국유부동산의 종물, 국유의 선박.부표 등, 국영산업 또는 시설에서 사용하는 기계 등)을 제외한 동산이다(법 2). 군수품은 별도로 군수품관리법에 의하여 관리된다(동법 3).
  당해 물품의 관리에 관하여 다른 법령에 특별한 규정이 있는 경우에는 물품관리법의 적용이 배제되는데(동법 4), 국유문화재인 동산의 관리에 관한 문화재보호법의 규정(제3장), 각 특별회게에 속하는 자산.저장품에 관한 기업예산회계법의 규정(제3장)이 그 예이다.  
  [3]. 물품관리기관  
  총괄기관으로서 재정경제부장관 및 조달청장이 있고, 각 중앙관서에서는 현금회계의 경우와 같이 명령기관과 집행기관이 분립되어 있다.  
  1. 총괄기관  
  (1) 재정경제부장관
  물품관리에 관한 제도와 정책에 관한 사항을 관장한다(물품관리법 7#1).
  (2) 조달청장
  각 중앙관서의 장이 행하는 물품관리의 총괄조정에 관한 사항을 관장한다(동법 7#2). 조달청장은 재정경제부장관의 승인을 얻어 재고조정관리기준을 정하며, 필요한 때에는 각 중앙관서의 물품의 재고를 조정할 수 있다(동법 18).  
  2. 명령기관  
  (1) 중앙관서의 장
  각 중앙관서의 장은 그 소관에 속하는 물품을 관리하며(동법 8), 물품의 재고를 관리한다(동법 18).
  (2) 물품관리관.분임물품관리관
  각 중앙관서의 장은 소속공무원 또는 필요한 때에는 다른 중앙관서소속 공무원에게 그 소관에 속하는 물품의 관리에 관한 사무를 위임할 수 있다. 이 위임을 받은 공무원을 물품관리관이라 한다(동법 9). 각 중앙관서의 장은 물품관리관의 사무의 일부를 분임하는 공무원을 지칭할 수 있는데, 이를 분임물품관리관이라 한다(동법 12#1).  
  3. 집행기관  
  (1) 물품출납공무원.분임물품출납공무원
  물품관리관(분임물품관리관을 포함)은 그가 속하는 관서의 공무원에게 그 관리하는 물품에 관한 출납명령사무를 제외한 출납.보관사무를 위임하여야 하는바, 위임을 받은 공무원을 물품출납공무원이라 한다(동법 10). 물품관리관은 물품출납공무원의 사무의 일부를 관장하는 공무원을 둘 수 있는데, 이 공무원을 분임물품출납공무원이라 한다(동법 12#1).
  (2) 물품관리관
  물품관리관은 필요한 경우에는 그가 소속하는 관서의 공무원에게 물품을 국가의 사무 또는 사업의 목적와 용도에 따라서 사용하게 하거나, 사용중인 물품의 관리에 관한 사무(물품사용에 관한 사무)를 위임할 수 있는데, 이 위임을 받은 공무원을 물품관리관이라 한다(동법 11).  
  4. 대리.위임  
  중앙관서의 장은 물품관리관의 대리공무원을, 물품관리관의 물품출납공무원.물품운용관의 대리공무원을 각각 지정할 수 있다(동법 12#2).
  또한 각 중앙관서의 장은 물품관리사무를 지방자치단체의 장 또는 그 소속 공무원에게 위임할 수 있다(동법 13).  
  [4]. 물품의 관리  
  1. 물품의 분류 및 표준화  
  (1) 물품의 분류
  각 중앙관서의 장은 그 소관에 속하는 물품을 기능별.성질별.기관별로 분류하여야 하는데(동법 5#1), 그 효율적인 사용이나 처분을 위하여 필요한 때에는 물품의 소속분류를 전환할 수 있다(동조 #2).
  물품분류의 기준,소속분류의 전환 기타 물품분류에 관하여필요한 사항은 조달청장이 정한다(동조 #3).
  (2) 물품의 표준화
  주요물품에 관하여는 각각 그 표준을 정하여야 하는바, 각 중앙관서의 장은 당해 관서 및 그 소속기관에서만 사용하는 주요 물품의 표준을 정하고, 정부 각 기관에서 공통적으로 사용하는 주요 물품에 관하여는 조달청장이 이를 정한다(동법 6#1).  
  2. 물품의 수급관리계획  
  조달청장은 매년 재정경제부장관의 승인을 얻어 물품수급관리계획작성지침을 정하여 각 중앙관서의 장에게 통보한다(동법 15#1).
  각 중앙관서의 장은 이 지침에 따라 물품수급계획(물품의 취득.보관.사용.처분에 관한 계획)을 수립하여 조달청장에게 제출하고, 조달청장은 이를 종합한 정부종합물품수급계획을 재정경제부장관에게 제출한다(동조 #2#3).
  물품수급관리계획을 수립하여야 하는 물품은 #1 정수관리대상품목과 #2 그 이외의 물품으로서 일괄조달하거나 계획적 관리를 위하여 필요하다고 인정하여 각 중앙관서의 장 또는 조달청장이 지정하는 물품이다(동법시행령 16 1.2). 정수관리대상품목이란 그 정수와 소요기관을 조달청장이 정하는 것을 말한다(동법 16 #1).  
  3. 물품의 취득과 사용  
  물품관리관은 물품수급관리계획에 정하여진 물품에 대하여는 그 계획의 범위 안에서, 그 밖의 물품에 대하여는 필요할 때마다 재무관(계약담당공무원이라 하고 있다)에게 물품의 취득에 관한 필요한 조치를 할 것을 요구하고, 재무관은 예산의 범위 안에서 필요한 조치를 하여야 한다(동법 28 #1#2).
  물품은 중앙관서의 장 또는 그 위임을 받은 공무원이 지명하는 관계공무원이나 기술자의 검수를 받지 않고는 취득할 수 없다(동조 #3).
  물품의 사용은 물품관리관의 출납명령에 따르는 물품운영관의 조치로 하는데, 출납명령에 있어서는 그 사용목적을 명백히 하여야 한다(동법 33#1).  
  4. 물품의 보관  
  물품은 항상 사용 또는 처분할 수 있도록 선량한 관리자의 주의로서 국가의 시설에 보관하여야 한다. 다만 국가의 시설에 보관하는 것이 물품의 사용 또는 처분에 부적합하다고 인정하거나 기타 특별한 사유가 있을때에는 국가 이외의 자의 시설에 보관할 수 있다(동법 30).
  물품출납공무원은 그 보관중인 물품 중 사용할 수 없거나 수선 또는 개선을 요하는 물품이 있다고 인정할 때에는 그 사실을 물품관리관에게 보고하여야 한다(동법 32#1).  
  5. 물품의 처분
  (1) 불용의 결정
  각 중앙고나서의 장은 그 소관에 속하는 물품 중 사용할 필요가 없거나 사용할 수 없는 물품이 있을 때에는 그 물품에 대하여 불용의 결정을 하여야 한다(동법 32#1.35#1).
  불용의 결정을 한 물품 중 매각하는 것이 국가에 불이하거나 부적당하다고 인정되는 때 또는 매각할 수 없는 물품은 폐기할 수 있다(동법 35#2).
  불용의 결정을 한 물품 중 관리전환.양여 또는 매각 등에 의하여 처분이 되지 않는 물품이 있을 때에는 조달청장에게 그 처분을 요청하여야 한다. 이 경우 조달청장은 예산회계법에 의하지 않고 그 물품을 처분할 수 있다(동법 37.39).
  (2) 매각의 제한
  물품은 매각을 목적으로 한 것이거나 불용의 결정을 한 것이 아니면 매각할 수 없다(동법 36).
  (3) 대부의 제한
  물품은 대부를 목적으로 한 것이거나 대부하여도 국가의 사업 또는 사무에 지장이 없다고 인정되는 것이 아니면 대부할 수 없다(동법 41).
  (4) 출자 등의 제한
  물품은 법률에 의하지 않고는 출자의 목적으로 하거나 이에 사권을 설정할 수 없다(동법 42).  
  6. 물품의 자연감모와 관급의 제한  
  물품의 자연감모란, 물품의 장기보관이나 운도 기타의 불가피한 사유로 인하여 생기는 감모를 말하는데, 잎담배.염 및 곡물에 자연감모가 생긴 경우에는 소속 중앙관서의 장이 재정경제부장관과 협의하여 정한 감모율의 범위 내에서 자연감모로 처리한다(동법 43.동법시행령 46).
  물품은 법률의 규정에 의하지 않고는 공사나 제조 기타의 계약자에게 관급할 수 없다(동법 44).  
  7. 손망실처리  
  각 중앙관서의 장은 재물조사의 결과 물품의 망실.훼손이 발견된 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 회계관계직원등의책임에관한법률 제5조 제1항에 의한 변상명령을 할 수 있다(법 46).  
  제5항 부동산회계  
  [1]. 개설  
  부동산회계는 국가 또는 지방자치단체가 그 부동산을 관리하는 작용을 말한다.
  일선법으로서 국유재산법이 있는데, 국유재산의 관리.처분은 다른 법률에 특별한 규정이 없으면 동법이 정하는 바에 의한다(법2). 특별법으로서는 문화재보호법.하천법.도로법.산림법 등이 있고, 그 밖에 귀속재산인 부동산의 관리.처분에 관한 법으로서 귀속재산처리법이 있다.
  그런데 귀속재산은 이미 실효된 귀속재산처리에관한특별차치법 부칙 제5조의 규정에 의하여, 1964년 12월 31일까지 실명계약이 체결되지 않은 것은 무상으로 국유화되었고, 또한 1964년 12월 31일까지 실명계약이 체결된 것이라도 1965년 1월 1일 이후 실명계약이 해제된 것은 역시 무상으로 국유화되도록 하였으며, 1964년 12월 31일까지 임대차계약이 체결된 것은 1965년 1월 1일 이후에는 이 계약을 국유재산법에 의한 대부계약으로 보도록 되어 있다. 그 결과 현재 귀속재산은 1964년 12월 31일 이전에 실명계약이 체결된 것으로 아직 결제되지 않은 것밖에 없다. 따라서 현재에 있어서는 귀속재산에 관한 법률관계는 역사적 의미밖에 없다고 하겠다.  
  [2]. 국유재산의 의의 및 종류  
  1. 국유재산의 의의
  국유재산의 적용대상인 국유재산은 국가의 부담이나 기부의 채납 또는 법령.조약의 규정에 의하여 국유로 된 동법 제3조 제1항 각호에 열거된 재산을 말한다. 그 밖의 재산은 다른 볍령(물품관리법.특허법 등)의 적용을 받는다.  
  2. 국유재산의 종류
  국유재산은 그 실체에 따라 부동산.동산 및 무체재산권으로 나눌 수 있고, 그 용도에 따라 행정재산.보존재산 및 잡종재산으로 나뉘어진다(국유재산법 4#1). 행정재산과 보존재산은 공물, 잡종재산은 사물의 성질을 가진다.
  (1) 행정재산
  이에는 다시 다음의 세 종류가 있다(동법4#2).
  1) 공공용재산 국가가 직접 공공용에 사용하거나 사용하기로 결정한 재산을 말한다.
  2) 공용재산 국가가 직접 사무용.사업용 또는 공무원의 주거용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산을 말한다.
  3) 기업용재산 정부기업이 직접 사무용.사업용 또는 그 기업에 종사하는 직원의 주거용으로 사용하거나 사용하기로 결정한 재산을 말한다.
  (2) 보존재산
  법령의 규정에 의하거나 기타 필요에 의하여 국가가 보존하는 재산을 말한다(동법4#3).  총괄청은 잡종재산을 보존재산으로 전화하여 관리할 수 있다(동법 32#2).
  (3) 잡종재산
  행정재산과 보존재산 이외의 모든 국유재산을 말한다(동법 4#4).  
  [3]. 국유재산의 관리.처분  
  1. 관리처분의 기관  
  이에는 직접관리기관과 총괄관리기관의 두 가지가 있다.
  (1) 직접관리기관
  국유재산을 그 용도에 따라 유지.보존.운영하는 기관이다. 행정재산.보존재산과 잡종재산에 따라 다르다.
  1) 행정재산.보존재산의 관리기관 행정재산과 보존재산은 각 중앙관서(예산회계법 제14조의 규정에 의한 중앙고나서)의 장(관리청)이 관리한다(국유재산법 6).
  관리청은 그 소속 공무원에게 그 소관에 속하는 행정재산과 보존재산의 관리에 관한 사무를 위임할 수 있는데, 그 위임을 받은 공무원을 재산관리관이라 한다. 관리청은 또한 다른 관리청의 소속 공무원 또는 지방자치단체의 장 또는 그 소속 공무원에게 그 소관인 관리사무를 위임할 수 있다(동법 21#1#4).
  2) 잡종재산의 관리기관 잡종재산은 원칙적으로 총괄청인 재정경제원장관이 관리.처분하되, 일정한 재산은 관리청이 관리.처분한다(동법 32#1). 또한 국유림은 원칙적으로 산림청장이 관리.처분하며(산림법 72, 정부조직법 36#5), 국유문화재는 문화재관리국장이 관리한다(문화재보호법 50).
  (2) 총괄관리기관
  총괄관리기관이란 국유재산의 관리.처분의 적정을 기하기 위하여 국유재산에 관한 제도를 정비하고, 그 관리.처분사무의 통일과 그 현황을 명백히 하며, 필요한 조정을 하는 권한을 가진 기관을 말하는데 이를 총괄청이라 한다. 국유재산은 재정경제부장관이 이를 총괄한다(동법 6).
  총괄청은 관리청이 없거나 불분명한 국유재산에 대하여는 그 관리청을 지정한다(동법 16). 총괄정은 그 사무의 일부를 관리청 또는 지방자치단체의 장에게 위임할 수 있다(동법 19).    
  2. 관리.처분의 제한.특례
  (1) 개설
  국유재산법은 국유재산의 성질.목적과 그 관리상의 공정성의 확보라는 견지에서 그에 대한 정부의 자유로운 사용.수익.처분을 제한하고, 또한 관리상의 여러 특칙을 두고 있다. 공법상의 국유재산의 관리.처분에 관한 제한 또는 특례규정은 내용적으로는 국유재산 일반에 대한 공통적인 것과 행정재산.보존재산 및 잡종재산에 고유한 규율이 있다.
  (2) 특칙
  1) 국유재산의 보존 국유재산은 누구든지 정당한 사유 없이 이를 사용 또는 수익하지 못한다(국유재산법 5#1).
  2) 시효취득의 불인정 구국유재산법(1994.1.5 개정 이전의 것) 제5조 제2항은 “국유재산은 민법 제245조의 규정에 불구하고 시효취득의 대상이 되지 아니한다”고 규정하고 있었다.
  그러나 헌법재판소는 국유재산 중 잡종재산에 관한 한에서는 이 조항이 위헌이라고 결정하였다(동일한 내용의 지방재정법 제74조 제2항에 대하여도 헌재는 같은 내용의 결정을 하였다). 그에 따라 이후 관계조항을 개정하여 국유재산 중 잡종재산은 시효취득의 대상이 된다고 규정하였다(동법 5#2 단서).
  3) 무주부동산의 처리 총괄청 또는 관리청은 대통령령이 정하는 바에 따라 무주부동산을 국유재산으로 취득한다(동법 8).
  4) 기부채납 관리청은 국유재산이 될 재산을 기부하고자 하는 자가 있을 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 이를 채납할 수 있으며 그 경우 지체없이 이를 총괄청에게 보고하여야 한다(동법 9).
  5) 사권설정재산의 취득제한 사권이 설정된 물건은 그 사권이 소멸한 후가 아니면 이를 국유재산으로 취득하지 못한다(동법 10).
  6) 등기.등록 등 관리청은 그 소관에 속하는 국유재산에 관하여 지체없이 등기, 등록 기타 권리보전이 필요한 조치를 취하여야 한다. 등기, 등록에 있어서는 권리자의 명칭은 국으로 하고 관리자의 명칭을 첨기하여야 한다(동법 11).
  7) 관리계획 관리청은 매년 국유재산의 관리, 처분계획을 작성하여 총괄청에 제출하고, 총괄청은 그에 의거하여 국유재산관리계획을 수립하여 대통령의 승인을 받아야 한다. 관리청은 이 계획에 따라 국유재산을 관리, 처분하고, 그 집행상황을 총괄청에 보고한다(동법 12).
  8) 관리환 다른 관리청 소관의 국유재산의 관리환을 받고자 할때에는 당해 관리청과 협의하여야 하는데, 협의불성립시에는 총괄청이 재정한다(동법 22). 국유재산의 관리환을 하거나 사용을 승인함에 있어 그 재산의 소속회계가 다른 때에는 유상으로 하여야 한다(동법 23).
  9) 불법시설물의 강제철거 등 정당한 사유 없이 국유재산을 점유하거나 이에 시설물을 설치할 때에는 행정대집행법을 집용하여 철거 기타 필요한 조치를 할 수 있다(동법 52).
  10) 변상금의 징수 국유재산의 대부 또는 사용, 수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용, 수익한 자에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 재산에 대한 임대료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다(동법 51#1 본문).
  (3) 행정재산 및 보존재산의 관리, 처분
  1) 처분 등의 게한 행정재산과 보존재산은 이를 대부, 매각, 교화 또는 양야하거나 출자의 목적으로 하거나 이에 사권을 설정하지 못한다(동법 20).
  2) 사용, 수익의 허가 행정자산은 그 용도 또는 목적에 장애가 되지 않는 한도 안에거 그 사용 또는 수익을 허가할 수 있으며(동법 24#1), 보존재산은 보존목적의 수행에 필요한 범위 안에서 그 사용 또는 수익을 허가할 수 있다(동법 24#3).
  이러한 행정재산 사용허가의 성질이 문제된다. 이와 관련하여 구국유재산법은 행정재산의 사용허가의 철회에 대하여 잡종재산의 대부에 관한 규정을 집용하도록 규정하고 있었던 결과, 당시의 통설이 사용관계는 사법상의 계약에 의한 법률관계로 파악하고 있었고, 이러한 입장을 취한 판례도 있었다. 그러나 1976년의 이 법의 개정에 따라 개정된 국유재산법은 행정재산의 사용, 수익허가에 대하여는 잡종재산의 대부에 관한 규정을 집용하지 않고, 그 허가, 취소, 철회 등에 관하여 독자적 규정을 두고있다. 이러한 새 국유재산법과 관련하여서는 행정재산의 사용허가의 법적성질이 다시 문제되고 있다.
  이에 대하여는 동법상의 사용, 수익의 허가라는 용어만으로는 사용관계의 성질을 속단할 수 없는 것으로서, 사용, 수익의 내용은 오로직 사용, 수익자의 사법 이익을 도모하는 데 있는 것이라는 점에서 이 사용관계를 사법관계로 보는 입장도 있다.
  그러나 진술한 바와 같이 현행 국유재산법은 행정재산의 사용, 수익은 관리청의 허가에 의하도록 하고, 상대방의 귀책사유나 특정 공공목적과의 관련에서 관리청이 당해 허가를 취소 또는 철회할 수 있도록 규정하고 있고 보면, 동법상의 허가 내지는 그 취소, 철회는 관리청의 일방적, 권력적 행위로서의 행정행위 또는 행정처분의 성질을 가진다고 보는 것이 법의 자연스러운 해석이라고 본다. 이것은 판례의 입장이기도 한 것으로서, 대법원은 당해 허가는 화학상의 특허에 해당한다고 보고 있다.
  사용, 수익의 허가기간은 3년을 초과할 수 없으며, 갱신할 수 있으나 그 기간도 3년을 초과할 수 없다. 사용, 수익을 허가한 때에는 대통령령이 정하는 요율에 따를 사용료를 징수한다(동법 25#1).
  3) 행정재산의 용도폐지 관리청은 대통령령이 정하는 바에 의하여 행정재산의 용도를 폐지한다(동법 30, 동법시행령 32).
  (4) 잡종재산의 관리, 처분
  잡종재산의 관리, 처분의 제한 또는 특례에 관한 중요한 것으로는 다음과 같은 것이 있다.
  1) 처분 등 잡종재산은 일정한 제한 아래 대부, 매각, 교환 또는 징여할 수 있으며, 법율로 특별히 정하는 경우에는 이를 현물로 출자할 수 있다(동법 31).
  2) 계약의 방법 잡종재산을 처분하는 계약을 체결함에 있어서는 그 뜻을 공고하여 경쟁입찰에 붙이는 것이 원칙이나, 대통령령으로 정하는 일정한 경우에는 지명경쟁에 붙이거나 수의계약에 의할 수 있다(동법 33, 동법시행령 35, 36).
  3) 가격결정 잡종재산의 처분에 있어서 그 가격은 시가를 참착하여 결정한다(동법 34).
  4) 대부 잡종재산의 대부에 관하여는, 대부기간의 제한(동법 36), 무상대부(동법 38, 26), 대부재산 위의 시설물 매수권(동법 37), 계약의 해제(동법 38, 28) 등에 관한 특례가 인정되어 있다.
  5) 매각 등 국유재산법은 잡종재산의 매각(동법 39~41), 교환(동법 43) 및 징여(동법 44, 45)에 관하여도 일정한 제한 및 특례를 정하고 있다.
  [4]. 국유문화재
  국유문화재에 관하여는 문화재보존법 제4장의 규정에 의한다. 이 장에 의하면, 국유에 속하는 지정 또는 가지정문화재는, 일반국유재산(특히 보존재산)의 경우와 달리, 문화관광부장관이 관리 또는 관활하며, 문화관광부장관이 소속하는 문화재관리국이 그 관리사무를 관장한다(문화재보호법 50#1 본문, 정부조직법 35의2#3).
  다만 문화관광부장관을 다른 중앙관서의 장을 관리청으로 정할 수 있고(문화재보호법 50#1 단서), 관리청이 정하여지지 않은 문화재에 대하여 그 보존상 필요하다고 인정할 때에는 지방자치단체, 비영리법인 또는 법인 아닌 비영리단체를 지정하여 관리시킬 수 있다(동조 #3).
  문화관광부장관은 전시, 사변 또는 이에 준하는 비상사태에 있어서, 국유문화재와 국유 아닌 지정문화재 및 가지정문화재의 보호상 필요하다고 인정할 때에는 당해 문화재를 안전한 지역으로 이동, 매몰 또는 기타 필요한 조치를 하거나 당해 문화재의 소유자 등에 대하여 위의 행위를 명할 수 있다(동법 71).
  문화관광부장관은 문화재의 보존, 관리를 위하여 필요한 때에는 국유 또는 공유의 지정문화재의 보호구역 안에 있는 토지, 건물, 입목, 죽, 기타 공작물을 수용하거나 사용할 수 있다(동법 75#1).