행정법 1

  제1장 행정
  
  제1절 행정의 의의
  [1]. 개설
  행정법은 행정에 관한 법이므로, 행정법의 내용을 파악하기 위해서는 먼저 행정의 개념 또는 내용을 밝혀 두어야 한다. 연혁적으로는 절대군주의 통치권 중에서 입법권과 사법권이 분화, 독립되고난 나머지 국가기능을 행정으로 파악하게 되었으므로, 행정개념은 권력분립제도를 전제로 하는 경우에 비로소 성립될 수 있는 것이다.
  행정개념은 기본적으로는 다음의 두 가지 상이한 방법에 의하여 정의될 수 있다. 그 하나는, 행정은 전술한 바와 같이 권력분립제도를 취하고 있는 국가에서 인정되고 있은 것이므로, 이 관념을 그국가의 헌정제도로서의 입법권, 사법권 및 행정권 중에서 행정권이 행하는 작용을 의미하는 것으로 보는 것이다(제도적 또는 형식적 개념). 그 다른 하나는, 작용의 실질적 성질에 입각하여, 일정한 성질의 국가 작용을 행정으로 파악하는 것이다(이론적 또는 실질적 개념).
  행정의 정의와 관련하여서는 통치행위의 의의나 그 인정근거 등을 밝혀둘 필요가 있다. 왜냐하면 오늘날의 행정은 법치주의의 원칙에 따라 법에 기속되고, 재판통제에 의하여 담보되는 것이나, 원칙적으로 통치행위는 그러한 재판통제의 대상에서 제외되는 것으로 파악되어 왔기 때문이다.
  [2]. 실질적 의미의 행정
  이것은 국가작용의 성질상의 차이가 있음을 전제로 하여, 그 성질에 따라 입법, 사법과 구별되는 의미에서의 행정개념을 정립하려고 하는 것이다. 이러한 관점에서 위의 세 가지 국가작용을 가장 간단히 정의하면, 입법은 법정립작용이고, 사법은 법선언작용이며, 행정은 법집행작용 이라고 할 수 있다.
  그러나 이 정도의 정의만으로 행정개념이 명확해졌다고 할 수는 없으며, 보다 구체적 실질적 정의가 필요하다고 하겠다.
  1. 소극설(공제설)
  국가작용 중에서 “입법과 사법을 제외한 나머지 작용”이 행정이라고 보는 입장이다. 구체적으로 이 견해에서는, 입법은 “국민의 권리, 의미에 관한 일반적 규정을 정립하는 작용”이고, 사법은 “국민의 권리, 의미에 관하여 발생한 구체적 분쟁을 법에 의하여 재단하는 작용”이라고 정의하고 나서, 행정은 이러한 “입법, 사법작용을 제외한 나머지 국가작용”이라고 정의하고 있다. 
  소극설은, 행정은 그 다양성으로 인하여 적극적으로 정의하기 어렵다는 전제에 입각한 것으로서, 현재 일본의 통설적 견해이다. 이러한 소극설 또는 공제설은, 연혁적인 행정 작용이 군주의 통치권 중에서 입법. 사법작용이 분화, 독립되고 남은 작용이라는 행정의 역사적 발달과정에 착안한 것임은 물론이다.
  그러나 소극설은 행정의 내용을 적극적으로 밝히고 있지 못하다는 점에서, 이 설의 내용이 행정의 정의라고는 할 수 없다고 본다. 다음에, 소극설은 입법, 사법의 내용은 명확히 정의될 수 있다는 것을 전제로하나, 실제로는 그러하지 않다는 데에도 문제점이 있다.
  2. 적극설
  이 설은 위의 소극설의 문제점을 극복하고 행정관념을 직접 적극적으로 정의하려는 입장이다.
  (1) 목적실현설
  “오토 마이어”는 행정은 “국가가 법질서 아래서 국가목적을 실현하기 위해서 행하는 작용”이라고 하고, “게오르그 마이어”는 “행정은 국가가 국민의 이익을 도모하는 작용”이라고 하고 있다.
  그러나 이처럼 행정이 국가목적 또는 공익목적의 실현작용이라고 보아 그 특질을 규명하려고 하는 견해는, 입법,사법도 국가목적.공익목적의 실현작용이라는 점을 감안할 때, 그것만으로는 행정과 입법.사법을 구분할 수 있는 구체적 기준이 된다고 할 수는 없다.
  (2) 양태설
  이 견해는 행정의 관념을 보다 적극적, 구체적으로 정의하려고 하는 입장이다. 이러한 견해를 취하는 학자들은, 혹은 행정은 입법과 사법 이외의 작용으로 “공익의 사실상의 실현을 임무로 하는 국가작용”이라고 하고, 혹은 행정은 “법률의 범위 안에서 법에 의하여 행하여지는 장래에 대한 계속적인 사회 형성활동”이라고 하고, 혹은 “법 아래서 법의 규제를 받으면서 현실적, 구체적으로 국가목적의 적극적 실현을 위해서 행하여지는, 전체로서 통일성을 가지는 계속적인 형성적 국가활동”이라고 하고 있다.
  3. 기관양태설
   이것은 “켈젠”,“메르클” 등 순수법학파의 견해로서, 입법,사법,행정 사이에 본질적 차이는 없고, 이들은 다만 그 담당기관의 양태에 따라 구별할 수밖에 없다고 보는 것이다.
  “켈젠”은, 작용의 성질이라는 관념에서 볼 때에는 모든 국가작용은 법정립적, 법선언적, 법집행적 성질을 아울러 가지고 있으므로, 성질에 따라 이들 작용을 구별하는 것은 불가능하다고 본다. “메르클”도 같은 관점에서 입법. 사법, 행정의 성질에 따른 구분을 부인한다. 그에 의하면 입법은 합의체기관에 의하여 수행되는 작용이며, 사법은 직무상 상호 독립적인 등격관계에 있는 기관이 행하는 법집행작용이며, 행정은 그 직무행사에 관하여 상급기관의 감독을 받는 상하관계에 있는 기관이 행하는 법집행작용이라고 보게 된다.
  이 견해는 순수법학파의 특징적인 이론인 “법단계설”에 입각한 것으로서, 그 내용상 일반론적이고 추상적인 것이기는 하나, 입법, 사법, 행정이 절대적으로 구분되는 것이 아니라는 사실을 밝히고 있는 점은 긍정적으로 평가될 만하다. 그러나 이들 작용의 차이를 그 담당기관에 양태에서 구한 것은 타당하다고 보기 어렵다. 왜냐하면 그러한 기관의 차이는 오히려 그 작용의 성질상의 차이에 기인하는 결과라고 보아야 할 것이기 때문이다.
  4. 결어
  다른 설에 비하면, 위의 양태설에 속하는 견해가 행정의 관념을 상당히 구체적으로 정의하고 있는 것은 사실이다. 그러나 이들 견해가 행정의 내용이나 범위를 완전히 적시하여 조고 있다고는 할 수 없다. 그것은 “마우러”교수가 지적하는 바와 같이,행정의 활동형식,영역,업무의 내용등은 너무 다양한 것이어서, 이러한 행정의 속성을 완전히 보여줄 수 있는 간명한 정의는 그 자체 불가능한 것이라는 사실에 기인 하는 것이다. 이러한 점에서, 행정에 대해서는 이를 “기술할 수는 있으나 정의할 수는 없다”고 한 “포르스트호프” 교수의 주장은 나름대로의 타당성을 가지고 있다고 할 것이다.
  그러나 어떤 현상에 대한 정의가 불완전한 것이라 하여 그 타당성을 완전히 부인할 것이 아님은 물론이다. 이러한 관점에서 위에서 인용한 “포르스트호프”나 “다나카”교수의 행정에 대한 정의에 대하여는 일단 그 타당성을 인정할 수 있을 것이다. 다만 전술한 바와 같이 행정은 그다양성으로 인하여 그에 대한 완전한 정의가 어려운 것이라는 관점에서, 위의 정의를 보충하는 의미에서 행정의 공통적 특성 또는 징표를 세술하여 두기로 한다.
  1) 행정은 공익실현을 냐용으로 하는 사회형성작용이다. 사행정과는 달리 공행정은 국가 또는 지역사회 및 그 구성원을 대상으로 하여 그 질서를 유지 형성하는 작용이다. 따라서 행정은 공익실현을 그 본질로 한다. 행정이 이처럼 공익실현작용이라는 점에서 행정에 인정되는 공법상 특권의 궁극적인 근거를 찾을 수 있는 것이다.
  공익은 개인적 이익과 합치되는 것이 보통이나, 양자가 대립되는 경우도 있으므로 이러한 경우에는 공익과 사익의 합리적인 비교형량에 의하여 관련문제가 해결되어야 할 것이다.
  2) 행정은 장래에 대한 능동적 형성작용이다.  법의 집형으로서의 행정은 기본적으로 법에 규정한 내용을 현실적 구체적으로 실현하는 작용이다. 그러나 이것이 행정은 항상 법을 기계적으로 집행하는 작용에 지나지 않음을 의미하지는 않을 것으로, 행정은 법률의 한계내에서 자발적으로 독자적 판단에 따라 활동하는 경우도 적지 않다. 이 경우는 행정의 창조적 활동성이 부각되는 것이다.
  3) 행정은 통일적이고 계속적인 사회형성작용이다. 행정은 구체적으로는 개별적. 구체적 작용의 형식으로 행하여지나, 또한 행정은 국가 또는 지역사회의 질서를 유지 형성하는 작용이라는 점에서 그 전체로는 계속성과 통일성이 있어야 한다.
  전술한 행정의 능동성과 계속성 통일성은 행정을 사법과 구분하여 주는 표식이 되는 것이다. 사법은 법률적 분쟁에 관하여 당사자에 의한  쟁송의 제기에 의하여 법률을 적용함으로써 분쟁을 해결하는 작용이다. 따라서 사법은 소극적이며 또한 과거의 개별적 분쟁의 해결이라는 점에서 개별목적적이고 현상유지적 성격을 가진다.
  4) 행정은 구체적 처분에 의하여 그목적을 실현하는 작용이다. 이러한 점에서 행정은 일반 추상적인 법규의 정립작용인 입법과 구별되는 것이다. 물론 법규에도 그 법적 효력면에서 행정처분과 같은 성질을 가지는처분법규가 있고, 또한 실질적으로 일반 추상적 성질을 가지는 행정계획이라는 행정작용형식도 있으나, 이들은 예외적 현상에 불과한 것이다.         
  [3]. 행정의 실질적 개념과 입법, 사법
  1. 행정의 개념
  입법, 사법, 행정은 “켈젠” 등의 순수법학파가 지적하는 바와 같이 절대적 차이가 있는 것은 아니다. 그러나 이론적으로 권력분립론이 주장되고, 역사적으로 절대군주의 통치권에서 입법, 사법기능이 분화되게 된것은, 상대적이나마 이들 3자간에 성질상의 차이가 있다는 점에 기인한 것임을 부인할 수 없다.
  이러한 관점에서 “행정은 법 아래서 사법 이외의 일체의 국가목적을 현실적, 구체적으로 실현하기 위하여 행해지는 전체로서 통일성을 가지는 계속적 사회형성활동”이라고 일단 정의할 수 있을 것이다.
  2. 행정과 입법
  입법의 관념에 대하여도 여러 견해가 있으나, “국가 지방자치단체 등이 보통 일반적 효력을 가지는 일반 추상적인 성문의 법규를 정립하는 작용” 이라고 일단 정의할 수 있을 것이다.
  이와 같이 입법은 일반 추상적인 법규를 정립하는 작용인 데 반하여, 행정은 개별적, 구체적 처분에 의하여 이를 집행함으로써, 국가목적을 구체적으로 실현하는 작용이다.
  3. 행정과 사법
  실질적 의미의 사법은 “구체적인 법률상 분쟁이 있는 경우에, 당사자의 쟁송제기에 의하여 무엇이 법인가를 판단, 선언함으로써, 법질서를 유지함을 목적으로 하는 작용”이라고 정의하는 것이 일반적이다. 이러한 의미의 사법에는 성질상 공정성의 확보를 위하여 기관의 독립성과 절차의 신중성이 요청된다.
  기술한 바와 같이 사법은 당사자간의 과거의 버률적 분쟁에 관한 개별목적적이며 현상유지적인 법인식작용이므로, 행정청의 독자적 도는 독창적 판단이 필요한 경우가 적지 않다. 따라서 행정에 있어서는 그작용영역, 성질 등에 따라서는 행정청에 자유재량을 인정하여야 할 필요성 또는 정당성이 인정되는 경우가 많다.
  [4]. 형식적 의미의 행정과 입법, 사법 
  실질적 의이의 행정 또는 입법, 사법관념은 그 작용의 성질에 입각하여 국가 작용중에서 일정작용을 입법, 사법 또는 행정작용으로 파악하는 것이다.
  이에 대하여, 형식적 의미의 입법, 사법 또는 행정관념은 그 작용의 성질을 도외시하고, 그나라의 실정제도상 입법권, 사법권, 행정권에 실제로 부여되어 있는 각각의 권한을 기준으로 하여 각 관념을 정의하는 방식이다.
  제2절 통치행위
  “오토 마이어”에 의하면 국가작용 속에는 각각 그 성질을 달리하는 일반적 또는 협의의 행정과 통치행위가 있는바, 광의의 행정에는 양자가 모두 포함된다고 한다.
  오늘날에는 통치행위와 협의의 행정 사이에 본질적인 차이가 있다고는 보지 않는다. 그럼에도 불구하고 현재 각국의 판례상 통치행위에 해당하는 국가작용은 재판통치에서 배제되고 있는 까닭에, 이러한 의미의 통치행위를 별도로 고찰할 실익은 여전히 남아있다.
  [1]. 개념 
  통치행위는 실정법상의 개념이 아니고, 연혁적으로는 구미 제국의 판례에 의하여 정립된 것이기 때문에, 그 개념 자체도 명확하지는 않으나, 대체로 다음과 같이 정의할 수 있을 것이다. 통치행위는 “법치주의 원칙이 확립되고 국가기관의 행위의 합법성에 대한 통제가 일반적으로 인정된 법제하에서의 예외적 현상으로서, 고도의 정치적 의미를 가진 국가행위 내지는 국가적 이익에 직접 관계되는 사항을 대상으로 하는 행위에 있어, 그에 대한 법적 판단이 가능함에도 불구하고 재판통제에서 제외되는 행위”를 말한다.
  그러나 이러한 정의로써 통치행위의 내용이 명확히 제시된 것은 아니다. 왜냐하면 이 관념은 전술한 바와 같이 프랑스, 영국, 미국 등에서 주로 정치적 합목적성의 관점에서 판례에 의해서 형성 되었기 때문이다. 따라서 통치행위의 내용은 각국의 역사와 전통에 따라 상이하며, 또한 그 인정근거도 명확하지 않다.
  [2]. 통치 행위에 대한 학설 
  통치행위에 대한 학설의 입장은 이를 인정하는 견해가 일반적이나, 부정설도 상당히 유력하다.
  1. 부정설
  이 견해는, 실질적 법치주의가 확립되고 국민의 재판청구권이 일반적으로 인정되어 있으며 행정소송상 개괄주의가 채택된 현대국가에서는, 법률적 판단의 대상이 될 수 있는 국가작용을 사법심사에서 배제하는 것은 인정될 수 없다고 본다. 순수한 정치적 문제가 사법심사의 대상이 되지 않는 것은 당연하나, 고도의 정치적 문제라 하더라도 그에 법률문제가 포함되어 있다면 그 한도 내에서 당연히 사법심사의 대상이 되어야 한다고 보는 것이다.
  2. 긍정설
  통치행위에 관하여는 학설상으로도 이를 인정하는 것이 일반적이나, 구체적으로 그 근거에 관하여는 다시 견해가 갈리고 있다.
  (1) 재량행위설     
  이 견해는, 통치행위는 국가최고기관의 정치적 재량에 기한 행위로서, 여기에서는 기본적으로 정치적 합목적성만이 문제되므로, 이러한 통치행위는 법적판단의 대상이 될 수 없다고 본다.
  (2) 내재적 제약설
  이 설은 입론은 다음과 같다. 즉, 현행 헌법체제는 법치주의와 함께 국민주권, 권력분립, 의회민주정치의 원리 등 여러 원리가 복합적 요소를 이루고 있는바, 정치적으로 중요한 의미를 가지는 행위의 당부는 민주정치의 관점에서 보면 정치적 책임이 없는 법원에 의하여 해결될 것이 아니라, 정부 또는 국회의 권한에 유보하여 국민의 감시와 비판하에서 처리하게 하는 것이 바람직하다는 것이다.
  (3) 사법자제설
  이 설은, 통치행위에 관하여도 그것이 법률문제인 이상 원칙적으로는 사법심사가 미치나, 실제 그에 대한 사법심사가 배제되고 있는 것은, 법원이 위법을 감수하여서라도 방지하여야 할 보다 큰 피해의 발생을 예방하기 위하여 그 재판권의 행사를 자제하는 결과라고 보는 입장이다.
  3. 결어
  위에서 통치행위에 대한 학설을 개관하여 보았다.
  논리적으로는 부정설이 가장 타당하지만, 오늘날에도 통치행위는 대부분의 국가에서 판례상 인정되고 있는 것이 현실이고 보면, 이 설은 각국의 실제에 부합 되지 않는 것이다.
  긍정설 중에서 재량행위설은 연혁적 관점에서라면 몰라도, 적어도 현재의 재량행위의 법리에는 부합되지 않는 것이다. 연혁적으로 보면, 대체로 십구세기 중반까지 재량행위는 전적으로 사법심사에서 배제되어 있었다. 그러나 오늘날에는 재량행위도 재량권의 일탈, 감용이 있는 경우에는 위법한 행위로서 당연히 사법심사의 대상이 되고 있다.
  내재적 제약설은 일견 논리적 설득력이 가장 큰 것으로 보인다. 그러나 이 설도 다음의 관점에서는 문제가 있다. 즉 이 설은 통치행위에 대한 사법심사의 배제현상을 민주정치의 관점에서 설명하고 있으나, 민주정치의 본질은 자유정치에 있다고 하는 관점에서 보면, 국민의 자유, 권리를 침해하고 제한하는 행위는 그것이 정치적으로 중요한 의미를 가지는 경우에도 당연히 사법심사의 대상이 되는 것으로 보아야 하는 것이다.
  사법자제설은 그 자체 논리적이라고 보기 어려우나, 적어도 통치행위의 실제를 가장 충실하게 설명하여 주고 있는 것은 바로 이 설이 아닌가 한다. 왜냐하면 통치행위에 속하는 국가작용에 대하여 사법심사를 배제하여야 할 논리필연적인 근거는 없다고 하여야 할 것이기 때문이다. 현재 각국에서 관련법제는 변함이 없음에도 불구하고, 통치행위의 법위가 축소되고 있는 현상도 결국은 이 설의 실질적 타당성을 뒷받침하여 준다고 하겠다.
  [3]. 통치행위에 관한 외국의 실제
  1. 프랑스
  프랑스에 있어서의 통치행위의 관념은 다른 나라와 마찬가지로 기본적으로 “꽁세유데따”의 판례에 의하여 정립, 발전 되었다.  초기에 있어서 그 범위는 매우 넓어서 정치적동기에 기한 행정권의 행위에에 대해서는 대체로 통치행위성이 인정되었다. 그러나 이후 그 법위가 계속적으로 축소되어, 현재는 국제관계 및 대 의회관계에 있어서의 행정권의 일정 행위에 대해서만 통치행위상을 인정하고 있다.
  2. 영국
  영국도 프랑스와 마찬가지로, 통치행위의 관년은 판례를 중심으로 전개되어 왔다. 영국에서는 국왕의 대권행사와 의회내부문제가 통치행위로서 사법심사에서 제외되고 있다. 전자는 국가승인, 선전포고,강화,사면행위 등을 말한다. 영국에서는 일찍부터 “국왕은 소추의 대상이 되지 아니한다.”라는 원칙이 확립되어 있었으므로, 국왕의 대권행위는 사법심사에서 제외되었다. 또한 영국에서는 의회주권이 확립되어, “의회의 각원은 그 특권에 관한 유일한 법관이다”라는 원칙이 고수되어 왔던 결과, 사회의 특권에 속하는 의원징계행위 등에 관한 법원의 심사권은 부인되고 있다.
  3. 미국
  미국에서는 사법권 우위의 원칙에도 불구하고, 권력분립원칙의 엄격한 해석에 따라, 일정한 정치문제는 입법부나 행정부의 전권에 속하는 것으로 보아 사법심사에서 제외하고 있다. 이처럼 판례가 정치문제에 관하여 사법심사를 배제하는 데에는 사법목적적 고려도 또한 개재되어 있는 것이다. 사법심사에서 제외되는 정치문제는 구제조약의 체결, 해석이나 대통령령의 군사행위 등이다.
  4. 독일
  독일에서는, 제이차대전 전까지는 행전소송사항에 관하여 열기주의를 취하고 있었던 결과, 판례상 통치행위의 관념이 정립될 소지는 없었던바, 이 문제는 주로 학설상의 문제로 검토되어 왔다. 종래 학설은 국회에 의한 선거의 적법성심사, 전쟁행위, 국가긴급권의 발동행위 등을 통치행위로 보았다. 현재는 수상선거, 국회해산,조약의 체결행위 등을 통치행위로 보고 있었다.
  5. 일본
  일본의 경우도 제 이차대전 전까지는 행정소송사항에 관하여 열기주의를 취하고 있었으므로, 통치행위의 판례에 의하여 정립, 발전될 소지는 없었다. 그러나 전후에 소송사항에 관하여 개괄주의를 취하면서 사법권의 한계로서 통치행위가 문제되기에 이르렀다. 판례는 미일안보조약의 해석 및 중의원의 해산행위등에 통치행위성을 인정한 바 있으며, 학설적으로도 긍정설이 통설이다.
  미일안보조약에 관한 사건에서, 최고재판소는 통치행위 내지 정치문제라는 사용하지 않았으나, 미일안보조약의 합의 여부의 판단은, “재판소의 심사에는 원칙적으로 적합하지 아니한 것으로, 일견 매우 명백하게 위법무효로 인정되지 아니하는 한, 우조약의 체결권을 가지는 내각 및 그에 대하여 승인권을 가지는 의회의 판단에 따라야 하고, 종국적으로는 주권을 가지는 국민의 정치적 판단에 맡겨야 하는 것”이라고 선언 하였다.
  한편, 중의원의 해산사건에서 최고재판소는, 이 행위는 “매우 정치성이 높은 국가통치의 기본에 관한 행위”로서, 이러한 행위에 관한 법률상의 유효, 무효를 심사하는 것은 사법재판소의 권한 밖에 있다고 할 것이고, 이러한 사법심사에 대한 제약은, “당해 국가행위의 고도의 정치성, 재판소의 사법기관으로서의 성격, 재판에 필연적으로 따르는 절차상의 제약 등에 비추어 보아, 특정 명문상의 규정은 없으나, 사법권의 헌법상의 본질에 내재하는 제약으로 이해하여야 할 것”이라고 판시하였다.
  [4]. 우리나라에서의 통치행위
  우리나라에서도 통치행위의 관념을 인정할 것인지의 여부에 관하여 명문상의 규정은 없으므로, 그것은 학열, 판례에 의하여 해결될 문제이다.
  법원은 모든 위법한 국가행위를 심리, 판단할 수 있고, 국민은 헌법상 재판 청구권을 가지고 있으므로, 고도의 정치적 행위라고 하여도, 그것이 법률적 쟁송으로서의 성격을 가지고 있는 한 그에 대한 사법심사를 부인할 수 없다고 보아야 할 것이며, 그러한 점에서는 불인정설이 타당한 견해라고 할 수도 있을 것이다. 그러나 통치행위는 이를 인정하고 있는 구미각국에 있어서도 실정법상의 명시적 규정에 의거한 것은 아니고, 정치적 또는 정책적 합목적성에 기한 고려에 따라 주로 판례상 인정된 것임은 상술한 바와 같다.
  아마도 기본적으로는 이러한 고려에 기인한 것으로 보이나, 우리나라에서도 외국의 예와 같이 통설, 판례는 통치행위의 관념을 인정하고 있었다.
  대법원은 대통령의 계엄선포와 관련된 재판권재정신청에 대한 결정에서 대통령의 비상계엄선포는 “고도의 정치적, 군사적 성격을 지니고 있는 행위”로서 “그것이 누구나 일견 헌법이나 법률에 위반되는 것이 명백하게 인정될 수 있는 것이라면 몰라도 그렇지 아니한 이상 당연 무효라고는 단정할 수 없다”고 하고 “계엄선포의 당, 부당을 판단할 권한과 같은 것은 오로지 정치기관인 국회에만 있다”고 예시하여, 대통령의 비상계엄선포행위에 대한 사법심사를 거부하였다.
  통치행위는 그에 대한 사법심사가 전적으로 배제되는 행위라는 점을 고려하면, 이러한 의미의 통치행위를 인정한다고 하더라도 그 범위는 매우 제한적이어야 할 것이다. 그러나 통치행위의 관념 자체가 논리적 필연성의 소산이 아닌 까닭에, 그 인정범위에 관한 기준을 제시하기는 어렵다고 본다. 이와 관련하여서는 대통령의 긴급재정명령에 관한 헌법소원에 관한 헌법재판소의 결정은 일단 의미를 가지는 것으로 보인다.
  즉 헌법재판소는, 
  “대통령의 긴급재정명령은 국가긴급권의 일종으로서 고도의 정치적 결단에 의하여 발동되는 행위이고 그 결단을 존중하여야 할 필요서이 있는 행위라는 의미에서 이른바 통치행위에 속한다고 할 수 있으나, 통치행위를 포함하여 모든 국가작용은 국민의 기본권적 가치를 실현하기 위한 수단이라는 한계를 반드시 지켜야 하는 것이고, 헌법재판소는 헌법의 수호와 국민의 기본권보장을 사명으로 하는 국가기관이므로 비록 고도의 정치적 결단에 의하여 행해지는 국가작용이라고 할지라도 그것이 국민의 기본권침해와 관련되는 것인 때에는 당연히 헌법재판소의 심판대상이 된다.”라고 판시하였다.
  헌법재판소는 이 결정에서 요컨데 통치행위라고 하더라도 그것이 국민의 기본권 침해와 관련되는 것인 때에는 당연히 헌법재판소의 심판대상이 되는 것이라고 선언하고 있는 것이다.
  통치행위는 사법심사에서 배제되는 국가행위라고 한다면, 이 결정은 국민의 기본권침해와 관련되는 국가행위에 대하여는 통치행위성을 부인하고 있는 것이라고 할 수 있는 것으로, 그러한 점에서는 이 결정은 우리나라에서의 통치행위이론에 있어서 획기적인 의미를 가지는 것이라고 할 수 있다. 그러나 실제 통치행위로 파악되는 다수의 국가행위에 있어서는 국민의 기본권이 관련되는 모든 행위에 대하여 통치행위성이 부인될 것인지에 대하여는 앞으로의 헌법재판소나 대법원의 판례의 추이를 좀더 기다려 보아야 할 문제인 것으로 보인다.
  제3절 행정의 분류
  행정은 여러 가지 관점에서 분류될 수 있다. 행정은 우선 행정조직과 행정작용으로 구분할 수 있으며, 이외에도 그 주체, 대상, 성질, 수단등의 여러기준에 따라 분류할 수 있다. 이처럼 여러 가지 기준에 따라 분류되는 경우에도 내용적으로는 중첨되는 부분이 있게 됨은 물론이다. 행정이 이처럼 여러 기준에 따라 분류될 수 있다는 것은 행정의 내용이 매우 복잡하고 다양함을 보여 주는 것이다.
  [1]. 주체에 의한 분류
  행정은 그 주체에 따라 국가행정, 자치행정, 위임행정 등으로 분류할 수 있다.
  1. 국가행정
  국가가 직접 그 기관을 통하여 행하는 행정을 말한다. 정치권은 원래국가의 통치권의 일부이므로, 국가행정의 원칙적인 형태이다.
  2. 자치행정
  지방자치단체 기타 공공단체가 주체가 되어 행하는 행정을 말한다. 근대국가에서는 지방자치단체나 기타 공공단체도 일정한 범위 안에서 고유한 행정업무를 담당하는 것이 통례이다. 다만 국가와 곡단체 사이의 권한분배는 각 국가에 따라 상이한 것임은 물론이다.
  3. 위임행정
  국가나 공공단체가 자기의 사무를 다른 공공단체나 그 기관 또는 사인에게 위임하여 처리하게 하는 것을 위임행정이라 한다. 사인은 행정객체의 지위에 서는 것이 보통이지만, 국가나 공공단체로부터 위임한 행정서무를 집행하는 경우에는 그 한도 내에서 행정주체의 지위에 서게 된다.
  [2]. 대상에 의한 분류
  행정은 그 대산에 따라 질서행정, 도로행정, 교육행정, 경제행정, 재무행정, 조달행정 등으로 분류된다.
  [3]. 목적에 의한 분류
  행정은 그 목적에 따라 질서행정, 급부행정, 유도행정, 계획행정, 공과행정, 조달행정 등으로 분류한다.
  1. 질서행정
  잘서행정은 널리 위해방지에 의하여 사회공공의 안녕, 질서를 유지함을 그 목적으로 하는 행정이다. 예컨데, 교통정리, 영업규제 전염병예방 활동 등이 이에 속한다.
  이러한 의미의 질서행정은 경찰행정과 동의어는 아니다. 독일에 있어서 경찰개념은 십칠, 십팔세기에 있어서는 내무행정을 총칭하는 개념이었으며, 십구세기 이후에는 질서행정과 동의어로 파악되고 있었다. 그러나 천구백사십오년 이후에는 경찰은 일반적인 위해방지작용에 한정 되고, 각 특수행정부문에 있어서의 위해방지작용은 경찰행정에서 제외되었다. 따라서, 예컨데 전염병 예방조치는 보건행정이지 보건경찰은 아닌 것이다.
  우리나라에서는 경찰을 협의로 파악하여 보안경찰로 이해하는 입장과, 이를 광의로 보안경찰, 행정경찰을 포함하는 의미로 이해하는 입장이 있다.
  2. 급부행정
  급부행정은 국민의 복지를 적극적으로 중진시키기 위하여 행하는 수익적 행정 작용이다. 오늘날과 같은 급부국가에 있어서 국가는 모든국민에 대하여 인간다운 생활을 영위하게 할 책무를 부담하는바, 경제, 사회, 문화 등 모든 부문에 걸쳐 국민의 복지 증진을 목적으로 하는 급부행정을 적극적으로 수행하고 있다.
 실제 급부행정의 범위는 매우 넓으나, 대체로 다음의 사항들을 그 예로 들 수 있다.
  (1) 공급행정
  공업화, 도시화, 기술화된 현대사회에 있어서의 일상생활상 필요불가결한 공공역무를 제공하는 행정활동이다. 교통, 통신시설, 사회필수적 역무, 문화, 교양적 역부, 보건 복지시설 등이 이에 속한다.
  (2) 사회보장행정
  우리 헌법 제삼십사조는 “모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다”고 하고, “국가는 사회보장, 사회복지의 증진에 노력할 의무를 가진다”고 규정하고 있다. 사회보장행정은 이러한 헌법의 이념에 따라 직접 개인을 대상으로 하여 행하여지는 급부활동으로서, 공적부조, 사회보험,사회복지활동 등이 이에 속한다.
  (3) 조성행정
  사회구조에 관한 정책의 일환으로 또는 개인의 생활개선을 목적으로하여 행하여지는 급부활동이다. 자금의 조성, 교부, 청소년의 보호, 육성, 지식, 기술의 제공 등이 여기에 속한다.
  3. 유도행정
  유도행정은 사회, 경제, 문화활동 등을 규제, 지원 등의 조치에 의하여 일정한 방향으로 유도하고 개선하기 위하여 행하는 활동이다. 그 전형적인 수단은 행정계획과 보조금지급이다. 이러한 유도행정관념은 비교적 최근에 학설상 주장되고 있으나, 질서행정이나 급부행정과는 구분하기 어려운 면이 있다. 예컨대, 환경보호조치는 위해방지조치(대기오염예방)로서의 성격과 생활조건의 개선조치로서의 성격을 아울러 가지는 것이다. 마찬가지로 보조금지급은 그 목적상으로는 유도행정으로서의 성격을 가지나, 특정인에 대한 구체적인 효과면에서는 급부행정으로 볼 수 있다.
  4. 계획행정
  계획행정은 오늘날 행정의 여러 부문에 걸쳐 그 목적, 내용, 기능 등에 있어서 매우 다양한 형태로 존재하는 행정의 행위형식이다. 그 일반적 정의는 이 형식의 내용적 다양성으로 인하여 쉽지 않으나, 일단 ‘당해 부문에 있어서의 관련된 모든 권리, 이익을 비교, 형량하고 관계상황을 구체적으로 검토하여 행하는 계획적 형성작용’이라고 정의할 수 있을 것이다.
  현대에 있어서는 사회국가적 기능의 증대, 행정작용의 분업화, 행정상 수요를 충족하기 위한 자원이나 능력의 불충분성, 다원적 사회에 있어서의 여러 이해관계의 대립 등으로 말미암아, 가용자원의 효율적, 합리적 이용이나 이해관계의 합리적 조정 등을 위한 장기적, 종합적 계획이 요청된다. 한편 오늘날에는 과학, 기술의 발달로 인해 비교적 정확한 장래예측적 계획수립이 가능해진 결과, 행정계획은 현대행정의 총아로 등장하였다고 하여도 과언이 아니다.
  그러나 행정계획은 매우 다양한 형식으로 행하여지고 있어, 예컨대 그 법적 성격의 측면에서만 보아도, 단순히 자료제공적 성질을 가지는 것에서부터 법적 구속력을 가지는 계획에 이르기까지 실로 다양한 형태로 나타나고 있는바, 이러한 행정계획의 다양성으로 인하여 이 행정작용형식에 관하여는 그 중요성에도 불구하고 아직도 체계적 이론이 확립되어 있지 못한 실정이다.
  5. 공과행정
  국가, 지방자치단체 등이 그 소요자원을 마련하기 위하여 조세 기타 공과금을 징수하고 관리하는 행정이다.
  6. 조달행정
  행정목적 달성에 필요한 인적, 물적 수단을 취득하고 관리하는 행정이다.
  [4]. 수단 또는 형식에 의한 분류
  행정은 그 수단 또는 형식에 따라 권력행정, 단순공행정 및 국고행정 등으로 분류할 수 있다.
  1. 권력행정
  행정주체가 공권력을 발동하여 국민에 대하여 일방적으로 명령, 강제하는 행정작용을 말한다. 경찰처분, 조세부과, 공용부담 등과 같이 행정권이 일방적으로 개인의 활동을 제한하거나 의무를 부과하는 행위를 말한다. 이러한 권력적 작용은 사인간에는 인정되지 않는 것으로서, 특수한 공법적 규율을 받는다.
  2. 단순공행정
  이것은 공행정작용이기도 하나, 행정주체가 공권력주체로서가 아니라 공기업, 공물 등의 경영, 관리주체로서 국민과 대등한 지위에서 행하는 작용이다. 이러한 행정작용도 공법형식에 의하여 수행되므로, 공법적 규율을 받는다. 그러나 이들 작용의 일정 측면에 고나하여 공법적 규율이 없는 경우에는, 당해 작용들은 본질적으로 국민과 대등한 지위에서 행해지는 것이라는 점에서, 사법규정이 준용될 여지는 매우 크다 할 것이다.
  3. 국고행정
  국고행정은 광의로는 사법형식에 의하여 행하여지는 모든 행정작용을 말한다. 이 경우 행정주체는 국고, 즉 사경제적주체로서 사인과 법률관계를 형성한다. 광의의 국고행정은 그 내용상 협의의 국고행정과 형식적 국고행정으로 나누어진다.
  (1) 협의의 국고행정
  이것은 예컨대 행정상의 사무용품이나 기타 필요한 물자의 구입, 국유잡종재산의 임대 또는 매각행위 등과 같이, 행정주체가 엄격한 의미의 국고 또는 사경제주체로서 사인과 대하는 작용으로서, 그 법률관계는 사인 상호간 관계와 다르지 아니하므로, 완전히 사법에 의하여 규율된다.
  (2) 형식적 의미의 국고행위
  일정한 공행정임무(전기, 수도, 가스공급 등)의 수행에 있어서는 행정주체에게 그 행정형식을 선택할 자유가 인정된다. 환언하면 행정주체는 당해 행정업무를 공법적 형식으로도 또는 사법적 형식으로도 수행할 수 있는 것이다.
  행정주체가 당해 행정업무를 사법적 형식에 의하여 수행하는 경우에는, 당해 행정은 형식적으로는 물론 국고행정이지만, 그것이 공행정역무라는 점에 있어서는 엄격한 의미의 국고행정은 아니다. 따라서 이 경우 행정주체는 완전한 사법상의 의사자치권을 향유할 수는 없고, 헌법상의 기본권, 특히 자유권이나 평등권에 의한 제한을 받으며, 또한 비례원칙 등 일정한 행정법상의 일반원리에 의해서도 구속을 받는다.
  즉 형식적 국고행위에 있어서의 법률관계는 원칙적으로는 사법에 의하여 규율되나, 동시에 일정한 공법규정 내지는 공법원리에 의한 제한, 수정을 받게 된다.
  이처럼 사법과 공법이 혼재하고 있는 법상태 또는 법영역을 행정사법이라 한다.
  [5]. 수익행정, 침익행정, 복효적 행정
  행정은 그 상대방에 대한 효과를 기준으로 하여 볼 때, 기본적으로 수익행정과 침익행정으로 나눌 수 있다. 수익행정은 상대방에게 제한된 자유(권)를 회복시켜 주거나, 새로운 권리, 이익을 부여하는 행정작용을 말한다. 이에 대하여 침익행정은 상대방의 자유 또는 권익을 제한, 침해하는 행정작용이다.
  이상은 그 상대방에 대한 효과의 면에서의 구분이나, 일정한 행정작용은 제3자에 대하여 그 상대방에 대한 것과는 반대의 효과를 발생하는 경우가 있는바, 이러한 행정작용을 복효적 행정작용이라 한다. 복효적 행정작용에 있어서는 제3자의 이익보호가 특히 문제되는바, 행정행위의 분류에 관한 부분에서 구체적으로 검토하기로 한다.
 
  제2장 행정법

  제1절 행정법의 의의
  행정법은 행정에 고유한 공법으로서, 내용적으로는 행정주체의 조직, 작용 및 행정구제에 관한 공법을 말한다. 즉 행정법은 국가, 지방자치단체 등 행정주체의 기관의 설치 및 그 권한 그리고 기관 상호간의 관계에 관한 법(행정조직법). 행정주체와 사인간의 관계에 관한 법(행정작용법) 및 행정작용으로 인한 개인의 권리침해에 대한 구제에 관한 법(행정구제법)으로서, 행정에 고유한 공법을 말한다.
  그 내용을 분설하면 다음과 같다.
  [1]. 행정법은 행정에 관한 법이다.
  1. 행정법은 행정권을 중심관념으로 하며, 그 조직, 작용 및 행정구제에 관한 법이다. 그러한 의미에서 행정법은, 국가의 통치권 전반을 대상으로 하며 국가의 근본조직, 작용에 관한 법인 헌법과 구분되고, 입법권의 조직과 작용에 관한 법인 입법법(국회법, 국회사무처법 등), 사법권의 조직과 작용에 관한 법인 사법법(법원조직법, 민사소송법, 형사소송법 등)등과도 구별된다.
  2. 행정법은 행정에 고유한 법이다. 그러나 행정법은 헌법, 민법, 형법 등과 같이 통일적 법전으로 되어 있지도 못하고, 또한 그에 관한 총칙규정도 존재하지 않는 것으로, 내용적으로는 행정의 조직, 작용 또는 행정구제에 관한 무수한 법들로 구성되어 있다. 이것은 독일, 프랑스, 영미 등을 포함한 어느 나라의 경우에서나 마찬가지이다.
  우리나라의 경우 행정에 관한 법 중에서 비교적 일반적 성격을 가지는 것으로서는 정부조직법, 지방자치법, 국가공무원법, 지방공무원법, 경찰관직무집행법, 국세기본법, 국세징수법, 국토이용관리법, 토지소용법, 행정대집행법, 국가배상법, 행정심판법, 행정소송법 등을 글 수 있다.
  행정에 관한 여러 법들은 외견상으로는 내재적 유대도 없이 산재하고 있는 것으로 보이나, 내용적으로는 공통적 지도원리에 의하여 규율되는 통일적인 법체계를 이루고 있다. 그렇지 않다면 행정법이라는 독자적 법영역은 존재할 수 없게 될 것이다. 다만, 행정법은 위에 적은 바와 같이 단일법전으로 되어 있지도 않고, 그에 관한 총칙규정도 없는 결과, 이러한 행정법 전반을 규율하는 공통적 원리가 명확하지 않은 경우도 적지 않다.
  따라서 이러한 행정법의 공통원리를 규명하고 이를 체계화하여야 할 필요성은 다른 법학분야에 비하여 행정법학에 있어서 보다 크다고 할 것이다.
  [2]. 행정법은 행정에 고유한 공법이다
  이것은 행정법의 독자성과 그 범위를 나타내는 것이다.
  1. 행정법의 독자성
  행정법은 행정에 관한 법으로서, 그에 고유한 법원리에 의하여 규율되고, 사법 특히 민법과는 구별되며 그와는 독자적으로 존립하는 공법이다.
  행정법은 근대에 이르러 법치주의의 확립과 더불어 생성된 것이지만, 법치주의의 확립은 행정법 형성의 필요조건이기는 하나, 충분조건은 아니다. 법치주의는 국가 등 행정주체의 작용도 법에 구속되어야 함을 내용으로 하는 것이기는 하나, 그 귀결로서는 국가 등의 활동도 사인 상호간의 관계를 규율하는 법인 사법에 의하여 규율하는 실정법체계도 또한 상정될 수 있기 때문이다. 이것이 영미법의 기본적 입장이기도 하다. 다만 이러한 법제하에서도 일정한 행정작용(경찰, 조세, 공공용지취득 등)은 사법적 수단에 의해서는 그 목적을 효율적으로 달성할 수 없는 까닭에, 이들 부문에 있어서는 사법과는 다른 특수한 법제가 채택되고 있는바, 이러한 특수한 법제가 실질적인 행정법을 형성하고 있다.
  그러나 이러한 의미의 행정법은 사법에 비하여 독립한 법체계를 이루는 것은 아니고, 단지 그에 대한 특별법으로 파악되고 있음에 불과하다.
  영국, 미국과는 달리 프랑스, 독일 등의 대륙법계 국가에서는 국가 등 행정주체의 활동은, 원칙적으로 민법과는 구별되고 그와는 법원리를 달리하는 법체계에 의하여 규율되는 것으로 파악되었던바, 이러한 독자적 법체계가 곧 공법으로서의 행정법인 것이다.
  2. 행정법의 범위
  행정에 관한 모든 법, 보다 구체적으로는 행정작용을 규율하는 모든 법이 공법으로서의 행정법에 해당하는 것은 아니다.
  국가 등의 행정주체는 사인과의 관계에서, 권력행정(경찰, 조세 등)이나 관리행정(공물, 공기업 등) 등의 공행정주체로서 뿐만아니라, 때로는 사경제주체로서도 활동한다(예컨대 물품구입, 건물임대 등), 국가가 이처럼 사경제주체로서 사인과 법률관계를 형성하는 경우에는 당해 작용은 사인의 행위와 다름이 없으므로 일반 사법에 의하여 규율된다. 그러나 오늘날에 있어서는 행정기능의 확대 및 그 다양화에 따라서, 행정주체는 본질적으로는 공행정역무에 해당하는 것을 사법적 규율하에서 수행하는 경우도 있다. 이 경우, 당해 관계는 물론 사법에 의하여 규율되는 사법관계이나, 당해 역무 자체는 공행정작용이라는 사실에 기인하여, 그 법률관계를 규율하는 사법은 일정한 공법규정 또는 공법원리에 의하여 수정을 받게된다. 이처럼 일정한 행정상의 법률관계에 있어 그를 규율하는 법이 내용적으로 사법과 공법이 혼재하고 있는 경우, 이를 행정사법이라고 하거니와, 이러한 행정사법은 행정법학에서도 주요한 고찰대상으로 되어 있다.
  [3]. 행정법은 행정에 관한 국내공법이다
  행정법은 행정에 관한 국내법으로서 국제법과는 구별된다. 그러나 우리나라 헌법은 “헌법에 의하여 체결, 공포된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다”고 규정하고 있으므로(헌법 6-1), 이러한 요건을 충족하는 국제조약, 국제법규로서 행정에 관한 것은 행정법의 일부를 구성하게 된다.
  오늘날 국제조약은 경제, 사회, 문화 등의 여러 분야에서 조약당사국의 국내행정에 대한 기준을 설정하고 필요한 조치 등을 규정하고 있는 경우가 적지 아니한바, 이러한 국제조약의 내용이나 그 적용에 따르는 국내법상의 문제점 등에 관한 구체적이고 체계적인 검토는 행정법학에 있어서도 하나의 중요한 과제로 등장하게 될 것으로 본다.
  제2절 행정법의 성립
  행정법은 근대에 이르러 국가의 활동도 사인과 마찬가지로 법에 구속되어야 한다는 의미의 법치주의가 확립됨으로써 비로소 성립하게 되었다. 그러나 법치주의의 확립은 전술한 바와 같이 행정법 성립의 필요조건이기는 하나, 행정에 특유한 공법이라는 의미로서의 행정법 성립에 있어서의 충분조건은 아니다. 왜냐하면 후술하는 영미의 경우에서 보는 바와 같이, 법치주의원칙에 따라 국가 등의 행정주체에 대해서도 사인과 마찬가지로 일반사법에 의하여 규율하는 법제도 당연히 성립할 수 있는 것이기 때문이다.
  1. 프랑스의 행정법
  프랑스에서의 행정법의 성립은 앙샹레짐하에서의 행정권의 사법재판소에 대한 불신과, 그로 인하여 혁명 후 행정사건에 대해서는 사법재판소의 재판권을 배제하였다는 사실과 밀접한 관련을 가지고 있다.
  앙샹레짐하에서의 사법재판소였던 빠를르망은 세습적 지위를 가지는 법관들로 구성되어 있었던바, 이러한 빠를르망은 행정에 대한 간섭이 심했고, 특히 그 특권적 지위를 유지하기 위하여 국왕의 모든 개혁적 조치에 반대적 입장을 견지하고 있었다. 따라서 혁명 후에는 입법조치에 의하여(1789.8.16~24 법률, 공화력3년 fructidor 16일 법률) 모든 행정사건에 대한 사법재판소의 재판권을 배제하였다. 그러나 당시에는 아직 행정재판소가 설치되어 있지 않았던 결과, 행정사건에 대하여는 행정수반이 그 최종적 재판권을 행사하였다.
  이처럼 행정사건에 대한 사법재판소의 재판권을 부인한 논거는 권력분립원칙에서 구하고 있었던바, 권력분립원칙에 따라 입법, 사법, 행정이 분립되어야 한다면 그 당연한 귀결로 행정사건에 대하여도 사법재판소가 간여할 수 없는 것으로 보았던 것이다. 그러나 이 논거가 완전히 설득력이 있는 것으로 보기는 어렵다 할 것이다.
  1799년에 행정권에 대한 자문기관으로서 꽁세유데따와 도참사원이 설치됨에 따라, 행정사건에 관하여는 실질적으로 꽁세유데따가 심리, 결정하게 되었으며, 1872년 이후 꽁세유데따는 그 고유한 권한으로서 행정사건에 관한 재판권을 행사하게 되었다.
  이처럼 행정사건에 관하여는 사법재판소의 재판권이 부인되고, 꽁세유데따가 그 재판권을 행사하게 되었으나, 당시에는 국가와 국민과의 관계를 규율하는 특별법은 거의 없었다. 그러나 꽁세유데따는 행정부에 대한 자문기능도 수행하고 있었던 관계로, 실제 행정에 정통한 인사들로 구성되어 있었으며 이들은 국가와 국민간의 관계를 원칙적으로 일반사법에 의하여 규율될 수 없다고 보고 있었다. 따라서 실제 판결에 있어 당해 사건에 관하여 일반사법과는 달리 특별법이 없는 경우에도, 꽁세유데따는 행정사건의 특수성에 입각하여 그에 관한 고유한 법리를 판례를 통하여 정립, 발전시켰던 것이다.
  이러한 꽁세유데따의 입장이 공식적으로 반영된 것이 1873년의 고나할재판소에 의한 유명한 브랑꼬판결이다. 이 판결에서 관할재판소는 “국가와 국민간의 관계는 사인 상호간의 관계에 관한 법인 민법에 의하여 규율될 수 없는 것으로, 그것은 공역무의 요청과 공익, 사익간의 조정의 필요에 따라 결정되는 특별한 규율을 받는다”고 선언하였던 것이다.
  요컨대 프랑스행정법은 기본적으로는 꽁세유데따의 판례에 의하여 정립, 발전되어 왔다고 할 수 있는바, 이러한 프랑스행정법의 특색으로서는 다음의 몇 가지를 들 수 있을 것이다.
  먼저, 프랑스에서는 행정사건의 일반 사법재판소와는 독립된 행정재판소의 관할로 되어 있다. 환언하면 프랑스의 사법제도는 이원적 구조를 취하고 있는 것으로, 행정재판소는 최고재판소인 꽁세유데따를 정점으로 하여 일정수의 지방행정재판소와 고등행정재판소로 구성되어 있다.
  다음에, 프랑스행정법은 적어도 그 기본적 원리에 있어서는 행정판례상으로 정립된 여러 원리들로 구성되어 있다. 그러한 점에서 프랑스행정법은 독일행정법에 비하여 보다 구체적 성격을 띠고 있다.
  끝으로, 프랑스행정법은 공역무를 기본관념으로 하고 있는 결과, 그 범위는 독일행정법에 비하여 넓은 편이다.
  2. 독일의 행정법
  독일의 행정법은 전통적으로 국가권력과 그에 복종하는 국민과의 지배복종관계를 중심으로 하여 성립, 발전되어 왔던 것으로, 일면으로는 공권력 발동행위의 특수성을 강조하여 행정권의 우월적 지위를 인정하면서, 타면에 있어 그에 대한 국민의 자유와 권리의 구제수단을 강구하는 체제를 취하고 있었다.
  내용적으로는, 전통적인 국고이론의 영향하에서, 국가가 재산권의 주체로서 행하는 국고작용은 사법관계로 파악하여, 사인과 마찬가지로 사법의 지배를 받고 사법재판소의 재판을 받도록 하고 있는 데 대하여, 권력작용은 공법관계로 보고, 이 관계에 있어서 특히 행정행위 관념을 중심으로 행정법을 구성하였다. 독일에서도 프랑스의 예에 따라 행정재판소제도가 채택되고 있었으나, 다수의 주에서는 소송사항에 관하여 예기주의를 취하여, 실질적으로 재판으로 다툴 수 있는 사항은 매우 제한되어 있었다. 또한 프로이센 등에서는 행정처분의 실효성을 확보하기 위한 목적에서 행정권에 의한 자력강제제도가 매우 포괄적으로 인정되어 있었다.
  그러나 본기본법 아래에서는 행정소송사항에 관하여 개괄주의를 취하여, 공권력에 의한 국민의 권익침해에 대한 사법적 구제가 일반적으로 보장되게 되었다. 또한 행정재판소는 종전의 행정내부의 자기통제기구로서가 아니라, 사법부의 일부로서 행정작용에 대한 재판권을 행사하게 되었다.
  독일행정법에 있어서도 권력행정 외에 비권력행정인 단순공행정이 그 대상에 포함되어 있는바, 최근에는 그러한 작용으로서 급부행정이 중요한 고찰 대상으로 되고 있으며, 그 체계화가 행정법에 있어 하나의 중요한 과제로 등장한 것은 사실이다. 그러나 독일행정법에서는 권력작용이 여전히 중심관념을 이루고 있는바, 그러한 점에서 독일행정법의 범위는 프랑스의 그것에 비하여 좁다고 할 수 있다.
  3. 영미의 행정법
  영미에서는 국가와 국민간의 관계도 사인 상호간의 관계와 마찬가지로 원칙적으로 보통법의 지배를 받고, 그에 있어서의 다툼도 보통재판소가 재판하는 법의 지배원칙이 적용되어, 국가 등의 작용에 고나한 특수한 법으로서의 행정법은 존재하지 않았다. 그러나 19세기 말엽 이래 자본주의의 발달과 더불어 각종의 사회, 경제적 문제가 대두하게 됨에 따라, 종래 자유방임주의를 기조로 하는 통상재판소에 의한 권리보호방식이나 통상행정기관의 활동만에 의해서는 개인의 권리와의 조정을 도모하면서 공공복리를 실현하기가 어렵게 되었다. 따라서 각 행정분야에 있어서 그에 따른 전문적, 기술적 문제를 처리하기 위하여, 행정적 권한뿐만 아니라 준입법권 및 분사법권이 부여된 무수한 행정위원회가 설치되어, 이러한 행정기관들의 권한, 그 권한행사의 절차, 또는 그 활동에 대한 사법심사 등에 관한 법을 중심으로 하여 행정법이 성립, 발달하게 되었다.
  그러나 영미에서의 행정법의 성립, 발전이 전통적인 법의 지배를 부분적으로 수정하는 것이기는 하나, 이 원칙을 근본적으로 부정하는 것은 아니다. 왜냐하면 이들 행정기관의 활동은 우너칙적으로 통상재판소에 의한 재판통제의 대상이 되는 것이며, 또한 행정처분을 법원의 판결에 기하여서만 실행할 수 있는 경우도 여전히 적지 않기 때문이다.
  요컨대 영미에서의 행정법은 기본적으로 보통법에 대한 예외로서 인정되고 있는 것인바, 바로 이 점에서 일반사법에 대하여 그 독자성이 인정되고 있는 대륙법계의 행정법과는 그 기본원리가 다른 것이다.
  그러나 지난 반세기 동안 영미행정법도 제정법, 위임입법, 판례 등을 통하여 괄목할 만한 발전을 함으로써, 국가배상, 행정절차, 공무원제도, 공공기업, 지방행정 등을 포함하여 행정의 조직과 권한에 관한 하나의 포괄적인 법체계를 이루어 가고 있다.
  제3절 법치행정
  [1] 개설
  법치주의는 인권보장을 목적으로 하여 모든 국가작용을 법에 기하여 행하여져야 한다는 원리이다. 이러한 법치주의는 연혁적으로는 행정법 성립의 전제조건이 되었던 것임은 물론이거니와, 그것은 또한 현대행정의 기본원리를 이루고 있는 것이다.
  근대 이전은 법의 지배가 아니라, 인의 지배시대라고 할 수 있다. 또한 봉건영주 또는 전제군주가 비록 포고, 칙령 등의 수단에 의하여 통치하는 경우에도 그것은 신민만을 구속할 뿐 영주 또는 군주는 그 구속을 받지 않았다.
  그러나 프랑스혁명 이후의 근대국가에 있어서는 자유주의적인 권력분립원칙이 채택되고, 행정권의 활동도 법에 따라 행해져야 한다는 법치주의원리가 점차 형성, 발전되기에 이르렀다. 법치주의의 행정면에서의 표현인 법에 의한 행정 또는 광의의 법치행정원리는 기본적으로는 행정권도 법에 기속되며, 위법한 행정작용에 대한 사법심사를 통하여 국민의 권익을 보장하는 것을 그 내용으로 하는 것이다.
  그러나 이러한 광의의 법치행정원리는 국가에 따라 그 내용을 달리하면서 형성, 발전되어 왔던 것으로, 대륙법계 특히 독일에서의 법치행정 또는 법률에 의한 행정의 원리와 영미법계 국가에서의 법의 지배원리가 대비되는 것이다.
  [2] 독일 등에서의 법치행정원리
  독일 등 대륙법계 국가에서 법치주의 또는 법률에 의한 행정의 원리가 주장, 성립된 것은 국민의 자유와 권리를 보장하기 위해서 였다. 그러나 외견적 입헌군주제하의 독일에서는 이러한 법치행정의 본잘적 목적에서 일탈하여 행정의 형식만이 문제되는 형식적 법치주의로의 변질과정을 겪게 되었던 것이다.
  1. 근대적 법치행정의 이념
  봉건군주제가 시민혁명에 의하여 붕괴되고 근대시민국가가 형성되었으나, 군주는 여전히 실질적인 권력을 장악하고 있었기 때문에, 근대국가는 군주에 의하여 대표되는 국가와 자율적 시민사회의 이원적 구조를 취하게 되었던바, 신흥상공계층으로 대표되는 시민계급의 기본적 관심사는 그들의 자유와 재산의 보호에 있었다. 그에 따라, 국가의 시민사회에 대한 개입으로서의 행정권의 작용은 공공안녕과 질서유지에 필요한 최소한도에 한정시키고, 시민의 자유나 재산을 제한, 침해하는 행정작용을 시민의 대표로 구성되는 의회에서 제정하는 법률로써 규제함으로써 시민의 권익을 보호하려고 한 것이 근대적 접치행정의 기본이념이었던 것이다.
  2. 형식적 법치주의원리
  상술한 근대적 법치행정 또는 법률에 의한 행정원리의 이념에 비하여 독일, 일본 등의 입헌군주제 내지는 나치정권하에서의 법치행정은 많은 편차를 보이고 있었다.
  (1) 법률에 의한 행정의 원리
  오토 마이어에 의하여 체계화된 법률에 의한 행정의 원리는 법률의(전권적) 법규창조력, 법률의 우위 및 법률의 유보 등 3개 원칙을 그 내용으로 하고 있다.
  1) 법률의 (전권적) 법규창조력 이 원칙은, 새로운 법규를 창조하는 것은 법률, 즉 입법권의 전권적 권한에 속하는 것으로 행정권은 입법권에 의한 수권이 없는 한, 스스로 법규를 창조할 수 없음을 뜻한다. 여기에서의 법규란 국민의 권리, 의무에 영향을 미치거나 그 법위를 확정하는 일반, 추상적 규범을 말한다.
  이러한 법규관념에 따라 행정조직이나 영조물의 이용관계 등에 관한 사항은 국민의 권리, 의무에 관련된 것이 아니라는 점에서 법률의 근거를 요하지 아니하는 것으로 되고 있었다.
  2) 법률의 우위 이것은 법률의 형식으로 표현된 국가의사는 법적으로 다른 모든 국가작용(행정, 사법)보다 상위에 있는 것으로, 특히 행정에 있어서는 행정은 법률에 저촉될 수 없다는 것을 의미한다. 이 원칙은 법치행정의 원리의 최소한 또는 불가결의 요소를 이루는 것이다.
  3) 법률의 유보 이것은 행정권의 발동에는 개별적인 법률의 근거(법률의 수권)를 요한다는 원칙이다. 이 원칙은 어느 행정작용이 기존법률에 전혀 배치되지 아니하여도, 당해 작용을 함에 있어서는 법률의 적극적수권이 필요함을 그 내용으로 한다. 법률의 우위원리는 법치행정원칙의 소극적 측면을, 법률의 유보원리는 그 적극적 측면을 표현하는 것이라 할 수 있다. 다만 이러한 법률의 유보원칙이 적용되는 범위에 관해서는 견해가 다양하게 갈리고 있는바, 이에 대해서는 뒤에서 상론한다.
  (2) 이념형과의 편차
  상술한 법률에 의한 행정의 원리를 구성하는 3대원칙이 시민적 법치주의 또는 법치행정에 있어 이념형의 요소를 이루는 것임은 부인할 수 없다. 그러나 이들 원리는 외견적 입헌군주제하의 산물이었다는 점에서 내재적 한계를 가진 것으로서, 이들 원리를 내용으로 하는 이 시기의 법률에 의한 행정의 원리는 그 내용 또는 성질에 있어 그 이념형과는 많은 편차를 보이고 있었다.
  1) 법치행정 구성원리의 제한, 수정 먼저 법률의 법규창조력의 원칙은 그 실제 적용에 있어서는 대폭적으로 제한되고 있었다. 즉 준주에게는 독립명령권, 긴급명령권 등이 부여되어 군주는 의회로부터 독립하여 법규를 정립할 수 있었다. 또한 입법에 의한 행정권에의 포괄적 수권이나, 일반조항에 의한 광범위한 재량권의 부여도 법률의 법규창조력의 내용을 수정 내지는 변질시키는 요인이 되었다.
  다음에 법률의 우위원칙은 비상조치(바이마르헌법 48)나 긴급칙령에는 적용되지 아니하였던 것이다.
  끝으로 법률의 유보원칙에 있어서도, 그 적용범위는 매우 제한적으로 해석되어, 단지 국민의 자유권, 재산권을 제한하거나 침해하는 행정작용만이 법률의 근거를 요하는 것으로 파악되고 있었다.
  2) 법치주의의 적용배제영역 독일과 그 법제를 계수한 일본에서는 법률의 법규창조력, 법률의 우위 및 법률의 유보원칙을 그 내용으로 하는 법치행정의 원리가 적용되지 않는 영역이 존재하고 있었던바, 행정조직 및 공무원의 근무관계가 바로 그것이다. 이들 영역에 관한 사항은 초기 경찰국가에 있어서는 당연히 군주의 대권에 속하는 사항으로 인정되고 있었다. 그러나 법치국가에 있어서는 그에 대해서도 정당한 근거가 요청되었던바, 그러한 이론으로서의 제시된 것이 행정조직권 및 특별권력관계론이었다.
  3) 형식적 법치주의 근대적 시민적 법치주의는 시민의 자유보장을 위하여(목적), 국가작용을 국민의 대표로 구성된 의회가 제정한 법률에 구속되도록(수단) 한 것이었다. 그러나 이러한 목적과 수단의 상관관계가 항상 조화를 이루며 유지되었던 것은 아니었다.
  독일에서의 법치국가는 19세기 전반에는 자유주의적 국가목적을 표시하는 개념이었다. 그러나 슈탈이 국가목적의 실현수단을 표시하는 개념으로서 이 용어를 사용한 이래(1847), 그 내용은 점차 변질되어 19세기 말에는 국가목적 실현수단의 표시개념으로 고착되었으며, 그에 있어서는 경제적, 정치적 자유는 법치국가의 개념에서 배제되고, 수단으로서의 법률에 의한 행정 및 그 보장제도로서의 행정재판제도가 법치국가 관념의 내용을 이루고 있었던 것이다. 이를 형식적 법치주의라고 한다.
  이러한 19세기 말의 독일의 형식적 법치주의에 있어서는, 법률의 실질적 내용은 문제되지 않고, 다만 행정권의 발동이 형식적으로 법률에 의거하여야 한다고 하는 국가목적 실현의 형식, 절차만이 문제로 되었다. 따라서 법률의 근거만 있으면 어떠한 권력발동도 정당한 것으로 인정될 수 있었던 것이다.
  이러한 형식적 법치주의의 극단적 형태는 나치독일과 군국주의 시기의 일본에서 나타나게 되었다.
  [3]. 영미에서의 법의 지배
  1. 영국에서의 법의 지배
  영국에 있어서의 법의 지배원칙은 다이시에 의하면, 영국헌법 아래에서 개인의 권리에 부여된 보장으로서의, 다음의 3개 원칙을 그 내용으로 한다고 한다.
  1) 제1원칙은 자의적 권력의 지배에 대한 정당한 법의 지배라는 의미에서의 법의 절대적 우위이다. 이것은 국민은 일반법원에 의하여 확립된 법에 의해서만 구속된다는 것을 의미한다.
  2) 제2원칙은 법적 평등원칙으로서, 공무원 즉 행정권도 일반 사인과 마찬가지로 보통법에 구속되고, 일반법원의 재판을 받아야 한다는 것이다.
  3) 제3원칙은 인권에 관한 헌법원칙은 일반법원이 개인의 권리에 관하여 결정하는 판결의 결과라는 것이다.
  이상의 내용을 가진 19세기 영국에 있어서의 법의 지배원리는 인권보장을 이념으로 하고, 법의 실질적 내용도 인권보장을 그 목적으로 하며, 그 실질적 보장은 일반법원에 의하여 실현되는 시민적 자유주의적인 성격을 가진 것으로서 이는 곧 실질적 법치주의를 구현한 것이라고 할 수 있다.
  다만 20세기에 들어와서 행정기능이 전문화, 다양화됨에 따라 다수의 행정위원회가 설치되고, 그 기능과 활동을 중심으로 하여 점차 행정법이 형성되면서, 법의 지배원리도 어느 정도 수정되기에 이르렀다, 왜냐하면 이 원리에서 도출되는 자연적 정의의 요청에 따라 행정의 적법절차와 그에 대한 사법심사원칙이 확립되었기 때문이다.
  영국의 법의 지배원리도 상술한 바와 같이 인권보장을 이념으로 하고, 또한 법의 실질적 내용도 인권보장을 목적으로 하여야 할 것을 그 내용으로 하는 것이나, 후자에 관한 한 의회주권원칙으로 인하여 형식적으로는 그 제도적 보장수단이 없는 것이 특색이다.
  2. 미국에서의 법의 지배
  미국에 있어서 법의 지배는 최고법규인 헌법에 규정된 기본권과 헌법의 입법권구속원칙에 기한 법원의 위헌법률심사제도를 중심으로 하여 형성, 발전되어 왔다. 그러므로 미국에서의 법의 지배는 기본권보장을 중심으로 하여 법의 실질적 내용도 그에 합치하도록 보장함으로써 인권보장을 실현하려는 실질적 법치주의라고 할 수 있다.
  [4]. 실질적 법치주의의 일반화
  영미에서의 법의 지배는 인권보장을 기본이념으로 하는 실질적 법치주의이었던 데 반하여, 19세기 중반에서 금세기 중반에 이르기까지 독일, 일본 등에서는 법치주의를 형식적으로 파악하여, 법률의 내용은 불문하고 다만 국가권력발동의 형식, 절차상의 합법성만을 문제로 삼았음은 전술한 바와 같다. 그러나 제2차대전 이후에는 독일 등에 있어서도 종래의 형식적 법치주의에 대한 심각한 비판과 반성이 제기됨에 따라, 제도적으로 헌법에 상당히 포괄적인 기본권이 규정되고, 법률의 합헌성보장제도로서 헌법재판제도가 도입되었으며, 행정재판소를 사법기관화하는 등, 실질적 법치주의의 기반이 마련되었다.
  따라서 오늘날에는 실질적 법치주의가 일반화, 보편화되어 있다고 할 수 있을 것이다.
  [5]. 실질적 법치주의의 내용
  오늘날의 실질적 법치주의는 대체로 다음과 같은 내용 또는 특징을 가지고 있다.
  1. 법치행정원칙의 일반적 적용
  형식적 법치주의에 있어서는 행정조직이나 공무원의 근무고나계에는 법치행정원리가 적용되지 않는 것으로 보고 있었음은 상술한 바와 같다. 그러나 오늘날에는 행정조직이 국민생활에 미치는 영향을 고려하여 이를 법률로써 규정하도록 하는 것이 보통이다(행정조직법정주의). 우리나라 헌법도 행정각부의 설치, 조직과 직무범위는 법률로 정한다(헌법 96)고 규정하고 있다.
  공무원의 근무관계나 영조물이용관계 등은 종래 특별권력관계로 보아, 그러한 특별권력의 주체에게는 포괄적 지배권이 부여되어 있어 개별적인 법률의 근거 없이도 일방적으로 명령, 강제할 수 있는 것으로 보았다. 그러나 이러한 의미의 특별권력관계론은 오늘날에는 그 타당성이 부인되어 이 관계도 기본적으로는 법관계로서, 원칙적으로 법치행정의 원리가 적용된다고 보는 것이 현재의 통설, 판례의 입장이다.
  2. 행정입법에 대한 법률의 (전권적) 법규창조력
  종래 독일, 일본 등에서는 행정권이 긴급명령, 독립명령 등의 형식으로 법률과는 독자적으로 법규를 창조할 수 있었다. 그러나 오늘날 독립명령은 존재하지 않고, 긴급명령은 헌법에 의하여 그 발동요건이 엄격히 규정되어 있으며 예외적으로만 인정되고 있다.
  이 원칙에 의하면, 행정권이 정립하는 법규명령은 원칙적으로 법률의 위임이 있는 경우에만 제정될 수 있다. 그러나 법률에 의한 위임에 있어 일반적, 포괄적 수권을 하는 경우에는 이 원칙은 결국 무실화하고 만다. 따라서 위임명령은 일반적으로 법률에서 그 내용, 범위, 목적을 구체적으로 정하여 위임한 사항에 대하여서만 제정할 수 있도록 하고 있는 것이다(독일헌법 80, 한국헌법 75). 따라서 법률에서 포괄적 내지는 백지수권을 하는 것은 위헌이 된다.
  3. 합헌적 법률의 우위
  법률의 우위원칙은, 모든 행정작용은 법률에 위반되어서는 안된다는 것을 그 내용으로 하는 것으로서, 이 점에 있어서는 종래와 다름이 없다. 그러나 종래 독일, 일본 등의 형식적 법치국가에 있어서는 법률의 실질적 내용은 문제삼지 않았던 결과, 내용적으로 불법적인 법률의 우위도 용인되었던 것이다.
  그러나 제2차대전 이후에는 독일 등에서도 최고규범으로서의 헌법에 기본권이나 자유주의적 민주국가의 기본원칙 등이 규정되기에 이르렀고, 이러한 헌법에 대한 법률의 합헌성심사제도를 도입하여, 합헌적 법률의 우위를 보장하고 있으며, 그에 의하여 실질적 법치국가를 구현하고 있다.
  4. 법률의 유보범위의 확대
  종래에는 법률의 유보범위를 매우 제한적으로 파악하고 있었으나, 오늘날에는 그 범위를 확대하여 파악하는 것이 학설, 판례의 입장이다.
  (1) 침해유보설
  이 설은 권력적으로 국민의 자유, 권리를 제한 또는 침해하거나 새로운 의무를 부과하는 행정작용은 반드시 법률의 근거를 요한다고 본다. 이 설은 과거 독일, 일본에서의 통설이었으며, 독일에서는 현재도 상당한 비중을 차지하고 있는 것으로 보이지만, 현재 우리나라에서는 이 설을 지지하는 학자는 없다.
  이 설에 의하면, 국민의 자유, 권리를 제한 또는 침해하는 작용 이외의 영역에 있어서는 행정은 독자적으로 활동할 수 있는 것으로 보는바, 예컨대 보조금지급이나 공공시설의 설치 등은 법률의 근거가 없어도 행정권이 독자적 판단에 따라 행할 수 있다고 보는 것이다. 행정은 법의 기계적 집행이 아니고, 행정권의 독자적 책임과 판단에 따라 공익목적을 구체적으로 실현하는 자율적인 국가작용이라는 것이 종래 이 설의 논거이었다.
  이에 대하여 오늘날에는 법률의 유보범위를 확대하게 되면(예컨대 급부행정유보설) 오히려 국민에게 불리한 결과를 야기할 수도 있다는 점을 들어, 이 설의 원칙적 타당성을 인정할 수 있다고 보는 견해가 있다. 즉, 모든 행정작용에 대하여 법률이 제정될 수 있다고 보는 것은 비현실적 사고방식으로서, 법률의 유보범위를 확대할 경우 종래 행정의 내부적 기준에 따라 행해지던 국민에 대한 수익적 조치도 더 이상 행해질 수 없을 것이라고 하고 있다.
  이 설은 연혁적으로는 군주와 시민이 대립적 역관계에 있던 19세기 독일의 외견적 입헌군주제하에서 군주와 시민 사이의 타협의 산물로 나타난 것으로서, 법률로부터 자유로운 영역을 군주에게 확보하여 주는 역할을 하였던 것이 사실이다.
  (2) 전부유보설
  이 견해는 위의 침해유보설과는 정반대의 입장에서, 모든 행정작용은 법률의 근거를 요한다고 보는 것으로서, 입헌군주제에서 민주적 법치국가로 변천한 오늘날의 헌법현실을 그 배경으로 하여 주장되고 있는 것이다. 즉 과거의 입헌군주제나 관료국가와는 달리, 오늘날의 민주국가에 있어서는 행정권은 지도적 역할을 상실하였고, 의회는 국가의 최고기관으로서의 지위를 가지고 있으므로, 모든 행정작용은 국민의 의사의 표현인 법률에 따라 행하여져야 한다고 보는 것이다.
  그러나 이러한 전부유보설에는 다음과 같은 몇 가지 문제점이 있다.
  먼저, 현대 행정의 양적 범위나 그 다양성을 고려하면, 모든 행정작용에 법률의 근거가 있어야 한다는 것은 이상론에 불과하다는 점이다. 다음에 이론적으로 보아도, 의회가 국가의 최고기관이라는 사실은 입법작용의 행정에 대한 우위성의 근거가 되는 것이기는 하나, 그것이 반드시 전부유보설의 근거가 되는 것은 아니라는 점이다. 왜냐하면 행정권도 일정한 민주적 정당성을 가지고 있기 때문이다.
  이 설은 행정의 실제와는 전혀 부합되지 않는 것으로, 현재 우리나라에서 이 견해를 주장하는 학자는 없다.
  (3) 권력행정유보설
  이 설은, 당해 행정작용이 침익적인가 수익적인가를 자리지 않고, 행정원의 일방적인 의사에 의하여 국민의 권리, 의무를 결정하게 되는 모든 권력적 행정작용은 법률의 근거를 요한다고 본다.
  이 설은 행정이 법률의 기계적 집행이 아니고, 창조적 활동으로서의 속성을 가지고 있는 것임은 인정하고 있다. 그러나 오늘날과 같은 민주적 법치국가에서는 국가 등의 행정주체가 국민에 대하여 우월적 지위에 서는 것은 행정권의 고유한 속성으로서가 아니고, 그 근거는 국민의 대표로 구성되는 위회에서 제정되는 법률에 의한 수권에서 찾아야 한다는 것이다. 따라서, 국가 등이 국민에 대하여 우월적 지위에서 공권력을 행사하는 경우에는 반드시 법률의 근거가 있어야 한다는 것이다.
  (4) 급부행정유보설
  이 설은 법율의 유보원칙은 침해행정뿐만 아니라 수익적 행정활동인 급부행정의 전반에 대해서도 적용되어야 한다고 보는바, 현대국가에 있어서 국가의 급부활동과 국민생활의 밀접한 관련성 및 급부행정의 중요성에 대한 인식에 입각하고 있다. 오늘날 국민생활은 국가 등이 제공하는 각종 급부에 크게 의존하고 있는바, 이러한 급부의 거부 또는 부당한 배분은 실질적으로는 침해행정에 못지않게 침익적 성격을 가진다. 따라서 그 내용이나 요건 또는 기준을 법률로 규정하여 그에 대한 예견.예측가능성을 부여함으로써 행정의 차의를 방지하여야 할 필요성이 있다. 이 설은 현대국가에서 자유는 국가의 급부에 대한 공평한 참여와 그에 따른 수익을 의미하는 것으로 본다. 그에 따라 행정에 대한 자유보다는 오히려 행정을 통한 자유가 보다 중요한 의미를 가진다고 보는 것이다.
  이 설에 대해서 이것은 위의 권력행정유보설에도 타당하게 적용되는 것이나 대체로 다음과 같은 문제점이 있는 것으로 지적되고 있다.
  먼저 행정은 단순히 법률의 기계적 유행만은 아니며 창의적. 적극적으로 국민 생활에 필요한 재화. 역무를 제공하거나 사회질서를 형성하고 또한 탄력적이고 적절한 조치에 의하여 구체적 상황에 대처하여야 한다. 그런데 이러한 모든 경우에 법률이 있어야만 한다고 하는 것이 반드시 합리적. 현실적이라고 할 수는 없다. 즉, 이 설에 의하면, 어떠한 이유에 기한 것이든지 법률이 결여된 경우에는 국가는 국민생활에 필요한 급부를 제공할 수 없게 될 것인바 이것은 국민의 권익을 보호하기 위한 이론으로 주장된 당해 학설이 오히려 그 반대의 결과를 야기할 수도 있음을 의미하는 것이다. 다음에 이론적으로는 기술한 바와 같이 오늘날 행정권에도 나름대로의 민주적 정당성이 인정되고 있다는 점에서 보면 모든 권력행정 또는 급부행정에 있어 반드시 의회가 제정한 법률의 근거가 있어야 한다는 논리는 성립하지 않는다고 보아야 한다. 또한 권력행정이나 급부행정에 있어 법률의 근거가 없다고 보아야 한다. 또한 권력행정이나 급부행정에 있어 법률의 근거가 없다고 하여도, 그것만으로 곧 행정이 차의적으로 행하여진다고 말할 수는 없는바, 이 경우에도 법률의 우위원칙은 여전히 적용되며 또한 헌법상 또는 행정법상의 일반원리인 평등원칙.비례원칙 등에 의한 기속은 받기 때문이다.
  (5) 본질성설
  1) 개념 이 설은 최근 독일의 연방헌법재판소 판례에 의하여 정립된 것으로서, 헌법상의 법치국가원칙 민주주의원칙 및 기본권규정과 관련하여 볼 때, 각 행정부문의 본질적 사항에 관한 규율은 법률에 보호되어야 한다고 보는 것이다. 이 설에 있어서 본질적 사항 여부의 판단은 당해 행정부문 또는 행정작용의 속성을 기준으로 하기보다는 국민 일반 및 개인과의 관계에 있어 당해 사항에 대한 법적 규율이 가지는 의미 효과 중요성 등에 의존하는 것이다. 따라서 이 설에 있어서의 본질적이라는 관념은 확정개념은 아니고 개별적 상대적으로 결정되어야 하는 것이다. 당해 행정부문의 일정 사항에 대한 규율이 국민 일반이나 당사자 개인에 대하여 가지는 의미나 중요성이 큰 것일수록 그에 대한 법적 규율의 요청은 높아지게 된다.
  따라서 본질성설에 따르면 구체적 세부적 사항에 이르기까지 법률에 의하여 규율되어야 하는 사항 부분적으로는 법률의 위임에 의한 법규명령에 의하여 규율될 수 있는 사항 내지는 전혀 법률에 의한 규율을 필요로 하지 않는 사항 등 여러 경우가 상정될 수 있다.
  이 설은 법률유보의 범위를 행정부문 또는 행정작용의 속성 침해행정 급부행정 권력행정 비권력행정에 따라 일률적으로 정하는 것이 아니라 당해 행정부문 영역에 있어 관련사항에 대한 법적 규율이 국민 일반 및 개인에 대하여 가지는 의미 중요성 등에 따라 구체적으로 결정되어야 한다고 보고 또한 법률유보의 범위뿐만 아니라 그 규율의 정도에 대하여도 기본원칙을 제시하고 있다는 점에서는 그 의의를 인정할 수 있는 것임은 물론이다. 그러나 이 설은 일반원칙을 제시함에 그치고 그 구체적 기준은 제시하고 있지 못하다는 점에 기본적인 문제점이 있으며 바로 이 점에서 이 설은 그 초기와는 달리 현재는 많은 비판을 받고 있다.
  2) 의회유보 이 관념은 위에서 검토한 본질성설과 관련하여 제시된 것이다. 이 설에 의하면 법률에 의한 규율의 범위. 정도에 있어 그에 대한 법적 규율이 가지는 의미나 중요성 등에 따라 그 구체적 세부적 사항도 법률로써 규율하여야 하는 사항도 있게 되는 것임은 전술한 바와 같다. 이러한 경우에는 당해 사하에 대한 규율은 전적으로 법률로써 행해져야 하는 것으로서 그에 대한 법적 규율을 법규명령에 위임할 수는 없다. 이처럼 그에 대한 법적 규율에 있어서 법규명령에의 위임이 금지되고 전적으로 의회가 제정한 법률에 의하여서만 규율되어야 하는 사항을 의회유보사항이라고 한다.
  이러한 의회유보설의 입장에서는 법률의 유보사항은 내용적으로는 전적으로 법률에 의하여서만 규율되어야 하는 사항과 그에 대한 규율의 일부를 법규명령에 위임될 수 있는 사항으로 구분된다.
  (6) 결어
  과거 독일 등 입헌군주제하에서 법률의 유보범위에 관하여 침해유보설이 절대적 통설이었던 것은 논리적 근거에 의해서가 아니라 당시 군권과 민권의 대립적 역관계에서의 타협의 소산이었던 것임은 기술한 바 있다. 따라서 현대의 민주적 법치국가에서는 그 범위를 국민의 자유 재산을 제한하거나 침해하는 작용에 한정할 이유는 없다. 또한 실질적 관점에서 보아도 국민생활이 국가의 각종 급부활동에 강하게 의존하고 있는 현대사회에 있어서는 급부의 거부 또는 부당한 배분은 적극적 침익작용에 못지않게 침익적 성격을 띠게 됨은 부인할 수 없다. 그러한 점에서는 침익적 권력작용뿐만 아니라 급부행정에도 법률의 근거가 있어야만 한다는 주장에 대하여는 일단 그 타당성을 인정할 수 있을 것이다. 그러나 급부행정에 있어서도 실제로는 적지 않은 행정작용이 구체적 법률의 근거 없이 행하여지고 있는바 이들 모든 부분에 있어 반드시 법류의 근거가 있어야 한다는 것은 오히려 국민에게 불리한 결과만을 야기한다는 비판론도 상당한 설득력을 가지고 있다.
  따라서 권력적 행정작용 이외의 급부행정이나 기타 행정영역에 대한 법률유보원칙의 적용 여부에 관한 문제는 일류적으로 논할 것은 아니고 구체적 행정활동 내지는 구체적 관련상황을 고려하여 개별적 구체적으로 검토하여 당사자 내지 국민 일반에 대하여 본질적인 것으로 판단되는 사항은 원칙적으로 법적 규율을 요한다고 보아야 할 것이다.
  법률유보원칙을 논함에 있어서는 다음의 두 가지 점을 특히 유의하여야 한다. #1 먼저 일정 행정영역에 이 원칙이 적용되지 않는다고 하는 경우 행정권은 구체적 법률의 근거가 없어도 활동할 수 있다는 것을 의미할 뿐 당해 행정영역에 대한 법적 규율의 가능성이 전적으로 배제된다는 것을 의미하지는 않는다는 점이다. 환언하면 의회는 그 독자적 판단에 따라 어느 행정작용에 대해서도 법률을 제정하여 그를 규율할 수 있는 것이다. #2 다음에 행정의 법률로부터의 자유가 동시에 법으로부터의 자유를 의미하는 것은 아니라는 것이다. 왜냐하면 이 경우에도 행정은 여전히 헌법상의 원칙을 포함한 행정법상의 여러 불문법원리에 의한 구속을 받기 때문이다.
  제4절 행정법의 법원
  제1. 개설
  1. 의의
  행정법의 법원이라는 개념은 여러 가지로 파악될 수 있다. 먼저 행정법의 생성의 원천이라는 개념으로 파악될  수 있는데 이러한 의미에서의 법원론에서는 실정법체계 그 자체보다는 그러한 실정법체계의 생성요인으로서의 그 나라의 역사 전통 문화 사회구조 내지는 기후조건 등이 그 고찰대상이 된다. 보다 좁은 의미에서 행정법의 법원이라는 관념은 행정법의 인식근거라는 의미로 파악된다. 그러나 이 관념은 일반적으로는 행정에 관한 실정법의 존재형식이라는 의미로 파악되고 있는바 여기서도 법원의 관념은 이러한 의미로 쓰기로 한다.
  최근에는 이러한 의미의 행정법의 원칙에 행정규칙이 포함되는가에 대하여 많은 논의가 있는바 이것은 행정규칙의 대외적 효력의 문제라고할 것으로 이에 관하여는 뒤에서 구체적으로 검토한다.
  2. 행정법의 성문법주의
  행정법에 있어서도 다른 법영역에 있어서와 마찬가지로 성문법과 불문법이 있으나 현재 거의 모든 국가는 성문법주의를 원칙으로 하고 있다. 그 이유로서는 #1 국민의 자유와 재산에 관한 일방적인 행정권발동은 예측 또는 예견의 가능성과 법적 안정성을 보장하기 위해 그 한계와 조건을 미리 명확히 해 두어야 할 필요가 있다는 점. #2 행정작용의 공정성 확보의 요청 #3 국가적 급부활동의 계속성 보장의 요청 #4 국가적 지도와 보호의 목적 수단 등을 명백히해 두어야 할 필요 #5 행정구제절차를 명백히 하여 국민의 권익을 보장할 필요 등이 제시되고 있다.
  우리나라 헌법도 성문법주의를 취하고 있다고 할 것인바 그 근거로서는 일정 기본권에 관한 사항을 법률에 유보하고 있고 중요한 행정작용은 법률에 유보하고 행정조직도 원칙적으로는 법률로 정하도록 하면서 일정한 범위에서의 위임입법을 인정하고 있는 점등을 들 수 있다.
  3. 불문법에 의한 보완
  전술한 이유 또는 필요에 따라 우리나라를 포함한 거의 모든 국가가 성문법주의를 취하고 있으나 그것은 행정법이 민법 상법 등과 같이 단일법전으로 되어 있다는 의미는 아니다. 실제로 행정법은 어느 국가에 있어서도 행정조직 작용 등에 관한 무수한 법령의 집합으로 되어 있다. 또한 행정은 매우 광범하고 다양한 작용을 그 내용으로 하고 있으며 행정현사은 수시로 변모하는 속성을 가지고 있는 결과 이러한 모든 행정현상을 성문법으로 규율하는 것은 매우 곤란한 것이어서 실제로는 성문법이 정비되지 아니한 분야도 적지 않는데 이러한 경우 행정법은 내용상 불문법에 의하여 보완되기도 한다.
  그러나 행정법에 있어서의 불문법의 기능은 특정 행정영역에 있어서의 성문법의 구결상태를 보완하는 데에만 그치는 것은 아니다. 왜냐하면 행정법에는 총측적 규정조차 없는 결과 행정법 전반에 걸친 다수의 원리는 결국 불문법원리에서 구할 수밖에 없기 때문이다. 이와 관련하여서는 헌법의 구체화 규범으로서의 행정법의 일반원리가 특히 중요한 의미를 가진다.
  제2. 성문법원
  우리나라 행정법상 성문법원으로서는 헌법 법률 명령 자치법규 등이 있다. 이들 성문법은 헌법을 정점으로 하여 통일적 계단적 체계를 이루고 있다.
  1. 헌법
  헌법은 국가의 기본조직과 작용에 관한 기본법인바 그 중에서 행정조직에 관한 규정 대통령 국무총리 국무회의 행정각부 감사원 지방자치단체에 관한 규정등과 행정작용에 관한 규정 국민의 권리와 의무 대통령과 정부의 권한 경제관계에 관한 규정 등은 행정법의 법원 중에서 최고법원으로서의 지위를 가진다.
  헌법과 행정법의 관계에 관하여 오토 마이어는 1924년에 그의 독일행정법 제 3판의 서문에서 헌법은 변해도 행정법은 존속한다고 기술한 바 있다. 이 구절은 행정법의 기술적 전문적 성격으로 인한 헌법에 대한 행정법의 무감수성을 표현한 것이라고 일반적으로 해석되고 있다. 헌법의 변화에 대한 행정법의 불변성 부동성은 본 기본법하에서도 상당기간 계속 되었으나 이후 행정법은 헌법종속적 법으로의 기본적 변모과정을 겪게 되었다. 이러한 현상은 연방헌법재판소장이었던 베르너가 1957년에 피력한 헌법의 구체화법으로서의 행정법이라는 어구에 적절히 표현되어 있다. 즉 오늘날의 행정법은 헌법형식적 가치관념 또는 기본원리와 무관하게 존재하는 것이 아니고 이러한 가치관념 또는 기본이념은 일정한 실정법원리로 구체화되어 행정을 구속하는 행정법의 기본원리를 구성하고 있는 것이다. 이러한 헌법의 구체화원리로서는 평등원칙 비례원칙 신뢰보호원칙등을 들 수 있다.
  2. 법률
  여기에다 법률이라 함은 형식적 의미의 법률 즉 국회가 헌법상의 입법절차에 따라 제정하는 법률만을 의미한다. 이러한 법률은 행정법의 가장 중요한 법칙을 이루는바 이는 행정법의 성문법주의 국회입법의 원칙 및 법치행정의 원칙에 따른 당연한 귀결이다.
  법률은 법규명령이나 조례 규칙 자치입법에 대하여 상위의 효력을 가지는 것으로서 법률에 저촉되는 법규명령이나 조례 규칙은 무효이다. 그러나 긴급명령 긴급재정경제명령등은 그 예외로서 이들은 형식적으로는 행정입법이지만 내용적으로는 법률과 같은 효력을 가지고 있다.
  3. 명령
  여기서 명령이라 함은 국가행정권에 의하여 정립되는 법규 즉 법규명령을 말한다. 행정규칙이 법규 즉 국민의 권리 의무에 변동을 가져오는 법규범으로서의 성질을 가지는 것인가에 대해서는 다툼이 있지만 이에 대해서는 후술하기로 하고 여기서는 일단 이를 제외하기로 한다.
  오늘날 행정은 고도의 전문성 기술성을 띠고 있고 또한 명령은 법률애 비하여 보다 신축성이 있으므로 법률은 대강만을 정하고 그 세부사항에 관한 규율은 명령에 위임하는 경우가 늘어나게 됨에 따라 행정법의 법원으로서의 명령에 대한 주요성이 부각되고 있다.
  우리나라 헌법상에서는 원칙적으로 법률종속적 명령만이 인정되나 그 예외로서 긴급명령 긴급재정 경제명령은 법률과 동위의 효력을 가지고 있다.
  명령은 법률의 위임 여부에 따라 위임명령과 집행명령으로 구분된다. 명령은 또한 그 주체에 따라 대통령령 총리령 부령 등으로 구분되고 이외에 중앙선거관리위원회규칙 대법원규칙 및 헌법재판소규칙 등이 있다.
  이상의 법규명령은 모두 헌법에서 규정하고 있는 것이나 감독원규칙에 법규명령으로서의 성격을 인정할 것인지에 대하여는 다툼이 있다. 소극설은 국회입법원칙에 대한 예외로서의 행정입법은 헌법에 명시된 경우에만 인정될 수 있다는 관점에서 감독원규칙의 법규명령성을 부인한다. 이에 대하여 적극설은 헌법에 규정되어 있는 행정입법형식은 예거적인 것은 아니라고 보아 그 법규명령성을 인정하고 있다.
  4. 국제조약 국제법규
  국제조약은 조약 협정 협약 등 그 명칭 여하를 불문하고 국가와 국가 사이 또는 국가와 국제기구 사이의 법적 구속력 있는 합의를 말하며 국제법규는 우리나라가 당사국이 아닌 국제조약으로서 국제사회에서 일반적으로 그 규범성이 승인된 것과 국제관습법 등을 말한다.
  국제법과 국내법의 관계에 대해서는 법체계에 관한 이원설과 일원설 그리고 효력에 관한 국제법우위설과 국내법우위설 등의 대립이 있다. 우리나라 헌법은 제 6조에서 헌법에 의하여 체결 공시된 조약과 일반적으로 승인된 국제법규는 국내법과 같은 효력을 가진다고 규정하고 있다. 이 규정은 국제조약 및 국제법규의 국내에서의 적용을 전제로 한 것으로서 당해 조약이나 국제법규가 행정에 관한 것인 때에는 예컨대 이중과세 방지협정 우호통상항해조약 지적소유권에 관한 조약 등 행정법의 법원이 된다. 동조상의 국내법과 같은 효력의 의미에 관해서는 이를 법률과 같은 효력을 의미하는 것으로 보는 것이 통설적 견해이다.
  5. 자치법규
  자치법규는 지방자치단체가 자치입법권에 의하여 법령의 범위 안에서 제정하는 자치에 관한 법규를 말한다. 이러한 자치법규에는 지방의회가 제정하는 조례와 지방자치단체의 집행기관인 장이 제정하는 규칙이 있다. 집행기관에는 일반사항의 집행기관과 교육 체육 과학에 관한 사무의 집행기관의 두 종류가 있으므로 규칙에도 일반규칙과 교육규칙의 두 종류가 있다.
  조례에는 자치사무와 단체위임사무에 관하여 제정될 수 있고 규칙은 기관위임사무에 관하여도 제정될 수 있다.
  제3. 불문원법
  행정법은 원칙적으로 성문법으로 되어 있으나 전술한 이유에 따라 불문법도 중요한 의미를 가진다. 행정법의 불문법원으로서는 일반적으로 관습법 판례법 및 조리를 드는 것이 보통이나 여기서는 이에 부각하여 행정법의 일반원리의 문제도 검토한다.
  1. 관습법
  행정법상의 관습법은 일반적으로 행정영역에 있어 다년간에 걸쳐 동일한 관행이 반복되고 이러한 관행이 일반국민의 법적 확신을 얻어 법규범으로서 인식 승인된 것이러고 정의할 수 있다.
  이러한 정의에 의하면 관습법은 객관적 요소로서의 관행과 주관적 요소로서의 법적 확신의 결합에 의하여 성립된다. 그러나 이러한 두 가지 요소 외에 다른 요건이 필요한지에 대하여는 견해가 갈리고 있다.
  (1) 법력내재설
  이 설은 법의 본질을 국가 등의 법공동체에 있어서의 보편타당한 법관념과 법적 확신의 표현으로 보아 일반국민의 법적 확신에 의하여 뒷받침되는 관행은 관습법으로서 법적 효력을 가진다고 본다.
  (2) 국가승인설
  이 설은 일반국민의 법적 확신을 얻는 경우에도 국가가 이를 법으로 명시적 묵시적으로 승인함으로써 비로소 관습법으로 된다고 본다. 이 견해는 연혁적으로 법실증주의의 관점에서 제정법만이 법이라는 전제에 입각한 것으로서 단순한 사실로서의 관행이 법으로 되기 위하여는 그를 위한 국가의 승인이 필요하다고 보는 것이다.
  (3) 결어
  관습법은 본질적으로 자주적 법현상이라고 한다면 행정관습법에 있어서도 그 성립에는 별도의 국가적 승인이 필요한 것은 아니라고 보며 그 점에서도 법적 확신설이 타당하다고 본다. 이에 대하여 국가승인설의 입장에서는 이 설이 국가적 법질서와의 연결을 간과하고 있다고 비판하고 있다. 그러나 행정관습법은 바로 국가라는 법공동체 및 그 법질서의테두리 안에서 형성되는 것이라는 점에서 볼 때 위의 비판이 타당한 것인가는 의문이다.
  1. 관습법의 인정여부
  행정관습법에 관해서는 민법 제 1조와 같은 일반적 규정이 없는 결과 그 인정 여부에 관하여는 견해가 갈리고 있다.
  (1) 소극설
  이 설은 행정의 합법율성원칙에 따라 법률의 근거가 없는 경우에는 관습법에 의한 공의무의 설정은 허용되지 않고 행정은 사법과는 달리 법규에 대한 갈망이 없고 법규가 없는 경우에는 행정은 독자적으로 활동할 수 있으므로 관습법은 필요하지 않으나 다만 성문법규가 관습법을 허용하는 명문규정을 두고 있는 경우 및 협소한 공통이해관계자간의 내부관계에 있어서의 관례로서만 예외적으로 인정될 수 있다고 본다.
  (2) 적극설
  이 설은 현대행정은 질적 양적으로 매우 광법하고 다양한 작용을 그 내용으로 하고 있어 법적 규율이 필요한 행정영역에 있어서도 성문법규가 완지되기는 어려운 실정이므로 법률에 의한 행정의 원리가 엄격히 적용될 수는 없고 성문법규가 정비되지 아니한 행정영역에 있어서는 관습법의 성립을 인정하여야 한다고 본다.
  (3) 결어
  행정은 사법과 달리 법규가 없는 경우에도 독자적으로 활동할 수 있는 것은 사실이나 권력적 침익적 작용은 물론이거니와 그 이외의 행정작용에 있어서도 국민생활에 기본적으로 중요한 의미를 가지는 행정작용은 원칙적으로 법률에 의하여 규율되어야 할 것으로 본다. 그러나 행정법에 있어서는 사법과는 달리 성문법규상 흠결이 많은 것이 사실이며 또한 행정의 특수성을 감안하면 성문법이 완비될 것을 기대하기도 어렵다고 할 것이다. 이러한 사실을 감안하는 경우 행정법에 있어서도 일반국민의 법적 확신에 의하여 지지되고 있는 불문법으로서의 관습법을 부인할 이유는 없다고 본다.
  그러나 현대 사회는 비교적 변화가 빠르고 다원적 가치체계를 그 특징으로 하고 있다는 점에서 관습법의 성립요소로서의 장기간에 걸친 관행이나 그에 관한 일반국민의 법적 확신이 형성되는 것은 용이하지 않다고 본다. 그러한 이유에 기인한 것인지는 모르나 일반적 행정관습법의 예는 매우 드문 편이다.
  2. 관습법의 효력
  행정관습법의 효력에 관해서는 성문법과의 대비에서 그 보충적 효력만을 인정하는 견해와 그 개발적 효력까지 인정하는 견해가 대립하고 있다.
  국가승인설의 입장에서는 보충적 효력밖에 인정할 수 없다고 본다. 이에 대하여 행정관습법도 일반국민의 법적 확신에 기하여 법적 효력을 발생하는 법규범이라는 이유를 들어 그 시원적 법원성을 인정하는 견해에서는 관습법과 성문법에 동위적 효력을 인정할 수 있다고 본다. 따라서 관습법에 의한 개폐도 인정될 수 있을 것이다. 다만 관습법은 국가에서 궁극적으로 법적 확신이 따르는 장기간의 관행이 형성되는 경우에만 인정되는 것이라는 점에서는 관습법에 의한 법률의 개폐사례는 예외적인 것일 수밖에 없다고 본다. 왜냐하면 일정 법률이 장기간 허용되지 않고 또한 관계 여건 등의 변화로 당해 법률은 이미 객관적 타당성을 상실했으나 형식적으로는 폐지되지 않은 경우에 있어서만 비로소 관습법에 의한 성문법의 개폐의 문제가 제기될 수 있디 때문이다.
  3. 관습법의 종류
  (1) 행정선례법
  이것은 행정청이 취급한 선례가 오랜 동안 반복됨으로써 형성된 것이다. 특히 상급행정청의 훈령 예규 등이 발하여지고 그에 기하여 사무처리관행이 반복되는 경우에는 그것은 행정선례법으로서의 의의를 가진다고 본다.
  국세기본법 제18조 제3항은 세법의 해석 또는 국세행정의 관행이 일반적으로 납세자에게 받아들여진 후에는 그 해석 또는 관행에 의한 행위 또는 계산은 정덩한 것으로 보며 새로운 해석 또는 관행에 의하여 소급하여 과세하지 아니한다고 규정하여 세무행정에 있어서의 행정선례법의 존재를 명시적으로 인정하고 있다.
  (2) 민중적 관습법
  이것은 민중 사이에서 행정관계에 관한 관행으로서 성립하는 것으로 주로 공물 공수의 이용관계에서 그 예를 찾아볼 수 있다. 입어권 관습상의 유수사용권등이 있으나 그 예는 많지 않다.
  [2]. 판례법
  1. 의의
  행정사건에 관한 법원의 판결은 제기된 구체적 분쟁에 있어서 사실관계를 심리하고 그에 법령을 적용함으로써 당해 분쟁을 해결하고 법질서를 유지암ㅎ을 그 직접적인 목적으로 하는 것이다. 이러한 의미에서 사법 또는 재판은 법적용작용이라 할 수 있다. 그러나 이러한 의미의 재판이 단순한 법의 지계적 적용을 의미하는 것은 아니다. 법원은 분쟁에 대한 판단과정에 있어 관계법이 흠결되어 있거나 관계 법규정이 다양적 또는 불확정적인 것이라든가 또는 당해 규정의 적용이 부당한 결과로 귀착하게 된다든가 하는 등의 여러 문제에 봉착하게 되는 경우가 적지 않다.
  이러한 경우들에 있어서 법적용은 단순한 포위이 아니고 법관은 스스로 그 판단기준을 설정해야 하는데 그 결과 판결에 의하여 정립된 기준 내지 법리는 그 합리성으로 말미암아 이후 같은 종류의 사건에 대한 재판에서도 그 준거가 되는 경우 행정판례법의 법원성이 문제된다. 이러한 의미의 판례가 국민에 대하여 법적 구속력을 가지는가는 영미법계와 대륙법계에 따라 다르다.
  2. 판례의 법원성
  (1) 영미법계
  영미법계의 국가에서는 선례구속성 원칙이 확립되어 판례법의 법원으로서의 지위는 거의 절대적이다. 영국의 경우 상급법원의 판례는 하급법원을 무조건 구속할 뿐만 아니라 최고법원인 관족원은 자기 판례를 변경하지도 못한다. 미국에서도 상급법원의 판례는 하급법원을 엄격히 구속하나 연방법원 및 주최고법원은 영국과는 달리 자기 판례를 변경할 수 있다.
  (2) 대륙법계
  영미법계의 국가와는 달리 프랑스 독일 일본 등의 대륙법계 국가에서는 선판례구속성 원칙이 인정되어 있지 않고 최고법원이 자기 판례를 변경할 수 있음은 물론이며 그 판례는 하급법원에 대하여 법적 구속력이 없고 다만 사실상의 구속력을 가지고 있음에 불과하다.
  (3) 우리나라
  우리나라에서도 다른 대륙법계의 국가와 마찬가지로 선례구속성 원칙은 존재하지 않는다. 법원조직법은 상급법원의 재판에 있어서의 판단은 당해 사건에 관하여 하급심을 기속한다고 규정하고 있으나 이것은 당해 사건에 한정되는 것이고 같은 성질의 다른 사건에 대해서까지 하급심을 기속한다는 의미는 아니다.
  우리나라에서 판례법의 법원성의 문제에 관하여는 이를 제도적 또는 형식적 관점과 실질적 관점에서의 두 가지 측면에서 고찰하여야 할 것으로 본다. 먼저 제도적 또는 형식적 관점에서 보면 법원에는 법정입권이 인정되지 않으므로 판결에 의하여 제시된 원칙은 당해 사건에 있어서만 구속력을 가지는 것이고 그를 떠나서는 법원이나 행정청을 구속할 수는 없다. 환언하면 판례에 의하여 정립된 법원칙 즉 판례법은 행정법의 법원은 아니다.
  그러나 실질적 측면에서 보면 판례법의 실정법적 효력을 부인할 수는 없다고 할 것인바 그것은 다음의 두 가지 이유에 기한 것이다. 먼저 판례에 의하여 정립되는 법원칙은 구체적 사건의 판정과 관련하여 정립되는 거이기는 하나 그 내용에 있어서는 당해 구체적 사건의 결정기준을 넘어서서 장래의 사건에 있어서도 적용될 수 있는 결정기준을 내포하고 있는 경우가 있다는 점이다. 물론 제도상으로는 어느 법관도 이러한 판례상의 법원칙에 기속되지는 않으나 합리적이고 구체적인 근거가 없는 한 법관은 판례상 확립된 원칙을 무시할 수 없다. 다음에 행정청도 형식적으로보면 당해 사건에 대한 법원의 판단 외에 판례상의 법원칙을 준수할 법적 의무는 없으나 이를 정당화하는 구체적 합리적 이유가 없는 한 이러한 원칙에 반하는 행정처분은 궁극적으로 판결에 의해 위법한 것으로 판단되어 손해배상의 원인 또는 취소의 대상으로 된다. 따라서 확립된 판례상의 원칙은 실질적으로 효력 있는 법으로서 행정법의 법원으로서의 성격을 가지고 있다고 보아야 할 것이다.
  [3]. 조리법
  1. 조리에 관한 우리 학설의 개관
  우리나라의 행정법 교과서에는 모두 조리를 행정법의 불문법원의 하나로 들면서 그에 관하여 대체로 다음과 같이 기술하고 있다.
  조리는 사물의 본질적 법칙 또는 일반사회의 저의감에 비추어 반드시 그러하여야 할 것이라고 인정되는 것을 말한다. 이러한 조리는 법해석의 기본원리로서 그리고 성문법 관습법 판례법이 모두 없는 경우에 최후의 보충적 법원으로서 그 중요성을 가진다.
  행정법에는 총칙적 규정이 없을 뿐만 아니라 그 규율대상인 행정이 복리 다기하여 성문법으로 모든 사항을 규율하기는 어려운 것이고 또한 행정법규 상호간에는 모순 결함이 많고 법규 상호간에도 횡적 통일성이 결여된 경우가 많으므로 행정법의 법원으로서의 조리의 중요성이 부각되는 것이다. 조리의 내용은 영구불변한 것이 아니고 시대와 사회에 따라 변화할 수 있다. 조리의 내용으로서는 종래 평등원칙 비례원칙 신의성실의 원칙 등이 거론되어 왔으며 최근에는 신속보호원칙 과잉급부금지원칙 부당결부금지원칙등이 검토되고 있다.
  이러한 조리의 내용과 관련하여서는 최근 들어 이들 원칙들의 연원이 다양한 것임을 지적하면서 그에 따른 조리의 효력 자체에 대하여서도 재검토하려는 견해가 유력하게 부각되고 있다. 예컨대 조리라고 하는 것들을 엄밀하게 살펴보면 여러 가지 것에서 유래하며 따라서 그 법적 성질 내지는 효력도 일률적으로 말할 수는 없겠다. 예컨대 평등의 원칙 및 비례의 원칙은 헌법원칙으로 볼 수 있고 신의성실의 원칙은 민법 내지는 법의 일반원칙이며 행정행위의 최소권의 제한에 관련된 원칙 등 많은 조리는 판례법적 성질을 가진다는 주장이나 비례 평등원칙은 실정제도화되어 조리법의 차원을 넘어선 것으로 보는 것이 옳을 것이라는 주장등이 바로 그것이다.
  2. 조리법의 내용 및 연원
  (1) 개설
  이상에서 본 바와 같이 우리 학설에서는 행정법의 제3의 불문법원으로서 조리를 들면서 이를 일반적으로 사물의 본질적 법칙 또는 일반사회의 정의감에 비추어 반드시 그러하여할 것이라고 인정되는 원리라고 정의하고 있다. 그러나 이러한 조리의 내용으로서는 평등원칙 비례원칙 신의성실의 원칙 신뢰보호원칙 등을 들고 있는바 이들 원칙이 과연 사물의 본질적 법칙이라는 의미의 조리관념에 포괄될 수 있는 것인가에 대하여는 의문이 제기된다.
  결국 학설은 조리라는 관념에 내용적으로는 관습법과 판례법에 속하지 않는 행정법의 모든 불문법원리를 포괄적으로 포함시키고 있다. 이러한 점을 고려하면 행정법의 제 3의 붑문법원으로서는 조리 대신에 독일행정법에서와 같이 포괄적 관념으로서의 행정법의 일반원리라는 용어를 사용하는 것이 보다 바람직한 것으로 보인다. 그러나 현재 우리나라 행정법 교과서에서는 아직도 관습법 판례법 이외의 행정법의 제 3의 불문법원은 조리라는 관념하에서 검토하고 있는바 교과서 수준에서는 일단 이 용어를 그대로 쓰기로 한다. 그러나 위애서 본 바와 같이 사물의 본질적 법칙이라는 의미의 조리와 현재 일반적으로 그 내용으로서 거론되고 있는 여러 불문법원칙과는 부합화지 않는 면이 있으므로 여기서는 조리의 관념을 광의로 보아 사물의 본질적 버칙 또는 법의 일반 원칙으로 정의하여 두기로 한다. 다만 이러한 의미에서의 조리는 엄격한 의미에서의 조리개념이라기보다는 그에 포함되는 여러 불문법원칙을 표현하기 위한 종합적 목적적인 개념임을 밝혀둔다.
  (2) 조리의 연원
  위에서 정의한 의미의 조리는 연워으로서는 대체로 관습법과 판례법 헌법규정 또는 그 원리 일반사법 또는 공법규정 법의 기본원리 또는 협의의 조리 등을 들 수 있을 것이다.
  1) 헌법의 기본규정 또는 헌법원리에서 도출되는 일반원리 볼프에 의하면 현대국가의 헌법에는 그 국가의 구체적 종류 형태에 관한 결단의 표현으로서 정치적 법적 기본규범 즉 헌법형식적 기본결단이 포함되어 있는바 이러한 기본규범은 명시적으로 규정되기도 하나 기본명제 또는 지도이념으로서 개별규정에 함축되어 있을 수도 있다고 보고 있다. 이러한 헌법형성적 기본결단 또는 헌법상의 기본규범은 국가활동의 목적과 방향을 설정하는 규정에 한정되는 것으로서 국가형태 통치구조 문화 경제 사회제도 등에 관한 헌법규정이 이에 속하는 것으로 본다.
  헌법상의 기본규범이나 그 원리로부터 구체화된 법리인 행정법의 일반원리를 도출하는 작업은 베르너의 헌법의 구체화법으로서의 행정법이라는 어구에 의하여 표현되듯이 현재 행정법 원리의 매우 중요한 창출수단이 되고 있다. 그러나 헌법상의 기본규범 원리는 그 본질에 있어서 매우 다의적이고 불확정적인 것이므로 이들 원리에서 객관적이고 구체적인 행정법원리를 도출하는 것은 용이한 일이 아니다. 또한 헌법형성적 기본규범은 매우 제한된 것일 수밖에 없는 것이므로 이들 원리에서 도출될 수 있는 행정법의 일반원리의 범위도 결국 한정적인 것이라고 할 것이다.
  2) 실정법규정에서 도출되는 법의 일반원리 또는 법원리
  (가) 법의 일반 원리 형식적으로는 특정부문의 실정법에 규정되어 있는 것이나 그 내용상으로는 당해 법영역을 넘어 타당성을 가지는 법원리를 말한다. 예컨대 민법 제 2조상의 신의성실의 원칙이 그에 해당한다.
  (나) 행정법규정에서 도출되는 일반원리 행정법의 일반원리는 행정에 관한 여러 실정법규정에서도 도출될 수 있다고 본다. 행정의 여러 부문에 있어서의 다수의 법률에 유사한 법리가 표현되어 있고 이들 원리의 기본관념이 그 성질상 다른 행정작용에도 적용될 수 있는 것인 때에는 이러한 법리는 행정법의 일반원리로서 특유한 부수적 부분이 사상된 기본개념은 행정법의 일반원리로 인정될 수 있다고 보는 것이다.
  이것은 프랑스행정법상 꽁세유데따에 의한 행정법의 일반원리의 발견 내지는 창출에 있어서 하나의 중요한 수단이 되고 있다. 독일에서는 이러한 행정법의 일반원리의 도출방법을 주장하는 견해는 드문 것으로 보이나 마우러는 이를 인정하고 있다.
  3) 판례법 선례구속주의를 취하지 아니하는 우리나라에서는 형식적 또는 제도적 관점에서 보면 판례법 자체에 대하여 그 법원성을 인정할 수는 없을 것이다. 그러나 일정 판례에 의하여 정립된 법원칙이 당해 사건뿐만 아니라 그와 유사한 다른 사건에서도 적용될 수 있는 결정기준을 내포하고 있어서 이후의 다른 판결에서도 이 법원칙이 계속 확인되는 경우에 이러한 판례상의 법원칙에 대하여 실질적 관점에서는 그 법적 효력을 부인할 수 없을 것이다. 이 경우 당해 법원칙은 판례상릐 연원을 떠나 행정법의 일반원리로서의 성격을 가진다고 할 수 있을 것이다.
  4) 법의 기본원리 및 조리 법의 기본원리라는 관념은 볼프가 주장하는 것으로 그는 이를 법의 기본적 요소로서의 정의원칙에서 도출되는 원리라고 정의하고 있다. 이러한 법의 기본원리는 그 자체로서는 개별적 규율성을 갖추고 있지 않으나 이들 원리가 구체적 전형적 사실관계와 결합되는 경우에는 이로부터 구체적 법규가 도출된다고 본다. 따라서 이러한 법의 기본원리가 행정법부문에서 구체화된 경우 이를 행정법의 일반원리라고 할 수 있다는 것이다.
  전술한 볼프적인 법의 기본원리에 행정법의 법원성을 인정할 수 있는가에 대하여는 일단 회의적이라고 할 수 밖에 없을 것으로 보인다. 왜냐하면 어떠한 형식이든 최소한의 자연법적 사고가 부가되지 않는 한 정의관념에서 직접 도출되는 법의 기본원리에 실정법적 법원성을 인정할 수 있는 근거는 실정제도상 존재하지 않는다고 보기 때문이다.
  그러나 정의관념이 법의 기본적 요소라는 것은 누구도 부인할 수 없는 것이고 보면 그에서 당연히 도출되는 것으로 인정되는 법의 기본원리에 대하여 일반적 합의가 이루어지는 경우에는 이들 원리는 판례에 의한 불문법원리로서의 행정법의 일반원리의 정립에 있어 일종의 준법원적 의의를 가질 수 있는 것이 아닌가 한다.
  사물의 본질적 법칙이라는 의미의 협의의 조리도 기본적으로 같은 의의를 가지는 것이 아닌가 한다. 그러나 우리 학설상 조리는 일반적으로 행정법의 붑문법원으로 인정되고 있고 또한 그 내용이나 근거가 항상 명확한 것은 아니라 판례애서 조리칙이 원용되는 경우도 적지 않은 것이 현실이고 보면 협의의 조리의 구체적 내용에 관한 검토는 앞으로 우리 학계에 있어서 중요한 과제의 하나가 될 것으로 본다.
  3. 조리의 내용
  전술한 바와 같이 조리의 내용을 이루는 대표적 법원리로서 평등원칙 비례원칙 신뢰보호원칙 등이 일반적으로 열거되고 있거니와 다음에서는 그 대표적인 몇 가지 원리의 내용을 구체적으로 검토한다.
  (1) 평등원칙 평등원칙은 그를 정당화할 만한 사유가 없는 한 다른 자에 대한 처분보다 불리한 처분을 하여서는 아니된다는 원칙을 말한다. 우리 헌법 제 11조는 법 앞의 평등원칙을 규정하고 있으므로 평등원칙은 직접 헌법에 명시된 평등원칙만을 규정하고 있을 뿐 행정법상 평등원칙의 내용을 이루고 있는 공공부담 앞의 평등원칙 공역무 앞의 평등원칙 등에 대하여는 직접적으로 규정하고 있지 않다. 그러한 점에서 보면 평등원칙의 내용을 이루는 대부분의 원리는 헌법 제11조에 직접 규정되어 있는 것은 아니고 동조의 기본이념으로부터 도출되는 불문법원리라고 보는 것이 타당하지 않을까 한다. 그러나 이러한 견해를 취하는 경우에도 당해 원칙은 헌법 제 11조의 기본이념에서 도출되는 것이기 때문에 그것은 헌법적 효력을 가진다고 보아야 할 것이며 그러한 점에서 보면 전자의 견해와 실질적인 차이는 없는 것이다.
  평등원칙은 헌법적 효력을 가지는 것이기 때문에 그에 위반된 국가작용은 위헌 위법한 것이 된다. 행정법상 평등원칙과 관련하여 최근에 특히 거론되고 있는 것은 행정의 자기구속원리이나 이 문제는 행정규칙에 관한 부분에서 구체적으로 검토하기로 한다.
  (2) 비례원칙
  1) 개념 행정법상의 비례원칙은 일반적으로는 행정작용에 있어 목적실현을 위한 수단과 당해 목적 사이에는 합리적인 비례관계가 있어야 한다는 것을 말한다. 이러한 의미의 비례원칙은 내용적으로는 적합성의 원칙 필요성의 원칙 및 협의의 비례원칙으로 구성된다. 먼저 적합성의 원칙은 행정작용이 그 목적달성에 적합한 수단이어야 한다는 것이다. 다음에 필요성의 원칙은 목적달성을 위한 당해 행정작용은 그 상대방과 일반국민애 대하여 필요 최소한도로 침해적인 것을 선택하여야 한다는 것이다. 그리고 협의의 비례원칙은 위의 두 가지 요건이 충족되는 경우에도 다시 당해 작용에 의한 침해의 정도와 그 추구하는 목적 사이에는 합리적인 비례관계가 있어야 한다는 것이다.
  2) 근거 비례원칙의 근거는 일단 정의관념 평형관념 등에서 찾을 수도 있을 것이다. 그러나 근대 입헌국가의 헌법은 이익형량에 의한 적정한 가치의 확보를 그 이념으로 하고 있으며 우리 헌법 제 37조 제2항에서는 비례원칙의 이념이 천명되어 있다고 볼 수 있다. 그러한 점에서 비례원칙은 단순한 일반 조리상의 원칙에 그치지 않고 헌법의 기본규범이나 이념에서 도출되는 헌법적 원리라고 할 수 있다.
  3) 적용영역
  (가) 개설 비례원칙은 일반적으로 행정청의 재량권의 한계를 설정하여 주는 행정법의 일반원리로서 모든 행정작용에 적용된다. 그러나 이 원리는 엄격한 의미의 재량행위가 아니라 할지라도 행정청에게 일정한 판단권이 부여되어 있는 경우에는 그 합리성의 판단기준으로 작용하게 된다. 당해 행위가 재량행위인 경우에는 재량을 일응 그르친 경우에도 그것은 원칙적으로는 부당행정에 그치는 것이므로 행정소송의 대상은 되지 않는다. 그러나 재량 행위에 있어서도 비례원칙을 위반한 경우에는 위법한 행위가 되는 것이다. 실제 재량 행위에 대한 재판통제사유로서 가장 자주 원용되고 있는 것이 바로 비례원칙이다.
  (나) 침익행정 경찰작용 행정강제 행정행위의 취소 철회 행정행위의 부관의 한계 행정조사 규제적 행정지도 등이 비례원칙이 적용되는 전형적인 행정작용형식이다.
  (다) 급부행정 비례원칙은 침익적 작용뿐만 아니라 수익적 작용으로서의 급부행정에도 적용될 수 있다.  과잉급부금지원칙이 바로 그것인바 행정청은 그 목적달성에 적합한 정도의 급부만을 행하여야 한다는 원칙이다
  4) 위반의 효과 비례원칙은 헌법적 원칙이므로 이에 위반된 국가작용은 위헌 위법한 작용이 된다.
  (3) 부당급부금지원칙
  이것은 행정작용을 함에 있어서 그와 실체적 관련이 없는 상대방의 반대급부를 조건으로 하여서는 안된다는 원칙이다. 예컨대 인근공원에 미화작업을 할 것을 조건으로 하여 호텔건축의 허가를 하는 경우가 이에 해당한다.
  이 원칙은 일반적으로 사물의 본질적 법칙이라는 의미로서의 조리에서 도출되는 것으로 보고 있다. 그러나 이 원칙은 헌법상의 법치국가원리에서 도출되는 것으로 보는 견해도 있다.
  이 원칙은 일반적으로 사물의 본질적 법칙이라는 의미로서의 조리에서 도출되는 것으로 보는 견해도 있다.
  이 원칙은 주로 공법상 계약의 체결에 있어 상대방에 대한 당해 계약상의 급부와는 무관한 반대급부의 부과 행정행위위 부관으로서의 부담의 한계 행정작용의 실효성확보수단으로서의 당해 행정작용과는 실질적 관련이 없는 수도 전기 등의 공급거부 등과 관련하여 주로 논의되고 있으나 그 외의 공행정작용에 대하여도 이 원칙이 적용될 수 있는 경우가 있는 것임은 물론이다.
  (4) 신뢰보호원칙 
  1) 개념 이는 행정기관의 일정한 언동의 정당성 또는 재속성에 대한 개인의 보호가치 있는 신뢰는 보호해 주어야 한다는 원칙을 말한다. 이러한 신뢰보호의 관념은 독일에서는 20세기 초 이래 학설 판례상으로 정립 발전되어 왔고 특히 제 2차 대전 이후 사회국가적 기능이 중시되면서 급속한 발전을 보아 1976년 연방행정절차법은 위법한 수익적 행정행위의 취소의 제한(법 48), 행정행위의 철회의 제한(법 49) 등의 법적 근거로서 신뢰보호원칙을 제도화하기에 이르렀다.
  한편 영미법상의 금반언의 법리도 신뢰보호원칙과 대체로 같은 이념을 가진 것이라 할 수 있다. 이 법리는, 일방 당사자가 전에 주장한 바 있고 타방 당사자가 이를 신뢰한 경우에, 그 일방 당사자가 종전의 그의 주장과 모순되는 주장을 하는 것은 금지된다는 원칙으로서, 법의 세계에 있어서의 페어 플레이의 한 표현으로서 인정되고 있다.
  2) 신뢰 보호의 근거
  신뢰보호원칙의 법적 근거에 관하여는 종전에는 신의즉설, 그리고 최근에는 법적 안정성설이 유력하며, 그 밖에 사회국가원리설, 기본권설 등이 있다.
  (가) 신의즉설
  신뢰보호의 근거를 사법에서 발달한 신의성실의 원칙에서 구하고 있는 견해로서, 신의성실의 원칙은 법의 일반원리로서 행정기관은 성실하게 적법한 행정작용을 행하여야 하고, 국민은 그것을 적법한 작용으로 신뢰하게 되는데, 사후에 그 위법성 등을 이유로 그 효력을 부인하는 것은 국민의 신뢰에 반하는 것으므로, 이로 인하여 개인이 손해를 입은 때에는 이를 보호하여야 한다는 것이다.
  그러나 신의측은 당사자간에 계약 등 구체적 관계가 있을 때에만 적용 되는 것으로 보는 것이 일반적인바, 그를 전제로 하지 않는 행정작용에는 적용하기 어렵다고 본다.
  (나) 법적 안정성설
  신뢰보호의 근거를 공행정작용의 예측가능성 및 존속성, 계속성을 내용으로 하는 법적 안정성에서 찾는 견해로서, 헌법상의 법치국가원리는 내용적으로 합법률성의 원칙과 법적 안정성의 원칙으로 구성되어 있는바, 신뢰보호원칙은 후자에서 도출된다고 보는 것이다. 이 설이 독일의 통설이다.
  (다) 실정법적 근거
  최근에 제정된 행정처분 등에 관한 일반적인 행정절차법은 제4조에서 신뢰보호원칙을 명문으로 규정하고 있다. 그러나 이 규정은 이미 행정법의 불분법원리로 통용되고 있던 이 원칙을 확인한데 그치는 것이고, 이 규정에 의하여 비로소 이 원칙에 법적 효력이 부여된 것은 아니라고 할 것이다.  
  3) 신뢰보호의 일반적 요건
  (가) 선행조치
  행정기관의 선행조치가 존재하여야 하는바, 법령, 행정규칙, 처분, 확약, 행정지도 기타 적극적 또는 소극적 언동 등이 여기에 해당한다.
  (나) 보호가치
  위의 선행조치의 정당성 또는 존속성에 대한 관계인의 신뢰가 보호가치 있는 것이어야 한다. 이와 관련하여 독일 연방행정절차법 제48조는 행정행위의 성립에 있어 관계자의 부정행위(사기, 강박, 증수뢰, 부정신고 등)가 있었거나, 그 작용의 위법성에 대한 인식이 있었거나 과실로 이를 인식하지 못한 경우에는 보호가치성을 부인하고 있다.
  (다) 상대방의 조치
  신뢰보호는 행정기관의 조치를 신뢰하여 그 상대방이 일정한 조치(투자, 건축개시 등)를 한 경우에만 인정된다.
  (라) 인과관계
  행정청의 언동과 그 상대방에 의한 조치 사이에는 인과관계가 성립되어야 한다. 즉 상대방이 행정청의 선행조치의 정당성, 계속성을 믿음으로 말미암아 일정한 조치를 한 경우이어야 한다.
  신뢰보호의 요건으로서는 이상의 네 가지 요건 외에, 다시 제5 의 요건으로서 선행조치에 반하는 해정처분의 존재를 들어 행정청이 위의 선행조치에 반하는 처분을 하여 그를 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 한다고 보는 견해가 있다. 그러나 이러한 제5의 요건은 신뢰보호의 성립요건이 아니라, 그 적용요건에 관한 것으로 보아야 할 것이다.    
  “행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 그 개인에게 귀속사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 따라 어떠한 행위를 하였어야 하며, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하는 것이며, 이러한 요건을 충족할 때에는 행정청의 처분은 신뢰보호의 원칙에 반하는 행위로서 위법하다고 볼 것이다”(대판 1992. 5. 26, 91누10091).
  4) 신뢰보호의 한계
  신뢰보호원칙이 행정의 법률적합성의 원칙과 충돌하는 경우에 양 원칙의 관계를 여하히 파악할 것인가가 문제된다.
  (가) 법률적합성우위설
  행정의 법률적합성원칙은 법치주의의 기본원리로서, 행정행위가 위법한 것임에도 불구하고 상대방의 신뢰보호를 위하여 그 존속성 등을 인정하는 것은 법치주의에 반한다고 보는 것이다.
  (나) 법률적합성과 신뢰보호원칙의 동위설
  이 설은 신뢰보호원칙의 근거를 법적 안정성 원칙에서 구하는 입장에서 주장되는 견해로서, 법치주의원리를 구성하는 행정의 법률적합성 원칙과 법적 안정성 원리는 동위적, 동가치적인 것이므로, 후자에서 도출되는 신뢰보호원칙과 행정의 법률적합성의 원칙도 동위적인 관계에 있다고 보는 갓이다.
  (다) 이익형량
  신뢰보호의 근거에 관하여는 현재 법적 안정성설이 통설이다. 이러한 관점에서는 위의 신뢰보호요건이 충족되는 때에는, 관계인의 보호이익과 행정처분의 취소 등에 의하여 달성되는 공익간의 구체적 형량이 행해지게 된다.
  이러한 형량의 결과, 수익적 처분의로서의 보조금의 지급결정이나 버스사업면허 등의 취소가 허용되지 아니하는 경우도 있다. 이 경우의 상대방의 신뢰보호는 당해 행정조치의 현상보장 또는 존속보호인 것이다. 구체적 형량에 따라서는 해정처분 등의 취소 등은 허용되나 그에 따라 상대방에 발생하는 재산적 손실을 보상하여 주어야 하는 것으로 되는 경우도 있다. 이 경우의 신뢰보호는 현상보장은 아니고, 관계인의 재산적 가치의 보호인 것이다.
  5) 신뢰보호의 적용예
  (가) 위법한 수익적 행정행위의 취소제한
  위법한 행정행위는 그것이 수익적 행위인 경우에도 행정청은 자유로이 취소할 수 있다는 것이 종래의 통설이었다. 그러나 1950년대 후반부터 서독의 학설, 판례는 취소제한의 원칙으로 전환하였던바, 그 근거는 신뢰보호원칙에서 구하고 있었다. 나아가 1976년의 서독 연방행정절차법은 이러한 신뢰보호원칙을 실정법적 법제로서 규정하게 되었다. 연방행정절차법은 행정행위의 취소사유의 원칙을 전제로 하면서도(48조 전반), 수익적 행정행위의 경우에는 그에 대한 일정한 제한을 인정하고 있다. 즉 위법한 수익적 행정행위에 의거하여 일정한 금전급부나 가분적 현물급부가 행하여진 경우에는 그 취소를 원칙적으로 인정하지 않고 있으며, 기타의 수익적 행정행위의 경우에는 취소 자체는 인정하되, 그로 인한 손해에 대해서는 보상을 하도록 규정하고 있다. 또한 취소가 인정되는 경우에도 신뢰보호의 견지에서 그 소급효를 제한하고 있다.
  (나) 적법한 행정행위의 철회제한
  연반행정절차법 제49조는 부과적 행정행위에 대하여는 확정력이 발생한 후에도 행정청에 의한 철회자유의 원칙을 인정하고 있으나, 수익적 행정행위에 있어서는 그 철회를 제한하여, 일정한 경우에만 인정하고 있다. 또한 행정행위의 철회로 말미암아 그의 존속을 신뢰한 수익자에게 발생한 재산상의 손실에 대하여는 이를 보상하도록 규정하고 있다.
  (다) 계획변경
  도시계획, 국토계획, 경제계획 등의 행정계획을 신뢰하여 자본 등을 투하하였으나, 이후 당해 계획이 폐지, 변경된 경우에 사인의 신뢰보호라는 관점에서, 이른바 계획보장청구권을 인정할 것인가에 대하여는 부정적 견해가 지배적인 것으로 보인다.
  (라) 실권
  행정청이 행정행위의 위법상태를 장기간 묵인, 방치함으로써 개인이 당해 행위의 존속을 신뢰하게 된 경우에는, 행정청이 이후 그 위법성을 이유로 당해 행위를 취소할 수 없다는 법리이다. 독일 연방행정절차법은 이러한 실권의 법리를 명문화하여 행정행위의 취소기한을 1년으로 한정하고 있다(48조 4항).
  대법원은,  
  “실권 또는 실효의 법리는 법의 일반원리인 신의성실의 원칙에 바탕을 둔 파생원칙인 것이므로 공법관계 가운데 관리관계는 물론이고 권력관계에도 적용되어야 함을 배제할 수는 없다 하겠으나, 그것은 본래 권리행사의 기회가 있음에도 불구하고 권리자가 장기간에 걸쳐 그의 권리를 행사하지 아니하였기 때문에 의무자인 상대방은 이미 그의 권리를 행사하지 아니할 것으로 믿을 만한 정당한 사유가 있게 되거나 행사하지 아니할 것으로 추인케 할 경우에 새삼스럽게 그 권리를 행사하는 것이 신의성실의 원칙에 반하는 결과가 될 때  그 권리행사를 허용하지 않는 것을 의미하는 것이다”(대판 1988. 4. 27, 87누915)
라고 하여 이 법리를 인정하였다.
  (마) 확약
  행정청이 장차 상대방에게 일정한 작위 또는 부작위를 행할 것을 약속한 경우에는, 신뢰보호원칙에 따라 행정청은 그에 구속된다는 법리이다. 독일연방행정절차법 제 38조는 이 법리를 명문으로 규정하고 있다.
  6) 신뢰보호원칙의 위반의 효과
  신뢰보호원칙은 실정법적 효력을 가지는 원칙이기 때문에, 행정처분이 이에 위반하는 경우에는 원칙적으로는 취소사유가 될 것이나, 예외적으로 무효가 되는 경우도 인정될 수 있을 것이다.
  제5절 행정법의 효력
  행정법의 효력이란 행정법이 그 관계자를 구속하는 힘을 말한다.행정법의 성문법원을 이루는 성문법규는 그 효력범위에 있어 시간적, 지역적, 대인적 한계가 있다. 이 한계에 관한 일반원칙은 다른 법분야에서의 법령의 경우와 기본적인 차이는 없으나 행정법의 경우, 시시각각으로 변화하는 객관적 상황에 대응할 필요에 따라 그 개폐가 비교적 빈번할 뿐만 아니라, 일정 지역에서의 특수한 행정상의 필요에 대응하기 위하여 특정지역만을 적용대상으로 하여 제정되는 법령도 있는바, 이러한 한도에서는 다른 법분야에서의 법령의 효력과는 다른 약간의 특색이 인정되는 것이다.
  [1]. 시간적 효력
  1. 발효시간
  (1) 공포에 관한 원칙
  행정법령은 그 강행성으로 말미암아 이를 일반국민에게 주지시킬 필요가 있는바, 이에 따라 공포와 효력발생(시행)과의 사이에는 일정한 시간적, 절차적 간격을 두는 것이 원칙이다. 이에 대한 우리의 관련규정을 살펴보면 다음과 같다.
  법령과 조례, 규칙은 그 시행일에 관하여 특별한 규정이 없으면, “공포한 날로부터 20일을 경과함으로써 효력을 발생한다”(헌법 53조 7항,  법령등공포에관한 법률 13, 지방자치법17조 7항). 과거에는 시급하다는 이유로 공포일로부터 시행하도록 명문규정을 둔 예도 적지 않았다. 그러나 최근에는 대통령령 등 부속법령의 제정을 위한 기간의 필요성 등의 고려에 기하여 3월 또는 6월이 경과한 후에  효력을 발생하게 하는 예가 많다. 공포의 방법은 법령, 조약의 경우 관보에 게재하고(법령등에관한법률 11조1항), 조례, 규칙은 당해 자치단체의 공보나 일간신문에의 게재 또는 게시판에의 게시로써 한다.(지방자치법시행령 12조 1항). 대통령의 법률안거부권행사로 인하여 재결의된 법률을 국회의장이 공포하는 경우에는 서울특별시에서 발행돠는 2개 이상의 일간신문에 게재하여야 한다(법령등공포에 관한법률 11조 2항).
  (2) 공포에 관한 특칙
  법령, 조례, 규칙 등은 실제로는 위 원칙에 의하지 않고, 그 부칙이나 시행령에서 그 시행일을 따로 정하는 경우가 많다. 예컨대, 가 공포 후의 일정 집유기간의 존치, 나 일정 사실의 발생일로부터 시행, 다 공포일로부터 시행, 라 시행일의 대통령령에의 위임 등의 형식이 그것이다. 이 중에서 특히 공포일시행주의는 당해 법령이 국민의 권리, 의무사항 또는 벌칙을 규정하고 있는 경우에는 이를 사전에 주지시켜야 한다는 취지에서 볼 때 20일간의 집유기간을 두고 있는 위의 일반원칙의 기본취지를 몰각하는 결과가 되는 것이다.
  (3) 시행일
  시행일은 효력발생일을 말하는바, 공포일이 그 기준일이 된다. 공포일은 “그 법령 등을 게재한 관보 또는 신문이 발행된 날”(법령등공포에관한법률 12)로 되어 있으므로, 그 ‘발행된 날’이 언제인가가 문제된다. 이에 관한 종래의 관례는 법령을 게재한 관보의 일부일 오전 영시를 발행일로 보아, 그 때를 공포일로 보았다. 그러나 이것은 국민이 새 법령의 내용을 알 시간적 여유가 없어 공포제도의 취지에 어긋나는 것이다. 따라서 최근에는, 가 발언주의의 입장에서 외부로의 관보발송절차가 완료된 때로 보는 설(발송절차완료시설)과, 나 도달주의의 입장에서 관보가 서울의 중앙보급소에 도달하여 국민이 구독 가능한 상태에 놓인 최초의 시점으로 보는 설(최초구독가능시설)이 주장되고 있는바, 후자가 통설이다.  
  2. 소급금지의 원칙과 그 예외
  (1) 소급금지의 원칙
  새 법령이 시행되기 전에 종결된 사실에 대하여 당해 법령을 적용하는 것을 소급적용이라 한다. 법령은 이러한 소급효를 가지지 않음이 원칙인바, 이를 소급금지의 원칙이라 한다. 그 이유는 기본적으로 기득권존중, 법적 안정성, 예측가능성 등 실질적 법치주의의 요청에 있다. 우리 헌법도 소급입법에 의한 처벌, 참정권의 제한 또는 재산권의 박탈을 금지하고 있다(헌법13).
  3. 효력의 소멸
  (1) 비한시법인 경우
  일반적으로 법령은 가 당해 법령 또는 그와 동위 또는 상위에 있는 법령에 의한 명시적 개폐가 있거나, 나 그와 저촉되는 동위 또는 상위에 있는 후법의 제정에 의하여 효력을 상실한다.
  임시조치법의 성격이 뚜렷한 법령이라도 그 유효기간이 한정되어 있지 않는 한, 원칙적으로 위의 경우에만 그 효력이 소멸된다.
  (2) 한시법인 경우
  일정한 유효기간이 규정되어 있는 한시법의 경우에는 그 기간이 도래하면 효력이 당연히 소멸된다. 다만 그 유효기간 내의 위법행위에 대하여는 법령의 실효 후에도 처벌할 수 있다는 것이 판례의 태도이나, 법령에 명문의 규정을 두는 것이 보통이다.
  [2]. 지역적 효력
  일반적으로 행정법령은 그것을 제정한 기관의 권한이 미치는 모든 지역에 있어서 효력을 가지고, 그 이외의 지역에 대하여는 효력을 가지지 않는 것이 원칙이다. 따라서 국회나 중앙행정관청이 제정한 법령은 전국의 구역 내에 있어서만 효력을 가지는 것이다.
  그라나, 이 원칙에 대해서는 몇 가지 예외가 인정되고 있다. 국가가 제정한 법령이라도 그 내용에 따라서는 일부지역에 대해서만 효력을 가지는 경우가 있는바, 서울특별시나 부산광역시에 관한 법률과 같이 하나의 지방자치단체에만 적용되는 법률이 그 예이다. 이와는 반대로, 하나의 지방자치단체의 조례가 다른 지방자치단체의 구역 내에 있어서도 그 효력을 가지는 경우도 있을 수 있는 바, 하나의 지방자치단체가 다른 지방자치단체의 구역 내에 공공시설을 설치하는 경우가 그 예이다.
  [3]. 대인적 효력
  행정법규는 국지주의 원칙에 따라 원칙적으로 그 영토 또는 구역내에 있는 모든 자에게 적용되는 것으로, 내국인, 외국인, 자연인, 법인 여하를 불문한다. 그러나 이 원칙에는 약간의 예외가 인정되고 있다.
  1) 국제법상 치외법권을 가진 국가원수 또는 외교사절에 대해서는 우리 행정법규는 적용되지 아니한다.
  2) 국내에 주둔하는 미합중국군대 구성원에 대하여는 한미협정에 의하여 우리나라 법의 적용이 매우 제한되고 있다.
  3) 일반 외국인에 대하여는 행정법규가 일반적으로 적용됨이 원칙이나, 상호주의의 유보하에서 적용(예컨대 국가배상법 7)하거나, 법령상 외국인에 대한 특칙을 두는 경우도 있다(광업법 6조1항의1, 2항, 출입국관리법 7 내지 68).
  4) 국외의 자국인에 대하여 본국의 행정법규가 적용되는 경우도 있다. 여권법 등이 속인적으로 적용되는 것은 그 성질상 당연하나, 그 밖에도 당해 행정법규가 국가의 공공이익과 관련되고, 그 취지, 목적상 국외에서의 행위까지 규율할 것이 요구되는 경우에는 국외의 자국인에게도 효력이 미친다고 보아야 할 것이다.
  
  제3장 행정상 법률관계
  
  법률관계라 함은 권리주체 상호간의 관계에 있어, 일정한 권리에 기하여 일방이 타방에 대하여 일정한 작위, 부작위, 급부, 수인을 요구하고, 타방이 그에 따른 의무를 부담하는 권리의무관계를 말한다. 따라서 보통 행정상의 법률관계는 행정권의 주체인 국가 또는 공공단체와 그 상대방인 국민 사이의 법룰관계를 말한다. 그러나 넓은 의미에서의 행정상 법률관계는 이러한 행정작용법적 관계 외에 행정조직법적 관계도 포함 된다.
  제1절 공법관계와 사법관계(공법과 사법의 구별)
  [1]. 제도적 구별
  국가 등의 행정주체와 국민간에 형성되는 법률관계는, 내용적으로는 공법으로서의 행정법에 의하여 규율되는 공법관계와 사인 상호간의 관계와 마찬가지로 사법에 의하여 규율되는 사법관계가 있다. 이것은 실정제도가 공법과 사법의 이원적 구조를 취하고 있음을 전제로 하는 것임은 물론이다. 그에 따라 구체적으로는 당해 행정상 법률관계가 공법관계인가 사법관계인가, 또는 그를 규율하는 법이 공법인가 사법인가를 구별할 필요가 있게 된다. 결국 여기서 문제되는 공법, 사법의 구별은 선험적, 추상적 또는 유형적 구분이 아니라, 실정제도상의 경험적, 구체적 구분의 문제인 것이다.  
  [2]. 공법관계, 사법관계의 구별실익  
  행정상의 법률관계가 공법관계인가 사법관계인가를 판정, 구분하는 것은, 사법재판소와 행정재판소의 이원적 제도를 취하고 있는 “프랑스”, 또는 특별재판소로서 행정재판소를 두고 있는 독일 등에 있어서는 결정적인 의미를 가진다. 왜냐하면 당해 법률관계의 법적 성격에 따라 그 관할재판소가 달라지기 때문이다.
  우리나라에서는 특별재판소로서의 행정재판소의 설치가 허용되지 않고(헌법107조 2항), 행정사건도 사법재판소의 일반적 관할로 되어 있는 까닭에 공법관계, 사법관계의 구분은 독일, “프랑스”에서와 같이 중요한 의미를 갖고 있지는 않지만, 다음과 같은 몇 가지 점에서는 여전히 그 의의가 인정된다.  
  1. 적용법리의의 결정
  행정상 법률관계를 공법관계, 사법관계로 구분하는 것은, 당해 법관계에 적용할 법규 또는 법원리가 불확실한 경우에, 이를 결정하기 위하여 필요하다. 즉, 당해 법관계가 공법관계로 파악되면, 그것은 행정법규 및 행정법 고유의 불문법원리에 의한 규율을 받게 된다.  
  2. 소송절차
  우리나라에서는 특별재판소로서의 행정재판소의 설치가 허용되지 않고, 행정사건도 사법재판소의 관할로 되어 있다. 그러나 소송절차에 있어서는 행정사건의 특수성을 감안하여 행정소송법이 제정되어 있고, 이 법은 민사소송과는 다른 절차를 규정하고 있다. 즉, 행정소송법은 행정법관계에 있어서의 다툼에 관한 쟁송수단으로서, 위법한 공권력의 행사, 불행사에 관한 소송인 항고소송과 공법상의 법률관계에 관한 소송인 당사자소송을 규정하고 있다. 따라서 공법관계, 사법관계의 구분은 소송절차와의 관련에서 그 의미가 있는 것이다.
  3. 행정강제
  행정상 의무위반 또는 그 불이행에 대하여는, 행정청은 대집행, 강제징수 등의 실력적 강제수단에 의하여, 그 의무이행을 확보할 수 있다. 이러한 행정상 강제는 행정법상의 의무위반 또는 그 불이행에 대하여만 적용되는 것이므로, 이 점에서 당해 법률관계가 행정법관계인가 사법관계인가를 구별할 실익이 있다.  
  [3]. 구별기준  
  전술한 바와 같이 행정상 법률관계를 공법관계와 사법관계로 구별하는 실익이 인정되는 경우에도, 구체적으로 양자의 구별기준이 무엇인가의 문제는 당연히 제기된다. 독일의 경우 관련학설은 30여개에 이르고 있으나, 대표적인 것으로는 다음의 3 또는 4개의 학설을 들 수 있다.  
  1. 주체설  
  (1) 구주체설
  이 설은, 법률관계의 주체를 기준으로 하여, 적어도 그 일방 당사자가 국가 기타 행정주체인 경우는 공법관계이고, 그 당사자가 모두 사인인 경우는 사법관계라고 본다.
  이  설에 대해서 다음과 같은 문제점이 지적되고 있다. 먼저, 행정주체의 행위라도 국고행위(예컨대 물품구입)나 사법적 형식에 의한 공행정작용의 경우에는, 행정주체가 일방 당사자이지만 당해 법률관계는 사법관계이다.  그 반대로 그 당사자가 모두 사인인 경우에도, 예컨대 조세의 원천징수나 선장, 기장 등에 의한 경찰권의 행사는 공법관계로 파악되고 있다.
  현재 이 설을 주장하는 학자는 없다.
  (2) 신주체설
  이 설은 “볼프”가 구주체설을 보완하여 주장한 것으로, 특별법설 또는 귀속설이라고도 한다.
  이 설은, 공권력의 담당자인 국가 등의 행정주체에 대해서만 권리, 권한을 부여하거나 의무를 부과하는 법은 공법이고, 모든 권리주체에 권리를 부여하고 의무를 부과하는 법은 사법이라고 본다. 이 설은, 요컨대 공권력의 주체로서의 국가 또는 공공단체가 그들만을 규율대상으로 하는 법에 기하여 활동하는 관계, 보다 간단하게는 공권력주체 또는 그 기관의 직무법이 공법이고, 그에 따라 활동하는 관계가 공법관계라는 관계가 공법관계라는 것이다.
  이 설은, 행정주체가 사인과 같은 지위에서 행하는 국고행위를 공법관계에서 배제하는 반면에, 공법상 계약도 공권력주체인 행정주체의 활동이라는 점에서 공법관계에 포함시키며, 공권력이 부여된 사인의 행위도 공법관계로 파악할 수 있는 장점이 있다. 이 설이 현재 독일의 통설이다.
  그러나, 이 설에 대하여는 기본적으로 다음과 같은 문제점이 있다고 본다. 즉, 이 설은 공권력주체로서의 행정주체를 전제로 하여 그에 관한 법을 공법으로 보고 있으나, 구체적 법률관계에서 국가 등의 행정주체가 공권력주체로서의 지위를 가지는지의 여부는 관계법규가 공법인지 여부에 의하여 비로소 결정된다고 보아야 한다는 점이다.  
  2. 권력설
  이 설은 지배설 또는 복종설이라고도 한다. 이 설은,  당해 법률관계가 지배복종관계인가 대등관계인가에 따라서, 전자를 공법관계로, 후자를 사법관계로 보고, 그 각각의 관계를 규율하는 법을 공법과 사법으로 본다.
  이 설은, 공행정의 내용이 기본적으로 경찰, 조세 등의 권력적 작용에 한정되어 있던 시대에는 공법관계, 사법관계의 구분에 관한 통설이었으나, 금세기에 접어 들어 행정기능이 다양화됨으로써, 권력적 작용뿐만 아니라 급부행정 등 비권력작용도 공행정작용의 내용으로 되면서 그 자체만으로는 공법관게, 사법관계의 구별기준으로서 불충분하게 되었다.
  일반적으로 이 설의 문제점으로는, 사법관계에도 지배복종관계가 있고, 그 반대로 공법관계도 공법상계약과 같은 대등관계가 있다는 점이 지적되고 있다.  
  3. 이익설  
  이 설은, 공익목적에 봉사하는 법률관계를 공법관계로, 사익의 추구에 봉사하는 법률관계를 사법관계로 보고, 그 각각을 규율하는 법을 공법과 사법으로 구분하는 것이다.
  행정이 공익실현작용이라는 점에서 보면, 이 설은 행정의 가장 본질적인 측면을 부각시키고 있다. 실제 “프랑스”에서는 공익실현작용을 내용으로 하는 공역무관설이 행정상 법률관계에서의 공법관계, 사법관계의 구별에 있어 가장 유력한 기준이 되고 있다.
  그러나 이 설에 대하여도 다음의 몇 가지 문제점을 지적할 수 있다. 먼저 이론적 문제로서, 공익관념의 명확한 구분이 가능한지는 정의나, 이를 전제로 한 공익과 사익의 명확한 구분이 가능한지는 의문이다. 다음에, 공익적 사기업과 같이 공익적 요소를 다분히 포함하는 사적 활동도 적지 않다는 것이다. 끝으로, 다수의 법규는 공익과 사익을 동시에 그 고려대상으로 하고 있다는 점을 들 수 있다.
  이러한 점에서, 이익설은 공법관계, 사법관계의 구별에 관한 하나의 유용한 기준을 제시하는 것이기는 하나, 그것만으로 명확하거나 완전한 기준이 된다고 할 수는 없다고 본다.  
  4. 결어  
  이상에서 행정상 법률관계에서의 공법관계, 사법관계 내지는 공법, 사법의 구별에 관한 대표적 학설로서, 주체설, 권력설 및 이익설을 살펴보았다. 그러나 이들 학설은 각기 공법 내지는 공법관계의 본질적인 한 측면을 적시하고는 있으나, 그 자체만으로써 완결적인 것은 아니고, 상호보완적인 성질을 가지고 있음을 알 수 있다. 그러한 점에서 구체적인 법률관계의 성격판정에 있어서는 이들 3개 학설을 상호보완적으로 적용할때 대체로 합리적인 결론을 도출할 수 있다고 본다.
  그러나 이들 학설을 보완적으로 적용한다고 하여 어느 경우에나 당해 법률관계의 성격에 관한 명확한 판단이 가능하게 되는 것은 아니다. 공법과 사법의 구분은 논리적 필연성의 소산은 아니고, 각국에 특유한 정치적 또는 현실적 고려의 소산이다. 따라서 구체적 법률관계가 공법관계인가 사법관계인가의 판단에 있어서는, 어느 설에 의하든 양자의 구분이 명확하지 않은 경계선상의 문제는 남게 될 것으로 본다.
  이러한 문제점은 실정제도가 공법, 사법의 이원적 구조를 취하는 한 불가피한 것으로 보이며, 이들 문제는 결국 판례의 축적에 의하여 점진적으로 해결되어야 할 것이다.  
  제2절 행정상 법률관계의 종류  
  행정상 법률관계는 위에 적은 바와 같이, 광으로는 행정작용법적 관계와 행정조직법적 관계를 포함한다. 행정작용법적 관계는 다시 행정법관계(공법관계)와 사법관계를 포함한다.  
  [1]. 행정조직법적 관계  
  (1) 행정관청 상호간의 관계(상하관청, 대등관청간의 관계)나 관계위임사무에 있어 중앙행정기관의 장과 지방자치단체의 장과의 관계 등과 같이, 행정기관 상호간 또는 행정기관의 내부적 관계가 행정조직법적 관계이다.
  이러한 관계는 권리주체간의 관계는 아니므로 권리의무관계가 아니고 직무권한에 관한 관계이다.
  (2) 국가와 지방자치단체간의 관계와 지방자치단체 상호간의 관계가 행정조직법적 관계인가, 행정작용법적 관계인가에 대하여는 문제가 있다. 그 자체는 행정기관 상호간의 관계는 아니고, 행정주체 상호간의 관계 이기는 하나, 그것은 지방자치제도의 인정에 따라 적정한 행정을 담보하기 위하여 조직법적으로 인정된 관계로서, 국가와 국민간의 관계와 같은 순수한 관계로 보기는 어렵다.  
  [2]. 행정작용법적 관계  
  이것은 행정주체와 국민간의 관계로, 이에는 행정법의 규율을 받는 행정법관계(권력관계, 관리관계)와 사인과 동일하게 사법에 의하여 규율되는 사법관계(국고관계)가 있다.  
  1. 권력관계  
  이것은 행정주체가 공권력의 주체로서 우월적인 지위에서 국민에 대하여 일방적으로 명령, 강제하는 관계이다. 이 관계는 대등한 사인 상호간의 이해조정을 하는 사법관계와는 근본적으로 다른 것이므로, 그에는 원칙적으로 사법이 적용되지 아니한다.
  이 관계는 불대응관계로서, 행정주체의 행위에 공정력, 확정력, 강제력 등 법률상 우월한 효력이 인정되고, 그에 대한 불복은 항고쟁송의 방법에 의하게 된다.  
  2. 관리관계  
  이것은 행정주체가 공물, 공기업 등을 관리, 경영하는 것과 같이, 공권력주체로서가 아니라 재산 또는 사업의 관리주체의 지위에서 국민을 대하는 관계로서, 성질상으로는 사인의 행위와 유사하여 그와 본질적인 차이는 없다.
  그러나 당해 작용은 공행정작용으로서 공공복리의 실현과 밀접한 관련이 있는 것이므로, 그 한도 내에서 특별한 공법적 규율을 받게 된다. 따라서 이 관계에 특수한 공법적 규율이 인정되기 위하여는, 명문의 규정이 있거나, 순수한 사경제적 관계와는 다른 공익성 내지는 윤리성이 실증되어야 하며, 그러하지 아니하는 한, 당해 관계는 사법에 의하여 규율되고 그에 대한 다툼은 일반 민사소송에 의하게 된다.  
  3. 국고관계  
  1) 행정주체가 그 일방 당사자인 경우에도, 우월한 공권력의 주체로서가 아니라, 국고의 주체(사법상 재산권의 주체)로서 국민을 대하는 경우에는, 같은 성질의 관계는 같은 법률로 규율되어야 한다는 의미에서 사법이 적용되고, 당해 관계는 사법관계로 보게 된다. 예컨대 국가가 물품매매계약을 하고, 청사, 돌, 교량 등의 건설도급계약을 하거나, 국유재산(이종재산)을 관리, 매각하고, 지방자치단체가 지방채를 모집하거나, 은행으로부터 일시차입을 하는 관계 등이 이에 해당된다.
  2) 그러나 이러한 국고관계에 있어서도 국가 등은 국민을 위하여 활동하는 것이기 때문에, 그에 대하여는 공정성 담보의 견지에서 일정한 제한과 규제가 가하여지고 있다. 예컨대 국가를당사자로하는계약에관한법률,  예산회계법, 국유재산법, 물품관리법 등에 의하여 계약의 방법, 상대방, 내용 등에 일정한 제한이 가하여지는 것 등이 그것이다.
  이러한 특수한 규율의 성격에 관하여는, 이를 특별사법으로 보아 그것이 당해 행위의 사법행위로서의 성질을 변질시키는 것은 아니라고 보는 것이 통설, 판례의 입장이다. 그러나 당해 규율은 공법으로 볼 수도 있을 것인바, 그것이 당해 행위의 본질적 부분에 관한 것일 때에는 이를 공법관계로 볼 수 있을 것이고, 그렇렇지 않은 경우에는 당해 관계를 이하에서 말하는 행정사법적 관계로 파악할 수도 있을 것이다.  
  4. 이른바 행정사법의문제  
  (1) 개념
  행정사법이란, 일정한 공법규정 내지는 공법원리에 의하여 수정, 제한되고 있는 사법을 말한다. 환언하면, 행정사법은 공법과 사법이 혼재하고 있는 법상태 또는 법령역을 말한다.
  행정사법론은 주로 독일에서 “볼프”주장한 이래 학설상 일반적으로 채택된 것으로서, 이하에서는 “볼프”의 이론을 중심으로 그 내용을 살펴보기로 한다.
  행정주체가 공행정작용을 수행함에 있어서는 행정주체에게 그 법적형식의 선택가능성이 인정되는 경우가 많다. 이러한 경우, 행정주체는 당해 공행정작용을 공법적 법률하에서 수행할 수도 있고, 사법적 법률하에서 수행할 수도 있다.
  행정주체가 공행정작용을 사법적 형식으로 수행하는 경우에는, 당해 작용은 형식적으로는 국고행위이나, 실질적으로는 엄격한 의미의 국고행위는 아닌 것이다. 즉 당해 작용은 어디까지나 공행정작용이므로, 그 법률 관계는 순수하게 사법에 의해서만 규율되는 것은 아니고, 일정한 공법규정 내지는 공법적 원리에 의하여 제한, 수정을 받게 된다.
  이와 같이 공행정작용을 사법적 형식에 의하여 수행하는 경우에, 그를 규율하는 사법은 일정한 일정한 공법규정 내지는 공법원리에 의하여 제한, 수정을 받게 되는바, 이러한 사법상태를 행정사법이라고 한다. 이와 관련하여 특히 유의하여야 할 것은, 행정사법은 행정작용의 형태가 아니라, 일정한 행정작용을 규율하는 법을 의미한다는 것이다.
  예컨대 행정주체가 공행정작용인 전기, 수도 등의 공급을 사법상계약에 의하여 행하는 경우에도, 사법상의 완전한 의사자치를 향유할 수는 없고, 공법규정 또는 원리에 의하여 기속을 받는다.
  다음에 행정사법에 있어서의 사법의 제한, 수정현상을 구체적으로 살펴본다.
  (2) 사법원리의 제한, 수정의 내용
  1) 공법규정에의한 수권
  행정주체는 일정한 행정작용을 사법적 형식에 의하여 수행할 수 있으나, 그것은 당해 작용에 대하여 행정주체에게 공법적 규정에 기한 권한이 부여되어 있는 경우에만 인정되는 것이다.
  2) 기본권 등에 의한 제한
  행정주체는 사법적 형식에 의한 공행정작용의 수행에 있어서도 헌법상의 기본권규정 내지는 그에서 도출되는 헌법원리에 의한 제한을 받는바, 이와 관련하여 특별히 중요한 의미를 가지는 것은, 자유권, 평등원칙, 비례원칙 등이다. 이러한 관점에서 행정사법론은 행정에 있어 기본권에 의한 제한을 회피하기 위한, 이른바 행정권의 “사법으로의 도피”현상을 억제하는 의미를 가진다.
  3) 사법상의 계약원리의 수정
  #1 전기, 수도 등의 공기업에 있어서는, 개별적인 계약행위가 없거나, 혹은 행위능력이 결여되거나 착오가 있는 경우에도 계약관계가 유효하게 성립될 수 있는바, 그 한도에서는 의사표시에 관한 사법원리가 제한, 수정되고 있다. #2 그 밖에 행정사법예 있어서 특징적인 것으로는, 행정주체에 대하여 계약강제, 해약제한, 계속적경영의무가 인정되거나 계약내용이 법정되는 등 일정한 공법적 제한이 가해지는 점을 들 수 있다.
  “프랑스”행정법에 있어서는, 상공업적 공역무 앞의 평등원칙, 공역무계속성의원칙, 공역무제도의 일방적 변경가능원칙 등의 일정한 행정법원리가 적용 되는 것으로 인정되고 있다. 그러한 점에서 “프랑스”에서는 행정사법의 법리가 공식적으로 거론되고 있지는 않지만, 실질적으로는 이를 인정하고 있다고 할 수 있다.
  (3) 적용영역
  행정사법이 적용되는 행정작용영역은, 행정주체에게 당해 작용수행의 법적 형식에 대한 선택가능성이 인정되는 경우에 한한다. 따라서 경찰, 조세 등의 분야에서는 행정사법이 적용될 여지가 없다.
  1) 급부행정
  행정사법이 적용되는 전형적 분야로는, 운수사업(국영철도, 시영버스 등), 공급사업(전기, 수도, 가스 등), 우편, 전신전화사업, 오물 등처리사업(하수도, 쓰레기, 오물처리 등) 등이 있다.
  2) 경제지도행정
  보조금의 지급, 대부 등의 수단에 의한 경제지도 행정이 이에 속한다.  
  제3절 행정법관계의 당사자  
  [1]. 행정주체와 사인  
  행정법관계도 법률관계이므로, 권리, 의무의 귀속주체로서 대립하는 당사자가 있어야 한다. 행정법관계에 있어, 행정권의 담당자인 당사자를 행정주체라 한다. 행정주체인 당사자에는 국가, 공공단체와 행정사무를 위임받은 사인이 있다. 한편 행정권 발동의 대상이 되는 당사자로서는, 공공단체와 사인이 있다. 국가가 행정주체로 되는 경우에는 공공단체 또는 일반사인이 그 대상이 되고, 공공단체나 사인이 행정주체로 되는 경우에는 일반사인이 그 대상이 된다. 보통 행정주체의 상대방으로서 행정권 발동의 대상이 되는 자를 행정객체라 한다.  
  [2]. 행정주체  
  1. 국가  
  국가는 시원적으로 행정권을 가지고 있는 주체이다. 국가의 행정작용은 일반적으로 대통령을 정점으로 하는 국가의 행정조직을 통하여 행하여진다. 그러나 국가의 행정권의 일부가 지방자치단체 기타의 공공단체(단체위임) 혹은 그 기관(기관위임)에 위임되어 행하여지는 경우도 있다.  
  2. 공공단체  
  공공단체에는 지방자치단체, 공공조합, 영조물법인 및 공법상재단이 있다.
  (1) 지방자치단체
  지방자치단체는 국가의 영토의 일부인 일정 지역을 그 구성단위로 하여, 그 지역 안의 주민을 통치하는 포괄적 자치권을 가진 단체이다. 이처럼 지방자치단체는 포괄적 행정권을 가지는 것이 원칙이나, 때로는 특정 행정권만을 가지는 경우도 있다. 전자를 보통지방자치단체(서울특별시, 광역시, 도, 시, 군, 자치구)라고 하고, 후자를 특별지방자치단체(지방자치단체조합)라 한다.
  지방자치단체가 가지는 자치권의 법적 성질에 대하여는 자치단체의 고유한 권한이라고 보는 견해도 있었으나, 현재는 그것은 국가로부터 전래된 권한이라고 보는 것이 일반적이다. 따라서 지방자치단체는 당연히 국가로부터 일정한 행정적 감독을 받는 것으로 보고 있다.
  지방자치단체의 기관에는 의결기관(시, 도의회 등)과 집행기관(시장, 도지사 등)이 있어, 이 기관을 통하여 그 자치사무와 위임사무를 처리한다.
  (2) 공공조합
  특정한 행정목적을 위하여 일정한 자격을 가진 사람의 결합체에 공법상의 법인격을 부여한 경우가 있는바, 그러한 단체를 공공조합이라 한다. 공공조합은 일정한 지역을 그 존립기반으로 하는 것이 아니라는 점에서 지방자치단체와 다르다.
  공공조합은 여러 가지 행정목적을 위하여 설립되는 것으로서, 농지개량조합, 임업협동조합, 도시재개발조합, 토지구획정리조합, 변호사회, 대한교육연합회, 의료보험조합, 상공회의소 등의 매유 다양한 종류가 있다.
  (3) 영조물법인
  일정한 행정목적을 달성하기 위하여 설립된 인적, 물적 결합체에 공법상의 법인격을 부야하고 있는 경우 이를 영조물법인이라 한다.이러한 영조물법인은 당해 행정목적을 수행함에 있어, 예산, 인사 등에 있어서의 일반적인 공법상 제한을 완화하여, 합리적. 능률적인 경영을 도모하고자 설립하는 것이 일반적이다.
  영조물법인에 관한 일반법으로서는 정부투자기관관리기본법이 있으며, 현행법상의 영조물법인으로서는 공사나 특수은행으로서 예컨대 한국도로공사, 한국전력공사, 한국토지공사, 서울특별시지하철공사, 한국은행, 한국산업은행 등을 들 수 있다.
  (4) 공법상재단
  공법상재단이란 국가나 지방자치단체가 출자한 재산을 관리하기 위하여 설립된 재단법인인 공공단체이다.이것도 공공단체의 하나이므로 공법에 의하여 설립된다. 공법상재단의 중심적 요소는 일정한 행정목적을 위하여 출연된 재산의 결합체로서, 이 점에서 인적, 물적 수단의 결합체인 영조물법인과는 다르다. 공법상재단의 경우에도 이를 관리하는 인적 수단이 있기는 하나, 그것은 부수적 수단에 지나지 않는다.
  공법상재단에는 공공조합에서와 같은 구성원이 없고, 또한 영조물법인의 경우와 같은 이용자도 없고, 다만 수혜자만이 존재한다. 현행법상 공법상 재단의 예는 매우 드문 편이나, 그 대표적 예로서는 학술진흥법에 의하여 설립된 한국학술진흥재단을 들 수 있을 것이다.
  3. 공권력이 부여된 사인-공무수탁사인
  사인은 국가 등의 행정주체에 대하여 그 상대방의 지위에 있는 것이 보통이다. 그러나 특정 행정의 수행을 위하여 관계법규상 사인에게 일정한 공권력이 부여되는 경우가 있다. 예컨대, 토지수용법에 따라 기업자인 사기업이 개인의 토지를 수용하거나, 상선의 선장이 일정한 경찰사무 또는 호적 사무를 수행하는 경우 등이 그것이다.
  이 경우, 사기업 또는 사인은 자신의 명의로 공법상의 권한을 행사하는 것이므로, 그러한 한도 내에서 행정주체의 지위에 서게 된다고 본다. 그러나 이 경우에 행정주체는 공권력을 부여한 국가 또는 공공단체라고 보아야 한다는 반대 견해도 있다.
  제4절 행정법관계의 특질
  공법관계로서의 행정법관계도 사법관계와 같이 법률관계임은 물론이다. 그러나 행정이 공익실현작용이라는 점에서 그 공익목적의 달성을 위하여 일면으로는 행정주체에게 실정법상 일정한 특권 또는 우월적 지위가 인정되고 있으며, 타면으로는 행정권은 보다 엄격한 법적 구속을 받는다. 기속을 받는다. 또한 행정법관계에서 개인이 가지는 권리도 공익과 밀접한 관련을 가지고 있다는 점에서, 그에는 어느 정도의 특수성이 인정되고 있으며, 그 구제수단에 대하여도 특별한 제도가 마련되어 있다.
  [1]. 법적합성
  전술한 바와 같이, 행정이 공익실현작용이라는 점에서, 행정권은 사인과 같은 의사자치를 향유할 수는 없고, 행정작용은 원칙적으로 엄격한 법적 기속을 받는다.
  [2]. 공정력
  공정력이라 함으로 행정행위에 있어 그 성립에 흠이 있는 경우에도, 그 흠이 중대, 명백하여 당연무효로 되는 경우를 제외하고는, 일단 유효한 행위로 통용되어, 권한 있는 기관이 이를 취소하기 전까지는 누구도 그 효력을 부인할 수 없는 힘을 말한다.
  이러한 행정행위의 공정력을 인정하는 직접적 규정은 없다. 그러나 행정행위의 직권취소나 취소쟁송제도는 이를 전제로 한 것이라고 보아야 할 것이다.
  공정력의 인정근거나 범위 기타에 관하여는 뒤에서 구체적으로 검토하기로 한다.
  [3]. 확정력
  하자있는 행정행위라 할지라도 일정기간이 도과하거나 또는 그 성질로 인하여 취소할 수 없는 경우가 있는바, 이것을 확정력이라 한다. 확정력에는 불가쟁력과 불가변력이 있다.
  1. 불가쟁력(형식적 확정력)
  하자 있는 행정행위라 할지라도 그에 대한 불복기간이 경과되거나 쟁송절차가 모두 종료된 경우에는 더 이상 그 효력을 다툴 수 없게 되는바, 이를 불가쟁력이라 한다.
  다만 이러한 불가쟁력이 발생한 경우에도, 그 상대방은 그 위법성을 이유로 하여 행정상 손해배상을 청구할 수는 있으며, 또한 처분청은 직권으로 당해 행위를 취소할 수도 있다.
  2. 불가변력(실질적 확정력)
  일정한 행정행위는 그 성질상(일정한 쟁송절차를 거쳐 행하여지는 행정 심판의 판결, 소청심사위원회,국세심판소의 판결, 토지수용위원회의 판결 등의 확인행위, 특정 사실 또는 법률관계의 존불.정불에 대한 공적 권위에 의한 확인 행위로서의 국가시험합격자결정, 당선인결정, 발명특허 등) 행정청도 이를 취소, 철회하지 못하는 것으로 보고 있는바, 이러한 효력을 불가변력이라 한다. 종래 불가쟁력과 불가변력을 합체 확정력이라 불러왔으나, 이들 효력은 소송법상의 불가변력과는 성질이 다른 것이므로, 현재 독일행정법에서는 이들 효력을 존속력이라고 하는 것이 일반적이다.
  다만 불가변력이 인정되는 행위에 대하여도, 그 상대방(경우에 따라서는 제3자)은 행정쟁송절차에 의하여 당해 행위의 효력을 다툴 수 있다.
  [4]. 강제력
  행정상의 의무를 상대방이 이행하지 아니할 경우, 행정청은 직접 실력을 행사하여 그 복행을 확보하거나(자력집행력), 일정한 제재를 가하여 간접적으로 그 의무이행을 담보할 수 있다. 전자가 행정상 강제집행, 후자는 행정벌의 문제이다. 이러한 강제집행이나 행정벌은 법률상 근거가 있는 경우에만 인정되는 것임은 물론이다.
  사법관계에 있어서 의무자가 그 의무를 이행하지 아니하는 경우에는, 만사소송의 절차에 따라 그 의무이행의 확보를 구하여야 하며, 자력으로 권리를 실행할 수는 없다.
  따라서 행정법관계에 있어서의 행정청의 자력집력은, 국민에 대하여 일방적으로 의무를 부과할 수 있는 권한과 함께, 행정법관계에 있어서의 행정주체의 우월적 지위 또는 행정주체와 그 상대방 사이의 부대등성을 보여주는 전형적 측면인 것이다.
  [5]. 권리.의무의 특수성
  행정법관계에 있어서 개인의 권리는 공익적 견지에서 인정되는 것이거나, 혹은 그 행사가 공익실현과 밀접한 관련을 가지는 결과, 권리가 동시에 의무라는 상대적 성질을 가지는 경우가 적지 않다. 따라서 이러한 경우에는 그 이전, 포기가 제한되고, 그에 대한 특별한 보호와 강제가 과하여지는 등의 법적 특수성을 가지게 되는 것이다.
  [6]. 권리구제수단의 특수성
  행정법관계에 있어서, 국가 등의 행정작용으로 인한 국민의 권리, 이익의 침해에 대하여는 실정법상 특별한 구제수단이 마련되어 있는바, 이것은 행정작용으로 인한 손해전보제도와 위법한 행정작용의 효력을 다투는 쟁송수단에 있어 모두 그러하다.
  1. 행정상 손해전보
  행정작용으로 인한 손해의 행정상 손해보상 또는 손실보상의 방법에 의하여야 한다. 위법한 행정작용으로 인한 손해의 배상에 관하여는 그 일반법으로서 국가보상법이 제정되어 있다. 그러나 적법한 행정작용으로 인한 특별한 손실에 관하여 우리 헌법은 정당한 보상의 원칙을 규정하고 있으나, 그에 관한 일반법은 없고, 토지수용법, 하천법 등 개별법에서 규정하고 있을 따름이다. 따라서 개인의 재산권에 대하여 특별한 손실을 가하면서도, 관계법에 보상규정이 없는 경우에는, 그 구제수단의 여하가 문제로 남게 된다. 이에 관하여는 행정구제편에서 구체적으로 검토하기로 한다.
  행정상 손해전보의 청구는 그 성질상으로는 ‘공법상의 권리관계에 관한 소송’으로서 행정소송에 의하여야 할 것이나, 소송 실무상으로는 종래 민사소송으로 다루어지고 있다.
  2. 행정쟁송
  위법한 행정처분의 효력을 다투는 쟁송제도는 국가에 따라 다른바, 공법, 사법의 이원적 법제를 취하지 아니하는 영미등의 국가에서는 행정 사건도 사인 사이의 분쟁의 경우와 마찬가지로 일반 사법재판소에서 다루고 있다. 이에 대하여 독일, 프랑스 등의 대륙법계 국가에서는 행정재판소를 설치하여 그의 관할로 하고 있다.
  우리나라는 영미식의 통일관해주의를 취하여, 행정사건도 일반법원이 심판하게 하고 있으나, 행정사건의 특수성에 비추어 민사소송에 대한 여러 가지 절차적 독자성을 인정하고 있다. 단기출소기간. 집행불가정지원칙,집행부저지원칙,직무심리주의, 사정판결 등이 그것이다.
  제5절 행정법관계에서의 사인의 공권
  행정법관계도 기본적으로 법률상의 권리의무관계라는 점에서는 사법상의 법률관계와 다르지 아니한바, 사법관계에서의 권리인 사권에 대응하여, 공법관계에서의 권리를 공권이라 한다.
  이러한 공권에 대하여는, 국가 등의 행정주체가 상대방인 국민에 대하여 가지는 지배권(경찰권, 통제권, 과세권 등)으로서의 국가적 공권과, 국민이 국가에 대하여 가지는 개인적 공권으로 구분하는 것이 전통적인 고찰방법이었다. 그러나 국가적 공권은 엄격한 의미의 권리라기보다는 국가가 국민에 대하여 가지는 권력 또는 권능이라고 보아야 할 것이며, 그러한 점에서 이를 개인적 공권과 같은 관점에서 다루는 것은 문제가 있다고 본다. 따라서 행정법관계에서의 공권 문제로서는 사인이 행정주체에 대하여 가지는 공권, 즉 개인적 공권만을 다루기로 한다.
  [1]. 개인적 공권의 의의
  일반적으로 권리는 자기의 이익을 위하여 그 상대방에게 일정한 작위, 부작위, 급부 또는 수인을 요구할 수 있는 법적인 힘을 말한다. 따라서 공법상의 개인적 공권이란 개인이 자기의 이익을 위해 국가 등에 대하여 일정한 행위를 요구할 수 있도록 공법상 개인에게 부여되어 있는 법적인 힘을 말한다.
  이러한 개인적 공권은 현대의 실질적 법치주의에 있어서 매우 중요한 의미를 가진다. 왜냐하면 이러한 공권에 기하여 개인은 단순한 행정객체가 아니라, 행정권에 대하여 작위, 부작위 등을 청구할 수 있는 권리주체의 지위로 고양되기 때문이다.
  [2]. 개인적 공권의 성립요건
  1. 개설
  일반적인 법논리에 따라, 일방의 권리가 성립되기 위하여는 그에 상응하는 타방의 법적 의무가 전제되어야 하는 것이다. 입법기술상 단지 권리만이 규정되어 있는 경우에도, 그에는 법적 의무가 전제되어 있다고 보아야 할 것인바, 그렇지 않다면 당해 권리는 실체가 없는 것이 되기 때문이다.
  이와 같이 권리는 필연적으로 법적 의무를 전제로 하는 것이기는 하나, 법적 의무가 존재한다 하여 바로 그에 상응하는 권리가 성립한다는 등식이 반드시 성립하는 것은 아닌바, 이러한 현상은 공법관계로서의 행정법관계에 있어서는 특히 현저하다.
  즉, 행정의 본질은 공익의 실현작용이며, 행정법규는 전적으로 공익목적만을 위하여 행정청에 의무를 부과하는 경우도 적지 않은바, 이 경우는 행정주체에게 법적 의무는 부과되어 있으나 그에 상응하는 사인의 권리는 성립하지 않는 것이다.
  2. 개인적 공권의 성립요건
  개인적 공권이 성립하기 위하여는 다음의 세 가지 요건이 충족되어야 한다.
  (1) 강행법규에 의한 의무시과
  전술한 바와 같이, 공권도 그에 상응하는 의무를 전제로 하는 것이므로, 개인적 공권이 성립하기 위하여는 먼저 행정법상의 강행법규에 의하여 국가 기타의 행정주체에게 일정한 행위의무가 부과되어 있어야 한다.
  (2) 강행법규의 사익보호성
  강행법규에 의하여 행정주체에게 일정한 법적 행위의무가 부과되어 있고, 그로 인하여 일정인이 이익을 받고 있는 경우에도, 당해 법규의 목적, 취지가 적어도 관계인의 이익도 보호하고자 하는 것인 경우에만, 관계 이익은 법적으로 주장할 수 있는 이익으로서 비로소 권리성이 인정된다. 이에 반하여 당해 법규의 목적, 취지가 전적으로 공익추구에 있는 때에는, 이로 인해 개인이 일정한 이익을 받더라도 그것은 법규가 공익목적을 위하여 행정주체에게 의무를 부과한 반사적 효과로서 받는 이른바 반사적 이익에 불과한 것이다.
  관련법규의 취지가 개인의 이익을 보호하는 데에도 있는지 여부에 대한 판단은 종종 매우 복잡한 문제를 제기한다. 때로는 법규상의 용어 자체에서 그러한 성격이 명백히 인정되는 경우도 있다. 예컨대, 헌법상의 기본권규정이나, 법률이 사인에 대하여 청구권 또는 권리를 명시적으로 인정하고 있는 경우가 그러하다. 그러나 법률상 이러한 명시적 규정을 두고 있는 경우는 오히려 예외적이라 할 것인바, 일반적으로 당해 법규의 사익보호성 여부의 판단은 결국 당해 규정 내지는 그 법규 전체의 목적, 취지 등을 고려하여 합리적으로 판단할 수 밖에 없다고 본다.
  (3) 이익관철의사력
  공법관계에서 사인에게 공권이 인정되기 위하여는, 법적으로 인정되고 있는 이러한 이익을 국가 등의 행정주체에 대하여 궁극적으로 소송에 의하여 관철할 수 있는 의사력 또는 법적 힘이 사인에게 부여되어 있어야 한다.
  그러나, 대부분의 다른 나라가 그러하듯이 우리 헌법도 재판을 받을 권리를 일반적으로 보장하고 있는 까닭에, 이러한 제3의 요건은 오늘날에는 이미 그 독자적 의의를 상실했다고 할 것이다. 따라서 공권의 성립 요건으로서는 위의 두 가지 요건만을 검토하면 된다고 본다.
  [3]. 공권과 반사적 이익
  1. 반사적 이익의 관념
  행정상의 강행법규에 의하여 행정주체에게 일정한 의무가 부과되거나 행정청의 행위에 일정한 제한이 가해져 있는 경우에, 개인이 그로 인하여 일정한 이익을 받는 경우가 있다. 그러나 관계법규가 전적으로 공익목적만을 위한 것인 때에는, 사인이 받는 이러한 이익은 공익적 견지에서 행정주체에 제한 또는 의무를 부과한 반사적 효과로서의 이익에 불과한 것으로, 이를 반사적 이익이라 한다.
  2. 공권과 반사적 이익의 구별의사
  이러한 반사적 이익의 관념은 특히 행정소송에 있어서의 원고적격의 인정문제와 관련하여 중요한 의미가 있다.
  우리나라 행정소송법 제12조는 “취소소송은 처분 등의 취소를 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다”고 규정하고 있다. 동조상의 법률상 이익의 관념에 대하여 우리 판례는 취소소송에 있어서 원고적격은 적어도 ‘법적으로 보호되는 이익’이 침해된 경우에만 인정되고, 단순한 사실상의 이익이나 반사적 이익이 침해된 경우에는 인정되지 않는다는 입장을 취하고 있다. 따라서 위법한 행정처분에 의하여 일응 그 개인적 이익이 침해된 때에도 그 이익이 단순히 반사적 이익에 그치는 것인 때에는, 그 이익의 구제를 구하는 소송은 소송요건을 결한 부적법한 것으로서 각하될 것이다.
  ‘법적으로 보호되는 이익’은 우리나라에서는 관계법상의 취지가 개인의 이익도 보호하고자 하는 데 있는 경우에 인정되는 관념으로 이해하는 것이 일반이다.
  법적으로 보호되는 이익을 이러한 의미로 파악하는 경우에는, 이 관념과 공권이 구별되는 것인가의 문제가 제기된다. 왜냐하면 공권이라는 관념 자체가 공법에 의하여 부여, 보호되고 있는 이익이기 때문이다. 아마도 공권이라는 관념을 헌법상의 기본권이나 봉급청구권과 같은 전통적 권리로 좁게 파악하면, 양자는 일응 구분된다고 볼 수 있을 지도 모른다. 왜냐하면 법률상 보호되는 이익이라는 관념은 위에 적은 바와 같이 관계법의 취지가 공익뿐만 아니라 개인의 이익도 보호하는 데 있는 것으로 판단되는 때에 인정되는 것으로 파악되고 있기 때문이다. 그러나, 기본권, 봉급청구권 등의 협의의 공권이나, 관계법이 적어도 개인의 이익도 보호하는 취지인 것으로 해석되는 경우에 있어서의 법적 보호이익은 양자가 모두 법에 의하여 보호되는 이익이라는 점에서는 본질적인 차이가 없다. 그러한 점에서 공권과 법적 보호이익은 결국 표현상의 차이에 불과한 것이라고 할 것이다. 다만, 우리 학설, 판례는 법적 보호이익이라는 용어를 계속 사용하고 있으므로, 내용적으로는 공권과 같은 의미로서 이 용어도 함께 사용하기로 한다.
  3. 공권 또는 법적 보호이익의 확대경향
  관계법규상 개인이 받는 이익이 공권인지 여부의 판단은 기본적으로 당해 법규의 강행법규성 및 사익보호성의 두 가지 기준에 따라 결정되는 문제이며, 대부분의 경우 그 사익보호성은 관계규정과 당해 법규 전체의 목적, 취지에 비추어 합리적으로 판단되어야 하는 것임은 기술한 바와 같다.
  이러한 관계법규의 목적, 취지의 해석, 판단에 있어서는, 독일, 일본 등의 경우와 마찬가지로 우리나라에서의 판례도 가급적이면 관계법규에 공익보호와 동시에 개인의 이익보호의 취지도 있는 것으로 해석하는 경향이 나타나고 있다. 따라서 종래에는 반사적 이익으로 보았던 것도, 관계법규가 공익과 동시에 개인적 이익도 보호하는 것으로 해석함으로써, 당해 이익을 법적으로 보호되는 이익 또는 공권으로 인정하는 경우가 점차 증대하고 있는 것이다.
  다음에 이에 관한 두 가지 구체적 사례를 들기로 한다. 그 하나는 위법한 연탄공장의 설치허가를 인근주민이 다툰 사건이다. 이 사건에 관하여 먼저 고등법원은, 이 공장에서의 원중기의 가동으로 원고는 통상적인 주거의 안녕을 영위하기가 곤란하고, 그로 인하여 그 가옥의 가치가 하락되고 임대가 어려워져 재산권의 침해를 받고 있다는 사실을 인정하였다. 그러나 동 법원은, “원고가 주거지역에서 건축법상 건축물에 대한 제한 규정이 있음으로 말미암아 현실적으로 어떤 이익을 받고 있다 하더라도, 이는 그 지역거주의 개개인에게 보호되는 개인적인 이익이 아니고, 다만 공공복지를 위한 건축법규의 제약의 결과로서 생기는 반사적 이익에 불과한 것”이라고 하여, 원고의 소를 각하하였다. 그러나 대법원은 도시계획법과 건축법상의 관계규정이 “주거지역 내에서의 일정한 건축을 금지하고 또한 제한하고 있는 것은... 공공복리의 증진을 도모하는 데 그 목적이 있는 동시에 주거지역 내에 거주하는 사람의 주거의 안녕과 생활 환경을 보호하고자 하는 데도 그 목적이 있다고 해석된다. 따라서 주거지역 내에 거주하는 사람이 받는 이익은 단순한 반사적 이익이나 사실상의 이익이 아니라, 법률에 의하여 보호되는 이익”이라고 선언하였다. 같은 관점에서 대법원은 주거지역에서의 위법한 자동차 LPG 충전소 허가에 대한 인근주민의 취소소송을 인용한 바 있다. 대법원은 또한 경업자에 의한 개존업자의 이익도 보호하는 데 있다고 보아, 당해 청구는 이유 있는 것이라고 판시한 바 있다.
  이에 반하여, 대법원은 공중목욕탕 사이의 거리제한규정을 위반한 신규영업허가에 대한 개존업자의 취소청구에 관하여는 “본건 허가에 의하여 사실상 목욕장업에 의한 이익이 감소된다 하여도 원고의 이 영업상 이익은 단순한 사실상의 반사적 이익에 불과하고 법률에 의하여 보호되는 이익이라 할 수 없다”고 하여 그 소를 각하한 바 있다. 그러나 이 사건에서 거리제한은 행정규칙인 내규에 규정되어 있었던바, 대법원은 행정규칙에 대하여는 그 법규성 즉 외부적 효력을 인정하고 있지 않고 있다는 점을 유의하여야 할 것이다.
  이상에서 본 바와 같이, 관계법규의 목적, 취지의 합리적 해석에 의하여 점차 법적 보호이익의 범위를 확대하고, 그에 따라 종래에는 반사적 이익으로 보았던 것도 점차 법적 보호이익으로 인정하여, 그에 따른 사법적 구제를 인정하는 것이 현재 판례의 경향이라 할 수 있다.
  그러나 이와 관련하여 한 가지 유의하여야 할 것은, 판례상 종래에는 반사적 이익으로 보던 것도 이를 법적 보호이익으로 보아 사법적 구제를 인정하고 있는 것은, 관계법규의 새로운 해석에 의하여 당해 이익을 법적으로 보호되는 이익으로 판단하게 된 결과에 의한 것이라는 점이다.
  [4]. 개인적 공권의 종류
  행정법에 있어서는 개인적 공권을 자유권, 수익권 및 참정권으로 분류하는 것이 일반적이다.
  1. 자유권
  자유권은 소극적으로 국가, 공공단체 등 행정주체의 행정작용에 의한 침해를 저지하는 권리이다. 헌법상의 자유권적 기본권이 이에 해당하며, 수익권과는 달리 적극적 효과는 없고, 다만 위법한 공권력행사를 거부하고 배제하는 기능만을 가질 따름이다.
  2. 수익권
  (1) 개설
  수익권은 개인이 적극적으로 국가, 공공단체 등에 대하여 작위, 급부 등을 청구할 수 있는 권리를 말한다.
  수익권의 존부 또는 그 구체적 내용은 헌법 및 법령의 규정이나 행정 행위 또는 행정계약에 의하여 결정된다. 우리 헌법은 수익권으로서, 청원권, 재판을 받을 권리, 형사보상청구권, 국가배상청구권, 손실보상청구권, 교육을 받을 권리, 근로의 권리, 인간다운 생활권, 보건에 관한 권리, 환경권 등을 규정하고 있다.
  그러나 이들이 모두 엄격한 의미의 권리에 해당하는가에 대하여는 의문이 제기될 수 있는 것으로, 예컨대 인간다운 생활권, 보건에 관한 권리 내지는 환경권에 있어서는 그 권리성에 대하여 논란의 여지가 많다고 본다. 그럼에도 불구하고 이들 ‘권리’에 대한 헌법상의 규정은 단순한 방침 규정에 그치는 것은 아니라고 본다. 이들 규정은 헌법의 가치, 이념의 표현으로서, 실정법상 작위, 준거 등에 대한 개인의 청구권을 인정할 수 있는 준거가 된다고 본다. 더 나아가 이들 기본권에는 일정한 측면에서는 구체적 권리성이 인정될 수도 있다 할 것이다. 예컨대 환경권에 대하여는, 적어도 자유권 또는 소극적 방어권으로서는 구체적 권리성이 인정된다고 보는 것이 우리 헌법학자들의 일반적 견해인 것으로 보인다.
  그 자체 권리로서의 성격이 인정되는 수익권도 법률의 제정에 의하여 비로소 그 구체적인 내용이 확정되는 것이 통례이다.
  (2) 행정처분발급청구권의 문제
  이것은 개인의 행정청에 대하여 관계법상의 행정처분을 할 것을 청구할 수 있는 권리를 말하는바, 허가, 특허를 받을 권리, 등록을 구할 권리, 행정권발동을 구할 권리 등이 이에 해당된다.
  이러한 행정처분발급청구권은, 1) 당해 행정처분이 헌법상의 수익권에 대한 법령사의 구체화로서 규정되어 있는 경우, 2) 보다 일반적으로, 행정청에 당해 처분의무를 규정하고 있는 취지가 개인의 이익도 보호하고자 하는 데 있는 경우에 인정되는 것이다.
  이러한 행정처분발급청구권은 원칙적으로는 행정청의 처분이 기속 행위인 경우에 인정되는 것이나, 재량행위에 있어서도 그 재량권이 영으로 수축되는 예외적인 경우에는 역시 인정된다.
  3. 참정권
  참정권은 국민이 능동적으로 국가, 공공단체 등의 통치작용에 참가하는 권리로서, 선거권, 국민투표권, 공무담임권 등이 이에 속한다.
  [5]. 개인적 공권의 특수성과 그 판례
  1. 종래의 특수성론
  종래 공권에 대하여는 사권에 비하여 일정한 특수성이 인정되는 것으로 보아, 그러한 것으로서 불융통성, 비대찬성, 포기성의 제한 등을 들고 있었다.
  (1) 불융통성
  공권은 사권과 달리 공익적 관점에서 일정인에 이를 귀속시킨 것이기 때문에, 그에는 일신전속성이 있어 이전성, 포기성이 제한되고, 또한 타인이 이를 대행하지 못하는 것을 원칙으로 한다.
  1) 이전성의 제한 #1 공권은 양도, 상속 등 그 이전성이 부인되는 경우가 많으며, #2 따라서 압류도 제한 또는 금지되는 때가 많다.
  2) 포기성의 제한 일정한 공권은 그 행사에 의하여 공익실현에 기여하는 것이므로, 임의로 이를 포기할 수 없는 것이 원칙이다. 다만 공권의 불행사와 포기는 구별되어야 하는 것으로, 예컨대 선거의 기권은 선거권의 포기가 아니라, 그 불행사인 것이다.
  (2) 비대찬성
  공권의 일신전속적 성격으로, 그 위임 또는 대리가 인정되지 않는 경우가 있다.
  2. 공권의 특수성론에 대한 비판
  위에서 본 바와 같이, 종래 공권은 사권에 비하여 일정한 특질이 있는 것으로 보고 있었으나, 이에 대하여는 일본 행정법학계에서는 비판론이 상당히 유력하게 제기되고 있다. 다만 이 비판론은 공법, 삽법의 이원적 구분을 기본적으로 부인하는 입장에서 제기되고 있는 것임을 유의하여야 한다.
  이 견해는 전술한 공권의 특질로서의 불융통성, 포기성제한 또는 비대찬성에 관하여 다음과 같이 그 문제점을 제시하고 있다. 먼저 참정권이나 자유권에 이러한 특질이 인정되는 것은, 이들 권리가 근대국가에 있어서의 국민의 신분에 본질적으로 내재하는 기능으로서 그와 불가분의 관계에 있는 것인데 기인하는 것이지, 공권에서 도출되는 필연적 속성은 아니다. 따라서 위와 같은 신분내재적인 권리가 아닌 봉급권, 하천, 도로 등의 사용권과 같은 재산적 권리의 융통성 문제는 각 권리의 성질에 따른 개별적 판단의 문제이지 공권의 일반적 특수성으로 들 수 있는 것은 아니라고 보는 것이다.
  3. 결어
  확실히 공권의 특수성 문제는 일반적, 선험적으로 논구될 문제는 아니고, 관련법규의 구체적 규정 내지는 그 목적, 취지에 비추어 개별적으로 판단되어야 할 문제라고 본다. 그러한 점에서 상기의 비판론은 타당하다고 본다. 그러나 실정법상 공권에 대하여 일정한 특질을 규정하고 있는 것은 기본적으로 공권의 인정 또는 행사가 공익과 밀접한 관련을 가지고 있다는 점에 입각한 것이라고 보아야 할 것이다. 이러한 관점에서는 공권과 사권은 상대적이기는 하나, 그 성질상의 차이를 인정할 수 있다고 본다.
  [4]. 무하자재량행사청구권
  무하자재량행사청구권의 법리는 독일에서 먼저 이론적으로 주장되어 대체로 1950년대 이후에는 학설, 판례상으로 그 내용이 확립되었다. 이에 관한 이론 또는 법리는, 우리나라에서는 1970년도 후반기부터 주로 학설상으로 검토되어 왔으며 실정법적 법리로서도 인정될 수 있는 것이다.
  1. 개념
  무하자재량행사청구권은 개인이 행정청에 대하여 하자 없는, 즉 적법한 재량처분을 구하는 공권이다. 이 권리는 단순히 위법한 처분을 배제하는 소극적 또는 방어적 권리가 아니라, 행정청에 대하여 적법한 재량처분을 할 것을 구하는 적극적 공권이다. 그러나 이 권리는 기속행위에 대한 것과는 달리, 특정처분을 구하는 실체적 공권은 아니고, 다만 그 종속적 처분에 이르는 과정, 환언하면 종속처분의 형성과정에 있어서 재량권의 법적 한계를 준수하면서 (어떠한) 처분을 구하는 것이라는 제한적 공권으로서의 속성을 가지고 있다. 무하자재량행사청구권은 그 내용이 이처럼 원칙적으로 재량처분에 있어서 종국처분 형성과정상 재량권의 법적 한계를 준수하면서 (어떠한) 처분을 할 것을 구하는 데 그치고, 특정처분을 구할 수 있는 권리는 아니라는 점에서, 이를 절차적 또는 형식적 공권이라 한다. 이것이 협의 또는 엄격한 의미의 무하자재량행사청구권이다.
  그러나 재량행위에 있어서도 예외적으로 재량권이 영으로 수축되어 오직 하나의 처분만이 적법한 재량권행사로 인정되는 경우에는, 개인은 행정청에 대하여 그러한 특정처분을 할 것을 청구할 수 있게 되는바, 이 경우 절차적 청구권으로서의 무하자재재량행사청구권은 기속 행위에 대한 것과 같이 실체적 청구권으로 전화된다. 무하자재량행사청구권은 광의로는 이러한 예외적인 경우에 있어서의 재량행위에 대한 실체적 청구권도 포함한다.
  2. 성립요건
  무하자재량행사청구권도 공권의 하나이고, 이 청구권은 헌법에 규정되어 있는 것은 아니므로, 이 청구권이 성립하기 위하여는 다음의 두 가지 요건이 충족되어야 한다.
  (1) 처분의무
  이 청구권이 성립하기 위하여는 먼저 행정청에 법적 의무로서의 처분 의무가 부과되어 있어야 하는바, 재량처분에 법적 의무성을 인정할 수 있는가에 대하여는 일단 의문이 제기될 수 있다. 왜냐하면, 재량행위는 행위를 할 것인가의 여부, 또는 법적으로 허용되는 복수행위 중에서 어떠한 행위를 할 것인가에 대하여 행정청에게 독자적 판단권이 부여되어 있는 행위이기 때문이다.
  그러나 재량행위가 행정청의 임의적, 자의적 처분이 허용되는 행위는 아니고, 재량행위에 있어 재량권은 법적으로 한계지어진 것으로서, 재량처분에 있어서도 이러한 재량권의 한계를 준수할 법적 의무는 있는 것이다. 다만, 기속행위에 있어서의 법적 의무는 관계법규상 규정되어 있는 특정처분을 할 의무인 데 반하여, 재량행위에 있어서의 법적 의무는 그 처분에 있어 재량권의 한계를 준수할 의무에 그치고, 특정처분을 할 의무는 아니라는 점에서, 양자간에는 본질적 차이가 있다.
  (2) 사익보호성
  이 청구권은 당해 재량처분을 규정하고 있는 관계법규의 목적, 취지가 적어도 개인의 이익도 보호하고자 하는 경우에만 인정된다. 즉, 관계법규가 전적으로 공익만을 그 목적으로 하는 때에는 이 청구권은 인정되지 아니하는 것이다.
  3. 무한자재량행사청구권의 내용
  위에서 이 청구권의 관념과 성립요건을 검토하면서 이미 그 내용에 관하여도 실질적으로 언급한 바 있으나, 이 이론은 비교적 새로운 것이어서 그 이해가 비교적 어려울 것으로 보인다. 따라서 다음에는 이 법리에 관하여 상술한 바를 정리하면서, 그 내용을 부연하기로 한다.
  이 청구권도 개인의 공권의 일종이나, 그것은 헌법에 직접 규정되어 있는 것은 아니므로, 그 인정 여부는 관계법규의 해석에 의하여 판단되어야 한다. 재량행위에 있어서도 재량권의 법적 한계를 준수할 법적 의무는 있는 것이고 보면, 그러한 재량처분을 규정하고 있는 법규의 취지가 적어도 개인의 이익도 보호하고자 하는 것인 때에는, 관계인은 행정청에 대하여 적법한 재량처분을 할 것을 청구할 수 있게 되는 것이다.
  그러나 이 경우 행정청의 의무는 다만 재량권의 한계를 준수할 의무에 그치는 것이고, 특정처분을 할 의무는 아니다. 따라서 이러한 의무에 대응하는 개인의 청구권도 행정청이 재량권의 한계를 준수하면서 처분을 할 것을 구할 수 있는 것일 따름이고, 특정처분을 구할 수 있는 것은 아니다. 기속행위에 대한 청구권이 특정처분을 구할 수 있는 것이라는 점에서 실체적 청구권이라고 한다면, 무하자재량행사청구권은 다만 종속처분의 형성과정에 있어 재량권의 법적 한계를 준수하면서 (어떠한) 처분을 할 것을 구할 수 있을 따름이라는 점에서, 절차적 청구권이라고 하는 것이다.
  그러나 재량행위에 있어서도, 재량권이 영으로 수축되어 오직 하나의 처분만이 적법한 재량권의 행사로 인정되는 경우에는, 개인은 바로 그러한 특정처분을 청구할 수 있으며, 이 경우 본질적으로는 절차적 청구권인 무하자재량행사청구권이 내용적으로는 실체적 청구권으로 전화하는 것이다. 이러한 의미의 무하자재량행사청구권도 실체법에서 도출되는 것이라는 점에서는 실정법상의 청구권인 것임은 물론이다.
  사법시험에 합격하고 사법연수원의 소정과정을 마친 후 검사임용신청을 하였으나, 그 임용이 거부된 자가 제기한 취소소송에서 대법원은,
  “검사의 임용에 있어서 임용권자가 임용 혀부에 관하여 어떠한 내용의 응답을 할 것인지는 임용권자의 자유재량에 속하므로 일단 임용거부라는 응답을 한 이상 설사 그 응답내용이 부당하다고 하여도 사법심사의 대상으로 삼을 수 없는 것이 원칙이나, 적어도 재량권의 한계일탈이나 남용이 없는 위법하지 않은 응답을 할 의무가 임용권자에게 있고 이에 대응하여 임용신청자로서도 재량권의 한계일탈이나 남용이 없는 적법한 응답을 요구할 권리가 있다고 할 것이며, 이러한 응답신청권에 기하여 재량권남용의 위법한 거부처분에 대하여는 항고소송으로써 그 취소를 구할 수 있다고 보아야 하므로 임용신청자가 임용거부처분이 재량권을 남용한 위법한 처분이라고 주장하면서 그 취소를 구하는 경우에는 법원은 재량권남용여부를 심리하여 본안에 관한 판단으로서 청구의 인용여부를 가려야 한다”
라고 판시하고 있는바, 이는 우리 대법원이 무하자재량행사청구권의 법리를 인정한 데 따른 것으로 볼  수 있을 것이다.
  헌법 제25조는 모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 공무담임권을 가진다고 규정하고 있으며, 검사의 임용은 관계법상 사법시험에 합격한자로서 사법연수원의 소정과정을 마친 자 중에서 임용하도록 규정되어 있다. 이러한 관계법의 규정에 따라 이 요건을 충족하는 자는 일단 검사임용신청권이 인정되는 것이다. 그러나 관계법은 다만 사법시험합격과 사법연수원의 소정과정의 이수라는 요건만을 규정하고 있으므로, 이러한 요건을 갖춘 임용신청자 중에서 누구를 임용할 것인가에 대하여는 임용권자에게 재량권이 인정되고 있다고 할 것이며, 그에 따라 임용권자는 상대방의 신청대로의 처분을 할 사적 의무는 없다고 할 것이다.
  요컨대 검사의 임용권자는 그 임용요건을 충족한 자의 신청에 대하여 신청대로의 처분을 하여야 할 법적 의무는 없으나, 의무에 합당한 재량권을 행사하여 그 신청에 대한 인용 또는 거부의 명시적 처분을 하여야 할 의무는 있는 것이다.
  대법원은 이러한 의무를 응답의무라고 하고 있으나, 처분을 할 의무라고 하는 것이 보다 적절한 표현이라고 본다.
  4. 이른바 일반적 무한자재량행사청권론의 비판
  (1) 내용
  상술한 바와 같이, 개인의 공권의 하나로서 무하자재량행사청구권을 인정할 것인지 여부는 관계법의 해석에 의하여 결정되는 것이다.
  그러나 이에 대하여는 이 청구권을 재량행위에 대한 사법심사를 확대하기 위한 특별한 법리로 파악하려는 견해가 있다. 이 견해는, 이 법리가 ‘재량하자=위법=권리침해’라는 등식을 인정하는 것이라고 보고 있는 것이다. 즉, 이 법리는 재량권의 일탈, 남용이라는 위법사유만 있으면, 그 자체만으로 권리침해요건이 충족된다고 보는 것이다. 재량하자는 단순한 위법사유에 불과한 것인 까닭에, 원칙적으로 위법사유가 동시에 권리침해요건을 충족할 수는 없다. 그러나 재량행위에 있어서는 ‘재량하자=권리침해’라는 등식이 성립하는바, 이러한 내용의 무하자재량행사청구권은 불문의 공권이라고 한다.
  (2) 비판
  이상이 이른바 일반적 무한자재량행사청구권론의 내용이나, 이 이론은 다음의 이유로 그 타당성을 인정할 수 없다고 본다.
  먼저 ‘재량하자=권리침해’라는 등식을 인정할 수 있는 실정법상의 근거가 없다는 것이다. 이 견해 자체가 밝히고 있듯이 재량하자는 당해 재량행위의 위법사유인 것이며, 그러한 점에서는 구속행위의 위법사유와 다르지 않다. 따라서 구속행위에 있어 그 위법사유가 동시에 권리침해요건을 충족할 수 없는 것과 같이, 재량행위에 있어서도 그 위법사유로서의 재량하자는 그 자체만으로는 동시에 권리침해요건을 충족할 수 없는 것이다. 물론 재량하자에 대하여 이를 달리 취급하는 실정법상의 근거가 있는 경우에는 사정이 다를 것이나, 실제 그러한 실정법규정은 없다.
  다음에 재량행위에 있어서는 ‘재량하자=권리침해’로 되어, 재량하자 즉 재량처분의 위법성만을 이유로 사법심사를 청구할 수 있다는 내용의 불문의 공권으로서의 무하자재량행사청구권을 인정할 수 있는 타당한 이론적 근거도 없고, 또한 독일에서도 이 법리를 이러한 관점에서 파악하는 학설은 현재 존재하지 아니한다.
  재량행위에 있어서도 그에 대한 사법심사를 청구하기 위하여서는 그 위법성 외에 권리침해요건이 충족되어야 한다는 것은 현재 독일의 학설, 판례의 일관된 견해이다.
  5. 무하자재량행사청구권과 쟁송수단
  우리나라에 있어서 무하자재량행사청구권을 관철하기 위해 쟁송수단으로서는 취소소송, 의무이행심판 및 부작위위법확인소송이 있다.
  (1) 취소소송
  이 청구권에 기하여 관계자가 행정청에 하자 없는, 즉 위법한 재량처분을 구하고, 행정청이 이를 거부한 경우에는, 당사자는 거부처분의 위법을 이유로 그 취소를 구할 수 있다. 이 경우 당해 거부처분의 위법사유는 다음의 두 가지 경우로 나누어진다.
  1) 재량행위에 있어서 행정청은 종속처분에 대하여 독자적 판단권이 있으므로, 거부처분의 위법사유는 원칙적으로 그 형성과정상의 위법사유에 한정된다. 이 경우 당해 처분이 취소되면 처분청은 판결의 취지에 따라 그 위법사유를 시정하고 다시 처분을 하여야 한다.
  그러나 이 경우 행정청은 그 형성과정상의 위법을 반복하지 않는 한, 내용적으로 동일한 처분을 다시 하여도 위법한 처분으로 되지는 않는다.
  2) 그러나 재량권이 영으로 수축되어 상대방의 신청에 따른 처분만이 적법한 재량처분으로 되는 경우에는, 바로 당해 처분을 하지 않은 것이 거부처분의 위법사유가 된다. 따라서 이 경우에 행정청은 판결의 취지에 따라 바로 상대방이 신청한 대로의 처분을 하여야 한다.
  (2) 의무복행심판
  관계인의 신청에 대하여 행정청이 위법하게 이를 거부하거나 부작위 상태로 방치하는 경우에는, 의무이행심판을 제기할 수 있다. 이 경우 그 심판청구가 이유 있으면 판결청은 “신청에 따른 처분을 하거나 이를 할 것을 명하여야 한다.” 그러나 동조의 ‘신청에 따른’이라는 어구는 반드시 명확한 것은 아닌바, 내용적으로는 ‘신청에 대한’이라는 의미로 해석하여야 할 것이다.
  1) 거부처분 무하자재량행사청구권은 원칙적으로는 재량처분의 형서오가정에만 미치는 것이므로, 의무이행심판의 인용판결에 있어서도 재결청은 그 과정 또는 절차상의 하자를 시정하고 직접 처분을 하거나, 처분을 할 것을 명할 수밖에 없고, 신청대로의 처분을 하거나 이를 명할 수는 없다.
  그러나 재량권이 영으로 수축되어 예외적인 경우에는 신청대로의 처분을 하거나 이를 할 것을 명하여야 할 것임은 물론이다.
  2) 부작위 개인에게 무하자재량행사청구권이 인정되는 한, 행정청은 그 신청에 대하여 처분을 할 의무가 있는 것이다. 따라서 관계인의 적법한 신청에도 불구하고 이를 방치는 것은 위법한 처분이 된다. 그러나 이 청구권은 원칙적으로는 그 형성과정상에 하자가 없는 처분을 구하는 권리에 그치는 것이므로, 판결청도 상대방의 신청에 대하여 (어떠한) 처분 (인용 또는 거부)을 하거나 이를 할 것을 명할 수밖에 없다.
  그러나 재량권이 영으로 수축되는 경우에는, 재결청은 신청대로의 처분을 하거나 처분청에 이를 할 것을 명하여야 한다.
  (3) 부작위위법확인소송
  전술한 바와 같이 무하자재량행사청구권이 있는 자의 신청에 대하여는 행정청은 처분을 할 의무가 있으므로, 상대방의 신청에 대하여 이를 부작위로 방치하는 것은 위법한 것이 된다. 따라서 관계자는 부작위위법확인소송을 제기하여 그 부작위가 위법한 것이라는 확인을 받을 수 있을 것이다.
  판결에 의하여 당해 부작위의 위법성이 확인되면, 행정청은 판결의 취지에 따라 상대방의 신청에 대하여 처분을 하여야 한다(행정소송법38#2.30). 그러나 부작위위법확인소송은 행정청의 부작위가 위법한 것임을 확인하는 소송이므로, 실정법상 행정청의 처분의무가 특정처분을 하여야 하는 것인 경우에도, 법원은 다만 신청에 대한 방치장치가 위법한 것임을 확인할 수 밖에 없다고 본다.
  따라서 이 소송형태의 경우에는, 협의의 무하자재량행사청구권에 있어서는 문제가 없으나, 재량권이 영으로 수습되는 경우에 있어서는 당해 청구권의 실현수단으로서 불충분한 것이라 할 것이다.
  [7]. 행정개입청구권
  행정개입청구권은 이론 또는 법리도 무하자재량행사청구권의 경우와 같이 독일의 학설, 판례에 의하여 정립, 발전된 것이다.
  1. 개념
  행정개입청구권은 법률상 행정청에 규제, 감독 기타 행정권발동의무가 부과되어 있는 경우에, 그에 대응하여 사인이 행정청에 그러한 행정권발동을 구하는 권리를 말한다.
  이 청구권은 행정청에 대하여 적극적으로 행정행위 기타 행정작용을 할 것을 구하는 적극적 공권이라는 점에서, 다만 위법한 권익침해의 배제를 구하는 소극적 공권 또는 방제권과는 다르다.
  이러한 행정개입청구권은 법규상 행정청에 부과되어 있는 규제, 감독 기타 공권력발동의무에 대응하는 것이므로, 법규상의 행정청의 의무에 따라 그 내용을 달리하는 것임은 물론이다. 아마도 그 전형적인 것으로는 경찰개입청구권, 소음, 먼지, 공기오염행위에 대한 규제권발동청구권 등을 들 수 있겠으나, 그 외에도 다양한 형태가 상정될 수 있을 것이다.
  일반적으로 이 청구권은 사전예방적 기능을 가지는 것으로 기술되고 있으나, 그것은 의문이다. 예컨애 소음, 공기오염행위에 대한 인근주민의 행정개입청구권이 인정되는 경우, 그것은 반드시 사전예방적인 성질의 것만을 아니기 때문이다.
  2. 성립요건
  이 청구권은 헌법에  직접 규정되어 있는 것은 아니므로, 그 성립에는 다음의 두 가지 요건이 충족되어야 한다. 즉, #1 법규에 의하여 구체적인 행정권발동의무가 부과되어 있어야 하고, #2 당해 법규의 취지가 적어도 개인의 사익도 보호하는 것이어야 한다.
  3. 행정개입청구권의 특질
  (1) 행정개입청구권의 적용대상
  1) 행정개입청구권은 일반적으로 재량행위와의 관련에서만 검토되고 있으나, 기속행위에 대하여도 이 청구권이 인정될 수 있음은 의문이 없다. 기속행위의 경우, 행정청은 특정처분을 하여야 할 법적 의무를 지고 있는 바, 관계법규의 목적, 취지가 개인의 사익도 보호하고자 하는 데 있는 때에는 관계자는 행정청에 법규상의 특정처분을 할 것을 청구할 수 있음은 물론이다. 이처럼 기속행위에 대하여 이 청구권을 인정함에 있어서는. 이론상 특별한 문제가 없는 공권일반론에 관한 것이므로, 이를 특별히 검토할 필요는 없다. 독일의 행정법서나 논문에서 이 청구권을 기속행위에 대한 것으로서는 검토하지 않는 것은 이러한 이유 때문인 것으로 본다.
  2) 재량행위에 대한 행정개입청구권의 인정에 있어서는, 관계법규의 사익모험성 인정 문제 외에도, 다음의 두 가지 문제점니 있다.
  먼저, 재량행위의 발동도 기속행위의 경우와 같이 이를 행정청의 법적 의무로 파악할 수 있는가가 문제되는바, 재량행위는 행위를 할 것인지의 여부 또는 법적으로 허용되는 복수행위 중에서 어느 행위를 할 것인가에 대하여 행정청에 재량권, 즉 고유한 판단권이 부여되어 있는 행위이기 때문이다. 그러나 재량행위라 하여도 그 재량권에는 일정한 법적 한계가 있기 때문에, 행정청에는 이러한 재량권의 한계를 준수할 법적 의무가 있다. 따라서 재량행위에 있어서도 관계법규의 목적, 취지가 개인의 이익도 보호하는 대 있는 때에는, 관계인은 행정청에 대하여 적법한 채량처분을 할 것을 적극적으로 청구할 수 있는 것이다.
  다음에, 재량행위에 있어 행정청의 법적 의무는 다만 종국처분에 이르는 과정에 있어 재량권을 적법하게 행사하여야 할 의무에 그치는 것이 아니므로, 개인은 행정청에 특정처분을 구할 수는 없다. 그러나 재량행위에 있어서도 재량권이 영으로 수습되는 예외적인 경우에는, 관계인은 의무에 합당한 유일한 재량처분인 특정처분을 할 것을 청구할 수 있다.
  (2) 무하자재량행사청구권
  위에서 본 바와 같이 재량행위의 경우에도 예외적으로 재량권이 영으로 수습되는 경우에는, 관계인은 유일하게 의무에 합당한 처분으로 인정되는 특정처분을 할 것을 행정청에 청구할 수 있다. 이처럼 행정개입청구권이란 재량행위의 경우에 있어서도 사인의 신청에 따른 처분으로서의 특정처분을 할 것을 구할 수 있는 청구권이다. 이에 대하여 협의의 무하자재량행사청구권에 있어서는 개인은 행정청에 대하여 당해 재량처분의 형성과정상에 있어 재량권의 한계를 준수하면서 (어떠한) 처분을 할 것을 구할 수 있는 데에 그치고, 행정청의 종국적 결정의 내용에 대하여 자신의 신청에 따른 처분을 할 것을 청구할 수는 없다.
  그러나 무하자재량행사청구권에 있어서도 행정청의 재량권이 영으로 수축되어 오직 하나의 결정만이 의무에 합당한 재량권의 행사로서 적법한 처분으로 인정되는 예외적인 경우에는 관계인은 당해 특정처분을 구할 수 있으며(광의의 무하자재량행사청구권), 이 경우 행정청의 처분의무가 감독.규제 등의 것인 때에는 사인은 행정청에 대하여 당해 행정조치의 발동을 구하는 권리, 즉 행정개입청구권이 인정되는 것이다. 그러한 점에서 무하자재량행사청구권은 행정개입청구권도 그 내용의 일부로 포함하고 있다고 할 수 있다.
  4. 행정개입청구권과 쟁송수단
  개인의 실체법적 공권으로서의 행정개입청구권의 실행을 위한 가장 실효적인 소송형식은 의무이행소송이다. 그러나 우리나라에서 이 소송형태는 인정되고 있지 않으므로, 현행제도상으로는 행정심판으로서의 의무복행번판과 취소소송 및 부작위위법확인소송에 의할 수밖에 없다.
  이들 쟁송수단에 관하여는 앞에서 무하자재량행사청구권과 관련하여 검토하였으므로, 여기서는 다시 반복하지 않기로 한다.
  제6절 행정법관계에 대한 사법규정의 적용
  [1]. 개설
  행정법관계는 공법으로서의 행정법에 의하여 규율되는 관계이다. 그러나 행정법은 사법에 비하여 역사도 짧고, 또한 총칙적 규정도 없는 결과, 구체적인 경우에 적용법규가 결여되어 있는 경우가 발생할 수 있다. 이러한 경우에 사법규정의 적용에 의하여 그 흠결상태를 보완할 수 있는가의 문제가 제기된다.
  [2]. 관련학설
  1. 소극설
  이것은 오토마이어 등의 견해로서, 공법과 사법 사이에 공통적인 법제도의 존재를 부인하면서, 공법규정의 흠결을 사법규정의 적용으로 보충할 수 없다고 본다. 즉 공법과 사법은 각각 분리, 독립된 별개의 법체계이므로, 공법에 있어서 물건, 규약, 손해배상 등 사법상의 관념과 비슷한 관념이 사용되어도, 그 법제는 전혀 다른 것이라고 보는 것이다.
  2. 적극설
  이 견해는 행정법관계에 대하여도 사법규정의 적용에 의하여 그 흠결을 보완할 수 있다고 본다. 이설은 내용적으로는, 사법규정의 일반적 적용을 인정하는 견해와 그 제정적인 적용만을 인정하는 견해로 나눌 수 있다.
  (1) 일반적 적용설
  이것은 공법, 사법의 이원적 구분을 확인하고, 행정법을 사법의 특별법으로 보는 관점에서 주장되는 것이다. 이러한 관점에서는 행정법규가 흠결되어 있는 경우 당연히 사법이 적용된다고 본다.
  그러나 행정법관계에 대한 사법규정의 적용의 문제는 공법, 사법의 이원적 구분을 인정하는 법제하에서의 문제라는 점에서 보면, 이 설은 논외가 된다고 하겠다.
  (2) 제한적 적용설
  이 설은, 행정법관계에 대한 사법규정의 적용은 당해 법률관계의 내용 및 사법규정의 성질에 따라 제한적으로만 인정될 수 있다고 보는 것이다. 이것이 현재 판례의 입장이며, 또한 통설이기도 하다. 다음에 이 설에 따라 행정법관계에 관한 사법규정의 적용 내지는 그 한계의 문제를 검토한다.
  [3]. 사법규정의 적용의 한계
  1. 사법규정의 성격
  사법규정은 사적 자치 또는 당사자의 이해조정을 목적으로 하는 것이 보통이다. 그러나 사법규정에는, #1 모든 법분야에 타당한 법의 일반원리에 관한 규정과, #2 법기술적인 약속으로서 다른 법분야에도 적용될 수 있는 규정이 있다. 이들 규정은 형식적으로는 민법 등에 규정되어 있으나, 그 일반규율적 성격에 따라 행정법관계에도 적용된다.
  민법 등에서 어떠한 규정이 이러한 법의 일반원리 또는 법기술적 약속규정인가는 구체적으로 검토, 판단되어야 할 것이나, 신의성실(민법2#1), 권리남용금지(민법2#2), 자연인, 법인, 물건, 기간, 주소 등 총칙규정 및 사무관리, 부당이득, 불법행위에 관한 책권법 규정등은 이에 해당한다고 할 것이다.
  2. 행정법관계의 종별
  행정법관계는 개괄적으로 권력관계와 관리관계로 구분되는바, 이러한 행정법관계의 내용에 따라 그에 대한 사법규정의 적용 범위는 달라진다.
  (1) 권력관계
  권력관계는 행정주체가 우월한 공권력의 주체로서 국민에 대하는 관계로서, 불대등한 법률관계이다. 따라서 이 관계는 대등자 사이의 법률관계인 사법관계와는 성질을 달리하며, 이 관계에는 일반규율적 규정 이외의 사법규정은 원칙적으로 적용되지 않는다.
  우리 판례도 “행정주체가 공권력의 주체로서 국민에 대하는 관계에 있어서는 ...국가공익의 실현을 우선적으로 하는 특수성을 고려하여 특수한 법규와 법원칙이 인정되어야 할 것”이라고 보고 있다.
  (2) 관리관계
  관리관계는 행정주체가 비권력적인 공물 또는 공기업의 관리, 경양주체의 지위에서 국민에 대하는 관계로서, 본질적으로는 사법관계와 다르지 않다. 그러나 그 작용의 공공성, 공익성으로 인하여, 문명으로 특별한 규제를 하거나, 그러한 명문의 규정이 없는 경우에도 해석상 공법적 규율이 인정되는 경우도 있다.
  그러나 이러한 경우 외에는 관리관계에는 일반적으로 사법규정이 적용된다.
  [4]. 개별적 판단설
  행정법관계에 대한 사법규정의 적용 문제에 관하여 판례 및 통설은 위에서 본 바와 같이 당해 법률관계의 종류 및 사법규정의 성질에 따른 일정한 관계가 있다고 본다. 그라나 이에 대하여는 이 문제는 당해 법률관계가 권력관계인가 비권력관계인가, 또는 공법관계인가 사법관계인가의 문제와는 무관하게 각각의 법률관계의 구체적 성격과 기능에 따라 판단되어야 한다는 견해가 반론으로 제기되고 있다.
  생각건대, 권력관계는 그 대등성에 의하여 특징지어지는 사법관계와는 그 성질이 다른 것이고 보면, 여기에 법일반원리적 규정이나 법기술적규정 이외의 사법규정은 원칙적으로는 적용될 수 없다고 본다. 그러나 권력관계도 법주체간의 법률관계라는 점에 있어서는 사인 상호간의 법률관계와 다르지 않다. 또한 권력관계라고 하여도 그 모든 측면에 있어 사법관계와 다른 특질이 부각되는 것은 아니라고 본다. 이러한 관점에서 권력관계에 대하여도 그 성질과 기능에 반하지 않는 한도 내에서는 사법규정의 유추적용이 인정될 수 있다고 본다.  
  제7절 특별행정법관계
  특별행정법관계는 종래 이른바 특별권력관계로서 검토되고 있었던 것이 오늘날 법치주의가 확대, 강화됨에 따라 이 관념에 대해 새로운 시각에서 검토하게 되면서 형성된 개념으로서, 특별법관계, 특별신분관계라는 용어를 쓰는 학자도 있다.  
  [1]. 전통적 특별권력관계론
  1. 의의
  종래의 통설에 의하면, 행정법관계를 권력관계와 관리관계로, 그리고 권력관계는 일반권력관계와 특별권력관계로 구분하고 있었다.
  일반권력관계는 국가 또는 공곡단체의 통치권에 복종하는 관계로서, 국민 또는 주민의 신분을 가지는 모든 자에게 당연히 성립하는 관계를 말한다. 이에 대하여, 특별권력관계는 특별한 공법상 원인에 기하여 성립되고, 공법상 행정목적에 필요한 한도 내에서 그 특별권력주체에게는 포괄적 지배권이 인정되고, 그 상대방인 특별한 신분에 있는 자가 이에 복종하는 관계를 말한다.
  2. 특별권력관계의 특색
  전통적 이론에 있어서도 특별권력관계의 구체적 내용에 대해서는 논자에 따라 어느 정도의 차이가 있었으나, 그 공통적인 특징으로는 다음의 몇가지를 들 수 있다.
  (1) 포괄적 지배권
  특별권력관계에서의 특별권력주체에는 포괄적 지배권이 부여되어 있더, 그에 복종하는 자에 대하여 특별권력을 발동하는 경우에도 개별적, 구체적인 법률의 근거를 요하지 않는다. 즉, 그에 있어서는 법치주의원리, 특히 법률의 유보원칙이 배제되는 것이다.
  그러나 특별권력관계에서도 그 내용을 명백히하기 위하여 법률 또는 그에 기한 법규명령이 이들 관계의 내부에 있어서의 권력발동의 기준, 방법 등에 관하여 규정하는 경우가 있다. 예컨대, 공무원의 권무관계에 관하여 국가공무원법이나 지방공무원법이 공무원에 대한 징형권이나 기타 행정자치에 대하여 일정한 제한을 두어 공무원의 권리를 보장하고 있는 것은 그 대표적 예이다. 이러한 경우에는, 이들 법규에 위반되는 규칙이나 처분은 위법한 것이 된다. 그러한 한도에서는 특별권력관계에 대해서도 법치주의, 특히 법률의 우위원칙이 적용된다.
  (2) 기본권의 제한
  위의 포괄적 지배권과 관련하여, 특별권력관계의 내부에 있어서는 그 설정목적에 비추어 필요하다고 인정되는 합리적 범위, 한계 내에서 그에 복종하는 자의 기본권을 법률의 근거가 없더라도 제한할 수 있는 것으로 보았다.
  (3) 재판통제의 배제
  전통적 견해에서는 사법권의 기능이 일반시민의 법질서를 유지하는데 있는 것으로 보아, 특별권력관계에서의 권력주체의 행위에 대하여는 원칙적으로 사법조사가 미치지 않는다고 보았다.
  그러나 이 관계의 권력행사에 사법조사가 완전히 배제되었던 것은 아니다. 즉, 당해 분쟁이 특별권력관계의 내부문제에 그치는 경우는 사법심사의 대상이 되지 않으나, 그것이 일반권력관계상의 국민의 지위에까지 영향을 미치는 문제인 경우(예컨대, 당해 관계로부터의 배제)에는 재판통제가 인정되었다. 예컨대, 징형처분의 경우, 면직처분이나 퇴학처분은 재판통제의 대상이 되나, 정직, 정학처분은 그 대상에서 제외되었던 것이다.
  3. 특별권력관계의 성립원인
  일반권력관계가 모든 국민 또는 주민에게 당연히 성립되는 것과는 달리, 특별권력관계는 공법상의 특별한 법률원인이 있는 경우에만 성립된다. 구체적으로는, #1 직접 법률의 규정에 의한 경우(예컨대, 전염병환자의 국공립병원에의 강제입원, 공공조합에의 강제가입, 수형자의 수감, 징집대상자의 입영), #2 본인의 동의에 의하여 성립하는 경우가 있다. 후자는 다시 임의동의에 의한 경우(예컨대, 국공립대학입학, 공무원임명)와 법률에 의하여 의무화된 동의에 의한 경우(예컨대, 학명아동의 취학)가 있다.
  4. 특별권력관계의 종류
  종래 특별권력관계로는 #1 공법상 근무관계(공무원의 근무관계, 군복무관계 등), #2 공법상 영조물이용관계(국공립대학 재학관계, 국공립병원 입원관계, 교도소 재소관계 등), #3 공법상 특별감독관계(특허기업, 공공조합에 대한 국가의 감독관계 등), #4 공법상 사단관계(공공조합과 조합원의 관계 등)를 드는 것이 보통이다.
  5. 특별권력의 내용
  특별권력은 그 종류에 상응하여, 직무상 권력, 영조물권력, 감독권력 및 사단권력으로 구분되며, 이들은 내용적으로는 포괄적인 명령권과 징형권을 포함한다. 명령권은 그 발동형식에 따라 일반적, 추상적인 행정규칙의 형식에 의하거나, 개별적, 구상적인 명령, 처분의 형식에 의한다.
  6. 특별권력관계의 역사적 성격
  특별권력관계론은 연혁적으로는 19세기 후반기의 독일 입헌군주제하에서 관사관계를 설명하기 위하여 정립된 것이었다. 당시의 학설은 행정을 내부관계와 외부관계로 준별하는 이원론에 입각하여, 행정의 외부에 있어서는 행정주체와 행정객체 사이에 대립하는 권리의무관계가 형성되고, 행정의 내부, 즉 특별권력관계에서는 그 구성원과 법주체로서의 행정권이 일체를 이루는 것으로 파악하고 있었다. 그리하여 일반권력관계에서는 법치주의가 적용되나, 특별권력관계에서는 상호 대립하는 법주체를 전제로 하여 그 관계를 규율하는 법규는 존재하지 않으며, 시민에 대하여 무엇이 법인가를 결정하는 작용인 행정행위도 또한 존재하지 않는 것으로 보았던 것이다. 그에 따라 특별권력관계는 법률로부터 자유로운 영역으로서의 성격을 가지게 되었다.
  요컨대 특별권력관계론은, 당시 절대군주의 지배에 대항하여 대두한 신흥시민세력이 의회를 통하여 행정을 국민의 의사, 즉 의회가 제정하는 법률에 의하여서만 행하게 하려고 한 것에 대하여, 관사관계와 같은 행정조직 내부관계에 대하여는 이를 특별권력관계로 보아, 그에 대한 예외를 인정하려고 하였던 데서 비롯된 것이다. 이러한 특별권력관게론은 말하자면 행정을 국민의 의사인 법률에 의하여 제한하려는 입장과 행정의 특권적 지위를 계속 확보하려는 입장 사이의 타협적 산물이라고 할 수 있다.
  특별권력관계론은 이처럼 독일의 외견적 입헌군주제하에서 그 특유한 정치적, 사회적 여건과의 관련 속에서, 군주의 특권적 지위를 유지하여 주기 위한 이론으로서 형성되었다. 그럼에도 불구하고 이 이론은, 이후 바이마르 공화국을 거쳐 본 기본법하의 독일에서까지 상당기간 유지되었으며, 일본의 경우도 기본적 상황은 다를 바 없었다.
  [2]. 특별권력관계론의 재검사
  상술한 바와 같이 특별권력관계론은 적어도 연혁적으로는 반법치주의적, 반민주주의적 성격을 가진 것이었다. 따라서 이 이론은 제 2차대전 이후 독일, 일본에서 격렬한 비판의 대상이 되었다.
  특별권력관계론에 대한 비판론은, 그 전면적 부인론과 그에는 이르지 않고 이를 새로운 시각에서 재구성하려는 입장으로 나누어진다.
  1. 부정설
  (1) 전면적, 형식적 부정설
  민주주의, 법치주의, 의회주의가 지배하고, 기본권보장을 그 기본이념으로 하는 오늘날의 헌법하에서는, 공권력의 발동은 반드시 법률의 근거를 요하는 것이므로, 헌법이나 법률에 근거가 없는 특별권력관계라는 관념은 인정될 수 없다고 보는 견해이다.
  다만 이 견해에서도, 통상 특별권력관계로 불리는 관계들에 있어 실정법상 특별규정을 두고 있는 경우도 있고, 또한 법해석상 특별한 해석의 필요성이 있다는 것을 전적으로 부인하지도 않는다. 그러나 이러한 필요성은 개별적, 구체적으로 합리적 이유가 있는 경우에 한정되는 것으로 결코 일반권력관계와는 본질적으로 다른 특별권력관계에서 도출되는 것은 아니라고 본다.
  (2) 개별적, 실질적 부정설
  이 견해는, 종래 특별권력관계를 모두 공법상의 권력관계로 파악하고 있는 점에 문제가 있다고 보아, 이들 관계를 구체적으로 분석하여 그 법적 성격을 개별적으로 판단하여야 한다고 본다. 그러한 관점에서 공무원의 근무관계, 국공립학교의 재학관계 또는 국공립병원의 이용관계는 권력관계가 아니고 일종의 계약관계로 본다. 즉, 공무원의 근무관계는 본질적으로는 사기업에 있어서의 근무관계와 같은 근무계약관계이고, 국공립학교에서의 학생과 학교와의 관계도 사립학교의 그것과 다르지 않은 계약관계라고 본다.
  이 견해는 또한 특허기업자에 대한 국가의 감독관계는 일반권력관계이며, 죄수의 교도소재소관계에도 법치주의가 전면적으로 적용된다고 본다.
  (3) 기능적 재구성론
  이 견해는, 특별권력관계론 그 자체는 부인하면서도, 종래의 이들 관계를 포함하여, 일반시민과의 관계와는 다른 부분사회의 내부관계를 특수적, 내부규율적 법률관계, 특수자율적 내부관계 또는 특수기능적 내부관계로 파악하고, 그에 따른 고유한 법이론을 구성하려는 입장이다.
  2. 특별권력관계론의 수정이론
  이에 속하는 이론은, 구체적인 내용에 있어서는 차이가 있으나, 기본적으로 전통적인 특별권력관계론의 정당성, 타당성은 부인하면서도, 이들 관계에 대하여는 일반권력관계에 비하여 일정한 특수성, 독자성을 인정할 수 있는 것으로 보고 있다.
  (1) 기본관계, 경영관계 구분론
  이것은 울레의 견해로서, 그는 특별권력관계에서의 행위를 기본관계와 경영전행관계로 구분하여, 사법심사는 기본관계에만 미친다고 보고 있다.
  기본관계는 특별권력관계 자체의 성립, 변경, 종료 또는 당해 구성원의 법적 지위의 본질적 사항에 관한 법관계를 말한다. 예컨대, #1 공무원의 임명, 전직, 퇴직, 사면이나, #2 국공립대학생의 입학허가, 전과, 진급, 정학, 제적 등의 조치가 그에 해당한다. 이에 대하여 경영전행관계는 당해 특별권력관계에서 형성되는 경영수행적 질서에 관계되는 행위를 말한다. #1 공무원에 대한 직무명령, #2 국공립학교에 있어서의 과제물부과, 구두, 필기시험의 평가, 학생에 대한 학교의 특벙행사에의 참가명령, 여학생에 대한 바지착용금지 등이 이에 해당한다.
  (2) 제한적 특별권력관계론
  이것은 에릭센의 견해로서, 그는 전통적인 특별권력관계론은 내용적으로 다수의 이질적인 법관계를 내포하고 있다는 데에 그 문제성이 있다고 본다. 그러나 공무원의 근무관계, 군복무관계 및 죄수의 수형관계는 다른 일반권력관계에 비하여 보다 강화된 의무에 의하여 특징지어지는 바, 이러한 강화된 의무라는 공통성을 가지고 있는 일정한 법관계를 특별권력관계로 이론구성하는 것은 여전히 나름대로의 의미가 있다고 본다.
  (3) 특수법관계론
  이 견해는, 전통적인 특별권력관계 및 사기업에서의 근무관계 또는 사립학교에서의 재학관계 등을 포괄적 지배권이 인정되는 특수법관계 또는 특수사회관계로 본다.
  이 견해는 특별권력관계에 대한 긍정론적 관점에서 주장되는 것이나, 그 부정론에서도 비슷한 견해가 주장되고 있는 것은 흥미있는 일이다.
  3. 결어
  특별관계로는, 기술한 바와 같이 19세기 후반 독일의 외견적 입헌군주제하에서 군주와 시민세력과의 역관계하에서의 타협적 산물로서, 행정에 대한 군주의 특권적 지위를 보장하기 위한 이론으로 정립된 것이었다. 그러나 국가와 사회의 동질성이 인정되고, 법치주의, 민주주의, 의회주의 원칙에 입각한 현대 헌법하에서는 전통적인 특별권력관계론은 이미 그 설립기반을 상실한 것이다. 따라서 오늘날에는 특별권력관계도 법관계라는 점은 누구도 부인할 수 없고, 그러한 점에서 그것은 일반권력관계와 본질적인 차이는 없다.
  그러나 종래 특별권력관계에 포함되어 있던 여러 관계는 자율적 부분법질서를 형성하는 관계라는 사실도 부정할 수 없다고 본다. 그러한 점에서 실정법상 특수한 규율을 하고 있는 경우(예컨대, 공무원의 근무관계, 군복무관계)도 적지 않거니와, 법해석상으로도 특별한 해석을 하여야 하는 경우도 상정될 수 있다고 본다.
  3. 특별권력관계와 법치주의
  1. 법률의 유보
  전통적 이론의 의하면 특별권력관계에 대하여는 법치주의원리가 적용되지 않는 까닭에, 특별권력주체는 개개의 법률적 근거가 없이도 그 구성원에 대하여 포괄적 지배권을 행사할 수 있는 것으로 보았다.
  그러나 특별권력관계도 본질적으로는 일반권력관계와 다르지 않는 법관계이고 보면, 이 관계에 있어서의 작용에 대하여도 원칙적으로 법률의 근거가 있어야 할 것이다. 다만, 이들 관계가 자율적 부분법질서를 형성하는 관계라는 점에서는, 법률에 의한 규율방식도 일반조항적 규정에 의하는 경우가 적지 않을 것으로 본다.
  2. 기본권 제한
  특별권력관계 또는 특별행정법관계에 있어서도 기본권제한은 원칙적으로 법률에 의해서만 가능하다고 본다.
  그러나 당해 관계의 목적(예컨대, 교육목적)과의 관련에서, 기본권보장규정 그 자체의 해석문제, 즉 기본권의 내부적 제약의 문제로 본다면, 법률의 근거가 없는 경우에도 기본권를 제한할 수 있는 가능성이 전적으로 배제되는 것은 아니라고 보는 견해도 있다.
  3. 사법심사
  특별권력관계에서의 행위에 대한 사법심사에 관하여는, 종래 이를 긍정하는 입장에서도, 특별권력관계로부터 배제하는 행위 내지는 일반국민으로서 법적 지위에까지 영향을 미치는 행위에 대하여만 제한적으로 인정된다고 보았다.
  이에 반하여 최근의 다수 견해는, 이 관계에서늬 행위에 대하여도 전면적으로 사법심사가 미치는 것이나, 이 관계에서의 행위를 재량행위로 보아 재량권의 면제, 남용이 있는 경우에만 사법심사가 인정된다고 보고 있다.
  이론적으로는 이러한 전면적 긍정설이 타당하다고 본다. 그러나 특별권력관계 또는 특별행정법관계에서의 행위를 재량행위로 보는 근거가 이들 관계가 자율적 부분법질서에 관한 것이라는 점에 있다고 한다면, 그 자율성보장이라는 관점에서는, 이 관계에서의 일정행위는 사법심사에서 배제된다는 이론이 성립될 여지는 또한 있다고 본다.
  한편 이와 관련하여서는, 특별권력관계라는 관념이 존재하지 않는 프랑스에서, 학설, 판례가 이른바 내부배치에 대하여는 사법심사가 미치지 않는 것으로 보고 있는 점은 매우 시사적이다.
  
  제4장 행정법상의 법률요건과 법률사실
  
  제1절 의의 및 종류
  [1]. 의의
  행정법관계의 변동, 즉 행정법관계의 발생, 변경 또는 소멸의 법률효과를 발생시키는 사실을 행정법상의 법률요건이라 하며, 법률요건을 이루는 개개의 사실을 법률사실이라 한다. 행정법상의 법률요건은 1개의 법률사실(예컨대, 상계)로 이루어지는 경우도 있고, 여러 개의 법률사실(예컨대, 공법상계약에서의 청약행위와 승소행위, 건축허가에서의 신청과 허가)로 이루어지는 경우도 있다. 행정법상의 법률요건 및 법률사실은 사법상의 법률요건, 법률사실의 유사개념이라 할 수 있다.
  [2]. 종류
  행정법상의 법률사실은 민법에서와 같이 사람의 정신작용을 요소로 하는가의 여부에 따라 용태와 사건으로 나누어진다.
  1. 행정법상의 사건
  행정법상의 사건은 사람의 정신작용을 요소로 하지 않는 법률사실로서, 사람의 생사, 시간의 경과, 일정한 연령에의 도달, 일정한 장소에서의 거주 등이 그 예이다. 
  2. 행정법상의 용태
  행정법상의 용태는 정신적 작용을 요소로 하여 이루어지는 법률사실이다.
  (1) 외부적 용태
  외부적 용태는, 사람의 정신작용이 외부적 거동으로 발현된 것으로서 일정한 행정법상의 법률적 효과를 발생하는 것을 말한다. 이러한 외부적 용태로서는 공법행위가 그 중심을 이루지만, 사법행위도 공법적 효과를 발생하는 경우가 있는바(예컨대, 납세의무의 발생), 그 한도 내에서는 사법행위도 행정법상의 법률사실이라 할 수 있다.
  (2) 내부적 용태
  내부적 용태는 외부에 표시되지 않은 정신상태로서 행정법상 효과를 발생시키는 것을 말한다. 예컨대, 선의, 악의, 고의, 과실 등이 이에 해당한다.
  제2절 행정법상의 사건
  [1]. 시간의 경과
  행정법상의 법률관계가 시간의 경과에 의하여 발생, 변경 또는 소멸되는 경우가 있다. 시간의 경과와 관련되는 문제는 기간, 시효, 제척기간이다.
  1. 기간
  기간은 한 시점에서 다른 시점까지의 시간적 간격을 말한다. 이 점에서 기간은 기일 또는 기한과 다르다. 기간의 계산방법에 관한 규정은 법기술적 약속으로서, 원칙적으로 공법과 사법에 있어 다르지 않다. 따라서 법명에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는, 행정법상의 기간계산에 있어서도 민법의 규정(법156 내지161)이 그대로 적용된다.
  1) 기간계산의 기산점에 관하여는, 기간을 일, 주, 월 또는 년으로 정한 때에는 기간의 초일은 산입하지 않는 것이 원칙이며, 시, 분, 초로 정한때에는 즉시부터 기산한다.
  2) 기간의 종료점에 관하여는, 기간을 일, 주, 월 또는 년으로 정한때에는 그 기간의 말일이 종료됨으로써 종료되나, 그 말일이 일요일 기타 공휴일인 때에는 그 익일에 만료된다.(동법160, 161).
  3) 법령이 기간을 규정함에 있어, 예컨대 ‘선거일 30일 전’이라고 규정하여 기간을 역산할 때가 있는데, 이 경우도 선거일은 빼고 기간을 계산하여야 한다.
  [2]. 시효
  (1)의의
  시효는 원래 사법에서 발달된 제도로서, 일정한 사실상태가 일정기간 계속된 경우에, 그 사실상태가 진실한 법률관계에 합치되는지를 묻지 않고, 그 사실상태를 그대로 존중하여 그것을 진실한 법률관계로 인정하는 제도이다. 시효제도의 취지는 장기간 계속된 사실상태를 존중하여 법률생활의 안정을 도모하려는 데에 있다.
  이러한 시효제도는 법의 일반원리적 성격을 가지는 것으로서 공법관계에도 그 타당성이 인정될 수 있다고 본다. 따라서 법령에 특별한 규정이 없으면, 민법의 시효에 관한 규정이 행정법관계에도 준용 또는 유추적용된다 할 것이다.
  (2) 금전채권의 소멸시효
  행정법상 시효와 관련하여 주로 문제되는 것은 금전채권에 관한 것이다. 이와 관련하여 국가의 경우는 예산회계법이, 지방자치단체의 경우는 지방재정법이 각각 일반적 규정을 두고 있다.
  1) 예산회계법 제 96조는 국가의 또는 국가에 대한 금전채권은, 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한, 5년간 행사하지 않으면 소멸한다고 규정하고 있다(지장자치단체에 대하여는 지방재정법 제 69조가 유사한 규정을 두고 있다). 여기서 ‘다른 법륭의 특별한 규정’이라 함은 예산회계법 이외의 모든 법률(민법, 상법 등의 사법되 포함)에서 5년보다 단기로 규정하고 있는 경우를 의미하는 것으로 보는 것이 판례의 입장이다.
  다른 법률에 특별한 규정이 있는 예로는, 국민측의 권리로서 단기합여지합청구권(1년: 공무원연금법 81), 관세과오납반환청구권등을 들 수 있다.
  2) 예산회계법 제 96조(지방 재정법69)는 “금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리와 ...국가에 대한 권리”라고 규정하고 있으므로, 동조는 공법상의 금전채권뿐만 아니라, 사법상의 금권채권에도 적용된다 할 것이며, 이것이 판례의 입장이기도 하다.
  3) 시효의 중단, 정지 등에 관하여는 법령에 특별한 규정이 없으면 민법의 규정이 적용된다 할 것이다(법 168이하 참조). 예산회계법(법98) 및 지방재정법(법71)은 국가 또는 지방자치단체에 의한 납입의 고지는 시효중단의 효력이 있다고 규정하고 있다.
  4) 소멸시효의 효력에 관하여, 민법에서는 시효기간의 경과가 권리자체를 소멸시키는 것은 아니고, 다만 권리자가 그 권리를 주장하는 경우에 이에 대한 항변권을 발생시키는 데 그친다는 상대적 소멸설과, 시효완성은 권리의 절대적 소멸원인이 된다는 절대적 소멸설이 대립하고 있다. 행정법관계에 있어서는 법률관계의 일률적 확정의 요청이라는 관점에서 후자가 타당하다고 본다.
  (3) 공물의 취득시효
  민법에서는 부동산은 20년간, 동산은 10년간 소유의 의사로 평온,공연하게 점유를 계속하면, 점유자는 그 소유권을 취득한다고 규정하고 있다(법 245,246). 이러한 민법 규정이 공물에도 적용되는가에 대하여는 긍정설과 부정설이 갈리고 있다.
  그러나 부정설인 공물을 20년간, 또는 동산인 공물을 10년간 평위,공연하게 점유한다는 것은 공물의 으의나 존재목적 또는 그 관리의 실제와는 부합되지 않는 것이다. 따라서 어떤 공물에 대하여 취듣시효의 요건이 일응 충족되어 있다면, 당해 공물은 이미 공물로서의 목적에 공용되어 있지 않고, 묵시적 공용폐지가 있었다고 볼 수밖에 없을 것이다.
  판례도 공용폐지가 없는 한 공물은 취득시효의 목적물이 될 수 없다고 보고 있다.
  3. 제척기간
  제척기간이란 일정한 권리에 대하여 법률이 정한 존속기간을 말한다. 이러한 제척기간은 행정법에도 그 예가 적지 않다(예컨대, 행정심판,핸정소송의 제기기간 등).
  일정기간 권리를 행사하지 않으면 그 권리가 소멸된다는 점에서는 소멸시효와 공통점이 있다. 그러나 시효는 영속적 사실상태를 존중하여 법률생활의 안정을 도모하려는 데에 그 목적이 있으며, 따라서 그 중단이나 정지제도가 있지만, 제척기간은 법률관계의 영속한 확정을 목적으로 하기때문에, 그 기간이 짧고 그 중단제도가 없다는 점에서 시효와 다르다.
  [2]. 주소
  1. 의의
  인간의 활동은 그가 사는 곳을 중심으로 하여 행하여지는 경우가 맣으므로, 사법에서도 그러하거니와 행정법에 있어서도 주소나 거소는 중요한 의미를 가지고 있다.
  1) 민법은 “생활의 근거되는 곳을 주소로 한다”고 규정하여(법18), 생활의 근거라는 객관적 사실에 따라 주소의 관념을 정의하고 있다(객관주의).
  2) 공법상 자연인의 주소에 관하여는, 주민등록법이 일반적 규정을 두어, 공법관계에서의 주소는 다른 법률에 특별한 규정이 없으면, 동법에 의한 주민등록지가 주소로 된다고 규정하고 있다(법17의 7).
  주민등록은 30일 이상 거주할 목적으로 일정한 곳에 주소나 거소를 가지는 경우에 하는 것이므로(동법6본문), 주민등록법은 자연인에 대한 주소의 인정에 있어, 의사주의에 의하면서도 주민등록이란 형식적 절차에 의하게 하고 있다.
  2. 주소의 수
  주소의 수에 대한 입법례나 학설은 구구하다. 민법은 객관주의에 입각하여 주소복수제를 명문화하였으나(법18), 주민등록법은 이중등록을 금지하고 있으므로, 결국 공법상의 주소는 1개소에 한정된다.
  오늘날과 같은 복잡한 생활관계에서는 인간생활으 중심적 장소를 1개소에 한정할 수 없으므로, 복수주의가 원칙적으로는 타당하다고 본다. 그러나 주민등록지를 1개소에 한정하는 것은 행정적 관점에서는 충분히 그 타당성이 인정된다고 본다. 그러므로 필요에 따라 관계법령에서 주소에 관한 특별한 규정을 두는 것이 현실적인 방안으로 보인다.
  제3절 공법상의 행위
  [1]. 공법행위
  1. 정의 및 종류
  (1) 정의
  공법행위란 일반적으로 공법관계에서의 행위로서, 공법적 효과를 발생, 변경 또는 소멸시키는 행위를 말한다. 공법행위는 실정법상의 용어는 아니고, 강학상의 관념이다. 이러한 공법행위는 내용적으로 입법행위, 사법행위 및 행정법관계에서 행위를 모두 포함하나, 행정법상의 공법행위는 행정법관계에서의 행위만을 지칭하는 좁은 의미로 쓰이고 있다.
  (2) 종류
  행정법관계에서 공법행위는 여러 기준에 따라 분류할 수 있으나, 가장 중요한 것은 그 행위주체를 기준으로 한 것이다.
  공법행위는 그 행위주체에 따라, 행정주체의 공법행위와 사인의 공법행위로 나눌 수 있다. 행정주체에 의한 공법행위는 행정입법, 행정행위 등과 같이 행정주체가 우월적 지위에서 행하는 것도 있고, 공법상계약과 같이 상대방과 대등한 지위에서 행하는 것도 있다.
  이에 대하여 사인의 공법행위는 행정법관계에서의 사인의 행위로서 공법적 효과를 발생하는 것을 말한다. 행정주체의 공법행위는 다음의 행정작용편에서 상론하므로, 여기서는 사인의 공법행위만을 살펴보기로 한다.
  2. 사인의 공법행위
  (1) 정의
  오늘날의 행정에 있어서는, 사인은 국가. 공공단체 등 행정주체에 대하여 단순한 객체로서의 지위에만 머물러 있는 것이 아니고, 행정의사의 결정과정에 적극적으로 참여할 수 있는 법적 지위가 인정되고 있다.
  사인의 공법행위는, 행정법관계에서의 사인의 행위로서 공법적 효과를 발생시키는 행위를 총칭한다. 이러한 의미의 사인의 공법행위는, 내용상 그 명칭, 법적 성격, 효과 등을 달리하는 다양한 행위를 포함하고 있다. 이러한 사인의 공법행위는 행정행위와 다른 것임은 물론이거니와, 그것은 또한 사적 자치 및 평등원칙에 의하여 지배되는 사법행위와도 다르다.
  (2) 종류
  사인의 공법행위에는 매우 다양한 행위가 포함되어 있다. 이들 행위는 그 내용상 당해 행위 그 자체만으로 법적 효과를 발생하는 것이 있는가 하면, 그 자체만으로는 행정주체에 의한 행정행위의 동기 또는 요건이 되거나, 행정계약의 일방 당사자로서의 의사표시에 그치고 행정주체의 행위와 결합함으로써 비로소 법적 효과를 발생하는 것도 있다.
  1) 자족적 공법행위
  (가) 투표행위 이것은 다수인 사인의 공동의사표시로 1개의 의사가 구성되는 합성행위이다.
  (나) 신고 이것은 사인의 행정청에 대한 일정한 사실, 관념의 통지에 의하여 공법적 효과가 발생하는 행위이다.
  통상적 의미에 있어서의 신고는 행정청에 대한 사인의 일방적 통고행위로서 그것이 행정청에 제출되어 접수된 때에 관계법이 정하는 법적 효과가 발생하는 것이고, 행정청의 별도의 수리행위가 필요한 것은 아니라 할 것이다. 행정절차법도 같은 취지의 규정을 두고 있는바, 동법은 “법령 등에서 행정청에 대하여 일정한 사항을 통지함으로써 의무가 끝나는 신고를 규정하고 있는 경우”에는, 당해 신고가 관계법령상의 형식적 요건을 갖춘 것인 때에는 “신고서가 접수기관에 도달한 때에 신고의무가 이행된 것으로 본다”고 규정하고 있다(법40조1항2항). 이것은 판례의 입장이기도 하다.
  “행정청에 대한 신고는 일정한 법률사실 또는 법률관계에 관하여 관계행정청에 일방적으로 통고하는 것을 뜻하는 것으로서 법에 별도의 규정이 있거나 다른 특별한 사정이 없는 한 행정청에 대한 통고로서 그치는 것이고 그에 대한 행정청의 반사적 결정을 기다릴 필요가 없는 것이므로, 체육시설의 이용에 관한 법률 제18조에 의한 변경신고는 그 신고 자체가 위법한 것이거나 신고에 무효사유가 없는 한 이것이 도지사에게 제출되어 접수된 때에 신고가 있었다고 볼 것이고, 도지사의 수리행위가 있어야만 신고가 있었다고 볼 것은 아니다”(대결 1993. 7. 6, 93마635).
  법령상 신고라는 용어가 사용되는 경우에도 그것이 항상 전술한 의미의 신고에 상응하는 것은 아니다. 예컨대 혼인신고의 경우에는 행정청이 중혼 여부, 동성동본혼 여부 또는 년령 등에 관한 요건심사를 하여 그 수리 여부를 결정하며, 이 경우 행정청의 불수리결정이 위법한 경우에는 신고인은 소를 제기하여 이를 다툴 수 있다(호적법 76, 48, 125~127).
  최근 들어 행정규제의 완화책으로서 종래의 허가사항이 다수 신고사항으로 된 바 있다. 그러나 관계법상 허가제가 신고제로 되기는 하였으나, 종래의 허가의 요건이 그대로 신고의 요건으로 남아 있는 경우도 없지 않다. 이러한 경우 사인의 신고가 관계법상의 신고요건을 충족하지 않는 경우에는 행정청이 당해 신고의 수리를 거부하고 있는바, 이 경우의 신고제는 실질적으로는 완화된 허가제와 같은 의미를 가진다고 할 것이다. 이것은 판례의 입장이기도 하다.
  행정절차법 제40조 제1항에서 “법령 등에서 행정청에 일정한 사항을 통지함으로써 의무가 끝나는 신고를 규정하고 있는 경우”에는 그 신고서가 접수기관에 도달한 것으로 신고의무가 이행된 것으로 규정하고 있다. 이것은 이러한 통상작 의미의 신고 이외에 실정법의 규정상으로는 실질적으로 인가나 허가와 같은 신고도 있는 것임을 간접적으로 밝히고 있다고 볼 수 있다.
  (다) 합동행위 사인에 의한 농지개량조합, 재개발조합 등의 설립이 이에 해당한다.
  2) 행정행위 등의 동기 또는 요건적 행위
  (가) 신청 사인이 행정청에 대하여 일정한 행위(작위, 급부 등)를 청구하는 의사표시를 말한다. 이러한 신청에는, 1 각종 인허가신청, 특허신청, 등록신청과 같이 쌍방적 행정행위에 있어 행정청에 대해 행위를 청구하는 경우, 2 공법상계약에서의 청약행위, 3 청원이나 행정심판 청구와 같이 행정청의 법률적 또는 사실적 판단을 청구하는 경우 등이 있다.
  (나) 동의, 승낙 이에는 1 행정행위의 요건으로서의 동의 또는 승낙(예컨대, 공무원임명에 있어서의 사인의 동의), 2 행정계약에 있어서의 승낙(토지수용절차에 있어서의 협의. 다만 협의를 사법상의 계약으로 보는 견해도 있다) 등이 있다.
  (3) 사인의 공법행위의 효과
  사인의 공법행위의 법적 효과는 관련법규에 따라 다른 것임은 물론이거니와, 다음에서는 행정행위의 요건적 공법행위에 관하여 몇 가지 문제점을 살펴보기로 한다.
  1) 행정청의 처리의무 사인의 신청에 대한 행정청의 처리의무는 사인이 당해 행위에 대하여 청구권을 가지고 있는가의 여부에 따라 그 내용을 달리한다.
  (가) 당해 행위에 대한 청구권이 있는 경우 이 경우도, 행정청의 처리의무는 당해 행정행위의 성질에 따라 달라진다. #1 당해 행위가 기속행위인 때에는 행정청은 신청된 특정처분을 할 의무가 있으나, #2 재량행위인 때에는 행정청은 재량권의 한계를 준수하면서 다만 (어떠한) 처분을 할 의무만이 있다. 이것이 이른바 무하자재량행사청구권의 문제인바, 이에 대해서는 전술한 바 있다.
  (나) 당해 행위에 대한 청구권이 없는 경우 이 경우 행정청에는 사인의 신청에 대한 법적인 처리의무는 없다. 그러나 이 경우도 법률상 그에 대한 처리결과를 사인에게 통지할 것을 규정하고 있는 경우도 있다.
  2) 제3자에 대한 행정권 발동요구 법령상 행정청에 일정한 규제, 감독 등의 의무가 부과되어 있는 경우에, 당해 법규의 목적, 취지상 일정 개인에게 이러한 공권력발동을 청구할 수 있는 자격 또는 지위가 인정되는 경우가 있다. 이 경우 관계인은 행정청에 대하여 제 3자에 대한 공권력발동을 청구할 수 있는 것임은 물론이다. 이것은 이른바 행정개입청구권의 문제로서, 이에 대해서도 전술한 바 있다.
  3) 수정인가의 가부 수정인가가 가능한가에 대하여는 적극설, 소극설의 대립이 있기는 하나, 인가는 사인의 법률행위의 효력을 완성시켜 주는 데 그치는 보충적 행위라는 점에서 보면 수정인가는 허용되지 않는다고 할 것이다.
  4) 사인의 공법행위의 하자의 효과 이 문제는 경우를 나누어 고찰하여야 할 것이다.
  (가) 사인의 공법행위가 행정행위의 단순한 사실상의 동기인 때에는, 그 흠결은 행정행위의 효과에 영향이 없다.
  (나) 사인의 공법행위가 행정행위의 요건인 경우는 사인의 공법행위에 단순한 위법사유가 있는 때에는 행정행위는 원칙적으로 유효하다 할 것이고 사인의 공법행위에 무효사유에 해당하는 하자가 있는 때(예컨대, 강박에 의한 사직원 제출)에는, 당해 행정행위도 무효라 할 것이다.
  (4) 사인의 공법행위에 대한 적용법리
  사인의 공법행위에 대한 적용법규에 관하여는, 개별법에서 산발적으로 규정하고 있는 것 외에 일반적 규정은 없다. 따라서 그러한 개별적 규정조차 없는 경우에, 민법상의 법률행위에 관한 규정 또는 법원리가 유추적용될 수 있는가의 문제가 있다. 사인의 공법행위에 있어서는 다음의 몇가지 사항들이 주로 문제로 되고 있다.
  1) 의사능력, 행위능력 사인의 공법행위에도 의사능력과 행위능력이 필요한가에 대하여는, 공법상의 일반적 규정은 없으나, 의사능력 없는 자의 행위는 절대무효로 보고 있다. 그러나 행위능력에 관하여는 공법상 특별한 규정을 두어, 민법상의 무능력에 관한 규정의 적용이 배제되는 경우가 적지 않다(예컨대, 우편법 10, 우편환법 17). 그러나 재산관계에 관한 사인의 공법행위에 대하여는 원칙적으로 민법의 규정이 유추적용된다고 보는 것이 일반적인 견해이다.
  2) 대리 사인의 공법행위에 있어서는 법규정에 의하여 또는 행위의 성질상(예컨대, 선거, 귀화신청, 수검 등의 일신전속적 행위) 대리가 허용되지 않는 경우가 많다. 그러나 그 밖에 개인적 자격과 관계가 없는 행위는 일반적으로 대리가 허용된다고 볼 것이고, 그 한도에서는 민법의 규정이 유추적용될 수 있을 것이다.
  3) 요식행위 사인의 공법행위는 반드시 요식행위이어야 하는 것은 아니다. 그러나 행위의 존재나 내용을 명확히 하기 위하여 법령으로, 또는 법령에 규정이 없는 경우에도 내규로 일정한 서식에 의하도록 규정하고 있는 경우가 많다(행정심판청구서, 인허가신청서 등).
  4) 효력발생시기 이에 관한 공법상의 일반적 규정은 없으나, 개별법에서 달리 규정하고 있지 않는 한(예컨대, 발신주의, 국세기본법 5의2), 민법에서와 같이 도달주의에 의하여야 할 것이다.
  5) 부관 사인의 공법행위에는 부관을 붙일 수 없는 것이 원칙이다. 왜냐하면 부관은 행정목적의 조기실현이나 행정법관계의 안정요청에 반하는 것이기 때문이다.
  6) 철회, 보정 사인의 공법행위는, 그에 의거하여 행정처분이 행해지거나 법적 효과가 완성되기까지는, 일반적으로 자유로이 철회하거나(예컨대, 사직원의 철회) 보정할 수 있다고 보고 있다. 그러나 법률상 그 자유가 제한되는 경우도 있고(예컨대, 과세표준수정신고기한의 제한, 국세기본법 45), 또는 합성행위(예컨대, 선거에서의 투표), 합동행위에 있어서는 그 단체성, 형식성으로 인하여 그 자유가 제한된다고 할 것이다.
  [2]. 공법상의 사무관리와 부당이득
  1. 공법상의 사무관리
  사무관리란 법률상의 의무 없이 타인의 사무를 관리하는 행위(민법734)를 말한다. 이것은 원래 사법상의 관념이나, 그에 해당하는 행위는 공법분야에도 존재하므로(예컨대, 수난구호, 보호기업에 대한 강제관리 등), 이 법리는 공법에서도 인정된다고 보는 것이 일반적 견해이다.
  공법상의 사무관리는 이를 행할 공법상의 의무에 의거한 것이기 때문에 사무관리라고 볼 수 없으므로, 공법상의 사무관리는 존재할 수 없다고 보는 경해도 있다. 그러나 그 의무는 국가에 대한 것이며 피관리자에 대한 것은 아니라는 점에서, 사무관리의 일정오로 볼 수 있는 것이다.
  공법상 사무관리에 대하여는, 법령에 특별한 규정이 없으면, 민법상의 사무관리에 관한 규정을 준용하여 사무관리기관의 통지의무, 비용상환, 기타 이해조정이 강구되어야 할 것이다.
  2. 공법상의 부당이득
  (1) 개설
  부당이득이란 원래 사법상의 관념으로, 법률상 원인 없이 타인의 재산 또는 노무로 인하여 이익을 얻고, 이로 인하여 타인에게 손해를 끼치는 것(민법741)을 말한다. 그러나 이에 해당하는 행위는 공법분야에도 존재하는 것으로, 예컨대 조세부과처분에 따라 납세하였으나, 이후 당해 처분이 행정소송에서 취소된 경우, 조세의 과오납, 봉급과액수령, 무자격자의 연금수령 등이 그것이다.
  공법상의 부당이득에 관하여는, 개별법령에 특별한 규정(국세기본법51 내지 54)을 두고 있는 경우는 있으나, 일반적 규정은 없다. 그러나 부당이득으로 인한 재산관계의 불공정한 상태를 조정, 시정하여야 하는 것은 사법의 경우와 다름이 없다. 따라서 법령에 특별한 규정이 없는 경우는, 민법의 규정(법 741 내지 749)이 준용 또는 유추적용될 수 있을 것이다.
  (2) 부당이득반환청구권의 성질
  1) 공권설 이 견해는, 공법상의 부당이득반환청구권은 공법상의 원인행위에 의하여 발생한 결과를 조정하기 위한 제도이므로, 공권이라고 한다.
  2) 사권설 이 견해는, 공법상의 부당이득이 공법상의 원인에 의하여 발생했다 하여도, 부당이득의 발생원인은 권원으로서의 법률원인이 없는 것임을 전제로 하는 것이고, 또한 부당이득제도는 다만 경제적 견지에서 인정되는 이해조정제도라는 관점에서 주장된다.
  위의 견해 대립은 이론적 관점에서는 검토할 만한 것임은 물론이나, 그 실익은 거의 없는 것이다. 왜냐하면 이 청구권을 공권으로 보는 경우 그에 관한 소송은 ‘공법상의 법률관계에 관한 소송’인 당사자소송에 의하게 될 것이나, 당사자소송에는 민사소송에 대한 특례가 많지 않으며 실제로는 거의 민사소송에 의하고 있기 때문이다. 판례는 사권설을 취하고 있다.
  (3) 공법상의 부당이득의 유형
  공법상의 부당이득은 주로 국가나 지방단체의 부당이득의 문제로 제기되는 것이나, 사인이 행정주체와의 관계에서 부당이득을 취하는 경우도 있을 수 있다.
  1) 행정주체의 부당이득 행정주체의 부당이득은 일정한 행정행위와 관련하여 발생하는 경우가 보통이나, 일정 사실행위 등에 따라 성립하는 경우도 있다.
  (가) 성립
  1 행정행위로 인한 경우 이것은 당해 행정행위가 무효이거나, 후에 실효되거나 또는 권한 있는 기관에 의하여 취소된 경우에 생긴다. 행정행위의 성립상에 하자(위법성)가 있어도 그것은 취소사유에 그치는 것인 때에는, 행정행위의 공정력으로 인하여 권한 있는 기관이 취소하기 전까지는 부당이득의 문제는 생기지 않는다.
  2 행정행위 이외의 행정작용으로 인한 경우 행정주체가 정당한 권원 없이 타인의 토지를 도로로 조성, 사용하는 경우가 그 예이다. 이러한 경우 법령상 달리 규정 되어 있지 않은 한, 관계인은 법률상의 원인 없음을 이유로 하는 부당이득반환청구를 할 수 있을 것이다.
  (나) 부당이득의 반환범위 이에 대하여는 행정주체의 선의, 악의를 불문하고 전액반환을 정하는 경우가 많다(다만 민법 제748조는 선의인 경우는 경감하고, 악의인 경우는 가중하는 규정을 두고 있다). 특별규정이 없더라도, 공권력에 의하여 일방적으로 과하여진 부담에 대하여는 그로 인한 이익의 전부를 반환하여야 한다고 할 것이다.
  (다) 반환청구권의 행사 사인의 행정주체에 대한 부당이득반환청구권의 행사는 법률에 특별한 규정이 없는 한, 우리 판례에 따라 민사소송 절차에 의하여 이를 행사할 수 있을 것이다.
  2) 사인의 부당이득
  (가) 성립 공무원의 연금수급, 보조금의 교부 등의 경우와 같이 사인이 국가나 지방자치단체 등으로부터 부당이득을 하는 경우도 있다. 이러한 사인의 부당이득도 내용적으로는 행정행위에 기인한 경우와, 그 이외의 원인에 의한 경우가 있는데, 행정행위에 기인한 경우는 당해 행정행위가 무효이거나 취소됨으로써 성립하는 것임은 행정주체의 부당이득의 경우와 같다. 수익적 행정행위의 취소제한의 법리에 따라 당해 행정행위가 취소될 수 없는 경우에는, 부당이득의 반환청구는 불가능하게 되는 것임은 물론이다.
  (나) 반환의무의 범위 법에 위반되는 이득은 허용되지 않으므로, 수익자인 사인은 받은 이득의 전액을 반환하여야 할 것이다.
  (다) 반환청구권의 행사 행정주체에 의한 부당이득반환청구권의 의사표시에 대하여는 관계법이 행정행위로서의 효력을 인정하고, 그 불이행에 대하여는 행정상 강제징수를 정하고 있는 경우가 있다(국세기본법 51, 52, 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률 33 등). 그러한 특별규정이 없으면, 국가의 반환청구권의 행사라 할지라도 대등자간의 의사표시로서의 효력을 가진다고 할 것이다.
  (4) 소멸시효
  이에 대하여는 특별한 규정을 둔 경우도 적지 않고(관세법 25의 3, 산업재해보상보험법 96, 공무원연금법 81 등), 또한 제소기간을 정한 경우도 있다. 이러한 특별한 규정이 없으면 소멸시효기간은 5년이다(예산회계법 96, 지방재정법 69).    
  
  제2편 일반 행정작용법  
  
  현대행정의 질적, 양적 확대에 따라 행정작용형식도 다양화되었다. 전통적으로 행정의 작용형식은 기본적으로 행정입법과 행정행위에 한정되어 있었다고 할 수 있다. 이 중에서 행정입법은 행정작용의 형식이라는 측면보다는 행정권에 의한 입법이라는 측면에서 검토되어 온 것이 사실이다.
  이상의 전통적 행정작용형식 외에도, 오늘날에는 행정계획, 행정지도 등이 새로운 작용형식으로 등장하게 되어, 그 법적 성격이나 그에 대한 구제수단 등은 행정법상의 중요한 문제로 되었다. 또한 행정법에 있어서 종래에 비하여 국민의 권익보호라는 문제가 보다 부각되는 일반추세에 따라 확약이론이 행정작용법에 있어 새로운 문제로 등장하였다.
  따라서 이 편에서는 위에서 열거한 여러 작용형식들을 검토하고, 아울러 행정절차는 행정작용은 아니지만 그와 밀접한 관련을 가지는 것이므로, 이 문제도 이 편에서 함께 고찰하기로 한다.
  
  제1장 행정입법
  
  제1절 개설
  [1]. 행정입법의 관념
  행정입법은 행정기관이 법조의 형식으로 일반, 추상적인 규정을 정립하는 작용을 말한다. 행정입법에는 국가행정권에 의한 입법과, 자치단체에 의한 자치입법이 포함된다. 그러나 자치입법은 지방자치법 부분에서 구체적으로 검토되므로, 여기서는 국가행정권에 의한 입법에 한정하여 검토한다.
  국가행정권이 정립하는 일반, 추상적인 규정에는 법규의 성질을 가지는 것과 그러한 성질을 가지지 않는 것이 있는바, 일반적으로 전자를 법규명령이라 하고 후자를 행정규칙이라 한다.
  [2]. 행정입법의 필요성
  현대행정의 기본원리로서의 법치주의 또는 법률에 의한 행정의 원리는, 행정권의 발동을 국민의 대표로 구성되는 의회가 제정한 법률에 의하게 하여, 행정을 민의에 부응하게 하려는 것이다. 이러한 법치행정의 취지를 철저하게 실현하려면, 의회가 행정의 내용을 미리 법률로써 가능한 한 상세하게 규정하여 두는 것이 바람직하다.
  그럼에도 불구하고 오늘날 모든 국가에서는 위임입법으로서의 성질을 가지는 행정입법제도가 일반적으로 채택되고 있는바, 그 이유로서는 현대행정이 고도로 복잡하고 전문화, 기술화되어 있어, 전문적, 기술적 사항에 관한 규율은 행정권이 보다 적절히 할 수 있다는 것, 의회의 심의에는 많은 시간이 소요되어 법률로써는 사회, 경제, 과학기술 등 행정대상의 급속한 변화에 기민하게 대응하기 어렵다는 것, 일정 사항은 오히려 정치적으로 중립적인 입장에서 보다 객관적으로 규율할 수 있다는 것, 법률의 일반적 규정으로는 지방적 특수사정에 대응하는 것이 어려운 경우가 적지 않다는 것 등을 들 수 있다. 이러한 실질적 이유에 기하여, 오늘날 법률은 행정작용이나 시책의 목적, 요건, 내용 등에 관하여 그 대강만을 규정하고, 그 세부적인 사항은 행정기관이 규율하도록 행정권에 위임하고 있는 경우가 적지 않다.
  그러나 행정입법은 어디까지나 법률에 의한 행정의 원리를 보완하는 의미를 가지는 것이고, 또한 거기에서 행정입법의 한계를 찾아야 할 것인바, 지나친 골격입법이나 백지수표식 수권법은 이 원리 자체를 포기한 것이라 할 것이다.
  제2절 법규명령
  [1]. 의의 및 성질
  법규명령이란 행정권이 정립하는 일반적, 추상적 규정으로서 법규의 성질을 가지는 것을 말한다. 법규의 개념에 관하여는 여러 가지 견해가 있으나, 여기서는 ‘국민과 행정권을 구속하고 재판규범이 되는 성문의 법규범’을 총칭하는 것으로 정의하여 둔다.
  법규명령은 이러한 의미로서의 법규적 성질을 가지기 때문에, 그에 위반한 행정청의 행위는 위법행위로서 무효 또는 취소사유가 되며, 그러한 행위로 인하여 자신의 권익이 침해된 국민은, 행정쟁송을 제기하여 그 무효확인 또는 취소를 청구하거나, 또는 손해배상소송을 통하여 그 손해의 배상을 청구할 수 있다.
  [2]. 종류
  법규명령은 여러 가지 기준에 따라 분류할 수 있다.
  1. 수권의 범위, 근거에 의한 분류
  (1) 비상명령
  이것은 비상사태를 수습하기 위하여 행정권이 발하는 헌법적 효력을 가지는 독자적 명령이다. ‘바이마르’ 헌법 제48조에 기한 비상조치나 현행 ‘프랑스’ 제 5공화국헌법 제16조에 기한 비상조치가 이에 해당한다.
  (2) 법률대위명령
  이것은 법률적 효력을 가지는 명령으로서, 헌법상의 근거를 요한다. ‘프로이센’ 헌법 제55조상의 명령 또는 구일본헌법 제8조상의 긴급칙령 등이 이에 해당한다.
  (3) 법률종속명령
  법률의 명시적 수권에 기하여(위임명령) 또는 법률의 집행을 위해(집행명령) 발하는 명령으로서, 법률보다 하위적 효력을 가지는 법규명령이다.
  1) 위임명령 이것은 법률의 범위 내에서 그 실시에 관한 구체적, 기술적 사항을 규율하기 위하여 발하는 명령이다. 행정은 법집행의 의무와 권한을 가지고 있다는 점에서, 집행명령은 법률의 명시적 규정이 없더라도 발할 수 있으나, 새로운 입법사항에 관하여는 규율할 수 없다.
  그러나 실제로는 특정 법규명령이 위임명령과 집행명령의 어느 것에 속하는지가 분명하지 아니한 경우가 많으며, 또한 하나의 법규명령 중에 위임명령적 규정이 혼재하고 있는 석이 오히려 일반적인 현상이라고 할 수 있다.
  2. 법형식에 의한 분류
  (1) 헌법상 인정되고 있는 법규명령
  1) 대통령의 긴급명령과 긴급재정, 경제명령 국가긴급권제도로서 제4,5공화국헌법은 대통령에 의한 헌법적 효력을 가지는 긴급조치 또는 비상조치에 관하여 규정하고 있었다.
  그러나 현행 헌법은 제76조에서 다만 법률적 효력을 가지는 대통령의 긴급재정, 경제명령(동조1)과 긴급명령(동조2)만을 인정하는 데 그치고 있다.
  2) 대통령령(헌법75) 보통 시행령이라 불리우며, 내용적으로는 위임명령과 집행명령이 있다.
  3) 총리령, 부령 부령은 보통 시행규칙 또는 시행세칙이라 한다. 양자 모두 위임명령과 집행명령을 포함하고 있다.
  4) 중앙선거관리위원회규칙 중앙선거관리위원회는 헌법 제114조 제6항에 의하여 법령의 범위 안에서 선거관리, 국민투표관리, 정당사무 등의 관한 규칙을 제정할 수 있는바, 이 규칙은 법규명령의 성질을 가지고 있다. 이 규칙에는 내용적으로 위임명령과 집행명령이 모두 포함되어 있다.
  한편, 이와 관련하여서는 감사원법 제 52조에 기하여 제정되는 감사원 규칙의 법정성질이 문제된다. 이에 대하여 행정입법은 국회입법원칙에 대한 예외를 이루는 것이므로, 헌법상 근거가 있는 경우에만 인정된다는 견해와, 헌법은 일정한 행정입법 형식을 인정하고 있으나 그것은 제한적인 것은 아니라고 보아, 위의 규칙은 법규명령으로 보아야 한다는 견해가 대립하고 있다. 생각건데, 법령에 기하여 그 내용을 보완하거나 그 구체적 사항에 관하여 규정하는 법규범위 정립되어도 그것이 국회입법원리에 대한 실질적 침해가 된다고 볼 수 없다는 점에서는, 그 실질적 내용에 비추어 당해규칙을 법규명령으로 보아도 문제 없다고 본다.
  (2) 관련문제
  1) 국무총리직속기관의 입법 종전에는 총리 직속기관으로서 그 장을 국무위원으로 보하는 재정경제원, 통일원 등이 있었던 바 이들 기관도 ‘행정각부’로 보아 이들에도 부령제정권이 인정되는지에 문제가 있었다. 이에 대하여는 소극설이 통설로서 이들 기관의 업무에 대하여 법규로 규율할 사항은 총리령으로 발할 수 있는 경우 그에 의하여야 한다고 보고 있다. 그러나 1998년 2월 정부조직법의 개정으로 이들 기관은 행정각부로서 재정경제부, 통일부로 개편된 결과 위의 문제는 더 이상 제기되지 아니한다.
  2) 총리령과 부령과의 관계 이에 관하여는, 양자간에 형식적 효력면에서는 차이가 없으나, 총리령은 국무총리의 소관사무에 관하여 발하는 것이고, 이 때의 소관사무는 ‘대통령을 보좌하여 행정에 관하여 대통령의 명을 받아 행정각부를 통할’하는 것을 주된 내용으로 하는 것이므로(헌법86조2항), 그 한도에서 총리령은 실질적으로 부령에 비하여 우월한 효력을 가진다는 견해와, 헌법에 양자간의 효력상의 차이에 관한 명시적 규정이 없고 총리령은 행정각부의 장과 동일한 지위에서 그 소관사무에 관하여 발하는 것이므로, 독립적 효력을 가진다는 견해가 있다.
  문제는 국무총리의 법적 지위 또는 그 소관사무의 성격이 어떠한 것인가에 달려 있다고 본다. 국무총리는 일면으로는 그 소관사무에 관하여 다른 행정각부의 장과 같이 그 분장사무를 처리하는 중앙관청으로서의 지위를 가지고 있다. 그러나 타면에 있어서는 총리는 행정각부를 통할하는 한도에서 실질적으로 행정각부에 대한 우월적 지위도 동시에 가지고 있다 할 것이므로, 그 한도에서는 총리령은 부령에 대하여 상위적 효력을 가진다고 할 것이다.
  [3]. 법규명령의 근거
  법규명령의 제정에는 헌법, 법률, 또는 상위명령의 근거가 필요하다. 긴급명령이나 긴급재정, 경제명령(예컨대, 금융실명거래 및 비밀보장에 관한 긴급재정경제명령)은 헌법상의 요건이 충족되는 때에만 발할 수 있고, 위임명령은 법률의 개별적 수권에 기하여서만 발할 수 있다. 그러나 집행명령은 새로운 입법사항을 규율하는 것이 아니고, 법률의 집행을 위하여 필요한 세부적, 기술적 사항에 관한 규율을 그 내용으로 하는 것이므로, 법률의 명시적 수권이 없어도 발할 수 있다(헌법75, 95).
  [4]. 법규명령의 한계
  1. 대통령의 긴급명령, 긴급재정, 경제명령의 한계
  긴급재정, 경제명령은 #1 내우, 외환, 천재, 지변 또는 중대한 재정, 경제상의 위기에 있어서, #2 국가의 안전보장 또는 공공의 안녕질서를 유지하기 위하여 긴급한 조치가 필요하고, #3 국회의 소집을 기다릴 여유가 없을 때에 대통령이 발할 수 있다(헌법76조1항).
  긴급명령은 #1 국가의 안위에 관계되는 중대한 교전상태에 있어서, #2 국가를 보위하기 위하여 긴급한 조치가 필요하고, #3 국회의 집회가 불가능한 때에 한하여 대통령이 발할 수 있다(동법76조2항).
  이에 관한 자세한 논의는 헌법학에 맡긴다.
  2. 위임명령의 한계
  (1) 위임범위
  위임명령은 본래 법률로 규정할 사항을 법률의 위임에 한하여 행정기관이 이를 규율하는 것이다.
  법치행정의 원리에 의하면 국민의 권리, 의무에 관한 사항은 법률로써 규정하여야 하는바, 이러한 법치행정의 원리를 실질적으로 부정하는 것과 같은 위임은 허용되지 않는다 할 것이다. 따라서 그 명확한 범위나 기준이 설정되어 있지 아니한 일반적, 포괄적 위임은 허용되지 않는 것으로서, 위임명령은 기본적으로 법률보충적인 규정에 한정되어야 할 것이다.
  이러한 관점에서 헌법은 ‘구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항’에 관하여서만 위임명령을 발할 수 있다고 규정하여(헌법75), 법률에 의한 포괄적, 일반적 수권을 금하고 있다. 즉, 법률에 의한 수권은 개별적, 구체적이어야 하고, 포괄적 내지는 백지위임식 수권은 허용되지 않는바, 원칙적으로 법률에 의한 수권에 있어서는 행정입법의 규율대상, 법위 등에 관하여 구체적으로 정하여, 누구라도 행정입법에 의하여 규율될 내용의 대강을 합리적으로 예측할 수 있어야 할 것이다.
  (2) 헌법상의 입법사항
  헌법은 국적취득요건(법2조1항), 재산권의 수용 및 보상(동법23조3항), 행정각부의 설치(동법96), 지방자치단체의 종류(동법117조2항) 등을 법률로 정하도록 하고, 또한 죄형법정주의(동법12) 및 조세법률주의(동법59) 등에 관하여 규정하고 있다.
  이러한 헌법규정은 당해 사항이 입법사항임을 명시한 것이다. 따라서 이들 사항에 관하여 적어도 그 기본적 내용은 법률로 규정되어야 하나, 전적으로 법률로 규율되어야 하는 것은 아니고, 일정한 범위에서의 행정입법에 대한 위임은 허용된다고 본다. 이 경우 그 위임의 범위는 개별사항에 따라 구체적으로 결정되어야 할 것이다.
  (3) 처벌규정의 위임
  위임입법의 한계로서 특히 헌법상의 죄형법정주의와 관련하여 중요한 의미를 가지는 것은 처벌규정의 위임에 관한 것이다.
  처벌규정은 처벌대상인 행위의 설정(구성요건)부분과 그 행위에 대한 처벌정도(형벌의 정도)에 관한 부분으로 나누어 볼 수 있는바, 먼저 전자와 관련하여서는 법률에서 처벌대상인 행위를 규정하지 않고 이를 법규명령에 위임할 수 있는가의 문제가 제기된다. 이 문제에 관하여는, 법률이 처벌대상인 행위의 규정에 있어서 그 구체적 기준을 정하여 위임하는 것은 허용된다고 본다. 처벌의 정도에 관하여도 법률이 형벌의 상한을 정하여 위임하는 것은 허용된다고 보는 것이 일반적 견해이다.
  (4) 재위임문제
  법률에 의하여 수권된 입법권(또는 그 일부)을 다시 하급 행정기관에 수권하는 것을 재위임이라 한다. 이러한 재위임을 법률 자체가 명시적으로 허용하고 있는 경우에는 문제가 없다. 그러나 그러한 명시적 규정이 없는 경우에, 그 수임권한을 전부 다시 위임하는 것은 실질적으로 수권법의 내용을 변경하는 것을 의미하므로 허용되지 않는다 할 것이다. 그러나 위임받은 사항에 관하여 일반적인 사항을 규정하고, 그 세부적인 사항의 규정을 다시 하위명령에 위임하는 것은 가능하다고 할 것이다.
  헌법 제95조상의 ‘대통령령의 위임’은 이러한 의미로 해석하여야 할 것이다.
  3. 집행명령의 한계
  집행명령은 법률 또는 상위명령을 집행하기 위하여 필요한 사항만을 규정할 수 있다. 즉 상위법령을 집행하기 위하여 필요한 형식, 절차, 세부적 사항 등에 관하여서만 규정할 수 있는 것으로, 그 한계를 넘어서 새로이 입법사항에 관하여 규정한 경우 당해 집행명령은 위법한 것으로서 무효라 할 것이다. 그러나 실제로는 그 한계가 분명하지 않은 경우가 적지 않다.
  [5]. 성립, 발효요건
  1. 성립, 발효요건의 내용
  법규명령이 유효하게 성립하기 위하여는, 다음의 요건을 갖추어야 한다.
  (1) 주체
  법규명령은 대통령, 국무총리, 각부장관 등 정당한 권한을 가진 기관이 제정하여야 한다.
  (2) 내용
  법규명령은 그 내용상 상위법령에 근거가 있어야 하고, 또한 상위법령이나 헌법에 저촉되지 않아야 하며, 그 규정내용이 명확하고 실현가능한 것이어야 한다.
  (3) 절차
  법규명령은 소정의 절차에 따라 제정되어야 한다. 즉 대통령령은 법제처의 심사(정부조직법24조1항)와 국무회의의 심의(헌법89조3항)를 거쳐 제정되며, 총리령, 부령은 법제처의 심사(정부조직법24조1항)를 거쳐 제정된다.
  국민의 권리, 의무 또는 일상생활과 밀접한 관련이 있는 법령을 제정 또는 개정하고자 할 때에는, 당해 입법안을 마련한 행정청은 이를 예고하여야 한다(행정절차법41조1항). 이 경우 행정청은 입법안의 취지, 주요 내용 또는 전문을 관보, 공보나 신문, 방송, 컴퓨터통신 등의 방법으로 널리 공표하여야 하며(법42조1항), 그 예고기간은 특별한 사정이 없는 한 20일 이상으로 한다(법43).
  예고된 입법안에 대하여는 누구든지 의견을 제출할 수 있으며, 제출된 의견에 대하여는 행정청은 특별한 사유가 없는 한 이를 존중하여 처리하여야 한다(법44조1항3항). 행정청은 입법안에 관하여 공청회를 개최할 수 있는바, 공청회에서 제시된 사실 및 의견이 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 이를 반영하여야 한다(법45조1항2항).
  (4) 형식
  법규명령은 법조형식으로 한다(사무관리규정시행규칙3), 대통령령에는 국무회의의 심의를 거친 뜻을 기재하고, 대통령이 서명, 날인하고, 그 번호와 일자를 명기하며, 국무총리와 관계 국무위원이 부서(헌법82)한 전문을 붙여야 한다(법령 등 공포에 관한 법률7, 10).
  총리령, 부령은 그 번호와 일자를 명기하고, 국무총리 또는 당해 부의 장관이 서명, 날인한다(동법9, 10).
  (5) 공포
  법규명령은 외부에 표시함으로써 유효하게 성립한다. 이러한 법규명령의 대외적 표시절차를 공포라 한다.
  공포는 관보에 게재하는 방법에 의하며(동법11조1항), 공포일은 관보발행일이다(동법12).
  (6) 효력발생
  적법하게 공표된 법규명령은 이를 시행함으로써 현실적으로 구속력이 발생한다. 시행일은 당해 명령에서 규정하는 것이 보통이나, 특별한 규정이 없으면, 공포한 날로부터 20일을 경과함으로써 효력을 발생한다(동법18).
  2. 성립·발효요건의 불비
  법규명령이 그 성립 ·발효요건을 갖추지 못한 때에는 하자있는 것으로서, 이러한 법규명령은 무효로 된다. 이것은 행정행위에 하자가 있는 원칙적으로 그 취소사유가 되는 것과는 다르다. 하자있는 법규명령에 대한 재판통제는 선결문제심리 방식에 의한 간접통제가 원칙이나, 당해 법규명령이 처분법규의 성질을 가지는 것인 때에는 예외적으로 항고소송에 의한 직접통제도 가능하다.
  [6]. 법규명령의 소멸
  1. 폐지
  법규명령의 효력을 장래에 향하여 소멸시키려는 행정권의 명시적·직접적 의사표시를 폐지라 한다. 법규명령의 폐지는 그 대상인 명령과 동위 또는 상위의 법령에 의하여서만 가능하다.
  2. 실효
  이것은 간접적 또는 결과적으로 법규명령의 효력이 소멸되는 경우이다.
  (1) 간접적 폐지
  법규명령은 내용상 그와 충돌되는 동위 또는 상위의 법령이 제정됨으로써 그 효력이 소멸될 수 있다.
  (2) 법정부관의 성취
  법규명령은, 그것이 한시법인 경우는 종기의 도래로 그 효력이 소멸되며, 해제조건부인 때는 해제조건의 성취에 의하여 그 효력이 소멸된다.
  (3) 근거법령의 소멸
  법규명령은 그 근거법인 법률 또는 상위명령이 소멸하면 법적 근거가 없는 것으로 되어 그 효력이 소멸된다.
  [7]. 법규명령의 통제
  1. 정치적 통제
  이것은 의회에 의한 통제와 민중통제로 나뉘어진다.
  (1) 의회의 통제
  1) 간접통제 법규명령에 대하여 국회는 예산안심의(헌법54), 국정감사·조사(동법61), 국무총리·국무위원 등에 대한 질문, 국무총리·국무위원해임건의(법63), 탄핵소추(법85) 등의 방법에 의하여 이를 통제할 수 있다.
  2) 직접통제 법규명령에 대한 궁극적인 동의 또는 승인권을 유보하는 방법에 의한 통제이다. 독일의 (동의권유보), 영국의 (의회제출절차) 또는 미국의 (입법적 거부)가 그 대표적인 예이다.
  우리나라의 경우는 이러한 실질적인 통제제도는 없고, 다만 제정된 법규명령 등의 국회에의 송부제도만이 있을 따름이다. 즉 국회법 제98조의2는 위임명령·집행명령으로서의 대통령령·총리령·부령 및 행정규칙인 훈령·예규·고시 등이 제정 또는 개정되었을 때에는 7일 이내에 이를 국회에 송부하도록 규정하고 있다. 이러한 법규명령이나 행정규칙의 송부제도는 당해 명령 또는 규칙이 제정되었음을 국회에 알리는 정도의 기능을 하는 데 그치고, 이에 따른 국회의 당해 명령이나 규칙에 대한 실질적인 심사나 통제는 행해지지 아니하고 있다.
  (2) 민중통제
  법규명령안을 국민에게 예고하거나 그에 관한 공청회를 개최하고, 그에 따라 표명된 관계인의 의견을 법규명령의 내용에 반영하는 등의 방법이다. 기술한 바와 같이 우리 행정절차법은 행정입법예고제를 채택하고 있고 또한 법규명령안 등에 관하여 공청회를 개최할 수 있도록 하고 있다.
  2. 행정적 통제
  상급 행정기관의 하급 행정기관에 대한 감독 또는 국가의 지방자치단체에 대한 감독 등에 의하여, 이들 행정기관에 의한 행정입법을 통제하는 방법을 말한다.
  3. 사법적 통제
  (1) 법원에 의한 통제
  법원의 재판에 의하여 위법한 법규명령을 통제하는 방법인바, 그 구체적 제도는 국가에 따라 다르다. 우리나라에서는 추상적 규범통제를 인정하지 아니하고, 법규명령에 대하여는 특정 법규명령의 위헌·위법 여부가 구체적 사건에 대한 재판의 전제가 된 경우에 법원이 이를 심리·판단하는 선결문제심리 방식에 의한 간접적 통제만이 인정되고 있다. 이러한 간접통제에서 법규명령의 특정 조항이 위헌 ·위법인 것으로서 ‘무효’인 것으로 대법원에 의하여 확정적으로 판단되는 경우에도, 간접통제 방식에 따르는 한계로서 당해 규정은 당해 사건에서 적용이 배제될 뿐이고, 그것이 공식절차에 의하여 폐지되지 않는 한 이 규정은 형식적으로는 여전히 유효한 것으로 남아 있게 된다. 그러나 위헌 또는 위법한 것으로 확정적으로 판단된 관계규정이 이후의 다른 사건에서 적용되는 것은 합리적이지 않으므로, 이러한 경우 다른 사건에서도 그 적용을 배제하고 있는 것이 실제이다. 이와 관련하여서는 당해 규정이 대법원의 판결로 위헌·위법인 것으로 확정된 것임을 공시할 필요가 있게 된다. 그에 따라 행정소송법은 대법원이 명령·규칙이 위헌 또는 위법인 것으로 확정한 때에는 이를 행정자치부장관에게 통보하도록 하고, 이 경우 행정자치부장관은 이를 지체없이 관보에 게재하도록 하였다(동법6#1#2). 그러나 법규명령이 직접적으로 국민의 법적 지위에 영향을 미치는 것인 때에는, 당해 법규명령에는 처분성이 인정되어 취소소송 등의 대상으로 될 수 있으며, 이 경우에는 직접적 재판통제가 가능하다.
  (2) 헌법재판소에 의한 통제
  헌법 제107조 제2항은 명령·규칙 등의 위헌 또는 위법 여부가 재판의 전제가 된 때에는, 대법원은 “이를 최종적으로 심사할 권한을 가진다”고 규정하고 있다. 한편 헌법재판소는 헌법 제111조 제1항 제5호에 근거한 헌법재판소법 제68조 제1항에 따라 법원의 재판을 제외한 공권력의 행사 또는 불행사에 대한 헌법소원심판권을 가지고 있는데, 이 중에 법규명령의 심판권도 포함되는지에 대하여는 견해가 갈리고 있다. 적극설은, #1 헌법 제107조 제 2항은 “재판의 전제”가 된 경우에 한하여 법원의 명령·규칙에 대한 위법·위헌심사권을 부여하고 있으므로, 명령 등이 국민의 기본권을 침해하는 경우에 그에 대한 헌법소원을 인정하는 것은 헌법 제107조 제2항에 반하는 것은 아니고, #2 헌법 제111조 제1항 제5호에 근거한 헌법재판소법 제68조 제1항의 공권력의 행사 또는 불행사에는 명령 등도 포함된다는 점을 논거로 하여 헌법재판소도 명령 규칙에 대한 위헌심판권을 가진다고 한다. 이에 대하여 소극설은 우리 헌법은 법률에 대한 위헌심사권과 명령·규칙에 대한 위법 위헌심사권을 구분하여, 전자는 헌법재판소에, 그리고 후자는 법원에 부여하고 있다고 할 것이므로, 헌법재판소는 명령·규칙에 대한 위헌심판권은 가질 수 없다고 한다. 소극설이 관련 헌법규정의 자연스러운 해석으로 보이나, 헌법재판소는 법무사법시행규칙에 대한 헌법소원을 인용함으로써, 적극설의 입장을 취하였다.
  제3절 행정규칙
  [1]. 행정규칙의 개념
  종래의 통설에 의하면, 행정규칙은 (행정조직내부 또는 특별권력관계 내부와 같은 행정 내부관계에서 제정되는 일반·추상적 규정)으로 정의되었다. 한편, 법규는 역사적·인습적 법규관념에 따라 독립된 권리주체 사이의 외부관계를 규율하는 규범으로 파악되고 있었던 결과, 행정규칙은 그 법규성이 부인되고 있었다.
  상술한 의미에서의 행정규칙에는 특별권력관계 내부에서 특별권력주체와 그 구성원의 관계를 규율하는 규범과, 행정조직 내부에서의 관계를 규율하는 규범이 포함되어 있는바, 이들은 모두 행정의 내부관계를 규율하는 것이라는 점에서 공통성이 있다.
  그러나 전자는 특별권력관계의 구성원으로서의 사람을 그 수범자로 한 점에서, 행정조직 내부에서의 그 조직이나 업무처리의 절차·기준 등에 관한 규정인 후자와는 그 속성이 다른 것이다. 그에 따라 전자를 특별명령이라 하여 이를 행정규칙의 범주에서 제외함으로써, 행정규칙을 후자에 한정하여 파악하는 것이 현재 독일행정법의 통설적 입장이다.
  확실히 양자 사이에는 그 속성이 다른 면이 있고, 그 법적 성질도 각각 다른 관점에서 검토되고 있으며, 우리나라에서의 행정규칙에 관한 논의도 내용적으로는 후자와의 관련에서만 검토되고 있으므로, 여기서도 양자를 구별하여 행정규칙을 후자에 한정되는 협의로 파악하기로 한다.
  이러한 의미의 행정규칙은 (행정조직 내부에서 상직 행정기관이 하급 행정기관에 대하여 그 조직이나 업무처리의 절차·기준 등에 관하여 발하는 일반·추상적 규정)이라고 정의할 수 있다.
  [2]. 행정규칙의 종류
  1. 광의의 행정규칙의 종류
  행정규칙을 광의로 파악하여 특별행정법관계와 행정조직 내부에서 정립되는 일반 추상적 규범으로 보는 경우, 그에는 다음과 같은 것들이 있다.
  (1) 조직규칙
  행정기관이 그 보조기관 또는 소속관서의 설치·조직 내부적 권한분배·사무처리절차 등을 정하기 위하여 발하는 규칙이다.
  예컨대 관청 내부의 사무분장규정·사무처리규정 등이 이에 속한다.
  (2) 근무규칙
  상급기관이 하급기관의 근무에 관한 사항을 계속적으로 규율하기 위하여 발하는 규칙이다. 상급관청의 하급관청에 대한 훈령·통첩 등이 이에 속한다. 사무관리규정·동시행규칙은 근무규칙을 다음의 4종으로 구분하고 있다.
  1) 훈령 상급 기관이 하급기관에 대하여 상당히 장기간에 걸쳐서 그 권한을 일반적으로 지휘·감독하기 위하여 발하는 명령이다.
  2) 지시 상급기관이 직권또는 하급기관의 문의에 의하여 개별적·구체적으로 발하는 명령이다.
  3) 예규 법규문서 이외의 문서로서 반복적 행정사무의 기준을 제시하는 것이다.
  4) 일일명령 당직·출장·시간외근무 등 일일업무에 관한 명령이다.
  (3) 영조물규칙
  영조물(국립학교·국립도서관 등)의 관리청이 그 조직·관리·사용 등을 규율하기 위하여 발하는 규칙이다. 국립대학교학칙·국립도서관규칙 등이 이에 해당한다.
  2. 협의의 행정규칙의 종류
  (1) 조직규칙
  행정조직 내부에 있어서의 조직·권한분배·업무처리절차 등에 관한 규정을 말한다.
  (2) 행위지도규칙
  이에는 내용상 규범해석규칙·재량준칙 및 간소화지침 등이 있다.
  1) 규범해석규칙 이것은 법규의 적용, 특히 그 불확정개념의 통용에 있어, 그 해석이나 적용방향을 확정하기 위하여 발하는 것이다. 이러한 해석규칙은 하급 행정기관에 의한 법의 해석·적용에 있어 중요한 준거기준이 되고, 또한 통일적인 법적용을 보장하여 주는 기능을 한다.
  2) 재량준칙 이것은 하급 행정기관이 재량처분을 함에 있어서 재량권행사의 일반적 방향을 제시하기 위하여 발하는 것이다.
  3) 간소화지침 이것은 대량적 행정처분에 있어 그 획일적 처분기준을 설정하기 위하여 발하는 것이다.
  4) 법률대위규칙 이것은 법적 규률이 필요함에도 불구하고 흠결되어 있는 행정영역에서 발하여지는 것이다. 이러한 규칙은 법률유보원칙이 적용되지 않는 영역에서 법률이 전혀 없거나, 그것이 지나치게 일반조항적으로 규정되어 있어 그 구체화가 필요한 경우에 발하는 것이다. 후자의 경우는 재량준칙과의 구별이 문제되나, 이 경우에도 법률대위규칙은 재량준칙과는 달리 이미 법률상 정설되어 있는 결정기준을 구체화하는 것이 아니라, 원초적으로 이를 설정하는 것이라는 점에서 양자는 일단 구별된다. 그 대표적인 것으로 독일에서는 보조금지급준칙을 들고 있다.
  5) 규범구체화행정규칙 이 문제에 대하여는 최근 우리나라에서도 학설상 논란이 많으므로, 여기서 비교적 상술하여 둔다.
  (가) 의의 규범구체화행정규칙의 관념에 대하여는 아직 확정된 정의는 없으나, 여기서는 일단 (상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 관계법률의 불완전한 구성요건을 보충하여 그것을 집행가능하게 하기 위하여 발하는 것으로서, 대외적 구속력이 인정되는 일반·추상적 규정)으로 정의하여 둔다.
  이러한 규범구체화행정규칙의 관념은 연방행정법원의 빌판결(1985.12.19)에 의하여 정립된 것이다. 이 판결에서 동 법원은 먼저 원자력법 제7조 제2항 제3호에 규정되어 있는 손해의 예방 및 평가의 책임은 그 규범구조상 행정부가 진다고 하고 나서, 방사선피폭에 관한 일반적 산정기준(원자력법 제7조에 대한 법규명령인 방재선보호령 제45조와 관련된 행정규칙)은 연방내무부장관이 장래 적용되어야 할 지침으로서 발한 것으로서, 이 지침에는 규범을 구체화하는 기능이 있는 것으로서, 그것은 단순히 규범을 해석하는 행정규칙과는 달리 법원에 대하여도 규범에 의하여 설정된 한계 내에서 구속력이 있다고 결정하였다.
  (나) 학설의 입장 빌판결에 의하여 정립된 이러한 규범구체화행정규칙의 법리에 대하여는 그 긍정설이 다수설이나 부정적 견해도 상당히 유력하게 제시되고 있다.
  (1) 긍정설 규범구체화규칙의 법리를 인정하는 긍정설의 입장도 그 논거에 있어서는 논자에 따라 차이가 있다. 그러나 기본적으로는
실질적 고려설, 규범구체화수권설 및 행정의 독자적 기능영역설의 세 가지 입장으로 나눌 수 있을 것이다. 다음에서는 이 중에서 다수설적 견해인 규범구체화수권설에 대하여만 검토한다.
  이 설을 주장하는 논자들은 규범구체화행정규칙에 외부적 효력이 인정되는 것은 행정부에 행정규칙에 의한 관계법의 구체화권한이 인정되고 있기 때문이라고 한다. 이들 논자는 이러한 구체화권한은 근거법에 명시적으로 규정될 수도 있으나, 그 해석에 의하여 인정될 수도 있다고 보고있다. 후자와 관련하여서는 다수의 논자는 행정규칙의 발령에 대한 특별한 규정을 두고 있는 연방환경법 제48조는 당해 규칙에 대하여 외부적 효력을 인정할 수 있는 수권규정으로 볼 수 있는 대표적 예라고 보고 있다. 그러나 예컨대 젠들러는 당해 규칙에 대한 외부적 효력의 인정에 있어서는, 이러한 행정규칙의 발령에 대한 특별한 규정만으로는 충분하지 아니한 것으로서, 기본적으로는 관계법규정의 규범구조에서 그 근거를 찾을 수 있다고 보고 있다. 즉 그는 근거법의 관계규정이 다수의 불확정개념을 포함하는 일반조항으로 되어 있는 경우에는, 그를 구체화하여 집행 가능한 것으로 하기 위하여 행정권에는 행정규칙에 의한 그 구체화 또는 기준설정권한이 인정된다고 한다.
  (2) 부정설 예컨대 브로이어는 행정규칙에 대하여 외부적 효력을 인정하는 것은 법률의 일반적 유보 및 행정의 명령제정권에 대하여 부과되어 있는 기본법 제80조(우리 헌법 75,95조에 해당)상의 제한에 반하는 것이라고 본다. 그는 또한 법규명령과 행정규칙에 대등한 경합적 법적 효력을 인정
하는 것은 기본법상의 법원에 관한 기본원리에 반하는 것이라고 보고 있다.
  (3) 결어 이상에서 규범구체화행정규칙에 대한 학설을 살펴 보았다. 긍정설인 규범수권설은 일단 상당한 설득력이 있는 것으로 보인다. 그럼에도 이 설이 당해 규칙에 대하여 외부적 효력을 인정할 수 있는 결정적 논거를 제시하고 있는 것으로는 보이지 아니 하는바, 그것은 기본적으로 다음의 두 가지 이유에 따른 것이다. 먼저 이 설에는 실정법제와의 관련에서 문제가 있는 것으로 보인다. 즉 기본법상 행정권에 의한 대외적 효력이 있는 규범의 정립은 동법 제80조 제1항이 정하는 법규명령에 한정되어 있다는 점이다. 그러하다면 규범구체화행정규칙의 경우에도 그에 외부적 효력이 인정되기 위하여는 그 형식에 있어서도 위 규정에 따른 법규명령의 형식에 의하여야 할 것이 아닌가라는 문제가 제기되는 것이다. 이에 대하여 규범수권설을 취하는 논자들은 규범구체화행정규칙은 근거법률의 행정부에 대한 구체화수권에 따라 발령되는 것인데, 기본법 제80조는 근거법률 자체가 일정 문제에 대한 구체적 규율을 포기하고 이를 행정부에 수권하는 것을 금지하고 있지는 아니하다고 하고 있다. 그러나 이에 대하여는 볼프가 적절하게 지적하고 있는 바와 같이,  근거법률에 의한 행정권의 이러한 구체화수권의 인정은 그 내용에 있어서는 입법자가 스스로의 활동영역을 행정부의 활동영역에서 구분하여 헌법상의 법률유보의 범위를 스스로 획정하는 것을 의미하는 것으로 된다. 그러나 기본법상 입법부와 행정부의 기능영역은 헌법제정자만이 이를 획정할 수 있다는 점에서, 이 설의 문제가 있는 것이다.
  전술한 바와 같이 규범수권설도 관련 행정규칙에 외부적 효력을 인정 할 수 있는 결정적 근거는 제시하지 못하고 있는 것으로 보인다. 또한 규범구체화행정규칙의 정당화의 다른 논거로 제시되고 있는 행정부의 독자적 기능영역설도 실정법제와의 관련에서는 문제가 있는 것으로 보인다.
  그럼에도 연방행정법원이 빌판결에서 내무부장관이 행정규칙의 형식으로 발한 방사선피폭에 관한 일반적 산정기준에 법원에 대한 법적 구속력을 인정한 것은 기본적으로는 빌케가 주장하는 바와 같이 “불지의 전문영역의 미로에 지나치게 깊이 개입하지 아니하려는 법원의 개혁적 결단”의 소산으로 보는 것이 적어도 그 실제에는 부합하는 것이 아닐까 한다.
  [3]. 법규형식의 행정규칙과  법규적 내용을 가진 행정규칙
  1. 법규명령의 형식을 취하는 행정규칙
  행정규칙은 보통 고시, 훈령, 예규 등의 형식으로 정립되나, 때로는 법률 또는 법규명령의 형식으로 정립되는 때도 있다. 이 경우 행정규칙이 법규로서의 성질을 가지게 되는가가 문제된다. 이에 관하여는 적극설과 소극설의 대립이 있다.
  (1) 적극설
  당해 행정규칙은 법규로 되어 국민이나 법원을 구속한다고 보는 입장으로서, 그 논거로는 #1 법규명령은 일반 공권력을 근거로 하여 제정되는 것으로, 국민의 자유, 재산에 관계 없는 사항이라도 법규의 형식으로 규정됨으로써 일반국민을 구속하게 되며, #2 특별권력에 의한 법은 일반 공권력에 의한 법에 귀속된다는 것을 들고 있다. 이 설이 현재의 다수설이다.
  (2) 소극설
  행정규칙은 법규의 형식으로 제정되어도 행정규칙으로서의 성질이 변하는 것은 아니어서, 일반국민이나 법원을 구속할 수는 없다고 보는 입장이다. 즉 법률, 법규명령이 언제나 국민 일반을 구속하는 것은 아니므로, 그 내용상 행정규칙에 해당함이 명백한 것인 때에는 그 형식에도 불구하고 행정규칙으로서의 성질이 변하지 아니한다고 보는 것이다.
  (3) 판례의 입장
  대법원은,
  “자동차운수사업법제31조등의규정에 의한사업면허의취소등의처분에관한규칙은 부령의 형식으로 되어 있으나, 그 규정의 성질과 내용이 자동차운수사업면허의 취소처분 등에 관한 사무처리기준을 규정한 것에 불과한 것이므로, 이는 교통부장관이 관계 행정기관 및 직원에 대하여 그 직무권한행사의 지침을 정하여 주기 위하여 발한 행정조직 내부에 있어서의 행정명령의 성질을 가지는 것이다.”라고 판시하여 일단 소극설의 입장을 취하였던바, 이것은 같은 내용의 이후의 사건에서도 견지되고 있다. 대법원은 예컨대 구공중위생법 제23조상의 재량처분으로서의 제재적 처분의 기준을 정하고 있는 시행규칙(부령)에 대하여도 같은 입장을 취하고 있다.
  대법원은,
“공중위생법에 따라 제반사정을 참작하여 위 법에 규정된 것 중 적절한 종류를 선택하여 합리적인 범위 내의 행정처분을 할 수 있는 재량권을 부여한 것이고, 이를 시행하기 위하여 동 제 4항에 의하여 마련된 공중위생법 시행규칙 제41조 별표 7에서 위 행정처분의 기준을 정하고 있더라도 위시행규칙은 형식은 부령으로 되어 있으나 그 성질은 행정기관 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 불과한 것으로서 보건사회부장관이 관계행정기관 및 직원에 대하여 그 직무권한 행사의 지침을 정하여 주기 위하여 발한 행정명령의 성질을 가지는 것이지, 위 법 제23조 제1항에 의하여 보장된 재량권을 기속하거나 대외적으로 국민을 구속하는 것은 아니다” 라고 판시 하였다.
  대법원은 이외에도 의료법, 풍속영업의 규제에관한법률 등의 관계규정에 의한 제재적 처분의 기준을 정하고 있는 부령에 대하여도 같은 입장을 취하고 있다.
  그러나 대법원은 최근에 내용적으로는 여전히 관계법이 정하는 재량처분으로서의 제재적 처분의 기준을 정하고 있는 것이나, 그것이 대통령령인 시행령인 경우에는 그에 법규성을 인정하였다.
즉 대법원은 1997.12.26 선고 97누15418 판결에서,
  “당해 처분의 기준이 된 주택건설촉진법시행령 제10조의 3 제1항 「별표1」은 주택건설촉진 법 제7조 제2항의 위임규정에 터잡은 규정형식상 대통령령이므로 그 성질이 부령인 시행규칙이나 또는 지방자치단체의 규칙과 같이 통상적으로 행정조직 내부에 있어서의 행정명령에 지나지 않는 것이 아니라 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 힘이 있는 법규명령에 해당한다” 라고 판시하였다.
  (4) 학설 및 판예의 검토
  원칙적으로 적극설이 옳다고 본다. 왜냐하면 법률이나 법규명령은 그 형식에 따라 원칙적으로 대외적 구속력이 인정되는 것이기 때문이다. 따라서 행정규칙으로 규율되고 있던 사항이라도 그것이 일단 대통령령이나 부령 등의 형식으로 규율된 경우에는, 그것은 실정제도상 외부적 효력이 인정되는 법규명령의 형식에 의하고 있다는 점에서, 그에는 대외적 구속력이  인정된다고 본다. 다만, 부령 내지는 대통령령 등의 법규명령의 형식으로 발령된 것이라도 그것이 내용적으로는 전적으로 행정조직 내부에 있어서의 사무처리기준 등을 규정하고 있는 경우도 상정될 수 없는 것은 아니다. 이러한 경우에는 당해 규범은 그 내용에 따라 대외적 관계에서는 구속력이 인정되지 아니하고 일반국민은 그 위반을 관련 행정처분의 위법 사유로 주장할 수는 없다고 할 것이다. 그러한 점에서는 당해 규범은 그 형식에도 불구하고, 실질적으로는 행정규칙으로서의 성질을 가진다고 할 수 있다. 그러나 이러한 경우는 이론적으로는 쉽게 상정될 수 있으나, 실제에 있어서는 전적으로 행정조직 내부에 있어서의 사무처리기준만을 정하고 있는 부령 등은 극히 예외적인 현상에 그칠 것으로 본다. 왜냐하면 당해 규범이 전적으로 행정조직 내부에 있어서의 사무처리기준이나 절차 등을 규율하는 것이라면, 그것은 훈령이나 예규 등의 행정규칙으로 규율하게 될 것이기 때문이다. 그럼에도 불구하고 이를 굳이 부령, 총리령 등으로 규율하는 것은 실질적으로나 논리적으로나 사리에 맞지 아니하는 것이라 할 것이다.
  다음에 판례에 대하여 살펴본다. 위에서 본 바와 같이, 대법원은 구자동차운수사업법, 구공중위생법 등의 관련규정에서 정하고 있는 제재처분의 기준을 정하고 있는 시행규칙(부령)은 그 형식에도 불구하고 행정기관내부의 사무처리기준을 정한 것으로서 행정규칙의 성질을 가지는 것으로서 대외적인 구속력은 없는 것이라는 입장을 취하고 있다. 따라서 우리 판례는 일단 소극설의 입장을 취하고 있다고 할 수 있다.
  이들 판례에 있어서는 관계법이 정하고 있는 제재적 처분은 내용적으로는 재량처분에 해당하는 것이며, 그 법규성이 부정되고 있는 시행규칙(부령)의 관련규정은 이러한 재량처분으로서의 제재적 처분의 기준을 정하고 있는 것이라는 점에서 그 공통성이 있다.
  이러한 판례는 특히 구자동차운수사업법 제31조에 관한 대법원의 일련의 판례를 살펴보면 그 실질적 이해에 도움이 될 수 있는 것으로 보인다. 따라서 다음에서는 관련판례를 검토하고 이를 배경으로 하여 위의 대법원의 판례의 타당성 여부의 문제를 살펴보기로 한다.
  구자동차운수사업법 제31조가 정하고 있던 제재적 처분의 기준은 초기에는 교통부장관의 훈령으로 규정되고 있었다. 이러한 여건하에서 대법원은 1983. 3. 22. 선고 82누347 판결에서, “자동차운수사업 법 제31조 등에 관한 처분요령(교통부훈령 제680호)은 법규의 성질을 가지는 것으로 볼 수 없고 행정조직 내부에 있어서의 명령에 지나지 아니하여 그 규정이 자동차운수사업법 제31조에 의하여 보장된 행정청의 재량권이나 법원을 기속하는 것은 아니다”라고 판시 하였다.
  이후 교통부는 같은 내용의 기준을 시행규칙(교통부령)으로 정하였다.
  그러나 당시에는 관계법령에 이러한 시행규칙의 제정에 관한 수권규정은 없었고 보면, 당해 시행규칙은 내용적으로는 집행명령에 해당하는 것이었다. 구자동차운수사업법 제31조에 기한 처분은 재량처분이었고 보면, 교통부장관은 그 재량권의 행사에 관한 일반적 기준의 설정에 있어서는 법률의 수권을 요하지 아니하는 것으로서, 따라서 이를 집행명령으로 규율 할 수 있는 점에 대하여는 달리 문제가 없는 것으로 보인다. 이처럼 관련 처분기준이 법규명령으로서의 부령으로 규정되었음에도 불구하고, 대법원은 위의 1984. 2. 28. 선고 83누551 판결에서는 여전히 그 법규성을 부인한 것이다.
  이 판례가 그 계기가 된 것인지는 모르나, 1986년에는 구자동차운수사업법 제31조에는 동조 제1항에 기한 “처분의 기준이나 절차 기타 필요한 사항은 건설교통부령으로 정한다”는 내용의 제3항이 신설되었다. 따라서 그 이후에는 동조 제1항의 처분기준을 정하는 부령은 형식적으로는 위임명령의 성질을 가지게 되었다. 그럼에도 불구하고, 대법원은 그 이후에도 종전과 같은 내용의 판시를 되풀이 하고 있다.
  이러한 대법원의 판례는 그 타당성을 인정하기 어렵다고 본다. 구자동차운수사업법 제31조상의 처분기준을 훈령으로 정하고 있었던 시기에는, 행정규칙으로서의 훈령에 대하여 법규성을 인정할 수 있는 실정제도상의 근거는 없다는 점에서 당해 훈령에 대하여 법규성을 부인한 대법원의 초기 판례는 타당한 것이었다. 이에 대하여 같은 내용의 처분기준이기는 하나 그것이 집행명령 내지는 위임명령으로서의 시행규칙으로 규정되어 있음에도 불구하고 그에 대하여 내부적 사무처리기준인 행정명령으로서의 성질만을 인정하고 대외적 구속력 즉 법규성을 부인한 이후의 판례의 타당성은 인정될 수 없다고 본다. 먼저 당해 처분기준은 그 내용상 행정기관 내부에 있어서의 사무처리기준을 정한 것은 아니고, 대외적으로 버스사업자 등 국민과의 관계에서의 처분기준을 전한 것이라는 점이다.
  다음에 이러한 처분기준은 헌법 제95조가 정하고 있는 법규명령 형식인 집행명령 내지는 위임명령 형식으로 규정되어 있고 보면, 그에는 당연히 대외적 구속력, 즉 법규성이 인정되어야 하는 것이다.
  위의 판례는 일정한 사항은 본질적으로 행정규칙 고유의 규율사항이라는 전제에 입각하는 경우에 비로소 그 타당성이 일정될 수 있는 것이나, 이러한 전제는 타당하게 성립하지 않는다고 본다. 왜냐하면 행정권으로서는 동일한 사항을 행정규칙으로 규율할 수도 있고, 법규명령(집행명령)으로 규율할 수도 있는 것이기 때문이다. 또한 뒤에서 보는 바와 같이 대법원은 재량처분으로서의 관계법상의 제재적 처분기준을 시행령(대통령령)으로 규정하고 있는 경우에는, 당해 시행령에 법규성을 인정하였고 보면, 제재적 처분의 기준을 정한 부령에 법규성을 부인하는 위의 판례가 반드시 이러한 전제에 입각하고 있는 것으로는 보이지 아니한다.
  전술한 바에 따라 구자동차운수사업법 제31조상의 재량처분으로서의 제재적 처분에 관한 기준을 정하는 시행규칙에는 당연히 법규성이 인정되어야 한다고 보며, 그것은 구공중위생법이나 식품위생법의 경우에도 마찬가지라고 본다. 그럼에도 불구하고 대법원은 이들 처분기준이 부령으로 규정되어 있는 경우에는 그 법규성을 부인하고 있는 것이다.
  이에 대하여 대법원은 1997. 12. 26. 선고 97누15148 판결에서는 관계법상의 제재적 처분기준이 시행령 즉 대통령령으로 규정되어 있는 경우에는 그 법규성을 인정하였다.
  이 판결도 그 타당성을 인정하기는 어렵다고 본다. 먼저 당해 시행령도 주택건설촉진법 제7조 제1항이 정하고 있는 재량처분으로서의 제재적 처분의 기준을 정하고 있는 것이라는 점에서는 앞에서 검토한 구자동차운수사업법 또는 구공중위생법 등의 관련 시행규칙(부령)과 내용적으로는 다르지 아니하다는 점이다. 다음에 대법원은 이 시행령은 주택건설촉진법 제7조 제2항의 위임에 터잡아 제정된 것으로서 그 법규성이 인정된다고 하고 있으나, 그 법규성이 부인되고 있는 앞의 구자동차운수사업법이나 구공중위생법 등의 관련 시행규칙도 관계법의 명시적 위임에 따라 제정된 것으로서, 그것은 헌법 제95조가 정하고 있는 위임명령에 해당한다는 점이다. 헌법은 제75조에서 위임명령으로서의 대통령령에 관하여 규정하고 있고, 제95조에서는 위임명령으로서 총리령 ·부령에 관하여 규정하고 있으며, 이들 위임명령의 효력에 대하여는 달리 규정하고 있지 아니하고 보면, 대통령령인 관계 시행령에 법규성이 인정된다면, 부령인 관계 시행규칙에도 마땅히 그 법규성이 인정되어야 하는 것이다.
  2. 법규적 내용을 가진 행정규칙
  형식적으로는 고시 훈령 등 행정규칙의 형식으로 제정되었으나, 내용적으로는 법률의 보충적 성질을 가지는 것이 있다. 예컨대, 물가안정에 관한법률 제2조에 의하여 주무부 장관이 긴요물품 등의 최고가를 고시하는 경우가 이에 해당한다.
  이러한 행정규칙은 내용적으로는 법률 또는 상위명령의 구체적인 위임에 기하여 제정되는 것이므로, 그 실질적 내용에 따라 법규명령(위임명령)으로 보아야 할 것이다. 이것은 판례의 입장이기도 하다.
  대법원은 국세청장의 훈령인 재산제세사무처리규정에 대하여, 그것이 비록 국세청장의 훈령 형식으로 되어 있다 하더라도 이에 의한 거래지정은 소득세법과 그 시행령의 위임에 따라 그 규정의 내용을 보충하는 기능을 가지면서 그와 결합하여 대외적 효력을 발생하게 된다고 판시 하였다.
  [4]. 행정규칙의 법적 성질
  이것은 행정규칙이 법규로서의 성질을 가지는가의 문제이다.
  전통적 견해에 의하면 행정규제의 법규성은 전적으로 부인되었으나, 오늘날에는 일정 유형의 행정규칙에는 적어도 준법규적 성질이 인정된다고 보는 것이 일반적 견해이다.
  1. 전통적 견해
  행정규칙은 행정조직 내부 또는 특별권력관계 내부에서 그 조직 작용에 대해 규율하기 위하여 제정되는 것이므로, 국민에 대하여는 법적 효력이 없고, 그것은 또한 법원을 구속하거나 그 재판의 기준이 되지는 않는다고 보았다.
  즉 행정규칙에는 법규성이 부인되어, 그러한 점에서 법규명령과 구별되고 있었던 것이다.
  구체적으로 행정규칙은 다음과 같은 성질을 가지는 것으로 이해되고 있었다.
  1) 행정규칙과 구체적 명령과의 동위성 행정규훈과 개별적 명령과는 본질적인 차이가 있는 것은 아니고, 양자는 동가치적, 동위적이며 처분적 성질을 가지는 것으로서, 양자의 구별은 결국 형식적 ·기술적인 것에 불과하다.
  2) 일면적 구속성 행정규칙과 개별명령은 이처럼 동가치적 또는 동위적 성질을 가지는 것이므로, 행정규칙의 발령기관은 구체적인 경우에 이에 구속되지 않고 그와 다른 처분을 할 수 있다. 즉, 행정규칙은 쌍면적 구속력을 가지는 것이 아니고, (수명기관 수명자에 대한) 편면적 구속력만을 가진다.
  2. 새로운 고찰
  행정규칙에 대하여는 위에서 본 바와 같이 전통적으로 그 법규성이 전적으로 부인되고 있었으나, 오늘날에는 일정 행정규칙에 대하여는 적어도 준법규성이 인정된다고 보는 것이 일반적 견해이다. 다음에 이 문제를 내부적 효력과 외부적 효력으로 나누어 검토한다.
  (1) 내부적 효력
  행정규칙이 행정조직 내부에서 법적 효과를 가지는 법규범이라는 점에 대하여는 다툼이 없다. 즉 행정규칙은 상급 행정기관이 하급 행정기관의 조직이나 그 작용, 활동을 규률하기 위하여 발하는 것으로, 그 수명자는 행정조직에서의 복종의무에 따라 당해 행정규칙을 준수하고 적용하여야 하는 것이다. 이러한 점에서 행정조직 내부에 있어서는 행정규칙도 법규범으로서의 성질을 가지고 있는 것이다.
  이러한 행정규칙의 내부적 효력에 관한 한, 전통적 견해와 최근의 견해 사이에 차이는 없다.
  (2) 외부적 효력
  행정규칙은 하급 행정기관의 조직이나 작용에 관한 것으로서, 그 수명자는 행정조직에 있어서의 복종의무에 기해 이러한 행정규칙에 따라 행정사무를 처리하는 것이므로, 적어도 사실상으로는 외부적 효력을 가지고 있음은 부인할 수 없다. 문제는 이러한 사실상의 효력에 대한 법적 판단 여하이다.
  이 문제에 관하여 현재 독일이나 (프랑스) 행정법에서는 행정규칙 일반이 아니라, 각 유형별로 검토하고 있는바, 실제 행정규칙의 외부적 효력의 문제는 그 내용에 따라 달리 검토하여야 할 이유가 있는 것이므로, 여기서도 이 문제는 각 유형별로 검토하기로 한다.
  1) 조직규제 독일이나 「프랑스에서는 일정한 조직규칙에 대하여 학설, 판례상 그 법규성을 인정하고 있다.
  독일에서는 판례상 하급행정기관의 관할권을 정한 관할권규칙과 일정 절차규칙에 대하여는 외부적 효력이 인정되고 있으며, 학설 상으로도 이러한 판례의 입장을 지지하는 것이 다수설인 것으로 보이나, 그 논거는 명확하지 아니한 것으로 보인다. 「오센뷜은 조직규칙이 시원적인 행정권의 법이라고 주장하고 있는바, 이는 행정권에도 일정 한도에 있어 고유한 입법권이 있다는 전제하에서 주장되고 있는 것이다. 그러나 행정권에 그와 같은 고유한 입법권을 인정할 수 있는지는 의문이다.
  (프랑스)에서는 각부 장관에게 부령제정권이 없으나, 판례는 행정의 조직·운영에 관하여는 예외적으로 이를 인정하고 있는바, 이것은 (자마르) 판결에서 확립된 것이다. 이 판결은 “법률의 명시적 수권이 없는 경우에도 장관에게는 다른 모든 행정기관의 장과 같이, 그 소관행정의 원활한 운영을 위하여 법규명령을 제정할 수 있는 권한이 있다”고 선언하였다.
  그러나 이 판결 자체에서도 그렇지만 학설상으로도 그 구체적 논거는 제시되지 못하고 있다.
  2) 법규해석규칙 행정청에는 법해석에 있어 고유한 판단권이 인정될 수 없는 것이므로, 법규해석규칙에 고유한 법적 효력이 인정될 수는없다 할 것이다. 당해 규칙이 관계법령을 적정하게 해석한 것인 때에는 그것은 단지 법령상의 내용을 명확히하는 것에 그치는 것이고, 그 자체에 고유한 의미는 없다. 따라서 이해관계인은 직접 법령에 의거하여 그 권리를 주장하면 되는 것이고, 법규해석규칙을 수용할 필요는 없는 것이다.
  그러나 당해 해석규칙이 불확정개념에 관한 것이고, 그에 관하여 행정청에 판단여지가 인정되는 때에는, 예외적으로 당해 해석규칙에 고유한 법적 의미 또는 효력을 인정할 수 있을 것이다. 이 경우의 법적 효력은 후술하는 재량준칙에 준하여 판단할 수 있을 것이다.
  규범해석규칙이 관계법을 잘못 해석한 것이나 그에 기하여 일정 행정 관행이 형성된 경우에는, 다음과 같은 문제가 제기된다. 즉, 당해 규칙에 기한 처분이 법령상의 적법한 처분보다 국민에게 유리한 것인 경우에 있어, 이해관계자가 당해 해석규칙과 관행에 의거하여 동일한 처분을 청구할 수 있는가의 문제이다.
  이것은 내용적으로는 법률에 의한 행정원칙과 평등원칙간의 충돌문제이다. 이 문제에 관하여는, 그것이 실질적으로는 부당한 결과를 야기할 수 도 있는 것이지만, 소극적으로 해석할 수밖에 없다고 본다. 왜냐하면 평등원칙이 위법한 관행을 정당화할 수는 없고, 불법 앞의 평등원칙은 존재하지 않으므로, 위법행위의 반복청구권은 인정될 수 없는 것이기 때문이다.
  3) 재량준칙 재량준칙은 일정한 한도에서의 독자적 판단권이 부여되어 있는 재량처분에 있어 행정권이 스스로 그 처분의 일반적 기준을 설정하여 내용적으로는 재량권을 제한하는 의미를 가지고 있는 것으로서, 행정규칙의 법규성의 논의는 내용적으로는 이러한 재량준칙에 관한 것이 중심을 이루고 있다.
재량준칙의 외부적 효력에 대하여 독일의 통설은 간접적 효력만을 인정하여 준법규성을 인정하고 있으나, (오센뷜)등은 직접적 효력까지도 인정하여 그 법규성을 인정하고 있다. 이러한 독일에서의 재량준칙의 효력에 관한 논의는 우리나라에 있어서도 유용한 준거점을 제시하고 있는 바, 다음에 그 내용을 살펴보기로 한다.
  (가) 준법규설 재량준칙의 외부적 효력에 관하여, 독일의 통설은 전술한 바와 같이 행정의 자기구속원리에 입각하여 그 간접적 효력만을 인정하고 있다. 그 구체적인 내용을 간추리면 다음과 같다.
  재량행위에 있어서 그 재량권을 동일한 방향으로 행사하여 일정한 관행이 형성되어 있는 경우에는, 행정청은 동일한 사안에 대하여는 당해 관행에 따른 처분을 하여야 할 법적 구속을 받는다. 그것은 정당한 사유가 없음에도 불구하고 이전의 관행과 다른 처분을 하는 것은 헌법상의 원리인 평등원칙에 반하기 때문이다. 즉, 재량행위에 있어서 행정청에게는 원칙적으로 그 처분의 내용에 관한 재량권, 즉 독자적 판단권이 있음에도 불구하고, 그 재량권의 행사에 관한 관행이 형성되어 있는 경우에는, 헌법상의 평등원칙에 따라 스스로의 관행에 구속되는 것으로, 이를 행정의 자기구속원리라 한다.
  이러한 행정의 자기구속원리와 재량준칙을 결합하면, 다음의 이론이 성립된다. 재량준칙이 일정기간 적용되면 그에 따른 행정관행이 형성되는 바, 행정은 동일한 사안에 있어서는 평등원칙에 따라, 그를 정당화할 만한 사유가 없는 한 이러한 관행과 다른 처분을 할 수 없다. 즉 재량준칙이 그 적용관행에 의하여 뒷받침되는 때에는, 그 재량준칙과 다른 처분을 하는 것은 평등원칙에 반하는 위법한 처분이 되는 것이다. 이것은 재량준칙이 평등원칙을 매개로 하여 국민에 대하여도 법적 효력을 가지게 됨을 의미한다. 즉 재량준칙은 국민이나 법원에 대하여는 평등원칙을 매개로 하여 간접적으로 법적 효력을 갖게 되는바, 이러한 점에서 재량준칙은 준법규성을 가진다고 할 수 있다.
  한편 재량준칙에 따른 관행이 형성되어 있지 않은 경우, 즉 재량준칙의 1차적 적용에 있어서의 그 법적 효력의 문제가 있다. 이 문제에 대하여 독일의 판례는 이 경우의 재량준칙을 일종의 예기관행으로 보아서, 이러한 예기관행으로서의 재량준칙에 위반한 처분은 위법한 것으로 보고 있다. 이 문제에 대하여 ‘마우러’는 이러한 예기관행이론은 차후에 재량준칙에 따른 행정관행이 형성되는 경우에 한하여 그 타당성이 인정될 수 있다고 하고 있다.
  (나) 법규설 이것은 ‘오센뷜’, ‘베크만’ 등의 견해로서, 재량준칙은 그 자체로서 직접 국민에 대하여 법적 효력을 가진다고 본다.
  ‘오센뷜’은 통설적 견해가 인위적이라고 비판하면서, 재량준칙은 행정청이 재량권을 제한함으로써 스스로를 구속하려는 의사행위의 결과로서, 그것은 행정의 고유한 권능영역에서 그 독자적인 입법권에 의하여 정립되는 시원적인 행정권의 법이므로, 외부에 대하여 직접적인 효력을 발행하는 것이라고 한다.
  이러한 ‘오센뷜’의 견해는, 그의 입법권은 의회에만 있는 것은 아니고 행정권에도 일정 한도에서 고유한 입법권이 있다는 이론에 기하여 주장되고 있다.
  ‘오센뷜’은 이처럼 재량준칙을 외부에 대하여 직접적 효력을 가지는 법규로 보면서도, 행정권의 고유한 법으로서의 재량준칙은 내용적으로는 신축적 구속력을 특징으로 하는 것으로서, 그에 대한 예외가 허용되는 점에서 일반법규와는 구별되는 것이라 한다. 따라서 행정청은 구체적인 경우 정당한 사유가 있는 때에는 재량준칙과 다른 처분을 할 수도 있다고 한다.
  (다) 결어 이상에서 재량준칙의 외부적 효력에 관한 독일의 통설인 준법규설과 그 비판론으로서의 법규설을 살펴보았거니와, 결론적으로는 통설적 견해가 보다 타당하다고 보는바, 그 논거는 다음과 같다. (i) 먼저 법규설은 행정권에도 고유한 입법권이 있다는 전제에 입각하고 있는 것이나, 삼권분립원칙이 오늘날 헌법의 기본원칙이라고 한다면, 그에 대한 예외는 헌법이 명시적으로 규정하고 있는 경우에만 허용된다고 할 것이다. (ii) 다음에 재량준칙의 외부적 효력은 행정이 스스로를 구속하려는 의사행위에 의하여 발생한다고 하고 있으나, 행정권이 당해 규칙에 직접적인 외부적 효력을 인정하려고 한다면, 동일한 내용을 법규명령의 형식으로 발할 수 있음에도 불구하고, 이를 재량준칙이라는 행정규칙으로 발한 이유가 문제된다. (iii) 끝으로, 재량준칙을 법규명령이라고 한다면, 명문으로 그에 대한 예외를 규정하고 있지 아니한 한, 그와 다른 처분은 허용되지 아니한다 할 것이다. 그러나 재량행위에 있어 행정청에 대한 재량권의 인정이 구체적 상황에 가장 적합한 처분을 하게 하기 위한 것이라면, 예외적인 경우 재량준칙과 다른 처분도 허용되어야 하는 것이다. 평등원칙을 매개로 하여 재량준칙에 외부적 효력을 인정하는 경우에는, 행정청은 내용적으로 동일한 사안에 있어서만 관행에 의하여 뒷받침되는 재량준칙에 따른 처분을 하여야 하는 것이므로, 그 밖의 경우에는 행정청이 그와 다른 처분을 할 수도 있는 것이다.
  이러한 문제점을 감안하여 ‘오센뷜’ 자신도, 행정권의 법으로서의 재량준칙은 법규이기는 하나, 그에 대한 예외적 처분이 허용되는 것이라고 주장하고 있으나, 그 구체적 논거는 제시하고 있지 못하다.
  재량준칙에 대하여 평등원칙을 매개로 하는 간접적 효력을 인정하는 독일의 통설적 견해는, 우리나라에 있어 당해 문제의 판단에 있어서도 타당한 견해로 원용될 수 있다고 본다. 왜냐하면 우리나라에서도 평등원칙은 위법상의 원칙으로 되어 있고, 우리나라에 있어서도 재량준칙은 그 본질에 있어서 독일의 그것과 다르지 않기 때문이다.
  따라서, 우리나라에 있어서도 재량준칙과 그에 준하는 성질을 가지는 법율대위적 규칙에 대하여는 평등원칙과의 결합에서 그 준법규성을 인정할 수 있다고 본다.  
  3. 판례의 입장
  행정규칙의 법적 성질에 관한 우리나라의 판례는, 법규설적인 것과 비법규설적인 것으로 갈리고 있으나, 양자의 구별이 반드시 합리적 기준에 따라 이루어지고 있는 것으로 보이지는 않는다. 다음에 그 내용을 살펴본다.
  (1) 원칙-법규성 부인
  우리나라 판례는 원칙적으로 행정규칙에 법규성이 없다고 보는 것이 그 기본입장인 것으로 보인다.
  대법원은 훈령에 관하여,  
  “훈령이란 행정조직 내부에 있어서 그 권한의 행사를 지휘.감독하기 위하여 발하는 행정명령으로서, 훈령, 예규, 통첩, 지시, 고시, 각서 등 그 사용명칭여하에 불구하고 공법상의 법률관계 내부에서 준거할 준칙 등을 정하는데 그치고 대외적으로는 아무런 구속력도 가지는 것이 아니다.”(대판 1983. 6. 14, 83누54)  
라고 판시하여 그 법규성을 부인하였다.
  대법원은 재량준칙에 대하여도 다른 행정규칙과 같이, 특히 그 준법규성 문제 등에 관한 구체적 검토를 하지 않은 채, 그 외부적 효력을 부인하고 있다. 구자동차운수사업법(1997년 현행 여객자동차운수사업법에 의하여 전문개정되기 이전의 법) 제31조 제1항은 “자동차운수사업자가 다음 각호의 1에 해당할 때에는 건설교통부장관은 ...사업의 정지를 명하거나 면허 또는 등록의 일부 또는 전부를 취소할 수 있다”고 규정하고 있었던 바, 그에 기하여 제정된 처분요령은 그 구체적 처분기준을 설정한 것이므로, 그것이 재량준칙에 해당한다는 점에는 의문이 없다.
  구자동차운수사업법 제31조 등에 기한 처분기준에 관한 건설교통부장관의 훈령에 관하여 대법원은,   
  “자동차운수사업법 제31조 등에 관한 처분요령 별표 2에 논지와 같은 행정처분의 기준이 정하여져 있더라도 이느 훈시적인 규정에 지나지 아니하는 것으로서, 관계 행정청의 재량권을 기속하는 것이라고 할 수 없음은 물론, 법원을 기속하는 성질의 것도 아니다.”(대판 1983. 9. 13, 82누285)  
라고 판시하였다.
  위의 판시는 당해 처분요령이 훈령의 형식으로 제정되어 있으므로, 행정규칙으로서의 훈령에는 법규성을 인정할 수 없다는 대법원의 기본입장을 표현한 것으로 볼 수도 있다.
  그러나 대법원은 더 나아가, 거의 같은 내용의 처분기준을 설정하고 있는 부령에 대하여도 그 법규성을 부인하고 있다.
  대법원은,  
  “자동차운수사업법제31조등의규정에의한사업면허의취소등의처분에관한규칙은 부령의 형식으로 되어 있으나 그 규정의 성질과 내용이 자동차운수사업면허의 취소처분 등에 관한 사무처리기준과 처리절차 등 행정청내의 사무처리기준을 규정한 것에 불과한 것이므로, 이는 건설교통부장관이 관계행정기관 및 직원에 대하여 그 직무권한행사의 지침을 정하여 주기 위하여 발한 행정조직 내부에 있어서의 행정명령의 성질을 가지는 것이다.”(대판 1984. 2. 28, 83누551)  
라고 판시하였던 것이다.
  (2) 예외-법규성 인정
  상술한 대로, 대법원은 원칙적으로 훈령 등 행정규칙에는 법규성을 부인하고 있으나, 이에 대하여는 몇 가지 예외적 판례가 나타나고 있는바, 그 대표적인 것이 다음의 두 가지 판례이다.  
  1) 훈령에 규정된 청문절차의 법적 효력을 부인한 판례(대판 1984. 9. 11, 82누166)  
  “건축사사무소의 등록취소 및 폐쇄처분에 관한 규정(1979. 9. 6 건설부훈령 제447호)...제9조에는 건축사사무소의 등록을 취소하고자 할 때에는 미리 당해 건축사에 대하여 청문을 하거나 필요한 경우에 참고인의 의견을 들어야 한다...고 규정하고 있는바, 이와 같이 관계 행정청이 건축사사무소의 등록취소처분을 함에 있어 당해 건축사들을 사전에 청문하도록 한 법제도의 취지는, 위 행정처분으로 인하여 건축사사무소의 기재 권리가 부당하게 침해받지 아니하도록 등록취소사유에 대하여 당해 건축사에게 판명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여하여 위법사유의 제정가능성을 감안하고 처분의 신중성과 적정성을 기하려 함에 있다 할 것이므로, 관계 행정청이 위와 같은 처분을 하려면 반드시 사전에 청문절차를 거쳐야 하고 설사 위와 같은 법 제28조 소정의 사유가 분명히 존재하는 경우라 하더라도...청문절차를 거치지 아니한 건축사사무소등록취소처분은 위법한 처분...”  
  이 판결은 건축사법에 의해 허가된 건축사사무소에 대해 등록취소 등의 처분을 함에 있어서 훈령에 규정되어 있는 청문절차를 거치지 아니하면 위법이라고 판시하고 있어, 일응 행정규칙인 훈령에 법규성을 인정한 판례로 해석될 소지가 있다. 그러나 행정규칙에 직접적.외부적 효력을 인정할 수 있는 법적 근거는 없고, 또한 이 판례는 행정규칙에 관한 대법원의 판례로서는 유일한 예외를 이루고 있다는 점에서, 이를 행정규칙의 법규성을 인정한 판례로 보는 데에는 문제가 있다고 본다.
  이 판결에서는 건축사들에 대한 청문절차라는 ‘법제도의 취지’에 관하여 언급하고 있는 점을 고려하면, 대법원은 청문절차의 법적 효력의 근거를, 그것이 훈령에 규정되어 있다는 사실이 아니라, 그 불문법원리성에서 찾고 있다고 보는 것이 합리적인 것으로 보인다. 그러나 대법원은 이후의 판례에서 청문절차의 이러한 성격을 부인하고 있다(대판 1994. 8. 9, 94누3414).  
  2) 국세청장의 훈령에 법규성을 인정한 판례(대법 1987. 9.29, 86누484)  
  “행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니지만, 법령의 규정이 특정 행정기관에게 그 법령내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있다면, 그와 같은 행정규칙, 규정은 행정규칙이 갖는 일반적 효력으로서가 아니라, 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령규정의 효력에 의하여 법령의 구체적 내용을 보충하는 기능을 갖게 된다 할 것이므로, 이와 같은 행정규칙, 규정은 당해 법령의 수임한계를 벗어나지 아니하는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 갖게 된다.”  
  이 판결에서 대법원은 당해 재산제세사무처리규정은 국세청장의 훈령의 형식으로 되어 있음에도 불구하고 그것은 소득세법과 그 시행령의 위임에 따라 제정된 것으로서, 그러한 수임한계 내에서는 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다고 한 것이다.
  이러한 대법원의 판시내용은 이후 세법뿐만 아니라 다른 법영역에서 행정규칙의 형식으로 발령된 규범에 대하여도 그대로 반복되고 있다. 관련판례를 몇 가지 들어 보면, 대법원은 #1 1993. 11. 23. 선고 93도662 판결에서는 수입다변화품목의 지정 및 그 수입절차 등에 관한 상공부훈령인 고시 제91-21호는 “그 근거가 되는 대외무역법시행령 제35조의 규정을 보충하는 기능을 지니면서 그와 결합하여 대외적인 효력을 가지는 것” 이라고 하고, #2 1994. 4. 26. 선고 93누21688 판결에서는 국세청훈령인 주류도매면허제도개선업무처리지침은 “비록 행정규칙의 형식을 취하고 있지만 국세청장이 주세법시행령 제14조의 위임에 따라 그 규정의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있는 것으로서 그 위임의 한계를 벗어나지 않는 한 시행령 제14조와 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령이라고 할 것”이라고 하고, #3 1994. 3. 8. 선고 92누1728 판결에서는 식품제조업허가기준에 관한 고시는 “공익상의 이유로 허가를 할 수 없는 영업의 종류를 지정한 구식품위생법 제23조의 3 제4호에 따라 보건사회부장관이 발한 것으로서, 실질적으로 법의 규정 내용을 보충하는 기능을 지니면서 그것과 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령의 성질을 가진 것”이라고 판시하였다.
  위에서 살펴본 바와 같이 대법원이 행정규칙의 형식으로 발령된 고시나 지침 등에 대하여 대외적 구속력 즉 법규성을 인정하고 있는 것은, 이들 관련 고시, 지침 등은 어느 경우에나 소관 행정청에 대하여 그 법령의 내용을 구체적으로 보충할 수 있는 권한을 부여하고 있는 근거법령의 명시적 수권 또는 위임에 기하여 발하여진 것이라는 점에 근거하고 있는 것이다. 그러한 점에서는 이들 고시, 지침 등은 실질적으로는 법규명령으로서의 위임명령에 해당하는 것이다. 전술한 바에 따라, 이들 관련판례가 위에서 행정규칙은 법규가 아니라는 대법원의 기본입장에 대한 예외를 구성하는 것은 아니라는 점에는 의문이 없다고 본다. 다만 대법원은 이들은 총리령.부령 등의 공식적인 법규명령의 형식이 아니라 행정규칙의 형식인 고시, 지침 등의 형식으로 발령되었다는 점에서, 이들은 공식적인 법규명령과는 달리 공포를 요하지 아니한다고 보고 있다. 또한 같은 관점에서 그 위헌.위법의 여부는 대법원의 전원합의체가 아닌 부에서 이를 판단하고 있다.
  위의 판례들은 독일식의 규범구체화행정규칙의 법리를 채택한 것이라고 보는 견해도 있으나, 이 법리가 우리나라에서 타당하게 채택될 수 있는 것인지 여부의 문제는 별론으로 하고, 대법원은 이들 고시나 지침은 모두 상위법령의 명시적 수권에 기하여 발하여진 것이라는 점에서 그 법규성을 인정하고 있고 보면, 이들 판례가 규범구체화행정규칙의 법리에 입각한 것이라고 할 수는 없다고 본다.
  (3) 결어
  이상에서 검토한 바를 요약하면, 우리 대법원은 행정규칙에 대하여는 소수의 외견상의 예외적 판결예에도 불구하고, 그 법규성을 부인하여 국민이나 법원에 대한 법적 구속력을 인정하지 않고 있다고 결론지을 수 있다.
  대법원은 또한 행정규칙으로서의 재량준칙에 대하여도 평등원칙을 매개로 하는 행정의 자기구속의 관점에서 아직까지 검토하고 있지 않다는 점을 고려하면, 재량준칙으로서의 행정규칙에도 평등원칙을 통한 간접적 효력을 인정한 여지가 없다고 하는 것이 그 기본입장이라고 할 것이다.  
  [5]. 행정규칙의 성립.발효요건  
  1. 주체에 관한 요건
  행정규칙은 권한있는 기관이 이를 받을 의무가 있는 기관에 대하여 발하여야 한다.  
  2. 내용에 관한 요건
  1) 행정규칙은 법령의 수권을 요하지 아니하나(대판 1996. 8. 23, 95누14718), 법령 또는 상위 감독기관의 행정규칙에 위반하지 아니하여야 한다.
  2) 행정규칙은 행정조직 내부에서의 복종의무의 한계를 넘어서 그 수명자에 대하여 필요 이상의 자유제한규정을 두어서는 안된다.
  3) 행정규칙은 사실상의 불가능을 명하거나 그 내용이 불명확한 것이어서는 안된다.  
  3. 형식에 관한 요건
  행정규칙은 일반적으로 법조의 형식으로 문서로써 발하여지나, 요식행위는 아니므로, 구술로 하여도 무방하다.
  그러나 일반적인 형식으로서는 크게 나누어 #1 고시와 #2 훈령.통첩의 두 가지 유형을 들 수 있다. 고시는 행정기관이 일정사항을 불특정다수의 국민에게 알리는 행정규칙이다. 훈령.통첩은 상급 행정기관이 소관사무에 관하여 하급 행정기관에게 발하는 행정규칙으로서, 훈령은 기본적 명령사항에 관한 것이고, 통첩은 세부적 시달사항에 관한 것이라는 점에서 구별되고 있다. 위에서 본 바와 같이, 사무관리규정 시행규칙은 이들을 내용적으로 (협의의) 훈령.지시.일일명령.예규 등으로 세분하고 있다.  
  4. 절차에 관한 요건
  행정규칙의 제정에 있어서 절차에 관한 일반 규정은 없으나, 법령상 다른 기관에의 경유, 상급기관의 승인 등의 절차가 규정되어 있으면 이를 거쳐야 함은 물론이다.
  행정규칙은 법규명령과는 달리 공포를 그 요건으로 하지 않는다. 따라서 법령상 특별한 규정이 있는 경우 외에는 수명자에 도달한 때부터 구속력이 발생한다.  
  [4]. 행정규칙의 통제  
  1. 행정적 통제
  상급 행정기관은 그 지휘.감독권에 기하여 하급 행정기관의 행정규칙을 통제할 수 있을 것이다.  
  2. 사법적 통제
  다음의 두 가지 경우를 상정할 수 있다.
  1) 행정규칙이 직접적으로 국민의 권리.의무에 변동을 가져 오는 성질의 것인 때에는, 이를 ‘처분’으로 보아 이에 대해서는 취소소송 또는 무효등확인소송에 의한 통제방식이 적용될 수도 있을 것이다. 그러나 우리 대법원은 행정규칙에 대하여 국민에 대한 법적 효력을 인정하고 있지 않으므로, 원칙적으로 이러한 통제의 가능성은 없고, 실제로 이를 인정한 판례도 찾아볼 수 없다.  
  “개인택시면허 우선순위에 관한 건설교통부장관의 시달은 단순히 개인택시 면허처분을 위하여 그 면허순위에 관한 내부적 심사기준을 시달한 예규나 통첩에 불과하여 현실적으로 특정인의 권리를 침해하는 것이 아니므로 이를 행정소송의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수 없다.”(대판 1985. 11. 25, 85누394)  
  2) 선결문제심리에 의한 행정규칙의 간접적 통제도 상정될 수 있다. 그러나 이 경우도 우리 판례상 행정규칙의 국민에 대한 법적 효력, 즉 그 법규성이 부인되고 있는 사실과 관련해서 보면, 이러한 간접적 통제방식도 부인된다고 본다. 그러나 행정규칙이 예외적으로 법령의 위임에 기하여 제정되는 위임명령으로서의 성질을 갖고 있는 경우, 그에 대하여는 일반 법규명령의 경우와 마찬가지로 선결문제심리에 의한 간접적통제가 가능한 것임은 물론이다.
  
  제2장 행정계획
  
  [1]. 의의 및 배경  
  1. 의의
  행정계획이라는 행정작용은 현대행정의 여러 분야에 걸쳐 매우 다양한 형식으로 존재하고 또한 그 성질도 매우 다양하여, 그에 대한 일반적인 정의는 어려운 것이나, 여기서는 일단 이를 ‘행정주체가 장래 일정기간내에 도달하고자 하는 목표를 설정하고, 그를 위하여 필요한 수단들을 조정하고 통합하는 작용, 또는 그 결과로 결정된 활동기준’이라고 정의한다.
  2. 배경(필요성)
  행정계획이라는 행정작용형식은 이전에도 없었던 것은 아니나, 그것은 주로 공공사업의 실시계획 등에 한정되고 있었던 것으로, 행정계획의 필요성이 강조되고 그 의의가 부각된 것은 비교적 최근의 현상이라 할 수 있다. 오늘날에는 경제.국토개발부문을 위시하여 거의 모든 행정영역에서 행정계획이라는 현상에 접하게 된다. 이처럼 행정계획이 현대행정의 중요한 작용형식으로 등장하게 된 이유로서는 다음의 몇 가지를 들 수 있다.
  (1) 국가기능의 변화
  19세기적인 야경국가에 있어서는 국가기능이 기본적으로 질서유지작용에 한정되고 있었으므로, 행정계획의 필요성이나 의의는 그리 크지 않았다. 그러나 현대행정에 있어서는 이러한 소극적인 질서유지작용 외에도 적극적인 급부의 제공이나 사회형성활동도 그 책무로 되고 있는바, 이들 작용은 장기적.종합적인 판단과 활동기준을 요한다는 점에서, 행정계획이 행정작용의 중요한 형식으로 등장하게 된 것이다.
  (2) 다양한 행정수요에 대한 효율적 대응
  오늘날의 국민생활은 행정에 강하게 의존하고 있다. 그런데 다원성을 특징으로 하는 현대사회에서 구성원의 이해관계는 종종 대립적 양상을 띠면서 복잡하게 얽혀 있고, 그 수요를 충족시킬 수 있는 가용자원은 상대적으로 불충분하다는 점에서, 이러한 이해관계의 조정이나 행정수요의 효율적인 충족을 위해서도 장기적.종합적인 행정계획이 필요한 것이다.
  (3) 계획책정을 위한 전제조건의 향상
  오늘날에는 과학기술의 발달에 힘입어 자료수집.처리기술이 발달함으로써 장래예측의 정확도가 향상되었는바, 이것은 행정계획이 중요한 행정수단으로 등장하게 된 배경이 되었다.  
  [2]. 행정계획의 종류  
  행정계획은 여러 기준에 따라 분류할 수 있으나, 법적 관점에서는 계획의 구속력 여부에 따른 구분이 가장 중요한 의미를 가진다.  
  1. 종합계획과 부문별계획
  이것은 계획대상의 종합성.개별성에 따른 구분으로, 종합계획 또는 전체계획은 종합적.전반적인 사업에 관한 계획을 말하고, 부문별계획은 특정지역 또는 특정사업에 관한 계획을 말한다. 전자는 국토종합계획.장기경제계획.장기사회계획 등과 같은 일종의 전략적 계획이고, 후자는 도시계획.교육계획.공해방지계획 등과 같은 전술적 계획이다.
  2. 장기계획.중기계획.년도별계획
  계획의 기간에 따른 구분이다. 정부의기획및조사분석에관한규정(대통령령)은 장기계획은 6년 이상의 기간, 중기계획은 2년 이상 5년 이하의 기간에 걸치는 계획이라고 정의하고 있다.
  3. 지역계획과 비지역계획
  지역적.공간적 의미를 가지는지의 여부에 따른 구분으로서, 국토개발계획은 전자의 예이고, 경제.사회계획은 후자의 예이다. 위에 적은 대로 국토개발계획과 경제계획은 행정계획의 중심을 이루는 것이나, 인구.노동.국민건강 등을 대상으로 하는 사회계획의 중요성도 그에 못지않다.
  4. 상위계획과 하위계획
  다른 계획의 기준이 되는지의 여부에 따른 구분이다. 국토건설종합계획은 지역계획에 있어 다른 법령에 의한 건설계획에 우선하고 그 기본이 되는 상위계획이며, 도시계획은 도시기본계획이 정하는 지침에 따라 책정되므로, 그 하위계획이 된다.(도시계획법 10의2)  
  5. 구속적 계획과 비구속적 계획
  계획의 법적 구속력의 유무에 따른 구분이나, 이에 대하여는 다음에 상술한다.
  [3]. 행정계획의 성질-법적 효력.법적 성질  
  1. 행정계획의 법적 효력
  행정계획은 여러 가지 형태로 정립되고 또한 다양한 내용을 포함하고 있어서, 그 법적 효력에 대하여도 일률적으로 말할 수는 없고, 개개의 계획의 내용에 따라 구체적으로 판단되어야 할 것이나, 행정계획은 그 법적효력의 관점에서 보통 다음의 세 가지 유형으로 나누어진다.
  (1) 단순정보제공적 계획
  이것은 단순히 사회.경제 등의 여러 부문에 관한 현재상태나 장래의 변화.발전 등에 대한 자료나 정보를 제공하는 것을 그 내용으로 하는 계획이다. 이러한 계획은 법적 구속력은 없고, 다만 관련 행정기관이나 국민에 관련문제의 판단에 필요한 자료.정보를 제공하는 데 그친다.
  (2) 향도적 계획
  이것은 법적 구속력은 없으나, 그에 조세특혜조치.보조금지급.관련지역의 기초시설의 정비 등 수익적 조치나 그 반대의 불이익조치 등을 예정하여 놓아, 관계자로 하여금 계획상의 목표에 따르도록 유도하기 위한 계획이다.
  (3) 구속적 계획
  이것은 그 수절자를 법적으로 구속하는 계획이다. 이에는 행정내부에 있어서만 구속력을 가지는 계획과 국민에 대하여도 구속력을 갖는 계획이 있다. 구속력 계획을 후자에 한정하여 파악하는 입장도 있다.
  2. 행정계획의 법적 성질
  행정계획은 그 형식이나 내용이 매우 다양하나, 이들은 고유한 작용형식이 아니라 전통적 작용형식(법률.법규명령.행정규칙.행정행위.사실행위)의 어느 한 형식에 속하는 것이 원칙이다. 그러나 예외적으로는 특정계획이 고유한 형식을 취할 수도 있을 것이다.
  다음에서는 구속적 계획에 한정하여 그 법적 성질을 검토한다.
  (1) 행정계획의 법적 성질에 관하여는 다음의 몇 가지 견해가 제시된 바 있다. 즉, #1 입법행위설은 행정계획은 국민의 자유와 권리에 관련되는 일반.추상적인 규범의 정립작용이라고 보고, #2 행정행위설은 행정계획중에는 법관계의 구체적 변동이라는 효과를 가져오는 행정행위의 성질을 가지는 것이 있다고 보며, #3 복수성질설은 행정계획 중에는 법규명령적인 것도 있고, 행정행위적인 것도 있을 수 있다고 하고, #4 독자성설은 행정계획은 법규범도 아니고 행정행위도 아닌 특수한 성질의 것 또는 이물로서 그에는 구속력이 인정된다고 본다.
  행정계획의 법적 성질은 그 근거법과 관련하여 개별적으로 판단되어야 할 것이나, 구속적 행정계획은 일반적으로 법규명령 또는 행정행위로 준별될 수 있을 것이다.
  (2) 그러나 관계법에 기한 행정계획이 법규명령인가 행정행위인가에 관하여는 해석상 어려움이 따르는 경우가 적지 아니한바, 이는 도시계획결정이 행정소송법상의 ‘처분’에 해당하는지에 관한 구체적 문제로서 제기된 바 있다. 
  1) 소극설 도시계획법에 기한 “도시계획결정은 도시계획사업의 기본이 되는 일반적.추상적인 도시계획의 결정으로서, 특히 개인에게 구체적인 권리의무관계가 발생한다고 볼 수 없다”고 보아, 그 처분성을 부인한 것이 우리나라 고등법원의 입장이었다.
  2) 적극설 이에 대하여 대법원은 “도시계획법 제12조 소정의 도시계획결정이 고시되면 도시구역 안의 토지나 건물소유자의 토지형질변경, 건축물의 신축.개축 또는 증축 등 권리행사가 제한을 받게 되는바, 이런 점에서 볼 때 고시된 도시계획결정은 특정 개인의 권리 내지 법률상의 이익을 개별적.구체적으로 규제하는 효과를 가져오게 하는 행정청의 처분이라 할 것이고, 이는 행정소송의 대상이 된다”고 하였다.
  3) 결어 소극설이 종래의 통설적 견해로서, 이 견해가 도시계획결정이나 토지구획정리사업계획결정의 처분성을 부인한 것은, 사업계획 자체만으로는 관계자의 권리의무에 구체적 변동을 가져오는 것은 아니고 다만 당해 사업의 청사진에 불과한 것으로 보았기 때문이다.
  그러나 도시계획결정이 있으면 그 구역 내의 토지소유자에게는 현상유지의무가 부과되고, 또한 각 도시계획의 내용에 따라 국민의 권리의무에 구체적.개별적 영향이 미치는 것은 부인할 수 없다. 그러므로 당해 계획에는 처분성을 인정할 수 있을 것이며, 또한 실질적 관점에서도 행정쟁송의 대상을 계획 자체가 아닌 그에 기한 구체적 처분으로 하는 것은 대부분의 경우 구제의 실효성을 거둘 수 없다는 문제점이 있다.
  [4]. 행정계획의 절차  
  행정계획은 장래를 향한 행정활동의 기준을 설정하는 것이므로, 그것은 광범하고도 지속적인 영향을 미치는 것이 보통이다. 따라서 이러한 행정계획의 책정에 있어서는 전문지식의 도입, 계획의 정당성.합리성 보장수단, 계획 상호간의 조정, 전체적인 통일성의 확보, 관계인의 이해조절, 민주적 통제 등의 여러 가지 요소가 고려되어야 할 것이다.
  우리나라에는 행정계획의 책정절차에 관한 일반적 규정은 없고, 개별법에 단편적으로 규정되어 있을 뿐이다.
  일반적으로 행정계획은 다음의 단계를 거쳐 책정된다.  
  1. 심의회의 조사.심의
  행정계획의 전문성.신중성을 담보하기 위하여 각종 심의회의 자문.조사를 거치는 것이 보통이다. 예컨대 국정의 기본계획에 대한 국무회의의심의.국토계획수립에 있어서의 국토건설종합계획심의회의 심의 등이 그것이다.
  2. 관계행정기관간의 조정
  행정계획의 전체적 통일성을 담보하기 위하여 계획수립과정에서 관계행정기관이 협의하는 경우가 적지 않다. 예컨대 국토이용계획을 건설교통부장관이 관계도지사.시장.군수.구청장.지방산림청장의 의견을 들은후 관계행정기관의 장과 협의한 후에, 국토이용계획심의회의 심의를 거쳐 결정하는 것(국토이용관리법 7#3.8) 등이 그것이다.
  3. 이해관계인의 참여
  구속적 행정계획은 이를 법규명령으로 보든 행정행위로 보든지 간에 관계인의 권리.의무에 지대한 영향을 미치므로, 그 책정에 있어서는 이해관계인에게 의견진술이나 권리주장을 위한 기회를 부여하는 경우가 적지 않다. 환지계획의 수립에 있어서의 이해관계인의 참여가 그 예이다(토지구획정리사업법 12).
  4. 지방자치단체의 참여
  행정계획의 실시가 일정 지방자치단체와 밀접히 관련되어 있는 경우에는 당해 지방자치단체와의 협의 또는 그 의견청취절차가 규정되어 있는 것이 보통이다.
  5. 공고
  불특정다수인에게 영향을 미치는 행정계획은 이를 주지시켜 예측가능성을 보장하기 위하여 공고하는 것이 보통이다.
  [5]. 계획재량  
  1. 의의
  행정계획에 있어서는 그 관련상황의 복잡성(다수의 관련상황.상충적 이해관계 등)에 따르는 다양한 결정가능성 및 그 미래전망적 성격으로 인하여, 그에 대한 법적 규율은 상대적으로 제한될 수 밖에 없다.
  그에 따라 법률은 원칙적으로 계획이 추구하여야 할 목적과 당해 계획에 의하여 촉진 또는 보호되어야 할 이익 및 이를 수단만을 규정하는데 그치고 있다. 즉 법률은 목적.수단명제적으로 규정되어 있는바, 이것은 일반 행정작용에 대한 법률규정이 조건명제적으로 규정되어 있는 것과는 그 속성을 달리하는 것이다. 즉 계획법규는 행정계획 요건.효과에 관하여는 규정하지 않고 공백규정으로 두고 있는 것이 보통이다. 또한 일반적인 재량행위에 있어서는 원칙적으로 개별적 사익과 공익의 조정이 문제되는 데 대하여, 행정계획에 있어서는 다수의 상호 충돌적인 사익과 공익의 조정이 문제된다.
  따라서 행정청이 행정계획을 책정함에 있어서는 일반 재량행위의 경우에 비하여 더욱 광범한 판단여지 내지는 형성의 자유가 인정되는바, 이를 계획재량 도는 계획상 형성의 자유 라고 한다.
  2. 사법적 통제
  위에 적은 바와 같이, 행정계획에 있어서 행정청은 일반 재량행위에 비하여 보다 광범한 계획재량 또는 형성의 자유를 가지나, 그것은 행정계획이 사법심사의 대상에서 제외 된다는 것을 의미하는 것은 아니다. 행정계획에 있어서도, #1 그에서 설정되는 목표는 그 근거법에 합치되는 것이어야 하고, #2 관계법상 형식.절차가 규정되어 있으면 이를 준수하여야 하는 외에, #3 관계 제이익을 정당하게 고려하고 형량하여야 한다.(정당한 형량의 원리)
  형량의 원리 또는 정당한 형량의 원리는 독일에서 다수의 실정법에 규정되어 있는 원리이다. 예컨대 연방건설법전 제1조 제6항은 건설기본계획의 수립자는 계획재량권을 행사함에 있어서는 공익 상호간, 사익 상호간 및 공익과 사익 상호간의 정당한 형량을 하여야 한다고 규정하고 있으며, 그 외에도 다수의 실정법이 이러한 형량원리를 정하고 있다. 그러나 형량원리는 법률에 명문의 규정이 없어도 법치국가원리에 따라 모든 계획에 적용되는 것으로 인정되고 있다.
  관계 제이익의 비교형량은 내용적으로는 비교형량하여야 할 관련이익의 조사, 이들 이익의 평가 및 (협의의) 비교형량상의 하자가 있는 것으로 되어 당해 행정계획은 위법한 것으로 본다. 즉, #1 형량이 전혀 없었던 경우, #2 형량에 있어 반드시 고려되어야 할 특정이익이 전혀 고려되지 않은 경우, #3 형량에 있어 관계 사익의 의미.내용 등을 오판한 경우, #4 공익 상호간 또는 공익과 사익 사이의 비교형량에 있어 특정이익이 과도하게 평가된 경우 등이 그것이다. 우리 판례도 행정계획에 있어서는 행정청에게 광범한 재량권을 내용으로 하는 형성의 자유가 인정되는 것으로 보고 있고, 이러한 형성의 자유에 대한 통제의 법리로서 전술한 정당한 형량의 원리와 같은 내용의 불문법리가 존재하는 것으로 보고 있다.
  [6]. 계획보장청구권
  행정계획은 법적 안정성과 계획의 신축성이라는 두 가지 상형적 요청사이에 놓여 있다. 행정계획은 일변에 있어서는 그 관계자, 특히 경제영역에 있어서의 이해관계자들에 대하여 투자 기타의 조치를 유발하는 기능내지는 목적을 가지나, 이는 국민이 계획의 존속을 신뢰할 것을 전제로 한다(신뢰보호의 문제).
  계획보장의 문제는 이러한 상형적인 요청 사이에 위치하여 있는 것이다. 따라서 그것은 계획의 변경.폐지에 있어서 그 수립권자와 수절자 사이의 위험의 분배문제라고 할 수 있다.
  우리나라에서는 아직 이 문제에 관한 구체적인 논의가 없는바, 다음에서는 독일에서의 논의를 요약하여 둔다.
  1. 계획존속청구권
  이것은 계획의 변경 또는 폐지에 대항하여 계획의 존치를 주장하는 권리를 말하는바, 이러한 청구권이 국민에게 있다고 볼 것인가가 문제된다.
  이에 대하여는 일반적인 계획존속청구권은 인정될 수 없다고 보는바, 이를 인정할 경우에는 국민의 신뢰보호만이 고려되고 계획변경에 의한 공익은 전혀 고려되지 아니하는 결과가 되기 때문이다.
  그러나 계획이 법률 또는 행정행위의 형식으로 발하여진 때에는, 예외적으로 이러한 청구권이 인정될 소지도 있다 할 것이다.
  먼저 계획이 법률의 형식으로 정립된 경우에는, 법률의 진정소급효와 부진정소급효의 경우를 나누어 보아야 한다. #1 진정소급효의 경우에는 계획변경은 허용되지 아니하는 것으로 보나, 계획은 어느 경우에나 장래지향적이라는 점에서는 엄격한 의미의 진정소급효의 경우는 상정될 수 없다 할 것이다. #2 부진정소급효의 경우에는, (예외적으로) 당해 계획이 상대방의 신뢰보호의 요청이 월등히 큰 때에 한하여 계획존속청구권이 인정될 수도 있을 것이다.
  다음에 행정계획이 행정행위의 형식으로 책정된 것인 때에는, 그 변경 또는 폐지는 행정행위의 철회에 관한 일반원리에 따라 판단될 수 있을 것이다.
  2. 계획수행청구권
  이것은 계획이 준수 및 집행청구권과 그에 기한 행정청의 계획위반적행위에 대항하는 권리를 내용으로 하는 것으로서, 이 문제는 계획의 준수와 그 이행청구의 두 가지 측면으로 나누어 고찰하여야 한다.
  행정계획이 구속적 성질의 것인 때에는 행정청도 이를 준수하여야 하는 까닭에, 행정청이 그에 반하는 처분이나 기타 조치를 할 수 없음은 물론이다. 그러나 행정청이 국민에 대하여 행정계획의 신속한 집행의무를 지는가의 문제는 그 준수의무와는 다른 문제로서, 국민에게는 법률의 집행청구권이 없는 까닭에, 법규명령적 성질을 가지는 행정계획에 관한 일반적 집행청구권은 인정되지 않는다. 그러나 행정청에 계획집행의무가 법규상 부과되어 있고, 당해 법규의 취지가 특정 개인의 이익도 보호하려는 것인 때에는, 관계인에게 당해 행정계획에 대한 집행청구권이 인정될 수 있음은 물론이다.
  3. 경과조치청구권
  이것은 계획에 따라 일정 조치를 취하였으나 이후 계획이 변경.폐지되는 경우, 이로 인하여 재산상의 손해를 받게 될 자가 행정청에 대하여 경과조치 또는 적응조치를 청구할 수 있을 것인가에 관한 것이다. 이러한 경과조치와 적응조치는 계획의 변경에 의한 공익실현과 관계인의 이익보호를 동시에 고려할 수 있는 장점이 있는 것이다.
  그러나 이들 조치에 대한 일반적 청구권은 인정되지 않는다고 본다.
  4. 손해전보청구권
  행정계획으로 인한 손해 또는 손실의 전보에 관한 일반적 규정은 없다. 따라서 이에 관하여는 개별법의 규정과 행정상 손해배상 또는 손실보상에 관한 일반원리에 따라 결정하여야 할 것이다.
  
  제3장 행정상의 사실행위
  
  행정상의 사실행위란 그 자체 법적 효과를 발생하지 않는 행정작용 유형우로서 , 실제 행정 활동 또는 작용의 대부분은 이러한 사실행위가 차지 하고 있다고 하여도 과언이 아니다. 그러나 행정상의 사실행위 일반에 대한 이론은 아작도 정리 되어 있지 못한 실정이다. 이에 비하여 사실행위의 한 종류인 행정지도의 문제를 검토한다.
  제1항 행정상 사실행위 일반
  [1]. 사실행위의 의의 및 종류
  1. 의의
  행정법상 사실행위란 일정한 법률효과의 발생을 목적으로 하는 것이 아니라 , 직접적으로 사실상의 효과만을 가져오는 행정주체의 행위형식의 전체를 말한다. 그것은 정신작용의 유무 또는 그 내용과 관계 없이 단지 객관적으로 행위가 행하여진 사실 또는 그 결과에 대하여 일정한 법적 효과가 결부되고 있는 행위라는 점에서 효과 의사 기타의 정신작용을 요소로 하여 그 내용에 따라 또는 법률의 규정에 따라 법률 효과를 발생하는 행정 행위나 기타의 법적 행위와는 구별된다.
  2. 종류
  행정상의 사실행위는 여러 기준에 따라 분류할 수 있는데, 그 중 중요한 것을 들어보면 다음과 같다.
  (1) 물리적 사실행위와 정신적 사실행위  
  이것은 당해 행위가 단순한 물리적 행위에 그치는가, 아니면 일정한 정신작용을 내용으로 하는가에 따른 구별이다. 공공시설 등의 설치 , 유지행위, 예방접종행위, 대집행의 사실행위등은 전자에 속하고, 행정조사, 보고, 경고, 행정지도 등은 후자에 속한다.
  (2) 집행적 사실행위와 독립적 사실행위
  이것은 당해 행위가 행정행위 등의 집행 행위로서 행하여지는지의 여부에 따른 구별이다. 집행적 사실행위는, 예컨대 대집행절차에 있어서의 대집행의 사실행위나 국세체납절차에 있어서의 재산압유행위와 같이 그 자체가 독립적으로 행하여지는 사실행위를 말한다.
  (3) 권력적 사실행위와 비권력적 사실행위
  이것은 당해 행위가 공권력의 행사로서 행하여지는 것인지 여부에 따른 구별이다. 권력적 사실행위로서는 전염병환자의 강제 격리, 위법한 관세 물품의 영치행위 등을 들수 있다. 행정심판법과 행정소송법은 행정쟁송의 대상인 처분을 행정청이 행하는 구체적 사실에 대한 사실행위는 동법상의 처분에 해당하는 것으로서 취소심판 소송 등의 대상이 된다고 본다.
  (4) 공법적 사실행위와 사법적 사실행위  
  이것은 당해 행위가 행정조직 내부에서 행하여지는 것인지 또는 외부적으로 국민과의 관계에서 행하여지는 것인지에 따른 구별이다. 행정조직 내부에 있어서의 문서편철 정리, 행정결정을 준비행위 등은 내부적 사실행위의 예이고 , 문서의 접수, 금전의 수납 지급, 인구조사등은 외부적 사실행위의 예이다. 행정상의 사실행위는 외부적 사실행위를 지칭하는 것이 보통이다.
  [2]. 사실행위의 법적 근거와 한계
  1. 법적 근거  
  사실행위에도 법적 근거가 필요한지의 문제가 제기된다. 집행적 사실행위의 경우는 이문제는 그 집행대상인 행정행위 등의 법적 근거의 문제로 귀결되는 것이므로, 사실행위의 법적 근거의 요점의문제는 내용적으로는 독립적 사실행위에 국한된 문제라 할 것이다. 
  모든 행정작용이 그러하듯이, 사실행위에도 조직법상의 근거가 필요하다는 점에는 의문이 없다고 본다. 즉 사실행위에도 그것이 적법한 것이기 위하여는 당해 행정청의 정당한 권한의 범위 내의 것이어야 하는 것이다. 그러나 이러한 조직법상의 수권 외에도 다시 작용법적 근거가 필요한지에 대하여는, 법률유보으 ㅣ범위에 대하여 어느 견해를 취하는가에 따라 견해가 갈릴 수 있다. 그러나 적어도 권력적 침익적 사실행위의 경우에는 반드시 법률의 근거가 필요하다고 할 것이다. 그외에도 당해 사실행위의 법적 규제가 국민의 권리보호에 대하여 가지는 의미나 중요성과 관련에서 법률의 근거가 필요한 것으로 판단되는 경우도 있을수 있을 것이다.
  2. 한계
  사실행위의 한계의 문제는 행정행위의 그것과 기본적으로 다르지 아니하다. 사실행위에 법적근거가 있는 경우에는 관계법이 정하는 모든 절차적 실체적 요건을 충족하여야 하는 것임은 물론이고, 또한 행정작용에 관한 불문법 또는 행정법의 일반원리인 비례의 원칙 편등의 원칙 신변보호원칙을 준수하여야 할 것이다. 또한 사실행위에 법률상의 근거를 요하지 않는 이른바 법률로 부터 자유로운 행위의 경우에도, 전기한 내용의 행정법의 일반원리상의 제한 당연히 적용된다고 할 것이다.
  [3]. 사실행위에 대한 구제 
  사실행위는 그자체는 법적 효과를 발생하지 않는 것이나, 그 결과에 따라 국민의 권익이 침해되는 경우는 적지 않은것으로, 그에 대한 구제의 문제가 당연히 제기된다. 다음에서는 손해전보와 행정쟁소의 경우를 나누어 검토한다.
  1. 사실행위와 손해전보
  행정상의 사실행위로 인한 손해의 전보문제는 위법한 사실행위로 인한 손해배상의 문제로서 제기되는 것이 보통이다. 행정상의 사실행위도 행정작용의 한 유형으므로, 이들 행위가 국가배상법 제2조상의 공무원의 직무행위 또는 동법 제 5조상의 영조물의 설치 관리 행위에 해당하는 점에는 이론이 없다. 따라서 사실행위에 기한 손해에 대하여는, 국가배상법 제 2조 또는 제 5조상의 다른 요건이 충족되는 한, 피해자는 국가 또는 지방자치단체에 대하여 그 배상을 청구할 수 있을 것이다.
  그러나 당해 시실행위가 사법적 시실행위인 경우에는 국가배상법이 아니라 민법에 의하여 배상을 청구할 수 있을 것이다.
  적법한 권력적 사실행위에 의하여 사인이 특별한 손실을 받은 경우에는 손실보상을 청구할 수 있을 것이다.
  2. 사실행위와 행정쟁소 
  위법한 사실행위에 의하여 그 권익을 침해당한 사인이 행정쟁송을 제기하여 그 위법한 상태를 배제함으로써 권리구제를 받을 수 있는지의 문제가 제기된다. 이것은 행정심판법 행정소송법상의 처분 관념의 해석의 문제로서, 행정심판법 및 행정소송법 각 제2조 제1항 제1호는 처분을 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용으로 정의하고 있다.
  권력적 사실행위는 공권력의 행사로서 동조상의 처분에 해당한다는 점에 대하여는 현재 이론이 없다. 따라서 위법한 권력적 사실행위에 대하여는 그 취소심판 취소소송을 제기하여 권리구제를 받을 수 있을 것이다. 그러나 사실행위는 비교적 단기간에 집행이 종료되는 경우가 보통이므로, 그러한 경우에는 소익이 부정되어 당해 소는 각하되게 될 것이다. 따라서 권력적 사실행위에 대하여 취소소송 등이 인정된다고 하여도, 내용적으로는 계속적인 성질의 사실행위인 경우에 그 실질적인 의미가 있다. 할 것이다. 다만 그에 대한 집행정지신청의 인용을 전제로 하면 계속성이 없는 권력적 사실행위에 대한 취소소송도 가능한 것임은 물론이다.
  비권력적 사실행위에 대하여는 이를 행정소송에 의하여 다투게 하는 것이 사인의 적절한 권리구제수단으로 판단되는 경우에는, 이를 행정심판법 행정소송법상의 처분에 해당하는 것으로 보아, 그에 대한 취소소송등을 인정하여야 한다는 견해가 있다. 행정소송법은 공권력의 행사뿐만아니라 그밖에 이에 준하는 행정작용도 처분에 포함시키고 있다는 점에서는, 행정지도나 기타 일정 사실행위도 동법상의 처분에 해당하는 것으로 볼 수 있는 소지가 있다고 본다. 그러나 우리 판례는 처분관념을 제한적으로 해석하여, 행정지도 등 이른바 단순한 사실행위에는 그 처분성을 부인하고 있다. 
  항고소송의 대상이 되는 행정처분이라한은 행정청의 공법상의 행위로서 특정 사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하며 기타 법률상의 효과를 발생케 하는 등 국민의 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위를 말하는 것이고 행정권 내부에서의 행위나 알선, 권유, 사실상의 통지 등과 같이 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 법률적 변동을 일으키지 아니하는 행위는 항고소송의 대상이 될 수 없다고 해석하여야 할 것이다.
  제2항 행정지도
  [1]. 개설
  행정의 실제에 있어서는, 공식적인 행정처분에 의하여 국민에게 작위 또는 부작위의무를 과하지 아니하고, 행정청이 조언 지도 권고 요망 경고 등의 방법에 의하여 국민에게 일정한 작위 부작위를 하도록 요망하고, 국민의 지발적 협력에 의하여 그 의도하는 바를 실현하는 경우가 적지 않다. 예컨대 섬유산업의 불황을 타개하기 위하여 관계기업에 그 과업 단축을 권고한다든가, 주요시설의 설치허가에 앞서 그에 따른 인근 주민과의 분쟁을 방지하기 위하여 사전에 주민들의 동의를 얻을 것을 요구하는 경우 등이 그것이다.
  이와 같이 행정기관이 그 의도하는 바를 실현하기 위하여 행하는 조업 권고 요망 등의 비권력적 행정작용을 행정지도라 한다.
  이러한 행정지도는 본래 실무상의 용어에 불과하였으나, 최근에 들어서는 이것도 행정의 중요한 작용형성으로서 행정법의 고찰대상이 되기에 이르렀는바, 이는 대체로 다은의 이유에 기인한다.
  먼저, 오늘날에는 행정의 기능적 다양화와 질적 양적 증대에 따라, 행정지도가 양적으로 현저히 증가하였을 뿐만 아니라, 특히 급부행정에 있어서는 그 중요한 수단으로 등장하게 되었기 때문이다. 다음에, 행정지도는 본질적으로는 단지 비권력적인 사실행위이나, 그것이 공권력을 비경으로 하고 있다는 점에서, 국민은 그에 따라야 하는 심리적 압박을 받는 경우가 적지 않으며, 또한 행정지도에 따른 결과 국민에게 ?해가 발생한 경우 그에 대한 구제의 문제가 제기되기 때문이다.
  [2]. 행정지도의 의의 및 종류
  1. 의의
  행정지도의 관념은 아직 완전히 정착된 것은 아니나, 대체로 행정주체가 조언 권고 등의 방법으로 국민이나 기타 관계자의 행동을 수반하여 그 의도하는 바를 실현하기 위하여 특정인에게 일정한 행위를 하거나 하지 아니하도록 지도 권고 조언 등을 하는 행정작용으로 정의하고 있다.
  2. 종류
  광의 행정지도는 행정주체 핸정기관에 대한 지도와 사인에 대한 지도로 구분할 수 있다. 다만 일반적으로는 행정지도는 후자에 한정되는 것으로 파악하고 있다.
  (1) 행정주체 행정기관에 대한 행정지도
  국가가 지방자치단체에 대하여 또는 상급 행정기관이 하급 행정기관에 대하여 감독권의 발동으로서가 아닌 조언 권고 등을 하거나 관련정보등을 제공하는 것 들이 이에 해당한다. 예컨대 주무부 장관이 지방자치단체의 장에게 그 자치사무에 대하여 행하는 조언 또는 권고 지도 기관위임사무에 대하여 행하는 지도나 건설교통부장관이 지방자치단체에 대하여 행하는 국토조사의 권고등이 그것이다.  
  (2) 사인에 대한 행정지도
  이것은 여러 관점에서 분류할수 있다.
  1) 성질에 의한 분류
  (가) 조성적 행정비도 경제 사회 문화 등의 여러분야에서 행정권이 의도하는 일정 목표와의 관련에서 국민에 대한 서비스의 형식으로 지식 기술 정보 등을 제공하는 것이다. 예컨대 영농지도 중소기업에 대한 경영지도 생활개선지도 등이 이에 해당한다.
  (나) 조정적 행정지도 이것은 경제적 이해대립이나 과당경재 등을 시정하고 조정하기 위하여 행하는 행정지도이다. 예컨대 기업사이의 이해대립의 조정, 기업의 계열화추진, 수출쿼터의 조정 등이 그것이다.
  (다)규제적 행정지도 이것은 공공복리 또는 질서유지에 반하는 것으로 판단되는 행위 사태 등을 제거 또는 억제하기 위하여 특정인 단체 또는 기업 등에 일정한 행위를 하거나 하지 아니할 것을 요망 또는 권고하는 것이다.
  이러한 행정규제사항은 본래 행정행위에 의하여 규제되어야 하는 것이나, 그 사전적 또는 대차적 수단으로서 행정지도에 의할 수도 있다.
  2) 법적 근거의 유무에 의한 분류
  (가) 법령의 직접적 근거에 의한 행정지도  행정지도에는 반드시 법령상의 근거가 필요한 것은 아니나, 실정법상 행정 지도에 관하여 규정하고 있는 경우도 적지 않다. 예컨대, 농촌진흥법에 의한 농촌지도사업 중소기업의 사업영역보호 및 기업협협증진에 관한 법률에 의한 대기업에 대한 생산품폭 생산수량 생산시설 등의 축소 권고, 유통산업발전법에 의한 대규모점포 등에 대한 영업활동의 변경 권고 등이 그것이다.
  (나) 법령의 간접적 근거에 의한 행정지도 법령상 간접적 근거규정은 없으나, 당해 사항에 관하여 일정한 행정처분을 할 수 있는 근거가 있는 경우에는, 이를 배경으로 하여 사전적으로 행정지도가 행하여지는 경우도 적지 않다.
  (다) 법령의 근거 없는 행정지도 행정기관이 행정지도에 관한 법규상의 수권 업이 행정지도하는 경우이다. 이 경우 행정기관은 단지 조직상의 권한에 의거하여 행정지도를 하는 것으로, 행정지도의 대부분은 이에 해당하는 것이다.
  전술한 바를 도식화하면 다음과 같다.
  [3]. 행정지도의 효용성과 문제점
  1. 행정지도의 효용성
  행정지도의 효용성 또는 필요성은 다음의 세가지 측면애서 찾아볼 수 있다.
  1) 먼저 행정기능의 관대 및 다양화와 행정현실의 급격한 변화와 관련하여 행정지도의 필요성이 인정되는 것이다. 과거의 야경국가와는 달리, 오늘날의 행정은 그 기능이 양적 질적으로 증대된 결과, 모든 행정작용에 관하여 법률로 규정하는 것은 불가능하게 되었다. 그에 따라 행정지도는 특히 급부행정에 있어 유용한 수단으로 등장하게 되었던 것이다.
  경우에 따라서는 당해 행정부문에 법률이 있는 경우에도 사회 경제 현상 등의 급격한 변화로 그 법적 규율은 현실적 여건에 비하여 이미 낙후된 것인 경우도 있고, 또한 그 법규정이 구체적 사안에 적합하지 않은 경우도 있다. 이러한 여러 문제들과의 관련에서 볼때 , 행정지도는 구체적 상황에 가장 적합한 조치를 취할 수 있는 신속적 강력적인 행정수단으로서의 의미를 가지는 것이다.
  2) 다음에 행정지도는 공권력 발동으로 야기될 수 있는 마찰이나 저항을 방지할 수 있는 장점이 있다. 즉 공권적 처분 명령에 의하여 일방적으로 의무를 부과하는 것이 아니라, 조언 권고 등의 형식으로 사인에게 협력을 구하는 경우에는, 그상대방은 그에 대한 심리적 저항감을 느끼지 않고 이를 받아들일 수 있는 것이다.
  이러한 행정지도에 의한 행정목적 달성방식은 우리 국민의식에도 가장 부합하는것이라고 본다.
  3) 끝으로 행정지도는 특히 경제분야에 있어 최신의 지식 기술 정보를 제공하여 줄 수 있는 적절한 수단이 되고 있다. 오늘날의 경제 사회현상이나 과학 기술은 매우 빠른 속도로 변화 발달하고 있기때문에, 행정청은 그에 대응하여 국민에게 적절한 지식이나 정보를 제공하여 국민의 활동을 바람직한 방향으로 수도 조장하여 나갈 필요가 있는 것이다.
  2. 행정지도의 문제점
  행정지도는 상술한 바와 같은 여러가지 효용성이 있으나, 그에는 또한 다음과 같은 여러가지 문제점이 있다.
  1) 특히 법적 근거가 없는 행정지도의 경우에는, 법적 규약이 없고 또한 행정기관의 책임소재조차 명백하지 않은 경우가 적지 않다.
  2) 행정지도는 본질적으로는 국민의 임의적 협력을 기대하여 행하는 비권력작인 직용이나, 행정기관은 여러 가지 공권적 규칙 또는 조성적 조치를 배경으로 하여 이를 행하므로, 국민은 이를 수락해야 하는 심리적 압박을 받거나, 실질적으로 이를 수락하지 않을 수 없는 경우가 적지 않다. 이 경우 행정지도는 실질적으로 권력작용과 같은 의미를 가진다.
  3) 행정지도의 비권력성이나 신축성 강력성등으로 인하여, 행정청이 공식적인 규제권한을 발동하지 않고, 관련 문제를 행정지도라는 수법에 의하여 애매하게 처리하거나, 필요 이상으로 관계인과 타협하는 경우도 발생한다. 이러한 경우에는 업계와 행정의 유착이라는 비판을 받기도 한다.
  4) 행정지도는 상대방의 임의적 협력을 전제로 비권력작용이라는 점에서 행정쟁소의 대상으로서의 처분성을 인정하기 어렵고, 손해가 벌생한 경우에 국가 등의 배상책임 인정에도 난점이 있다.
  [4]. 행정지도의 원칙 및 방식
  행정절차법은 행정지도에 관한 장에서 행정지도의 원칙과 방식에 관하여 규정하고 있다.
  1. 행정지도의 원칙
  (1) 과잉금지원칙 및 책임성의 원칙
  행정지도는 그 목적달성에 필요한 최소한도에 그쳐야 하고, 또한 상대방의 의사에 반하여 부당하게 강요하여서는 아니된다. 행정지도의 상대방은 당해 행정지도의 방식 내용 등에 관하여 행정기돤에 의견제출을 할수 있다. 따라서 행정지도의 상대방은 당해 핸징지도가 위법하거나 부당한 것으로 판단되는 때에는, 행정기관에 대하여 그 시정을 촉구할 수 있을 것이다.
  위의 원칙에 반하녀 행해지는 행정지도는 위법한 행정작용이 된다. 따라서 그로 인하여 손해를 받은 관계인은 국가 등에 대하여 손해배상을 청구할 수 있을 것이다.
  (2) 불이익조치금지원칙
  행정기관은 상대방이 행정지도에 따르지 아니하였다는 것을 이유로 불이익한 조치를 하여서는 아니된다. 행정지도는 상대방의 임의적 협력에 의하여 행정목적을 달성하려는 비구속적 비권력적 작용이고 보면, 상대방이 그에 따르지 아니하였다고 하여 불리한 조치를 할 수 없는 것임은 물론이다. 그러나 실제로는 이러한 부당한 사례도 없지 아니하다는 점을 고려하녀, 행정절차법은 자명한 원리를 명문으로 규정한 것으로 보인다.  
  2. 행정지도의 방식
  (1) 명확성의 원칙 및  행정지도실명제
  핸정지도에 있어서는 그 책임소재나 내용의 불명확성이나 그 기본적 문제점의 하나로 되고 있다. 핸정절차법은 이러한 점을 고려하여, 행정지도를 행하는 자는 그 상대방에게 핸정지도의 취지 내용 및 신분을 밝히도록 하녀, 행정지도에 있어서의 명확성을 기함과 동시에 행정지도실명제를 규정하고 있다.
  (2) 서면효부청구
  행정절차법은 핸정지도의 형식에 대하여는 명시적으로 규정하고 있지않다. 그러나 동법은 행정지도가 구두로 행해진 경우에 상대방이 그 내용을 기재한 서면의 효부를 요구하는 때에응 그 행정지도를 행하는 자는 직무수행에 특별한 지장이 없는 한 이를 교부하여야 한다. 고 규정하고 있다.
  이러한 서면효부청구절차는 핸정지도의 존재, 냐용 및 책임의 소재를 명획히하기 위한 것으로서, 핸정지도를 신뢰항 행동한 상대방은 이러한 절차에 의하여 당해 행정지도에 관한 문서를 받아 두는 것이 차후에 있어서의 분쟁을 회피하는 유용한 수단이 될수 있다 할 것이다.
  (3) 다수인에 대한 행정지도의 공통사항의 공표
  행정기관이 같은 행정목적을 실현하기 위하여 다수인에게 행정지도를 하고자 하는 경우에는, 특별한 사정이 없는 한 행정지도에 공통적인 내용이 되는 사항을 공표하여야 한다. 이것은 행정지도의 명확성과 공평성을 확보하기 위한 것이라 할 것이다.
  [5]. 행정지도의 법적 근거
  행정지도에 대한 행정절차법의 규정에도 불구하고 위와 같은 여러 문제점과 관련하여, 이에 대하여도 법적근거가 있어야 하는 것이 아닌가 하는 문제가 제기된다.
  이에 대하여는, 전부유보성의 견지에서 행정지도에도 법률의 근거가 있어야 하고, 법적 근거가 없으면 어떠한 행정지도도 할 수 없다는 견해가 있다. 그러나 전부유보설은 행정의 실제에는 전혀 부합되지 않다는 점에서 그 타당성을 인정할 수 없다.
  행정지도 중에서 규제적 지도에는 법률의 근거가 필요하다는 견해가 있다. 이 견해는, 행정행위의 대비적 성질을 갖는 행정지도 이외의 모든 규제적 행정지도에는 법률상의 근거가 필요하다고 보고 있다. 이 견해에 대하여는 다음과 같은 비판이 가하여지고 있다. 먼저 행정지도는 법률의 불비현상를 보완하여 행정청이 새로운 행정수요에 신속하게 대응하여 행정책임을 완수하기 위한 수단으로 행하여지는 것인바, 이것이 또한 핸정지도의 장점 또는 효용성이라 할 것인데, 행정지도에도 법적 근거를 요구하게 되면 이런 행정지도의 장점은 상실되게 된다. 또한 행정지도에 관하여 법적으로 규울하는 경우에도 관계 규정은 행정지도의 속성으로 인하여 추상적 개괄적인 것에 그칠 수밖에 없는 까닭에 법적으로 규율하는 실질적인 의의는 별로 없다고 할 것이다. 더욱이 행정지도에 법률의 근거를 요한다고 하면, 상당수의 경우에 행정지도는 공개되지 않고 은밀하게 행하여질 위험성이 있다.
  [6]. 행정지도의 한계
  행정지도는 구체적인 법률의 근거 없이 행하여질수 있다고 하는 경우에도, 다음과 같은 법적 한계는 있는 것이다.
  1) 행정지도는 조직법상 당해 행정기관의 소관사항의 범위내에서 행하여져야 한다. 따라서 다른 행정기관의 권한에 속하는 사항에 관하여 행하여진 행정지도는 위법한 것으로 된다.
  2) 법에 저촉되는 행정지도는 허용하지 않는다. 먼저, 행정지도는 법률상의 명문규정에 반하여 행하여질 수는 없다. 근거법이 행정지도의 요건을 규정하고 있는 경우, 그에 반하는 행정지도가 허용되지 않는 것은 물론이거니와, 실정법에 위반하는 행위를 하도록 유도하는 행정지도도 위법한 것이 된다. 다음에, 행정지도는 행정법의 일반원칙에 위반하여서도 안된다. 이와 관련하여서는 평등원칙 비례원칙 등이 특히 중요한 의미를 가진다.
  3) 행정지도는 상대방의 임의으 ㅣ협력을 수아여 행정목적을 달성하려는 비권력적 수단이므로, 그것이 강제적인 것이 되어서는 아니된다. 예컨대 상대방이 행정지도에 따를 의사가 없음에도 집요하게 이를 강요하는 것은 허용되지 아니한다. 할 것이다. 행정절차법은 이러한 원칙을 명시적으로 규정하고 있다.
  [7]. 행정지도와 행정구제
  위법한 행정지도에 의하여 권리 이익의 침해를 받은 국민에게는 그 구제수단이 확보되어야 한다. 그러나 행정지도는 상대방의 임의적 협력을 전제로 하는 비권력적 작용이라는 점에서, 그에 대한 권리구제에 있어서 여러가지 난점이 있다.
  1. 항고소송
  행정지도가 항고소송, 특히 취소소송의 대상이 되는가의 문제가 있다. 행정소송법은 취소소송의 대상인 처분에 다아여, 이를 구체적인 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용이라고 규정하고 있다. 행정지도는 전술한 바와 같이 국민의 임의적 협력에 의하여 행정목적을 달성하려는 비권력적 비구속적인 사실행위라는 점에서, 그것은 동법상의 처분에 해당하는 것으로 볼 수 없으므로, 행정지도에 대한 취소소송의 제기는 원칙적으로 인정되지 않느니다고 할 것이다.
  “항고소송의 대상이 되는 행정처분은 행정청의 공법상의 행위로서 상대방 또는 기타 관계자들의 법률상의 지위에 직접적으로 법률적인 변동을 일으키는 행위를 말하는 것이므로 세무당국이 소외 회사에 대하여 특정인과의 주류거래를 일정한 기간 중지하여 줄 것을 요청한 행위는 권고 내지 협조를 요청하는 권고적 성격의 행위로서 소외 회사나 특정인의 법률상의 지위에 법률상의 변동을 가져오는 행정처분이라고 볼수 없는 것이므로 항고소송의 대상이 될수 없다.”
  그러나 규제적 행정지도는 실질적으로는 권력적 행위적 행위와 다르지 않은 경우도 적지 않다. 이러한 행정지도의 실질적 성격을 고려하여, 규제적 조정적 행정지도 및 행정행위 대비적인 행정지도에 대하여는 그처분성을 인정해야 한다는 견해가 있다. 또한 위법한 형고 경고 등의 행정지도에 의하여 영업상의 이익 또는 명예 신용 등의 침해를 당한 자에게는 핸정지도의 위법성을 법적으로 선언하고, 불리한 사실상의 효과를 제거하기 위하여 취소소송 등의 제기가 인정되어야 한다는 견해도 있다.
  2. 손해전보
  (1) 손해배상
  행정지도로 인하여 사인에게 손해가 발생한 경우에 그 손해는 구제되어야 할 것이다. 그러나 행정지도는 상대방의 임의적 현력을 전제로 하는 것이라는 점에서 국가 등에 배상책임을 인정하는 데에는 문제가 있다. 즉 상대방의 임의적 협력으로 인하여 행정지도와 손해 상이의 인과관계가 단절된다고 보든가, 또는 동의는 불법행위의 성립을 조각한다.는 법언에 따라 국가의 배상책임은 부인되게 되는 것이다. 따라서 행정지도에 따를지 여부에 관해 상대방에 완전한 자유가 조장되어 있는 경우에는, 행정지도와 손해 상이에는 인과관계가 부정되어 피해자의 배상청구권은 인정되지 않는다 할 것이다.
  그러나 행정기관이 관련정보를 사실상 독점하고 있는 현실이나, 조사 규제적 행정지도는 실질적으로 권력적 규제작용과 다르지 않은 경우가 적지 않다는 점을 감안하면, 모든 사정에 비추어 보아 상대방이 행정지도에 따를 수밖에 없는 것으로 판단되는 경우, 행정지도와 손해사이에는 인과관계가 인정되어 국가등의 배상책임이 성립한다고 본다. 상대방이 그에 따르지 아니할 것이라는 의사를 명시적으로 표명했음에도 불구하다고 행정지도를 계속한 결과 손해가 발생한 경우에는 가 등이 그 배상책임을 지는 것임은 물론이다.
  조성적 행정지도의 내용이 잘못된 것이어서 그에 따른 자의 행위가 위법한 것으로 된 경우에는 이러한 지도를 신뢰하여 그에 따른 자에 대하여 불이익을 과는 것은 신뢰보호원칙과의 관련에서는 원칙적으로 허용되지 아니한다. 할 것이다. 예컨대 정식세무상담에서 그 담당자의 잘못된 지도에 따라 납세를 하지 아니한 자에 대하여, 과거의 취급이 위법하다고 라여고세하거나 가산설등의 불이익을 과하는 것은 신뢰보존원칙에 방하는 것으로서 허용되지 아니한다. 할 것이다. 그러나 이 경우에도 장래에 향하여 적정한 과세처분을 할 수 있는 것임은 물론이다.
  (2) 손실보상  
  이것은 적법한 핸정지도로 인하여 손실이 발생한 경우에, 그 보상청구권이 인정되는가의 문제이다. 원칙적으로는, 그 피해자가 자유의사에 의한 응탁 협력에 인하여 그불이익을 수인한 것으로 되어 그에 따른 손실보상청구권은 부인될것으로 본다.
  제3항 비공식적 행정작용
  비공식적 행정작용은 독일핸정법상 사실행위의 한 유형으로서 논의되고 있는 것으로서, 전통적인 공식적 행정작용에 속하지 않는 것으로서의 일전의 행정의 행위유형을 말한다. 이러한 비공식적 행정작용은 국가 등이 공식적 작용에 의하지 않고, 사실적 측면에서 국민과의 관계에서 협의 합의 등에 의하여 행정목적을 달성하려는 것이라는 점에서는 행정지도와 공통성이 있으나, 양자는 그 구체적 내용에 있어는 실질적인 차이가 있다.
  [1]. 비공식적 행정작용의 의의
  비공식적 행정작용은 공식적인 행정작용에 앞서 그 준비행위로서 또는 대비적인 것으로서 행해지는, 행정청과의 국민간의 협의 합의 등을 말한다. 이러한 행정작용은 행정행위, 공법상 계약 등의 공식적 행정작용의 형식이아니라, 행정청과 관계인간의 관련 문제에 대한 사실상의 양해를 그 내용으로 하는 것으로서 공식적 행정작용의 준비행위로서 또는 그 대비적인 것으로 행해진다라는 점에서 비공식적인 것이며, 그러한 점에서 이들 행위는 법적 구속력이 없는 사실행위에 속한다.
  독일행정법에서는 최근에 들어서야 비로소 비공식적 행정작용의 관념에 대한 본격적인 검토가 이루어지기 시작하였다. 그러나 비공식적 행정작용은 새로운 현상은 아닌것으로, 행정실무상으로는 이들 행위유형은 이미 오래 전부터 존재하고 있었다. 그러나 이러한 행위유형은 오늘날의 행정에 있어 그 의미나 중요성이 특히 부각되고 있는 곳은 사실인바, 그것은 기본적으로 다음의 두 가지 이유에 기인한다. 먼저 오늘날에는 국민의 경제활동에 대한 국가의 관여현상이 증대하고 있는 것으로, 이영역에 있어서는 기술의 급속한 발전과 그에 따른 환경에의 포해문제로 인한 관련상황의 복잡성으로 인하여 공식적 행정작용만으로 대처하기 어려운 경우가 작지 않다는 것이다. 다은에 오늘날에 국민은 단순한 행정의 객체가 아니라 대등한 권리주체로서 취급되어야 한다는 점이다.
  비공식적 행정작용의 관념은 아직 학설상 확랍되어 있지 않다. 따라서 그 내용이나 범위에 대하여 학자간에 견해의 차이를 보이고 있다. 예컨대 오센뷜 은 전통적 행정작용 형식이 아닌 모든 행위유형이 관념에 포함된다고 보아, 국가와 국민간에 협력관계에서 형성되는 합의 기타 이에 준하는 작용 외에도, 일방적 행위로서의 경고 권고 통고 등의 행위도 이에 포함되며, 더 나아가서는 헌법적 절차에 의하지 않은 행정권에 의한 규범정립행위도 이 행위 유형에 속한다고 보고 있다.
  비공식적 행정작용을 이처럼 광의로 파악하는 경우에는 지나치게 다양한 행위 유형들이 그에 포한되게 되어, 이들 작용 상호간에 동질성을 인정하기 어렵다는 문제점이 있다고 보고 있다. 이와 관련하여서는 헌법적 절차에 의하지 않는 행정권에 의한 규범정립행위는 종전부터 행정규칙의 문제로 다루아지고 있다는 점은 특히 지적할 만한 것이라고 본다.
  따라서 여기서는 비공식적 행정작용의 보전행위로서 또는 그 대비적 행위로서 행해지는 것으로서 그 자체에 대하여는 법적 구속력이 인정되지 않는 사실행위에 한정되는 것으로 파악하여둔다.
  [2]. 비공식적 행정작용의 허용성 효과 및 한계
  1. 허용성
  이에 대하여는 행정작용의 형식에는 정원개념은 없다는 점에서, 비공식적 행정작용이라는 행정유형의 허용성에 대하여는 특별한 문제는 없으며, 특히 다음의 몇가지 점은 그 적극적 인정을 위한 법적 근거가 될 수 있다고 보고 있다. 먼저 행정은 행정작용을 함에 있어서는 헌법상의 원리로서  청문의무를 지고 있으므로, 이러한 청문의무는 단순한 의견청취로 이행되는 것은 아니고 , 중요한 논점에 대한 상대방과의 논의를 그 내용으로 하는 것으로 머아야 한다는 점이다. 다음에 행정은 조사의무에 따라 사실관계를 명확히 하여야 하는바, 이러한 의무는 관계인과의 협력관계에서만 적정하게 이행될수 있다는 점이다. 끝으로 행정은 공익과 사익을 정당하게 형양하여 적정한 결정을 할 의무가 있다는 점이다. 그러나 이들 근거가 행정청이 비공식적 행정작용에 대한 의무가 있는 것을 의미하는 것은 아니다.
  2. 법적 효과  
  비공식적 작용으로서의 협의 합의 등은 법적 구속력이 없는 것으로, 이것이 이 행위유형의 기본적 특성이다. 따라서 관계 당사자가 협의의 결과에 대하여 법적 구속력을 부여하려고 한다면 공법상계약, 사전결정, 확약 등의 행위형식에 의하여야 하는 것이다. 이러한 비공식적 행정작용에 대하여는 신뢰보호의 원칙 신의성실의 원칙 행정의 자기구속원칙 등을 매개로 하여서도 그 법적 여건이 변경된 경우뿐만아니라, 당해 문제에 대한 견해의 병경에 의하여도 합의 내용과 다른 결정을 할 수 있다. 마찬가지로 사인도 합의 내용을 준수할 법적 의무는 없다.
  합의 내용에 대한 이행청구권은 이정되지 않으며, 불이행으로 인한 손해배상청구권도 인정되지 않는다. 그러나 계약체결의 과실의 법리에 따라 행정권의책임이 인정될 소지는 있다 할 것이다.
  3. 한계     
  전술한 바와 같이 공식적 행정작용이 허용된다는 점에서 문제가 없으나, 그에는 일정한 법적 한계가 있는 것으로서, 그 법적 비구속성을 이유로 이들 행위 유형이 제한 없이 인정된다고 볼 수 없다. 그 한계는 실체법적 절차법적 측면에서 모두 인정된다. 먼저 실체법적으로는 행정청은 관계인에게 그것이 위법한 허가 또는 위법한 사실상태로 귀결될 성질의것을 양해사항으로 하여서는 안된다. 다음에 절차법적 측면에서는, 행정권은 비공식적 행정작용을 포괄적 사실해명을 그 내용으로하는 조사의무나 제 3 자의 청문권 참가권 등을 회피 또는 배제하기 위한 수단으로 사용하여서는 안된다. 이와 관련하여 독일에서는 연방핸정절차법 내지는 개별법상의 행정절차를 비공식적 행정 작용에도 준용하여야 한다는 견해도 제시되고 있으나 , 그것은 타당한 것 이라고 할 수 없다. 왜냐하면 이처럼 비공식적인 행정작용을 정식화하는 경우에는, 이미 비공식적인 행정작용은 존재하지 않는 결과로 되어, 그에 따라 이러한 정식화된 행정작용에 앞서 다시 다른 형태의 비공식적 행정작용인 합의나 협상 등이 개재할 수 있기 때문이다.
  [3]. 비공식적 행정작용의 종류
  전술한 바와 같이 비공식적인 행정작용의 관념이나 그 내용에 대하여는 독일행정법상 학자들간에 견해 차이를 보이고 있는 결과 현재 그 종류에 대하여도 확립된 분류방법은 없는 것으로 보이나, 그 주요 유형을 들어 보면 대체로 다음과 같다.
  1. 사전소충  
  (1) 인, 허가 신청시의 사전소충
  이것은 인, 허가권을 가진 행정기관과 신청자간에서 사전에 행해지는 인, 허가의 전망, 그 요건 등에 관한 논의를 말한다. 연방임미시온법에 의한 공장 등의 건설 조업허가의 신청에 앞서 관계행정기관과 사인간에 행해지는 논의가 이에 속한다.
  사전소충의 장점으로는 이 과정을 거침으로써 사인은 허가 전망이 없는 신청을 처음부터 단념하게 되고, 이절차 이후의 신청에 대한 처리가 원만하게 진행되고, 사후에 분쟁이 방지되는 점 등을 들 수 있다. 기업자는 기업이미지가 저하 되는 것을 우려하므로 사전소충을 중시하는 것이 일반적 경향이다.
  사전소충의 내용은 제출서류나 그 기입방법의 교시라는 형식 절차면에 한정되지 않고, 관련 인 허가에 있어 중요한 모든 문제가 그에 포함된다. 사전절출의 결과 행정청과 사인간에 합의 형성되어도 그것은 사실상의 효과를 가지는데 그친다. 그러나 행정청이 예컨데 절충 외의 사항을 당해 처분의 부관으로 부가하는 경우에는 상대방의 반대가 예상되므로, 행정청이 합의 내용을 준수하는 것이 보통이다.
  (2) 신청 전의 사전소충
  이것은 카르텔법의 적용분야에서 볼수 있다. 즉 이 법에 따라 기업 합병을 희망하는 기업은 그 실행에 앞서 이를 연방카르텔청에 신청하도록 되어 있고, 이 경우 카르텔청은 신고접수 후 4개월 이내에 당해 합병조치를 불허 할 수 있다. 이 경우 카르텔청은 매우 전문적인 사항에 대한 시장조사를 하야야 하는 것으미로, 당해 신고 전에 이미 기업과의 비공식적인 협의를 통하여 필요한 정보를 수집할 필요가 있게 된다. 관련 기업도 이과정에서 행정청의 반응을 간파할 수 있고, 행정청을 설득할 수 없는 경우에는 신고를 하지 않은으로써 합병준비에 소요되는 비용을 절약할 수 있게 된다.
  2. 처분안 및 부관안의 사전제사
  처분안의 사전제시란 인 허가신청에 대한 행정실무상 널리 사용되고 있는 것으로서, 행정청이 처분에 앞서 신청인에게 처분안을 송부하는 것이다.
  행정청은 이과장에서 신청인에  대하여 처분안에 대한 태도를 명확히 표명하도록 요청하게 되는바, 이 경우 행정청은 상대방이 당해 처분안에 찬성하는 경우에는 사후의 소송포기를 요청하는 것이 보통이다. 상대방이 이처분안에 반대하는 경우에는 행정청은 다른 처분안을 제시하는 것이 보통이다. 행정청은 상대방에 대하여 부담 조건 등의 당해 허가 등에 부가될 부관를 미리 제시하여, 상대방의 의향을 타진하기도 한다.
  이러한 수법은 신취형의 이의신청절차의 성격을 가진다고 보고 있다. 이 과정에서 양자의 의견이 일치하지 않는 경우, 행정청은 상대방의 불만의 소재와 사후의 소송제기 가능성을 예측 할 수 있고, 타면 사인은 행정청에 대한 불복신청이 인용될 가능성이 없는 것임을 간파하고 직접 행정소송을 제기할 것인지를 고려하게 된다. 그에 따라 처분청에 대한 불복신청절차는 생략되게 되는 것이다.
  3. 응답유보
  이것은 행정청이 허가 등의 신청에 대하여, 그 결정을 유보하고 신청인을 적극적으로 지도하여 행정이 허가의 장애사유로 제기 되는 문제점들을 사전에 해소하도록 노력하는 것이다. 수법 영역에서 구체적 사례를 들어 보면 다음과 같다. 화공제품의 생산자는 종전에는 공장폐수를 하천에 배출할수 있었으나, 1957년에 수관리법이 제정되어 그 배수에는 허가가 필요하게 되었다. 이 경우 사업자의 허가신청에 대하여 행정청은 이를 유보하고 사업자에 대하여 지도를 하여 폐수처리시설을 개선하거나 배수처리시설의 건설등을 약속하게 하는 경우가 있다. 이 경우 사업자가 당해 지도에 부응하는  것은, 자신의 당해 허가 신청이 그 요건을 결하고 있다는 사정에 기인하는 경우가 많다. 이러한 경우 행정청이 단적인 불허처분 대신에 상대방에 대한 지도하는 수법을 택하는 것은, 당해 사업소에 다수인이 고용되어 있어 거부처분으로 인한 실업사태를 방지하려는 고려에 기한 경우가 많다.
  4. 규범집행형의 합의
  이것은 법정조치의 수정 또는 그 대체적 조치 등을 교섭내용으로 하여 행정청과 사인간에 합의가 이루어지는 경우이다. 예컨대 새로운 기술 수준에 부응하지 못하는 노후시설의 개선에 대한 법정조치로서는, 당해시설의 가동금지처분, 그 휴지처분, 그 제거처분, 당해 시설 운영에 관련된 허가의 철회, 변경허가 등이 있다. 그러나 실제 이러한 법정조치가 취해지는 경우는 드물고, 그에 대신하여 실무상 사용되는 것이 다음과 같은 내용의 규범집행형식의 합의이다.
  규범집행식의 합의는 그 내용상 다음의 3 가지 유형으로 구분된다.
  (1) 먼저 화해형합의가 있는바, 이것은 법정조치의 실시 자체에 대하여는 다툼이 없는 경우로서, 이 경우는 그 방법, 기간에 대하여만 행정청과 사인간에 협의가 행해진다.
  (2) 이에 대하여 법률상, 사실상의 요건에 관한 당사자간의 다툼이 있는 경우로서, 이에 관한 합의에는 개별형합의와 교환형합의가 있다. 전자는 단일조치에 관한 것이고, 후자는 복수당사자 사이의 다수 행위를 합의의 대상으로 하는 것이다. 즉 교환합의형에서는 #1 일정 시설을 개선하면 당해 사업자의 다른 노후시설의 개선을 요구하지 않는다. #2 개선조치를 조건으로 벌금을 부과하지 않는다. #3 개선조치의 이행시에는 신규시설의 허가신청에 대한 지연행위를 하지 않는다. #4 개선조치와의 교환으로 임미시온규제치를 초과한 시설의 건설을 허가한다. #5 다른 사업자의 개선조치를 이유로 일정인에 대한 신규허가를 한다라는 사항 등이 그 협의내용으로 다루어진다.
  이러한 규범집행형의 합의는 행정권과 사업자 사이의 동의에 입각한 것임에도, 그에는 공법상 계약과 같은 법적 구속력은 인정되지 않고, 그 구속력은 사실적 차원의 것에 그친다. 그러나 바로 이러한 법적 비구속성이 합의형식이 널리 사용되는 원인이 되고 있다. 그것은 행정청은 사후의 사정변경에 따라 법정규제권한을 발동할 수 있는 것이며, 또한 사인도 경제상황에 따라서는 합의를 준수하지 않을 수 있기 때문이다.
  5. 규범대체형합의
  위의 규범집행형의 합의가 기본적으로 법정조치에 대체적인 것으로 법정되어 있지 않은 행정조치에 대한 것인 데 대하여, 이것은 법률, 법규, 명령, 조례 등의 규범제정행위의 회피(정확히는 보유)를 그 내용으로 하는 것이다. 이러한 합의는 환경보호분야에서 쉽게 접할 수 있는 것으로서, 예컨대 사업자단체가 자유의사에 따라 환경보호조치를 약속하고, 이에 따라 행정도 잠정적으로 규범정립(정확히는 그 준비)을 보유하는 것이다. 이러한 규범대체형의 합의도 법적 비구속성을 그 특징으로 하는 것이며, 또한 이 점에 그 나름의 장점이 있는 것으로 보고 있다. 즉 이러한 합의에도 불구하고, 사업자는 경제상황의 악화 등의 경우에는 약속을 파기할 수 있고, 또한 행정도 사후적으로 법규명령 등을 제정할 수 있다.  
  [4]. 비공식적 행정작용의 존재이유
  전술한 내용의 비공식적 행정작용의 존재이유로서는 다음의 몇 가지를 들 수 있다.
  (1) 당사자의 양해에 의하여 당해 처분 등의 신청에 대한 처리가 원만히 진행되고, 사후 집행상의 문제를 발생시키지 않는다는 것이다. 즉 이 방법에 의하여 실질적으로 시간, 노력을 절약할 수 있고, 법적 분쟁을 방지할 수 있다는 점에서 이 방법의 존재의의가 인정되는 것이다.
  (2) 당사자가 비공식적인 수단에 의하여 정규기준을 변경할 수 있다는 점이다. 이것은 환경보호분야에서 볼 수 있는 바와 같이, 법정기준 이상의 엄격한 기준을 설정한다고 하는 플러스 방향으로 행해질 수도 있으나, 이와는 반대로 법정기준을 완화하는 마이너스의 결과를 가져올 수도 있다. 일정 논자는 이러한 법정기준의 하향화의 이점을 전제로 하는 경우에 비로소 비공식적 활동은 성립한다는 전제하에서, 그러한 점에서 이 수법은 탈법행위라고 비판하기도 한다.
  (3) 결정상황의 복합성이다. 경제, 과학기술상의 여러 문제가 복합적으로 관련되어 있는 분야에서는, 당해 문제의 해결에는 고도의 전문지식이 필요한 것임은 물론이다. 그러나 관련문제에 관하여 행정권이 자신이 없는 경우에는 사업자와의 상호협력하에서 사안의 처리가 도모되게 된다. 관련 프로젝트의 규모가 클수록 문제의 복잡성도 증대되므로, 그에 따라 비공식적 방법이 사용되는 가능성도 증대되는 것이다. 예컨대 건설법전 제175조 이하에 규정되고 있는 건설법령, 근대화명령이라는 법정수단이 종래 거의 사용되지 않는 것은, 법률의 불확정성에서 야기되는 사후의 소송에서의 관련 처분의 취소가능성을 관련공무원들이 우려한 데에 기인하는 것으로 보고 있다.
  (4) 법원의 개입을 회피할 수 있다는 점이다. 비공식적 행정작용에서 종종 소송포기가 결정되는 것은 이 행정수법의 이러한 의도를 여실히 보여 주는 것이다.
  (5) 조기단계에서의 분쟁해결의 필요성이다. 노후시설의 개선조치와 같이 고용범위의 감소를 야기하는 행정조치의 경우에는, 이해관계는 사업자 외에도 종업원 및 노동조합에도 미치게 된다. 이러한 분쟁을 해결하려고 하면 그 조정활동을 사전에 하는 것이 바람직한 것임은 물론이다.
  (6) 행정조직간의 대립현상을 완화할 수 있다는 점이다. 예컨대 영업활동의 확대 요청과 환경보호의 필요성 사이의 대립은 사업자와 시민간의 대립으로 나타나는 것이 보통이나, 같은 문제상황은 행정조직간에도 제기될 수 있다. 즉 환경보호를 추진하는 행정청과 경제활동을 옹호하는 행정청간에 심각한 대립현상이 발생할 수 있는 것으로, 그 조정을 위하여 비공식적 수법이 사용될 수 있는 것이다. 또한 계획법의 분야에서는 행정주체간의 조정이 불가결한 것으로, 그 수단으로서 종종 비공식적 수법이 사용되고 있다.
  (7) 법정의 감독수단이나 제재조치의 실시에 있어 곤란한 입증문제(예컨대 과실의 입증)가 제시되는 경우에도 비공식적 수법이 사용되게 된다.
  (8) 법정 제재조치의 영향이 그 상대방에 대하여 과도한 경우가 있다는 것이다. 예컨대 벌금 그 자체는 높지 않은데도, 그에 의하여 업자가 받는 신용상의 불이익은 결코 적지 않은 경우가 있다. 따라서 이러한 경우에도 당해 제재를 배경으로 하여 비공식적 활동이 행정목적의 달성수단으로 활용될 수 있는 것이다.
  
  제4장 행정계약  
  
  [1]. 행정계약의 의의
  행정계약은 행정주체 상호간에 또는 행정주체와 국민 사이에 행정목적을 수행하기 위하여 체결되는 계약을 말한다. 이러한 의미의 행정계약에는 공법상계약과 사법상계약이 포함되어 있다.  
  [2]. 공법상계약
  1) 의의
  공법상계약은 학문상의 관념으로서, 공법적 효과의 발생을 목적으로 하여 복수당사자 사이에서 반대방향의 의사표시의 합치로써 성립되는 공법행위이다. 이러한 의미의 공법상계약에 관한 법리는, 공법, 사법의 이원적 구조를 가지고 행정재판소가 설치되어 있는 유럽의 일정 국가, 특히 (프랑스)에서 주로 판례에 의하여 정립, 발전된 것이다.
  행정주체가 당사자로 되어 있는 계약 중에서 공법상계약이 인정되는 범위는 국가에 따라 다르다. 즉, (프랑스)의 경우 이 관념은 상당히 광범하게 인정되고 있으나, 독일에서는 권력관계가 행정법관계의 중심을 이루고 있는 결과, 그 인정범위는 제한되어 있다.
  2. 사법상계약과의 구별
  공법상계약도 복수당사자 사이의 의사합치에 의하여 일정한 법적 효과를 발생하는 것이라는 점에서는, 기본적으로 사법상계약과 다르지 않다. 그러나 공법상계약에 있어서는 쌍방 당사자의 의사는 대등가치를 가지는 것이 아니고, 또한 공법상계약은 공법적 효과를 발생하는 점에서 사법상 계약과 구별된다.
  3. 행정행위와 구별
  공법상계약도 행정목적의 실현수단이며 또한 공법적 효과를 발생하는 행위라는 점에서는 행정행위와 공통성이 있다. 그러나 공법상계약에 있어서는 그 법률효과가 복수당사자 사이의 의사합치에 의하여 발생하는 데 대하여, 행정행위의 경우는 행정주체의 일방적 의사(결정)에 의하여 발생한다는 점에서 양자는 구별된다.
  이와 관련하여서는 공무원임명, 공기업특허 또는 공물사용허가를 행정행위로 볼 것인지 아니면 공법상계약으로 볼 것인지의 문제가 있다. 특히 공기업특허나 공물사용허가는 (프랑스)의 경우 공법상계약으로 보고있는 데 반하여, 독일에서는 행정행위로 파악하고 있다. 이 문제에 대하여는 재량통제의 관점에서 이들 행위를 행정행위로 보아야 한다는 견해가 있다. 그러나 이 문제는 실정법제도에 있어서 의사합치적 요소의 유무에 따라 판단되어야 할 것으로 본다. 이러한 관점에서 보면 우리나라의 경우 이들 행위는 상대방의 신청에 대하여 행정청이 일방적으로 결정하는 것이며, 그 법률관계의 내용도 법령에 의하여 일률적으로 규정되어 있다는 점에서, 행정행위라고 하여야 할 것이다.
  4. 공법상합동행위와의 구별
  공법상계약은 당사자간의 반대방향의 의사의 합치에 의하여 법률효과가 발생하고, 그 효과는 당사자 쌍방에 대하여 반대적 의미를 가진다. 이에 대하여 공법상합동행위는 같은 방향의 의사의 합치에 의하여 법률효과가 발생하고, 그 효과도 당사자에 대하여 같은 의미를 가지는 것이라는 점에서 양자는 구별된다.  
  [3]. 행정계약 또는 공법상계약
  행정주체가 체결하는 계약에는 공법상계약과 사법상계약이 있음은 전술하였으나, 이와 관련하여서는 행정법의 고찰대상을 공법상계약에 한정할 것인가, 아니면 사법상계약을 포함하는 행정계약 일반을 그 대상으로 할 것인가의 문제가 제기된다.
  이 문제에 대하여는, #1 우리나라에서는 공법, 사법, 이원적 구조를 취하고 있고, #2 공법상계약에 관한 쟁송제도로서의 당사자소송은 민사소송과는 구별되는 것이고, #3 공법상계약과 사법상계약은 실정법상 또는 기본법리상 차이가 있는 것이므로, 행정법의 고찰대상은 공법상계약에 한정하여야 한다는 견해가 있다. 원칙론적으로 보면 이 견해의 타당성을 부인할 수는 없을 것이다. 그러나, #1 우리나라에서는 아직도 공법상계약과 사법상계약의 구별기준이 확립되어 있지 않고, #2 공법상계약의 법리도 제도적으로나 이론적으로나 아직 명확히 정립되어 있지 않으며, #3 현재 학설상 공법상계약은 매우 제한적 범위에서 인정되고 있으나, 사법상계약으로 인정되는 계약유형에 대해서도 실정법상 특별한 규율이 행하여지는 경우가 많고, 또한 계약의 내용, 대상에 따라서는 그 공익성과 관련하여 계약에 관한 사법적 원리가 수정, 제한될 수 있는 소지가 완전히 배제되어 있는 것도 아니다. 이러한 몇 가지 점을 고려하면, 우선 잠정적으로는 공법상 또는 사법상계약 여부를 가리지 않고, 행정주체가 체결하는 모든 계약을 개별적, 구체적으로 검토하여야 할 것이며, 이러한 구체적 검토를 기초로 하여 귀납적으로 공법상계약과 사법상계약의 구별기준이나 공법상계약의 법제를 점차적으로 정립해 나가는 것이 타당할 것으로 본다.
  따라서 이하에서는 공법상계약의 문제를 행정계약이라는 포괄적 주제하에서 검토하기로 한다.  
  [4]. 행정계약의 법적 근거
  이 문제는 일반적으로 공법상계약의 가능성과 자유성의 문제로 검토되고 있다.
  행정기능의 질적, 양적인 변화, 확대에 따라 급부행정 등 비권력행정의 범위가 확대되고, 그 실현수단으로서의 행정계약이 가지는 의미를 고려할 때, 기본적으로 권력관계를 바탕으로 하는 행정법 영역에서의 공법상계약의 인정가능성 여부를 그 내용으로 하고 있던 공법상계약의 가능성 문제는 이제는 더 이상 거론할 만한 의미가 없다고 본다.
  이에 반하여 공법상계약의 자유성의 문제, 즉 명시적 법률의 근거가 없는 경우에도 행정주체는 계약형식에 의하여 행정목적을 수행할 수 있는가의 문제는, 법치주의 특히 법률의 유보원리와의 관계에서 중요한 문제점으로 제기되는 것이다. 법률의 명시적 근거가 없는 경우에도, 국가 등의 행정주체가 국고의 지위에서 사법상계약의 형식으로 그 역무를 수행할 수 있다는 점에 대하여는 문제가 없으나, 공법상계약에 관하여는 견해가 갈리고 있다.
  1. 부정설
  이 설은 전부유보설의 관점에서 주장되는 것으로, 행정권은 법률이 명시적으로 인정한 경우에 한해 공법상계약에 기하여 법률관계를 형성할 수 있음에 그친다고 본다.
  2. 긍정설
  이 설은 공법상계약은 비권력적 행정작용의 일종으로서, 권력적 행위인 행정행위 등과는 성립의 기초를 달리하여 당사자 사이의 의사합치에 의하여 성립하는 것이므로, 법률의 명시적 근거가 없어도 성립할 수 있다고 본다.
  3. 결어
  행정작용의 형식은 행정행위에 한정되지 않고, 공법상계약은 비권력적 작용이며, 그 법적 효력은 의사의 합치 그 자체에 기인하는 것(‘합의는 준수되어야 한다’라는 법리)이라는 점에서 볼 때, 공법상계약의 자유성은 인정된다 할 것이다.
  그러나 공법상계약의 형식에 의하여 행정목적을 수행하는 경우에도, 그것이 법에 위반되는 것이어서는 안된다. 즉 공법상계약의 자유성의 문제는 법률의 유보가 아니라 법률의 우위원칙과의 관계에서 검토되어야 하는 문제인 것이다. 이러한 관점에서 행정권은 법률의 규정, 의미 및 목적에 반하지 않는 한, 법률의 명시적 근거가 없는 경우에도 공법상계약의 형식에 의하여 행정역무를 수행할 수 있다고 본다.
  결론적으로 공법상계약은 #1 비권력행정 부문에서는 자유로이 성립될 수 있고, #2 권력행정 부문에서도 당해 작용의 성질이나 관계법규의 의미, 목적등에 부합하는 한도에서는 제한적으로 인정될 수 있다 할 것이다(독일행정절차법상 이른바 「행정행위에 갈음하는 공법상계약」의 관념 참조).  
  [5]. 행정계약의 종류
  1. 행정주체 상호간의 행정계약
  (1) 공공단체 상호간의 행정계약
  예컨대 지방교육자치법에 의한 교육사무위탁이 이에 해당한다(법 36).
  (2) 지방자치단체 상호간의 행정계약
  예컨대 지방자치단체간에 행해지는 도로, 하천의 경비분담에 관한 협의 등이 이에 해당한다(도로법 58, 하천법 50).
  2. 행정주체와 사인간의 행정계약
  (1) 정부계약
  이에는 #1 납품계약, #2 건축도급계약 등이 있는바, 이들 계약은 사법상계약으로 되어 있다. 그러나 관계법률에 계약체결방법(공개입찰원칙), 하자보증, 계약내용의 이행확보조치 등에 관한 특별규정이 있어서, 그 한도에서는 사법상의 계약원리가 제한, 수정되고 있다(국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률, 예산회계법, 지방재정법, 국유재산법, 물품관리법 등). 이러한 특별규정을 두고 있는 관계법은 특별사법으로 보는 것이 보통이나, 이들 법률을 공법으로 볼 수 없는 논리필연적 이유는 없다고 본다. 또한 특히 공공시설의 건축도급계약의 경우에는 그 공익성과 관련하여 볼 때, 일정 한도에서 불문의 공법원리가 적용될 가능성도 있다고 본다.
  (2) 국공유재산에 관한 계약
  국가, 지방자치단체의 보통재산의 매각, 양여, 대부 등에 관한 계약은 사법상계약으로 되어 있으나, 계약의 공정성 확보의 견지에서 법률상 일정한 특별규정을 두고 있다. 이들 계약에 대한 기타 공법원리의 적용여부의 문제는 구체적 검토에 따라 결정될 문제라고 본다.
  (3) 공물, 영조물 이용관계의 설정계약
  공물 또는 영조물의 이용관계가 계약으로 설정되는 경우도 있다.(철도 이용, 전화가입 등).
  지원에 의한 군입대나 초등학교 이외에 국공립학교의 입학을 공법상 계약으로 보는 견해가 있으나, 이들 관계에 있어서는 실질적인 의사합치적 요소가 없다는 점에서 이들 행위는 상대방의 협력을 요하는 행정행위로서의 성질을 가진다고 본다.
  (4) 원자력손해배상계약
  이것은 정부와 원자력 사업자 사이에 체결되는 것이다(원자력 손해 배상법 9).
  (5) 임의적 공용부담
  공용부담은 원칙적으로 행정주체의 단독행위에 의하여 부과되는 것이나, 부담자가 이를 임의로 부담하는 경우, 예컨대 사유지를 도로, 학교, 공원 등의 부지로 제공하는 경우 등에 있어서는 그것은 공용부담계약(기부채납)에 해당하고(국유재산법 9.24, 지방재정법 75), 이 계약은 그에 의하여 공법상의 권리, 의무가 성립한다는 점에서 공법상계약이라 하겠다.
  (6) 공법상보조계약
  행정청에 의한 사기업 등에 대한 보조금지급관계는, 행정청에 의한 지급결정에 의거하여 그 구체적인 법률관계는 협의에 의하여 설정되는바, 이 협의는 공법상의 권리, 의무를 설정하는 것이라는 점에서 공법상계약이라 할 것이다.
  (7) 행정사무의 위임
  국가나 공공단체가 사인에게 법률의 규정에 기한 합의에 의하여 행정사무를 위임하는 경우가 있는바, 이 경우의 위임은 공법상계약으로서의 성질을 가진다.(별정우체국법 제3조에 기한 별정우체국의 지정).
  (8) 환경보전협정
  지방자체단체와 사기업 사이에 공장, 사업장에서 발생하는 공해를 방지하기 위한 협약이 체결되는 경우가 있는바, 당해 협약은 공법상의 권리, 의무에 관한 것이라는 점에서 공법상계약에 해당한다.
  3. 사인과 사인간의 행정계약
  예컨대, 토지수용에 있어서의 협의를 들 수 있는데, 협의의 성질에 관하여는 이를 사법상계약으로 보는 견해와 공법상계약으로 보는 견해가 대립하고 있으나, 협의는 수용절차의 한 단계임을 중시하고 공권적 강제력이 그 배경으로 되어 있다는 점을 고려하여 이를 공법상계약으로 보는 것이 일반적 견해이다.  
  [6]. 행정계약의 특수성
  이것은 주로 공법상계약의 특수성의 문제이나, 이에 관하여는 아직 학설, 판례상 일반적 법리가 정립되어 있지 않다. 그러나 대체로 다음의 몇 가지 사항을 그 특수성으로 들 수 있을 것이다.
  1. 사법상계약의 특수성
  사법상계약은 원칙적으로 민법에 의하여 규율되는 것이나, 그 공정성 또는 계약상 의무이행의 확보 등의 견지에서 관계법상 특별규정을 두고있는 경우가 있다. 이러한 명시적 규정이 없는 경우에도 공법적 원리의 적용을 인정할 것인가의 문제는 개별적 계약의 구체적 검토에 기하여 결정될 문제로 보나, 그 가능성이 전적으로 배제되지는 않는다고 본다. 대부분의 경우 헌법상의 원리인 평등원리이나 비례원칙은 적용될 것으로 본다.
  2. 공법상계약의 특수성
  (1) 부합계약성, 계약강제성
  공법상계약은 공익의 실현수단이라는 점에서, 다수의 경우 그 계약상의 내용은 영조물규칙, 공급규정 등의 형식으로 사전에 정형화되어 있는 결과, 공법상계약은 부합계약의 형식을 취하는 경우가 많고, 또한 계약이 강제되는 경우도 적지 않다. 독점적 사업의 경우가 그러한데, 이러한 경우는 관계법이 사업자의 공급의무를 정하고 있는 것이 보통이다.(수도법 24, 전기사업법 16).
  (2) 공법상계약에는 일반적으로 다음과 같은 실체법상의 특징이 인정된다고 보고 있다. 즉 공법상계약에 대하여는 민법상의 계약해제에 관한 규정은 적용되지 아니하는 것으로서, 계약의 일방 당사자인 행정주체는 공익상의 사유가 있는 경우에는 일방적으로 계약을 해제 또는 변경할 수 있고, 그 경우 그 상대방에는 손실보상청구권이 인정된다고 본다. 타면에 사인에 의한 계약관계의 해소는 원칙적으로 허용되지 않는다고 본다.
  (3) 공법상계약에 관한 다툼은 당사자소송에 의하여야 할 것이다. 그러나 현재 당사자소송은 민사소송에 비하여 별다른 특수성이 없으므로, 그 실익은 그리 크지 않다고 본다.  
  
  제5장 행정법상의 확약  
  
  [1]. 의의
  행정법상 확약이라 함은 일정한 행정작용을 하거나 하지 않을 것을 내용으로 하는 행정청의 구속력 있는 약속을 말한다. 이 경우 결정적 요소는 행정청의 (자기)구속적 의사이다. 독일연방행정재판소도 확약을 ‘장래의 작위, 부작위에 관한 행정청의 자기구속적인 의사행위’라고 정의하고 있다.
  이러한 확약은 본래 독일에서 학설, 판례상 정립, 발전된 법리이나, 최근 우리 학계에서도 이에 관해 상당히 활발한 검토가 행해지고 있고, 이 법리에 관한 판례도 나타나고 있으므로, 다음에 그 내용을 살펴보기로 한다.
  행정의 실제에 있어서 확약은 매우 중요한 의미를 가지고 있다. 예컨대 각종 인, 허가의 발급약속(내허가, 내인가라고도 한다), 공무원에 대한 장래 일정 시기에 있어서의 승진약속, 주민에 대한 개발사업의 약속 등은 그 대표적 실례이다.
  [2]. 법적 성격
  1. 행정행위성 여부
  확약의 법적 성격, 특히 이 행위가 행정행위에 해당하는가에 대하여는 견해가 갈리고 있다. 이 문제에 대하여 긍정설은 확약은 행정청을 구속하는 것이라는 점에서, 확약도 행정행위의 기본적 요소인 규율성을 갖추고 있다고 보아 행정행위의 성격을 가진다고 보고 있다. 이에 대하여 부정설은 확약은 장래 일정 방향으로의 규율을 그 내용으로 하고 있기는 하나, 확약 단계에서는 아직 종국적 규율성은 결여되어 있다는 점에서, 확약은 행정행위는 아니라고 하고 있다. 판례도 같은 입장인 것으로 보인다.
  생각건대 확약은 행정청의 자기구속적 의사표명에 의하여 일정한 행위(작위, 부작위)의무를 부담하는 것이라는 점에서는 그 자체 법적 규율성이 있는 것으로 그 한도에서 확약은 행정행위의 성질을 가지고 있다고 볼 수도 있다. 그러나 이러한 법적 규율은 장래에 있어서의 작위, 부작위에 대한 법적 의무라는 점에서 그 완결성, 종국성에 있어 일반행정행위와는 차이가 있다고 할 것이다. 확약의 한 범주로서의 행정행위의 발급 또는 부발급에 관한 확언에 대하여 독일연방행정절차법 제38조 제2항은 행정행위에 관한 일정 규정을 준용하도록 하면서도, 동 제3항은 “확언의 전제가 되었던 사실 및 법적 여건이 변경되어 행정청이 사후에 발생한 사실을 알았더라면 확언을 하지 않았으리라고 인정될 경우 또는 법적 이유로 확언을 할 수 없었을 것으로 인정될 경우에는 행정청은 더 이상 확언에 구속되지 아니한다”로 규정하고 있는 것은, 확약의 이러한 특징을 표현한 것이라고 본다. 우리 판례도 같은 입장이다.
  2. 확약과 다른 행위유형과의 구별
  (1) 교시
  확약은 행정청이 상대방에게 일정한 사실 또는 법률관계에 관한 정보를 제공하는 사실행위로서의 교시와는 구별된다. 교시는 확약과는 달리 행정청의 자기구속적 의사가 결여되어 있는 것이므로, 그 상대방에게는 교시내용에 따른 이행청구권이 인정되지 않으며, 다만 그 교시 내용이 위법한 것인 때에는 손해배상의 문제만이 제기될 수 있을 따름이다.
  (2) 공법상규약
  확약은 단독적 자기구속적 행위라는 점에서 공법상 계약과도 구별된다. 그러나 확약에 의한 급부구속과 공법상 계약에 의한 그것과는 상당 부분에 있어 공통성이 있는 것이 사실이다.
  (3) 예비결정
  예비결정이란 독일의 건축법제에서 채택되고 있는 것으로서, 건축허가에 있어서 다수의 요건이 충족되어야 하는 경우에(건축예정토지상 건축가능성, 건축방식 등), 그 개개의 요건에 대한 행정청의 확정적 결정을 말한다. 확약은 장래 종국적 행정행위 등에 대한 약속인 데 대하여, 예비결정은 그 자체가 하나의 완결적인 행정행위이다.
  우리 주택건설촉진법은 이 법리에 상응하는 것으로서 사전결정제도를 두고 있다. 즉 동법 제32조의 4 제1항은 “대통령령이 정하는 지역 및 규모의 택지건설사업을 시행하고자 하는 자는 제33조 제1항의 규정에 의한 사업계획(대통령령으로 정하는 호수 이상의 주택의 건설 또는 대통령령으로 정하는 면적 이상의 대지의 조성)의 승인신청 전에 건설교통부장관에게 당해 주택건설사업이 이 법 또는 다른 법률에 의하여 허용되는지의 여부에 대한 사전결정을 신청할 수 있다”고 규정하고 있다.
  (4) 가(잠정적)행정행위
  가행정행위란 확정적 결정 이전에 잠정적으로 행하여지는 규율을 말한다. 예컨대 소득액 등이 확정되지 아니한 경우에 과세관청이 상대방의 신고액에 따라 잠정적으로 세액을 결정하는 것(조세법 165)이 그에 해당한다. 이러한 가행정행위는 독일에서는 다수의 실정법(조세법, 사회보장법전 등)에 규정되어 있는 것이기는 하나, 연방헌법재판소는 법률상의 근거가 없는 행정처분에 대하여도 이 관념을 인정하였다. 그에 따라 독일에서는 가행정행위는 행정의 일반적 행위유형으로 인정되고 있다고 할 수 있다.
  이러한 가행정행위는 관계사실 등의 확정 이전에도 그에 의하여 관계법이 정하는 급부가 행하여질 수 있다는 점에서, 급부행정의 영역에서 특히 중요한 의미를 가지는 것이다. 이 경우 상대방은 가급부결정에 의하여 확정결정시까지 당해 급부를 수급하는 것은 물론이거니와, 가급부결정과 다른 확정결정은 가급부결정시에 유보된 조건(예컨대 영업실적의 확정)의 한도 내에서만 인정되고 있는 결과, 이미 가급부결정에 따라 당해 급부에 대한 일정한 법적 지위가 보장되고 있다고 할 수 있다.
  가행정행위는 확정적 결정이 발하여질 때까지만 적용되는 것임은 물론이거니와, 이 경우 가행정행위는 확정결정에 의하여 대체되어 효력을 상실하는 것이지 취소되는 것은 아니라고 본다.
  가행정행위도 잠정적이기는 하나 규율성을 갖추고 있다는 점에서는 그 행정행위성을 부인할 수 없다. 다만 행정행위는 원칙적으로 구체적 법적 상태에 대한 완결적 규율을 내용으로 하는 것이라는 점에서 보면, 가행정행위에 대한 행정행위성의 인정에 전혀 문제가 없는 것은 아니다.
  (5) 일부허가
  위에서 검토한 예비결정은 예컨대 일정 건물의 건축허가에 있어 당해허가 그 자체가 아니고, 그와 관련하여 사전에 충족되어야 하는 여러 법적 요건(토지형질변경허가, 도로점용허가 등) 중 일부에 관한 결정임에 반하여, 일부허가는 당해 건축물의 건축허가 그 자체의 일부에 관한 허가를 말한다. 예컨대 다세대건축허가신청에 있어서 그 전체에 대한 허가에 대하여는 보다 구체적인 검토가 필요한 것으로 판단되는 경우에 일단 그 가분적 일부에 대한 허가를 하는 것이 이에 해당한다.
  [3]. 확약의 근거 및 자유성
  1. 근거
  확약의 법리는 독일에서는 연방행정절차법, 조세통칙법 등에 의하여 성문화되어 있다. 그러나 이 법리는 본래 학설, 판례에 의하여 정립된 것으로, 판례는 그 근거를 신의성실의 원칙 또는 신뢰보호원칙에서 구하고 있으나, 학설은 당해 행위의 처분권한 속에 확약을 발할 권한도 포함되어 있는 것으로 보고 있다. 즉 학설에 의하면, 행정청에 일정한 행정처분권이 부여되어 있는 경우, 앞으로의 당해 처분에 대한 자기구속적 약속으로서의 확약은 그 처분권에 수반되는 예비적 권한행사로서, 그 권한은 본처분권에 당연히 포함되어 있다고 보는 것이다.
  행정청의 행위는 원칙적으로 특정 형식에 제한되는 것은 아닌바, 일정한 사항에 대한 처분권이 인정되는 경우, 행정청은 그것이 적절하다고 판단되면 그 사전적 처리로서의 확약도 할 수 있다고 할 것이므로, 그러한 점에서 처분권한내재설이 타당하다고 본다.
  구학교설립사무처리규칙(교육부령)이 정하고 있던 설립내인가제도는 교육법 제85조의 교육부장관의 학교설립허가권 규정에 내포되어 있는 것임을 전제로 한 것이었다고 할 것이다.
  2. 확약의 한계
  이것은 다음의 두 가지 사항과의 관련에서 특히 문제로 되고 있다.
  (1) 기속행위와 확약
  기속행위의 경우 행정청에게는 당해 처분을 하여야 할 법적 의무가 있으므로, 확약은 의미가 없는 것이라는 견해가 있다. 그러나 기속행위의 경우에도 상대방은 확약에 따른 예지이익 및 대처이익은 있는 것이므로, 긍정적으로 해석하여야 할 것이다.
  (2) 요건사실 완성 후의 확약
  요건사실이 완성된 후에도 확약이 가능한지에 대하여, 이 경우에는 본처권을 하여야 한다는 견해도 있다. 그러나 이때에도 당해 처분이 재량행위인 경우에는, 그 재량권의 행사를 일정 방향으로 스스로 구속하는 의미의 확약이 의미가 있음은 물론이다. 기속행위의 경우에도, 행정청은 행정처분의 시기에 대하여는 일정한 재량권을 갖게 되는 것이라는 점에서 보면, 확약은 허용되고 또한 의미가 있다고 할 것이다.
  [4]. 요건
  1. 권한
  확약은 그 대상인 본행정행위를 할 수 있는 권한을 가지고 있는 행정청이 그 권한의 범위 내에서 행하여야 한다.
  2. 내용
  확약의 내용은 법령에 적합하여야 하고, 또한 이행가능한 것이어야 한다. 이것은 행정행위의 적법성의 요건에 상응하는 요건이다.
  3. 절차
  확약의 내용인 본행정행위에 관하여 일정한 절차가 규정되어 있는 경우에는, 확약에 있어서도 당해 절차는 이행되어야 한다. 여기서의 절차는 확약의 상대방을 포함하는 이해관계인에 대한 청문절차, 다른 행정청이나 위원회 등에 대한 협의절차 등을 말하는 것으로, 이러한 절차는 관계인의 이익보호와 행정의 적법성을 보장하기 위한 것으로서, 본행정행위의 예비적 행사로서의 성질을 가지는 확약에 있어서도 준수되어야 한다.
  5. 효과
  확약의 효력은 행정청이 상대방에게 확약의 내용인 행위를 하여야 할 법적 의무를 지는 데 있다. 따라서 상대방에게는 행정청에 대한 확약 내용의 이행청구권이 인정되며, 행정청이 확약의 내용인 행위를 하지 않는 경우, 상대방은 의무이행심판 내지는 부작위위법확인소송에 의하여 그 이행을 청구할 수 있을 것이다. 또한 그 불이행으로 손해가 발생한 경우에는 손해배상청구소송을 제기하여 그 배상을 청구할 수 있을 것이다.

 

      제6장 행정행위
      제1절 행정행위의 개념
      (가).개설
    1.학문적 관념
  행정행위는 본래 실정법상의 용어는 아니고, 학문상의 관념으로서 정립된 것이다. 그러나 
이 관념은 실정법과 유리된 추상적 사상의 소산은 아니다. 이 관념은 다양한 행정작용 중에
서 다른 작용과는 구별되는 일정한 기념적 징표를 가지고, 특유한 법적 규제를 받는 행위형
식이 존재한다는 사실에 입각하여, 이를 행정행위라는 개념으로 정립한 경험적 ,목적적 개
념인 것이다. 이러한 행정행위는 대륙법계 특히 독일행정법에서는 그 핵심적 요소를 이루고 
있다. 
  이하에서 구체적으로 검토하겠으나, 우리나라에서 강학상의 행정행위에 해당하는 행정기
관의 행위는, 실정법상으로는 등의 여러 가지 명칭으로 불리우고 있다. 
  행정판법 ,행정소송법은 일응 총괄적인 개념으로서 '처분'이라는 용어를 사용하고 있으나, 
그것을 행정행위와 동의어로 보기는 어렵다.
    2.행정행위관념 정림의 실익
  행정해위는 다른 행정작용(공법상계약 ,사실행위 등)이나 사법행위와는 달리, 행정청이 일
방적으로 국민의 권리 ,의무에 구체적 변동을 가져오거나 이를 확정하는 권력적 작용이라는 
점에서, 그에는 공정력 ,강제력 ,확정력과 같은 우월한 힘이 인정되고, 또한 그에 대한 구제
제도(행정쟁송 ,손해)에는 사법상의 그것에 비하여 특수성이 인정되고 있다.

      (나).행정행위의 관념
  위에서 행정행위라는 관념은 여러 행정작용 중에서 다른 작용과는 구별되는 일정한  행정
작용을 추출하여 학설상 정립한 것이라고 하였거니와 이처럼 이 관념은 학문상의  관념이라
는 점에서, 그 내용에 관하여 견해가 나뉘어질 수 있다.
    1.최광의
  행정행위는 최광의로는  '행정청이 행하는 모든 행위 '라는  의미로 쓰이고 있다. 이러한 
의미의 행정행위에는 사실행위 ,법률행위(행정입법 ,행정처분 ,사법행위) 및 통치행위가 모
두 포함된다.
  이러한 최광의의 행정해위에는 이질적 성격의 모든 행정작용이 포함되는 결과, 그에는 법
적 공통성이나 동질성이 결여되어, 이러한 의미의 행정행위관념에 대해서는 이론적 또는 실
질적 어느 관점에서도 그 타당성을 인정할 수 없다.
    2.광의
  광의의 행정행위는  '행정청에 의한  공법행위 '를 말한다. 이러한  의미의 행정행위에는 
최광의의 관념에서 사실행위 ,사법행위가 제외되나, 입법행위 ,권력절  행위 ,비권력적 행
위 ,통치행위가 그에 포함된다.
  이러한 의미의 행정행위관념도 그에 포함되는 여러 행위가 동절적인 것이라고는 볼 수 없
으므로 타당하다고 할 수 없다.
    3.협의
  협의의 행정행위는  '행정청이 법 아래서 구체적 사실에관한 법집행을로서 행하는 공법행
위 '를 말한다. 이러한 의미의 행정행위관념에 있어서는  광의의 행정행위관념에서 다시 행
정입법과 통치행위가 제외되나, 그에는 권력행위와 비권혁해우이로서의 공법상약 ,공법상합
동행위가 포함된다.
  그러나 권력적 단독행위인 행정처분과 비권력적인  공법상약은 그 법의 성질을  달리하는 
결과 실정법상 취급을 달리하고 있는 데도 불구하고 이 법을 같은 범주 속에 포함시키는 것
은 타당하지 않다. 
    4.최협의
  최협의의 행정행위는  '행정청이 법 아래서 구체적 사실에 관한 법집행으로서 행하는  권
력적 단독행위인 공법행위 '를 말한다. 이러한 의미의 행정행위는, 협의의 관념에서 다시 공
법상규약 ,공법상합동행위가 제외되어 공권력 발동행위로서의 단독행위만을 지칭하게 된다. 
이것이 현재의 통설적 견해이다.
  대법원은 1985년의 새 행정소송법의 시행 전까지 구행정소송법상의 '처분'관념을 권칙적
으로 위의 최협의의 행정행위와 같은 의미로 해석하고 있었다. 그러나 새 행정심판법 및 행
정소송법에는 '처분'의 관념을 넓게 정의하고 있어서, 이를  종전과 같이 행정행위와 동의어
로 해석할 수 없다고 본다.

      (다).행정행위관념의 징표
  위와 같은 통설적 의미의 행정행위읭 특징 또는 로서는 다음의 몇 가지 점을 들 수 있다.
    1.행정청의 행위
  행정행위는 행정청의 행위이다. 그러나  여기서 행정청은 조직법상의  행정청인 국가나 
지방자치단체의 행정기관에 한정되지 않고, 공사 기타 공법인은 물론 공인도 국가로부터 공
권력을 부여받은 한도에서는 여기에서의  행정청에 포함된다. 그러나  행정해위는 행정청의 
행위이므로, 행정기관이라도 보조기관(차관 ,국장 등)의 행위는  물론이고, 국회나 사법부의 
행위도 원칙적으로 이에 해당하지 않는다.
    2.구체적 사실에 대한 규율행위(Regelung)
  행정행위는 구체적 사실을 규율하는 행위이다. 따라서 일반적 ,추상적인 행정입법이나 조
례 ,규칙 등은 그것이 특정범위의 사람을 대상으로 하는 경우라 할지라도  행정행위는 아
니다. 이에 반하여 구체적 사실을  규율하는 행위인 한, 불특정다수인을  대상으로 하는 일
반처분(예컨대, 도로통행금지)도 행정행위에 속한다. 이와 관련하여서는 적 행정계획을 행정
행위로 볼 것인가의 문제가 있다(관련 부분 참조).
    3.외부에 대하여 직접적인 법적 효과를 발생하는 행위
  1)행정행위는 일반국민에 대한 행위로서, 행정기관 상호간에 있어서의 내부적 행위(상급관
청의 불관청에 대한 명령 ,승인 ,동의 등)는  행정행위가아니다. 그러나 이른바 특별행정법
관계(특별권력관계)에 있어서의 그 구성원에 대한 처분에 대해서는 원칙적으로 행정행위의 
성격을 인정하는 것이 현재 학설 ,판례의 입장이다.
  2)행정행위는 국민에 대하여 직접적인 법적 효과를 발생하는 것이어야 한다. 즉 행정행위
는 국민의 권리 ,의무을 형성(창설 ,변의)하거나 그 범위를 확정하는 등, 기조의 권리형태
를 변동시키거나 일반적인 법적 상태를  구체화하는 것이어야 한다. 따라서 그 자체로서는 
법적 효과를 발생하지 않는 조 ,보고 등은 사실행위일 뿐 행정행위는 아니다. 
  한편, 행정청의 행위로서 존질적으로는 행정행위에 해당한다고 보아야 하나, 고도의  국가
적 이익이나 정치적 성격으로 인하여 일반적으로 학설 ,판례가 재판통치에서 제외되는 것으
로 인정하고 있는 것을 통치행위라 한다.
    4.권력적 단독행위
  행정행위는 공권력의 행사로서, 행정청이  일방적으로 국민에 권리를  부여하거나 의무를 
명하고, 또는 권리 ,의무관계를 규율 ,확정하는 행위이다. 따라서 이처럼 일방적 ,권력적 성
격을 가지지 않는 사법행위(국유재산의 대부 ,잡종재산의  매각)나 공법상의 법률행위(공법
상규약 ,합동행위)는 행정행위가 아니다.
  당해 법률관계의 내용이 일방적으로 결정되는 것인 한에 있어서는 그 성립에 있어 상대방
의 협력(신청 ,동의 등)이 필요한 것이라도 그것은 행정행위에 속한다.

      (라). 이른바 형식적 행정행위(행정처분)의 문제
  전통적 이론에 의하면 취하소송은  공정력을 배척하기 위한 소송이라고  보다, 그 대상은 
이러한 공정력을 가지는 권력적 단독행위인 실체법상의  행정행위에 한정하고 있었다. 그러
나 오늘날에는 행정작용형식이 다양화되어 일정한 행정작용은 그것이 실체법상의  행정행위
에는 해당하지 아니할지라도 이를 항고쟁송의 형식에 의하여 다투는 외에는 적절한  구제수
단이 없는 경우가 있다는 문제의식에  입각하여, 이들 행정작용을 행정쟁송법(행정재판법 ,
행정소송법)상의 '처분'으로 파악하여, 그에 대한 항고쟁송을 인정하려는 움직임이 있다. 이
처럼 행정쟁송적 측면에서만 특별히 그 처분성이 인정되는 행위를  형식적 행정행위(행정처
분)라 한다. 즉 형식적 행정행위는  '행정기관 내지는 그에 준하는 자의 행위가 공권력행사
로서의 실체는 가지고 있지 않으나, 그것이 행정목적 실현을  위하여 국민의 법익에 계속적
으로 사실상의 지배력을 미치는 경우에, 국민의  실효적인 권익구제라는 관점에서 쟁송법상 
'처분'으로 파악함으로써 그에 대한 항고쟁송의 제기를 가능하게  하기 위한  형식적 ,기능
적 의미의 행정행위 '를 말한다.
  이러한 형식적 행정행위의 관념은 일본에서는 학설상 상당히 유력하게 주장되고 있고, 또
한 일부 불급법원의 판례 중에는 이를 지지하고 있는 것도 있다. 이러한 형식적 행정행위의 
범주에 속하는 것으로서는 사회보장 부문에서 급부결정 ,보고금의  지급규정 ,행정지도 ,공
공시설(육교 ,쓰레기소각장 등)의 설치행위 등이 주로 검토되고 있고, 이외에도 행정규칙 ,
일반처분 또는 행정계획 등에 대한 처분성의 인정문제도 같은 각도에서 검토되고 있다.
  이러한 형식적 행정행위(행정처분)의 관념은 실효적인 권익구제라는  적극적 시각에서 제
시된 것이고, 또한 우리나라 해엉소송법도 '처분'의 관념을 '구체적 사실에 관한 법집행으
로서의 공권력의 행사...와 그 밖에 이에 준하는 행정작용'이라고 정의하고  있다는 점에
서 보면, 일단 긍정적으로 평가할  만한 것임은 부인할 수 없다. 그러나 이 관념은 당해  
행위에 대한 공정력 ,불가쟁력의 인정 여부, 민사소송과의 관계 등에 있어  여러 가지 어려
운 문제를 제기하는 것으로, 그 인정 여부에 있어서는 매우 신중한 검토를 요한다고 본다.

      제 2 절 행정행위의 특수성
  행정행위는 공권력의 발동으로서의 행정청의 권력적 단독행위인 까닭에, 민법상의 법률행
위와는 구별되는 여러 가지 특질을 가지고 있다.

       (가). 법적합성
  행정행위는 위에서 본 바와 같이 행정청이 일방적으로 권리를 부여하거나 의무를  부과하
는 등의 권력적 단독행위이므로, 그 발동에 있어서는 반드시 법적 근거가 있어야 하고, 또한 
적합하여야 한다. 행정행위의 발동근거로서의 법은 원칙적으로 입법부가 제정한 법률이어야 
하는바, 이런 점에서 행정행위에는 법률적합성이 요청되는 것이다.

      (나). 공정성
  행정행위는 그 성립에 있어 하자가 있어도 그거이 중대 ,명백하여 무효로 인정되는  경우 
외에는 잠정적인 통용력이 인정되어, 권한 있는 기관이 취소하기 전까지는 그 상대방은 물
론이고 다른 국가기관(다른 행정청 ,법원)이나 제3자를  구속하는 힘을 가진다. 해엉행위가 
이러한 힘을 가지는 것을 공정성이라 한다.

      (다). 실효성
  행정행위에 의하여 부과된 의무를 그 상대방이 이행하지 않는 때에는, a)행정청은 법률이 
정하는 바에 의하여 스스로 그 이행을 강제적으로 실현시킬 수 있다. b)또한 행정청은 그 
의무위반에 대하여는 일정한 제한(행정벌)을 가하여 그 의무이해을 확보할 수 있다.
  행정청이 이러한 자력강제나 제한력에 의하여 행정행위의 내용실현을 담보할 수 있는  것
을 행정행위의 실효성이라고 한다.

      (라). 확정력(불가쟁력 ,불가변력)
  행정행위는 위법한 것이라도, 그 하자가 중대 ,명백하여 무효가 되는 경우를  제외하고는, 
일정한 기간이 지나면 그 효력을 더 이상 다툴 수 없게 되는바, 이를 불가쟁력이라 한다.
  또한 행정행위는 당해 행위의 성질  또는 법적 안정성 등의 견지에서 처분청 자신도 취
소 ,변경 ,철회할 수 없는 경우가 있는바, 이를 불가변력이라 한다.
  행정행위가 이러한 불가쟁력과 불가변력을 가지는 것을 행정행위의 확정성이라 한다.

      (마). 행정행위에대한 구제제도의 특수성
  행정행위로 인한 국민의 권리 ,이익의 침해에 대한 구제제도는 민사상의 그것에  비하여 
일정한 특수성이 인정되고 있다.
    1. 행정쟁송제도의 특수성
  우리나라는 영미식의 사법국가주의를 취하여 행정사건도 일반법원이 관할하게 되어 있다. 
그러나 위법 ,부당한 행정행위의 효력을 다투는 쟁송에 있어서는 상대방의 권익구제의 문제
뿐만 아니라, 공익실현작용으로서의 그 적정성의 확보문제도 또한 고려되어야 한다는 점에
서, 민사소송에 비하여 여러 가지 특수성이 인정되고 있다.
    2. 행정상 손해진보제도의 특수성
  우리나라 헌법 아래에서는 위법한 행정행위로 인한 국가 등의 손해배상책임과 적법한 행
정행위로 인한 손실보상책임이 인정되고 있다. 이러한 국가 등의 손해배상책임 및 손실보상
책임에 대하여는 민사상의 배상책임과는 다른 특수성이 인정되고 있다.

      제 3 절 행정행위의 종류와 내용
      제1항 행정행위의 종류
  행정행위는 그 주체, 구성요소, 성질, 형식 등의 여러 관점에서 분류할 수 있다.

      (가). 국가의 행정행위와 지방자치단체 등의 행정행위
  행정행위는 그 주체를 기준으로 하여 a)국가의 행정행위, b)공공단체(지방자치단체 ,공공
조합)의 행정행위, c)공건력이 부여된 사인의 행정행위 등으로 분류할 수 있다.
 
      (나). 법률행위적 행정행위와 준법률행위적 행정행위
  행정행위는 의사표시를 구성요소로 하는가,  의사표시 이외의 정신작용(인식 ,판단 등)의 
표현을 요소로 하는가에 따라 법률행위적 행정행위와 준법률행위적 행정행위로 구분하는 것
이 보통이다. 법률행위적 행정행위는 그 법적 효과가 행정청의  효과의사의 내용에 따라 박
생하는데 대하여, 준법률행위적 행정행위는 행정청의 단순한  정신작용의 표현에 의하여 그 
효과는 법령이 정하는 바에 따라 부여되는 행위이다.
  준법률행위적 행정행위는 행정청의 의사에 따라 법률효과가  발생하는 것은 아니므로, 그 
내용에 관하여 행정청에 재량적 판단이  인정될 여지가 없고, 또한 그에는  부관을 붙일 수 
없다는 점에서 양자를 구별할 실익이 있다.
  행정행위의 이러한 분류는 민법상의  법률행위의 분류를 유추한 것이라고  할 수 있으나, 
이에 대하여는 다음과 같은 기본적 비판이 있다. 즉  행정청의 의사는 공무원의 원인적 ,심
리적 의사는 아니고, 법의 적용 ,집행의사로서 법규 속에 구체화된 객관적 내용의 실현에 
불과한 것이므로, 사법상 법률행위에 있어서의 의사요소를  행정행위에 도입하는 것은 타당
하지 않다는 것이다.
  행정행위는 법의 집행행위로서, 행정청의 의사라고 하여도 그것은 법규내용의 실현일 뿐
이라는 비판설의 지적은 타당하다. 그러나 법규의 내용에 따라서는 해엉청에 일정한 판단권
이 부여되어 있는 경우가 있고, 때로는 행정청의 판단 등의 정신작용에 일률적으로 법적 효
과를 결부시키는 경우도 있음을 부인할 수 없다. 전자의  경우 행정청의 판단권의 한계내에
서는 그 의사 내용에 따라 법적 효과가 발생된다는 점은 부인할 수 없다. 이러한 한도 내에
서는 법률행위적 행정행위와 준법률행위적 행정행위간의 구분에 기본적인 문제점은  없다고 
보아, 여기서는 일단 통설적 견해에 따라 양자를 구분하여 둔다.
  그러나 양자를 구분하는 실익이 재량성의 인정 또는 부관의 허용성의 여부에 있는 정도라
면, 그것은 구체적인 근거법규의 해석의 문제일 뿐, 구태여 행정행위를 위의 이대범수로  구
분할 필요성까지는 없는 것인지 모른다.

      (다). 기속행위와 재량행위
  행정행위는 법률에 근거가 있어야 하고, 또한 그에 적합하여야 한다. 그러나 행정행위가 
법에 기속되는 정도는 근거법의 규정내용에 따라 차이가 있는 것이다. 근거법이 행위의 요
건 ,내용을 엄격하게 규정하고 있는 경우에는, 행정청은 이를 적용할 따름이고 독자적 판단
의 여지는 없는바, 이러한 행위를 기속행위라고 한다. 그러나 당해 행위의 요건 ,내용에 관
한 근거법의 규정방식에 따라서는, 행정청에 일정한 한도의 재량권, 즉 독자적 판단이 인정
되는 경우가 있는바, 이러한 행위를 재량행위라 한다.
  이 문제는 다음에 항을 달리하여 구체적으로 검토한다.

      (라). 수익적 행위 ,침익적 행위 ,복교적 행위
  수익적 행정행위는 상대방에게 권리 ,이익을 부여하는 행정행위이며, 침익적 행정행위는 
의무을 부과하거나 권리 ,이익을 침해 ,제한하는 등의 불이익 처분을 말한다.
  이것은 상대방에 대한 법적 효과를 기준으로한 분류이나, 상대방에 대하여는 수익적이나 
제삼자에 대하여는 침익적으로 작용하거나, 또는 상대방에는 침익적이나 제삼자에 대하여는 
수익적으로 작용하는 행정행위도 있는바, 이를 복교적 행정행위라 한다.
    1. 수익적 행정행위
  (1)법적 성질
  1)행정행위성 종래 행정행위는 침익적 행정행위에 효력을 다투는 항고소송을 중심으로 구
성된 것이라는 점에서, 수익적 행정행위의 행정행위성이 문제될 수도 있다. 그러나 이 행위
도  행정청이 일방적으로 상대방에 대하여 권리 ,이익을 부여하거나 행정법 관계를 확정하
는 것이므로 이 행위도 당연히 행정행위에 포함된다.
  2)쌍방적 행정행위 수익적 행정행위는 상대방의 신청을 요하는 행위, 즉 쌍방적 행정행위
인 것이 보통이다.
  3)재량행위성 효과재량설에 의하면 모든 수익적 행정행위는 재량행위로 보게 된다. 그러
나 당의 행위가 재량행위인지  여부의 문제는 기본적으로는  근거법에 따라 판단되어야  할  
문제이다. 또한 형식적으로는 수익적 행위이나(예컨대 건축허가 ,영업허가 등), 헌법상 기본
권과의 관련에서 볼 때, 관계법상의 요건을 충족하면 당연히 당의  행위를 하여야하는 것으
로 인정되는 경우도 있다. 요컨대 수익적 행정행위 일반을 재량행위라고 보는 것을 타당하
지 않다.
  4)부관 수익적 행정행위가 재량행위인  경우에는, 그 효과를 일부 제한한다는 의미에서 
부관을 붙일 수 있다.
  (2)수익적 행정행위와 법률유보
  수익적 행정행위에도 법적 근거가 필요한지의 문제가 있다. 전통적인 침해 유보설의 견지
에서는, 수익적 법률행위가 반드시 법적 근거를 요하는 것은 아니라는 것을 알 수 있다.  그
러나 오늘날 국민생활의 행정에  대한 밀접한 의존성을 고려하면,  수익처분의 거부는 침익
적 처분에 못지않게 수익적  성격을 가진다. 따라서 다의  행위에  대한 국민의 권리의  내
용 ,범위의 구체화, 다의 처분에 있어서의 평등성의 보장등의 견지에서, 수익적 행위에  있
어서도 원칙적으로 법률의 근거를 요한다고 본다.
  (3)수익적 행정행위의 거부 또는 부작위에 대한 구제
  수익적 행정행위의 거부처분 또는 부작위가 위법한 때에는 취소심판, 취소소송을 제기하
여 그 취소를 구하거나, 의무이행  심판내지는 부작위 위법 확인소송을 제기하여 당의 행
위의 발급을 구하거나, 부작위의 위법행위를 청구할 수 있다.
  (4)수익적 행정행위의 무효 ,취소 ,철회
  무효 상대방에 대한 신뢰보호의 견지에서는 무효의 요건을 엄격하게 해석하는 동시에, 흠
의 치유 ,전환의 법리를 최대활용할 필요가 있을 것이다.
  2)취소 ,철회  수익적 행정행위의 직권취소 ,철회에 있어서는 신뢰보호의 원칙과  관련해
서  일정한 제한이 있다.
    2. 침익적 행정행위
  (1)의의
  침익적 행정행위는 상대방에게 의무를 과하거나 그 권리 ,이익을 제한 ,박탈하는 것과 같
이 국민에게 불이익을 주는 행정행위로서, 예컨대 수익적  행정행위의 취소 ,철회나 하명이 
이에 해당한다.
  (2)일방적 행위
  침익적 행정행위는 직권에 의하여  일방적으로 발하여 지는  것이 원칙이다.(예컨대 경찰
하명 ,조세부과)
  (3)기속행위성
  침익적 행정행위는 기속행위인 것이 보통이다. 그러나 이 문제도 법령의 규정방식과 관련
해서 구체적으로 판단되어야 할 것이로, 관계법령에서 행정청에 선태의 여지를 주고 있는
경우에는(징계처분, 행정제제로서의 영업정지 또는 취소 등), 그 한도에서 행정청의 재량권
이 인정된다고 하겠다.
  (4)법률유보
  침익적 행정행위는 의무를 부과하거나  그 권리 ,이익을 제한 ,침해하는  행위라는 점에
서, 그 발동에는 원칙적으로 법률의 근거가 있어야 한다.
  (5)절차적 통제
  침익적 행정행위는 일방적으로 상대방의 권리 ,이익을 제한 ,침해하는 행위라는 점에서, 
그로 인한 부당한 권리침해를 방해하기 위하여, 그 처분에 있어서는 사전에 일정한 절차를 
거칠것이 요청된다. 침익적 행정행위로서의 인 ,허가 등의 취소에 대하여는 개별법에서 원
칙적으로 청문절차를 두고 있다. 행정처분  등의 절차에 관한 일반법인 행정절차법은 처분
의 이유제시, 처분의 사전통지, 의견제출 등에 관하여 규정하고 있다. 따라서 개별법의 이에 
관한 명문의 규정이 없는 경우에도 침익적 처분에 있어서는 이들 절차를 거쳐야 한다.
  (6)의무이행확보
  이 행위에 의하여 부과된 의무를 상대방이 이행하지 않는 경우에는 행정청은 행정상 강제
집행이나 강제징수등의 자력 강제수단에 의하여 그 이행을 확보할 수 있다.
  (7)구제수단
  위법 ,부당한 침익적 행위에 의하여 그 권리 ,이익의 침해를 받은 국민은 취소심판 ,취소
소송에 의하여 당의 처분의 취소를 구하거나, 또는 국가 등에 대하여 그로 인한 손해의 배
상을 구할 수 있다.
    3. 복효적 행정행위
  (1)개념
  복효적 행정행위는 광의 ,협의로 파악할 수 있다.
  1)협의 복효적 행정행위는, 협의로는 a)그 상대방에게는 이익을 그리고 제삼자에게는 
불이익을 주는 행위와b)그 반대로 그 상대방에게는 불이익을 제삼자에게는 이익을 주는 행
정행위를 말한다. 즉 제3자 효적행정행위를 말한다.
  2)광의  복효적 행정행위는 광의로는 a)위의 제삼자 효적 행정행위와 b)그 상대방에   대
하여도 수익적 ,침익적 효과를 동시에 발생하는 행위 즉 이중효적 행정행위(예컨대 부관부
행정행위 등)를 포함한다. 이중효적 행정행위에 있어서는 그것이 침익적인 한도내에서 그 
상대방은 취소소송 등에 의하여 그 취소를 구할 수 있다. 이 경우에 취소소송은 내용적으
로는 당의 처분의 침익적 부분의 취소, 즉 그 일부 취소 의미에서의 '처분의 변경'를 구하는 
소송이 될 것이다.
  다음에서는 협의의 복효적 행정행위, 즉 제삼자효적 행정행위에 한정하여 기술한다. 
  이러한 복효적 행정행위는 예컨대 상대방에게 건축허가 ,주유소 허가 등을 한 결과 제삼
자(인근주민 ,기존업자)에게 불이익이 생기거나 공해공장의 설치허가로 그 인근주민에게 재
산 또는 건강상의 피해가 발생하는 경우 등의 특히 문제가 된다. 따라서 복효적 행정행위에 
있어서는 제삼자에 대한 보호조치가 강구되어야 한다.
  (2)행정절차
  행정청은 복효적 행정행위를 하는데 있어서는 그에 앞서 그로 인하여 그 권리 ,이익이 침
해될 것으로 판단되는 이해관계인에게는 그 취지를 통지하여 공청회, 청문절차에의 참석 또
는 의견제출의 기회를 부여하여야 할 것으로 본다. 그러나 이러한 규정을 두고 있는 개별
법의 예는 찾아보기 어렵다. 또한 행정처분 등에  관한  일반적인 행정절차법에서도 이해관
계인의 위와 같은 절차참여권은 인정되고 있지 않고, 다만 행정청의 직권 또는 관계인의 신
청에 따른 결정이 있는 경우에만 이들 관계인은 위의 절차에 참여할 수 있을 따름이다. 
  (3)복효적 행정행위의 최소 ,철회
  독일의 행정절차법은 수익적 행정행위의 직권취소 ,철회의 관하여는 상대방의 신뢰보호라
는 관점에서 그 취소 ,철회의  제한원칙을 규정하고 있다. 그러나 복효적 행정행위의 취
소 ,철회에 있어서는 공익 및 상대방의  신뢰보호뿐만 아니라 제사마의 이익도 구체적으로  
비교 ,형량하여야 할 것이다. 따라서 수익적 행정행위에 있어 신뢰보호원칙에 따른 최소제
한의 필요성보다 그 취소에 따르는 제삼자의 이익이 더 큰 것일 때에는 당의 행위의 존속
에 대한 상대방의 신뢰가 보호할만한 것임에도 불구하고 당의 행위를 취소하여야 하는 경우
도 상정될 수 있다고 본다. 또한  반대로 당의 행위에서 받는 제삼자의 이익과의 관련해
서 침익적 행정행위의 취소 ,철회가 제한되는 경우도 있을 수 있다.
  (4)복효적 행정행위와 행정쟁송
  1)취소소송
  ㈎원고적격  위법한 복효적 행정행위에 대하여 제삼자가 취소소송을 제기하기 위하여는 
그  취소를 구할 법률상 이익이 있어야 한다. 여기에서 법률상 이익이라 함은 법적으로 보
호된 이익을 의미하는 것으로 보는 것이 통설 ,판례의 입장이다. 따라서 제삼자는 그의 피
침해이익이 법적으로 보호된 이익인 경우에 한해 취소소송을 제기할 수 있는바, 피침해이
익이 법적으로 보호된 이익인지의 여부는 행정청의 당의 처분의무을 부과한 관계법의 취지
가  공익뿐만 아니라 관계 제삼자의 이익까지도 보호하고자 하는 취지인지의 여부를 기준으
로 하여 판단하여야 한다. 
  ㈏제3자의 소송참가 취소소송에 있어서 그 결과에 이해관계가 있는 제3자는 소송의 참
가할 수 있는바, 복효적 행정행위에 대해 제3자가 제기한 취소소송에 있어서의 소송참가인
은 처분의 상대방이 되는 것이 보통이다. 
  ㈐제3자의 제심청구 처분의 취소판결에 의하여 권리 또는 이익의 침해를 받은 제삼자
는, 자기에게 책임없는 사유로 소송에 참가하지 못하므로서  판결의 그 결과에 영향을 미칠  
공격 또는 방어방법을 제출하지 못한 경우, 이를 이유로 확정된  종국판결에 대하여 재심을 
청구할 수 있다.
  2)의무이행심판 ,부작위위법확인소송 행정청의 처분이  제삼자에게 수익적인 경우에, 
당의 처분 의무를  규정한 관계법의 취지가 제삼자의 이익도 보호하고자 하는 것인 때에는, 
제삼자는 행정청에  대하여 당의 처분을 구할 수 있는 처분을  가진다. 따라서 이러한 신청
에도 불구하고 행정청의 이를 방치하는 경우에는, 관계인은 의무이행심판내지 부작위위법확
인소송을 제기하여 그  권리를 관찰할 수 있을 것이다. 
  예컨대, 공해공장의 인근주민에게 관계법상 행정청에 대하여 당의 공장에 대한 규제권 발
동을 요구할 수 있는 청구권이 인정되어 있는 경우에  있어, 인근주민의 규제권발동 신청에
도 불구하고 행정청의 이를 방치하고 있는 경우에, 관계인은 의무이행심판내지는 부작위위
법확인소송을 제기하여 그 규제법의 발동을 청구할 수 있을 것이다. 이 경우 의무이행심판
에 있어서는, 행정청의 처분의무의 내용이 재량행위인지 아니면 귀속행위인지 여하에 따라 
재결내용이 달라질 것이나, 부작위위법확인소송에 있어서는 어느 경우에나 법원은 단지 행
정청이 어떠나 처분도 하지 않은 상태가 위법한 것임을 확인할 수 있음에 그친다고 본다.

      (마). 쌍방적 행정행위와 단독적 행정행위
  행정행위는 상대장의 협력을 요건(유효요건 또는 적법요건)으로 하는지의 여부에 따라 것
을 요건으로 하는 행위를 쌍방적 행정행위 협력을 요하는 행정행위라 하고, 그를 요하지 않
고 행정청이 직권으로 발하는 행위를 단독적 행정행위 또는 독립적 행정행위라 한다. 
  쌍방적 행정행위에는 허가 ,인가 ,특허와 같이 상대방의 신청을 요하는 행정행위와 공무
원임명 등과 같이 동의를 요하는 행정행위가 있다. 
  쌍방적 행정행위는 공법상 계약과는 구별되어야 한다. 쌍방적 행정행위에 있어서도 상대
바의 신청 또는 동의라는 의사표시가 있기는 하나, 그 법률관계의 내용은 법규의 기한, 행정
청의 결정에 의하여 일방적으로 결정된다는 점에서 그것은 공법상 계약과는 구별되는  것이
다. 환원하면 쌍방적 행정행위에 있어서의 상대방의 의사는 그것이 행하여지기 위한 요건이
기는 하나, 당의 행위가  행정청과 상대방의 의사의 합치에  의하여 성립되는 것은  아니다.  
쌍방적 행정행위에서 상대방의 협력(신청 또는 동의)이 결여되면 그것은 당의 행위의 취소 
또는 무효사유가 되는 경우에 대하여 공법상의 계약에서 계약당사자로서의 상대방의  행위
(청약 또는 승낙)가 결여되면 무효사유가 된다.

      (바). 대인적 행정행위 ,대물적 행정행위 ,혼합적 행정행위
  행정행위중에는 a)순전히 사람의 학식 ,기술 ,경험과 같은 주관적 사정에 착안하여  행여
지는 경우(예컨대 의사면허 ,자동차 운전면허 ,인간문화재 지정 등)가 있는바, 이러한  행위
를 대인적 행정행위라 하고, b)오직 물건의  객과적 사정에 착안하여 행하여지는 경우(예컨
대 자동차검사증교부 ,건물준공검사 등)가 있는바, 이러한 행위를 대물적 행정행위라 하며, 
c)인적 ,주관적 사정과 물적 ,객관적 사정을 모두 고려하여 행하여지는 경우(예컨대 전당포
예약허가 등)가 있는바, 이러한 행위를 혼합적 행정행위라 한다.
  이러한 구별의 실익은 당의 허가 ,특허  등의 법률효과에 대한 이전성의  인정여부에 있
다. 즉 대인적 행정행위의 효과는 원칙적으로 일신전속적이기 때문에 이전될 수 없으나,  대
물적 행정행위의 효과는 이전 또는 상속이 인정된다. 다만 이 경우에는 그 이전의 행정기관
의 승인을 받거나 신고를 하도록 하고 있는 것이 보통이다.
  혼합적 허가는 이를 이전하려면 관계법규상 다시  양수자의 주관적 및 객관적 사정에  대
한 행정청의 승인 ,허가 등은 받도록 하고있는 것이 보통이다. 

      (사). 일반처분
    1. 의의
  일반처분이란 구체적 사실과 관련하여 일응 불특적 다수인을 대상으로하여 발하여지는 행
정청의 단독적 ,권력적 규율행위를 말한다. 이 행위에는  그 규율의 수범자가 불특정다수인
이라는 점에서는 일반적이나 그 규율대상이 시간, 공간 등의  관점에서 특정된다는 점에서
는 구체적인 성격을 가진다. 
  이러한 일반처분은 일반추상성을 띠고 있다고 보아 집행행위와 입법행위의 중간영역에 속
하는 것으로 보는 견해도 있으나, 이것도 행정행위의 한 유형으로 보는 것이 다수설이다.
독일행정절차법은 일반처분을 행정행위에 포함시키면서, 일반처분은 일반적 기준에 의하여 
획정되거나 획정 될 수 있는 인의 관한 것이거나 물건의 공법적 성질이나 공중의 의한 그 
이용에 관한 행정행위를 말한다고 정의하고 있다. 
    2. 종류
  위의 독일행정법 제35조 규정에 따르면 일반처분에는 다음의 3가지 종류가 있다. 
  (1)대인적 일반처분
  이것은 구체적 사항과 관련하여 일반적 기준에 따라 결정되거나 결정될 수 있는 자를 대
상으로 하여 바라여지는 행정행위를 말한다. 이러한 일반처분은  다음의 2가지 점에서 법규
명령과 구별된다. 먼저 그 상대방이 특정되어 있지 않다는  점에서는 이러한 처분은 일반적
이나, 그 범위는 일반적 기준에 따라 획정될 수 있는 것이고 다음의 보다 본질적인  것으로, 
이러한 일반처분은 법규명령과는 달리 구체적 사안  또는 사건을 그 규율대상으로 하고  는 
것이다. 특정일, 특정시간 및 특정장소에서의 집회행위의 금지조치가 그 적절한 예가 될  것
이며 보다 일반적 형식으로서의 일정시간이후의  통행금지도 일반처분에 해당된다 할  것이
다.
  (2)물적 행위로서의 일반처분
  이것은 물건에 대한 규율을  내용으로 하는 처분이다.  이러한 물적  행정행위는  사람의 
권리 ,의무가 아니라 물건의 법적 성질 또는 지위를 규율대상으로  하는 것이므로, 그 한도
내에서는 그 대상은 사람이 아니라 물건이라고 할 수 있을  것이나, 당의 물건의 이용에 관
한 법적규율의 내용에 따라 그 이용자의 권리 ,의무가 설정되는 것이라는 점에서는  이러한  
물적 행정행위도 간접적으로는 사람에 대하여 적용되는  것이다. 공물로서의 도로의 공용게
시행위가 그 전형적 예가 될 것이나, 도로의 일정구역에  설치되는 속도제한 또는 일방통행
표시판도 그에 해당하는 것으로 보고 있다. 
  (3)물권의 이용관계에 관한 규율행위로서의 일반처분
  이것은 공중에 의한 물건의 이용관계에 관한 규율을 그  내용으로 하는 행정행위이다. 이
러한 행위는 내용적으로는 당의 물건의 이용자의 권리 ,의무를 규율하는 것이라는  점에서  
이 행위는 일반처분의 독자적 유형이 아니라 개인적 일반처분의 한 유형에 불과하다고 보는 
견해도 있다. 이러한 물권의 이용관계를 규율하는 일반처분으로서 독일에서는 영조물,  기타 
공공시설의 이용에 관한 규율을 들고 있으나, 이러한 규율은 우리나라에서의 행정규칙으로 
파악되고 있으므로 우리 실정법상으로는 위의 두 가지 유형외의 이 행위의 제삼의  유형으
로 인정하는 것은 어려울 것으로 본다.
   
       (아). 수령을 요하는 행정행위와 요하지 않는 행정행위
  행정행위는 일반적으로는 상대방에게 수령(도달)되어야 효력을 발생한다. 다만 이 경우에
도 상대편이 그 행정행위를 현실적으로 알고 있을 필요는 없고, 다만 알 수 있는 상태에 있
는 것으로 충분하다.
  그러나 상대방이 불특정 다수인이거나, 특정된 경우에도  그 주소 ,거소가 불분명한 때에
는 공시 ,공고 등으로 송달에 갈음하게 하는 때가 있다. 이러한 수령을 요하지 않는 행정행
위에 있어서는 공시 ,공고만으로써 효력이 발생한다.

       (자). 요색행위와 불요식행위
행정행위는 반드시 일정한 형식에 의하여 행하여져야 하는 것은  아니다. 그러나 그 내용을 
명백 ,확실하게 하기 위하여 관계법령에서 일정한 서식 또는 서명(기명) ,날인 기타 일정한 
형식에 의할 것을 규정하고 있는 경우가 많은바, 이러한 행위를 요식행위라 한다.

      (차). 적극적 행위와 소극적 행위
  적극적 행정행위는 현재의 법률상태의  변동을 가져오는 행위(명령 ,허가 ,특허  등)이고, 
소극적 행정행위는 현재의 법률상태를 변동시키지 않으려는 의도의 표현으로서  거부처분이 
여기에 해당한다. 거부처분은 반드시 명시적인  경우에 한정되는 것은 아니고, 당해  사안에 
비추어 보아 행정청의 거부의사가  확실한 것으로 판정되는 경우(예컨대, 법규상의 요건을 
충족하는 허가신청의 반려)도 포함한다. 그러나 상대방의 신청에 대하여 이를 방치하는 것
은, 법령상 이를 거부처분으로 간주한다는 규정을 두고 있는 경우(간주거부)외에는, 부작위
에 그치고 거부처분이 되는 것은 아니다.

      제 2 항 재량행위
      (가).재량행위의 개념
    법률에 의한 행정의 원리와 재량행위
  오늘날의 법치국가에 있어서 행정은  원칙적으로 법률(내지 법규)에 의거하고  또한 그에 
적합하게 행하여져야 한다.
  행정법규는 일반적으로 행위의 요건을 규정하는 요건규정과 행위의 여부 또는 그  종류를 
정하는 효과(행위)규정으로 구성되어 있는바, 행정청에 의한 행정법규의 적용은, a) 먼저 사
실을 확정하고, b) 법률보건의 내용을 해석 ,확정한 후에, c)그 인정사실이 법률요건에 해당
하는지를 판단하여(이를 포섭이라 한다), d)그에 따를 법률(즉 행위를 할  것인가의 여부 내
지는 어떠한 행위를 할 것인가)를 결정하는 일련의 조작과정이라 할 수 있다.
  법치주의 또는 법률에 의한 행정의 원리를 엄격히 해석하는 경우에는 법률이 행정청에 의
한 해석의 여지가 없을 정도로 그 행위요건을 일의적이고 명확하게 규정하고, 또한 그에 해
당하는 사실이 있을 때에는 반드시 당해 행위를 하여야 할 획일적 의무를 규정하는 것이 이
상적이라 할 수 있다. 그러나 오늘날의 행정은 질적 ,양적으로 확대 ,다양화되어 있어서, 모
든 경우에 법률이 행위요건을 구체적 ,일의적으로  규정하는 것은 실제로는 불가능한  것이
다. 또한 행정은 공익의 구체적 실현작용이라는 점에서 보면, 경우에 따라서 구체적  사정과 
관련하여 그에 가장 합당한 처분을 할 수 있도록, 행위 여부 또는 행위의 내용에 관하여 행
정청에 일정한 한도의 독자적 판단권을 인정하는 것이 공익의 적정한 실현을 위하여 요청되
는 것이다. 그에 따라 법률은 행정행위의 요건을 규정함에 있어 추상적 ,불확정적 개념을 
사용하거나, 행정청에 행위 여부 내지는 다수행위중에서의 선택의 여지를 부여하고 있는 경
우가 적지 않다.
    2. 재량행위의 관념
  법률이 어떠한 요건하에서 어떠한 행위를 할 것인가에 대하여 의믄의 여지없이  일의적으
로 규정하고 있어서, 행정청은 다만 그 법률을 기계적으로 적용함에 그치는 경우, 당해 행위
를 기속행위라 한다. 이에 반하여, 법률이 행정청에 그 요건의 판단 또는 효과(행위)의 결정
에 있어 일정한 독자적 판단권을 인정하고 있는 경우에는, 당해 행위를 재량행위라 한다. 환
언하면 재량행위는 관계 법률상  행정청에 당해 행위를 할  것인가의 여부(결정재량)내지는 
법적으로 허용되는 다수의 행위 중에서 어떠한 행위를  할 것인가(선택재량)에 대하여 재량
권, 즉 독자적 판단권이 부여되어 있는 행위를 말한다.
    3. 이른바 기속재량 ,공익재량 이분론
  (1)내용
전통적 학설은 재량행위를 다시 기속(법규)재량행위와 공익(자유)재량행위로 나누어, 엄격한 
의미의 재량행위는 후자에 한정되는 것으로 보고 있었던바, 이러한 재량행위의 이분론은 현
재도 다수 견해의 지지를 받고 있다. 그 내용을 살펴보면 다음과 같다.
  기속재량이라 함은 '무엇이 법인가의 재량'으로서, 그 재량을  그르친 행위는 기속행위에 
있어서의 기속위반과 마찬가지로 위법행위가 되고, 따라서 법률문제로서 법원의 심사대상이 
된다.
  이데 대하여 공익재량이라 함은,  '무엇이 행정상 편의성이  있는가, 합목적성이 있는가의 
재량'으로서, 그 재량을 그르친 행위는 원칙적으로 부당행위가 되는 데 그친다.
  (2)이분론의 지양
  위와 같이 재량행위를 기속재량과 공익재량으로  이분하는 것은 연혁적으로는 그  의의가 
있는 것이었다. 왜냐하면, 이러한 이분론은, 재향행위는 전적으로 재판통제에서 배제되는 것
으로 인정되고 있었던 재량행위론의 초기적 실정하에서, 그에 대한 재판통제의 범위를 확대
하기 위하여, 재량행위 중에서 재판통제가 전적으로  배제되는 것은 자유재량행위에 한정시
키고, 기속재량행위는 기속행위와 마찬가지로 재판통제의 대상으로 하려는 목적에서 주장되
었던 것이기 때문이다.
  그러나 현재 이 이론은 기본적으로 다음의 두 가지 이유로 그 타당성이 인정될 수 없다고 
본다. 먼저 오늘날에는 재량행위도 그 일탈 ,남용의 경우에는 당연히 재판통제의 대상이 되
고 있으므로, 제한적이나마 재판통제를 가능하게 하기 위한 개념으로서의 기속재량의 관념
은 이미 그 의의를 상실하였다 할 것이다. 다음에 기속재량행위의 성격의 문제가 있다.  즉 
위에서 본 바와 같이, 이 행위는 법규상으로는 행정청에 재량적 판단이 인정되어 있는 것으
로 보이나, 그 요건이나 효과의 내용은 일의적으로 확정도어 있어서, 실질적으로는 행정청에
게 독자적 판단의 여지가  없는 행위라고 파악되고 있는바, 기속재향행위를 이러한 의미로 
파악하는 한 그것은 기속행위와 구별한 이유도 실익도 없는 것이다.
  따라서 행정행위는 그 근거법규와의 관련에서  기속행위와 재량행위로 구분할 수는  있으
나, 재량행위를 다시 기속재량행위와 공익(자유)재량쟁위로 구분하는 것은 논리적 근거도 없
고 또한 그 구별의 실익도 없는 것으로서, 이러한 이분론은 지양도어야 한다.

      (나). 기속행우와 재량행위의 구별의 실익
  양자를 구별하는 실익은 재량통제의 범위 및 부관의 가부의 문제에 있다.
    1. 재량통제의 범위
  재량행위는 기술한 바와 같이 행정청에 당해 행위를 할 것인지의 여부 내지는  법적으로 
허용되는 수개의 행위중에서 어느 행위를 할 것인지에 대하여 재량권 즉 독자적  판단권이 
부여되어 있는 행위이다. 따라서 이러한 재량권의 한계 내에서는 행정청이 일응 판단을 그
르펴도 위법의 문제는 생기지 않고 부당의 문제만이 생길 따름이다. 따라서 이러한 행위는 
행정감독 내지 행정심판에 의한  통제의 대상은 되나, 위법한 행정작용의 통제에 한정되는 
사법통제의 대상은 되지 않는다.
  그러나 재량행위에 있어서의 재량권도 일정한 법적 한계 내에서만 인정되는 것이므로, 그 
행사가 재량권을 한계지우는 실정법  내지는 불문법 원리에 저촉되는  것인 때에는, 그것은 
위법한 처분이 된다. 이것이 재량권의 일탈 ,남용의 문제이다.
  위에서 본 바와 같이,  재량행위는 그 일탈 ,남용의 경우에만  재판통제의 대상이 된다는 
점에서, 그에 대한 재판통제의 범위는 기속행위에 대한 것보다 제한되어 있다.
    2. 부과의 가부
  처분을 할 것인지 여부 내지는 어떤 처분을 할 것인지에 대하여 재량권이 행정청에 인정
되어 있는 경우에는, 행정청은 당해 법률효과의 일부를 제한하는  의미에서 부관을 붙일 수 
있다. 그러나 기속행위에 있어서는 관계법의 요건이 충족되면 행정청은 당해 행위를 하여야 
할 법적 기속을 받는 것이므로, 기속행위에 부관을 붙일 수 없는 것은 당연하다. 다만  독일
의 연방행정절차법은 기속행위에 있어서도, 관계법의 일부 요건의 충족을 위한 부관은 허용
된다고 규정하고 있다.
  한편 기속행위 ,재량행위의 구별 실익으로서의 위의 두 가지 사항 외에도 공권성립의  가
부를 들면서 재량행위에 대하여는 청구권이 성립될 수 없다고 보는 견해가 있다. 그러나 이
른바 무하자재량행사청구권은 재량행위에 대한 청구권이고 보면, 이 견해는 타당하다고 볼 
수 없다.

      (다). 기속행위 ,재량행위의 구별기준
    1. 전통적 학설의 검토
  이에 관하여, 종래 우리나라에서는 요건재량설과 효과재량설이 검토되어 있었다.
  (1)요건재량설
  행정법규는 요건규정과 효과규정으로 구분되는 것임을 전제로  하여, 행정행위에 관한 요
건이 일의적이고 구체적으로 규정되어 있는 경우, 당해 행정행위를 요건행위로 보는 입장이
다. 그러나 a)법령이 처분요건은 규정하지 않고 처분권한만을 부여하고 있는 경우나, 처분요
건을 규정하고 있어도 다만 일반적 관념으로써 규정하고 있는 경우, 그리고 b) 비록 처분요
건이 보다 한정적으로 규정되어 있을지라도, 불확정개념으로써 규정되어 있는 경우에는,  행
정청이 인정한 사실의 법률요건에의 포섭에 있어 선택 또는 판단의 여지가 인정된다고  본
다.
  이러한 요건재량설에 대해서는 상당한 정도로 타당성이 인정될 수 있다고 보는바, 이에 
대해 부연하면 다음과 같다.
  1)관계법규상 처분요건에 관하여 다만 일반적 공익목적만이 규정되어 있는 경우에는, 그
것은 처분요건이 규정되어 있지 않은 것과 같은 것이다. 왜냐하면 행정은 어느 경우에나 공
익목적을 위하여서만 활동할 수 있는 것이기 때문이다. 따라서 이 경우에는, 행정청에게  처
분 여부 또는 처분의 내용에 관한 독자적 판단권이 인정되는 것이다.
  2)처분요건이 불확정개념에 의하여 규정되어 있는 경우에도 이 설은 행정청에 판단의 
여지가 인정된다고 보고 있다. 그러나 뒤에서 보는 바와 같이, 불확정개념이 사용되고 있다
고 하여도 일반적으로 행정청에 판단의 여지가 인정된다고 볼 것은 아니라는 점에서 보면, 
이 부분에 관한 한 이 설은 문제가 있는 것이다.
  (2)효과재량설은 당해 행우의 성질, 즉 그것이 국민의 권리 ,의무에 어떻게 작용하는가에 
따라 재량행위 여부를 결정하려는 것이다.
  그에 따라, a) 개인의 자유 ,권리를 제한 ,침해하거나 의무를 부과하는 행위는, 법령상 재
량을 인정하는 것으로 보이는 경우에도 그것은 재량행위이고, b) 개인에 새로운 권리를 설
정하거나 이익을 부여하는 행위는, 특히 법률이 개인에게 그 권리 ,이익을 요구할 수 있는 
지위를 부여한 경우를 제외하고는 원칙적으로 자유재량행위이며, c) 직접 개인의 건리 ,의
무에 영향을 미치지 아니하는 행위는 법률이 특히 제한을 두고 있는 경우를 제외하고는 원
칙적으로 자유재량행위로 본다.
  이러한 효과재량설은 연혁적 관점에서는 재판통제에서 전적으로 제외되는 자유재량행위의 
범위를 축소할 수 있는 이론적 기초를 제공하였다는 점에서 긍정적으로 평가할 만한 것이었
다. 그러나 이 설은 실정법에 부합하는 것이라고 보기는 어렵다는 점에 그 기본적 문제점이 
있다. 왜냐하면, 오늘날 침해행정영역에서도 법률의 규정방식과 관련하여 당해 행위가  재량
행위로 되는 경우는 적지 않고, 수익적 행정에 있어서도  관계법률상 당해 행위가 획일적으
로 기속되어 있는 경우도 또한 적지 않기 때문이다.
  이 설은 재량을 법률효과으 선택(행위 여부 또는 복수행위간의 선택)에 있다고 보고, 기속
행위와 재량행위의 구별은 법률효과에 선택의  여지가 인정되는가에 따라 결정되는 것으로 
보고 있다. 재량의 본질에 관한 한  위의 견해는 타당하다. 그러나 행위의 선택은 요건규정 
또는 효과규정의 규정방식에 따라  결정되는 문제이고, 당해 행위의  성질에 따라 결정되는 
문제는 아니라 할 것이다.
    2. 구별의 구체적 기준
  재량행위는 행위 여부 내지는 복수행위간의  선택에 관하여 행정청에 재량권이  부여되어 
있는 행위라는 점에서 보면, 재량의 속성이 법률효과에 관한 것이라는 점에는 의문이 없다
고 본다. 그러나 행정청의 처분은 근거법률에 의거한 것이라는 점을 고려할 때, 당해 처분에 
있어 행정청에 일정한도의 재량권이 인정되는지의 여부는 당해 법률의 내용에 대하여  재량
권을 부여하고 있는지 여부는 명확하지 않은 경우가 적지 않은바, 이러한 경우에는 당해 행
위의 성질(침익적 ,수익적), 헌법상의 기본권과의 관련성 등도 동시에 고려하여야 한다.
  위에 적은 바와 같이, 행정법규는 일반적으로 요건규정과 효과규정으로 구성도어  있는바, 
법률이 처분요건에 관하여 일의적 ,구체적으로 규정하면서 또한 그에 따른 처분의무에 관하
여도 판단의 여지없이 획일적으로 규정하고 있는 경우도 있다. 이 경우 당해 행위가 요건행
위임은 물론이다. 그러나 법률은 또한 요건규정에 있어 불확정개념으로 규정하거나,  효과규
정에 있어 '필요한 처분을 할 수 있다'든지 '처분을 할 권한을 가진다'는 식으로 규정하고 
있는 경우도 또한 적지 않다. 이러한 경우, 행정청에 재량권 즉 일정한 독자적 판단권이  인
정된다고 볼 것인가의 문제가 제기되는 것이다.
  다음에서는 요건규정과 효과규정의 내용을 기준으로 하여,  당해 행위의 재량행위성 여부
의 문제를 검토한다.
  (1)효과규정
  1)재량행위가 법적으로 허용되는 다수의 행위 중에서 행정청에 그 선택권이 부여되어 있
는 행위라는 점에서, 법률이 그 효과규정에서 '(필요한) 처분을 할 수 있다'고 규정하고 있
는 경우에는, 일단 행정청에 행위여부에 대하여 독자적 판단권이 부여되어 있는 것으로 판
단될 수 있다. 이 원칙은 요건규정이 공백규정 또는 불확정개념으로 되어 있는 경우뿐만  
아니라, 처분요건 자체는 구체적으로 규정되어 있는 경우에도 적용될 수 있다고 본다.
  그러나 당해 처분의  성질, 특히 헌법상의 기본권과의 관련에서는  근거법상 '처분을 할  
 수 있다' 고 규정되어 있는 경우에도, 그것은 다만 처분권한의 소재를 규정하고 있는 것
에 불과한 것일 뿐 당해 처분 자체는 기속행위로 보아야 할 경우도 있다. 영업허가(음식
점 ,숙박업 등)는 그 예가 될 수 있을 것이다. 즉 관계법률이 영업허가에 관한 일정 요건
을 규정하면서, 주무부장관은 이상의 요건을 구비한 신청에 대하여는 '허가할 수  있다'고 
규정하고 있더라도, 이 경우 허가요건이 구비된 때에는 주무부장관은 허가를 하여야 할 기
속을 받는다고 본다. 예컨대 음식점영업 등은 헌법상의 영업의  자유에 따라 자유로이 영위
할 수 있는것이나, 경찰 ,보건 등의 견지에서 그 행사에 일정한  제한을 두고 있는 경에 불
과하므로, 관계법상의 허가요건이 충족되어 있는 경우에는 이미 그러한 제한규정에 저촉도
지 않는다는 것을 의미한다. 그럼에도 불구하고 영업허가를하지 않는다면, 그것은 부당하
게 헌법상의 기본권인 영업의 자유(권)를 침해하는 것으로서 허용되지 않는다고 보아야 한
다.
  2)법률이 명시적으로 행정청에게 복수행위 중에서의 선택권을 부여하고 있는 경우에는, 
당해 행위가 재량행위임은 물론이다. 자동차운수사업법 제31조가 그에 해당하는 것으로,  동
조는 동법에 위반한 업체에 대하여 건설교통부장관은 6월 이하의 영업정지에 처하거나, 면
허의 일부 또는 전부를 취소할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 경우 영업정지를 할 것인가 
또는 면허를 취소할 것인가는 원칙적으로 건설교통부장관의 재량적 판단에 속하는 것으로, 
건설교통부장관은 구체적 사안에 따라 영업정지 또는 취소처분을 할 수 있는 것이다.
  (2)요건규정
  1)공백규정   법률상 처분의 요건에 관하여는 전혀 규정하지 않고, 단지 처분권한만을 규
정하고 있는 경우에는, 당해 행위는 원칙적으로 재량행위이다. 그것은 공익목적만이  규정되
어 있는 경우에도 마찬가지인 것으로, 공익목적은 행정의 내재적 목적이기 때문이다.
  2)부확정개념-판단여지설의 문제-   법률은 요건규정에 있어 불확정개념을 사용하는 경우
가 많다. 예컨대, '중대한 사유', '공공안녕과 질서', '경관의 침해 우려', '교통의 안전과 원
활성', '신뢰성', '적성' 등이 이에 해당한다.  이러한 개념들은 그 자체로서는 일의적이거나 
명확하지 않은 것으로서, 이 경우 행정청에 의한 이들 요건의 해석 또는 적용에 있어 판단
의 여지가 인정되는가의 문제가 제기된다. 이 문제는 독일에서 요건여지설로서 검토되고 있
는 것으로, 우리나라에서도 같은 주제하에서 검토되고 있다.
  ㈎ 독일에서는 불확정개념 자체도 법개념으로 보아, 처분요건이 불확정개념으로 규정되어 
있는 경우에도, 법률상으로는 행정청에  여러 행위중에서의 선택의  가능성이인정되는 것은 
아니고, 다만 하나의 결정만이 적법한 것으로 인정된다고 본다.
  그러나 불확정개념을 구체적 사실관계에 적용함에 있어서는, 가치판단이나 장래예칙적 판
단이 필요한 경우가 있는바, 그에 있어서는 여러 관점이나 이익이 검토되고 형량되어야 하
는 까닭에 법적으로는 오직 하나의 결정만이 적법한 것으로서 허용되는 것이기에 하나, 그
것이 항상 의문의 여지 없이 동일한 사실에 적용하는 경우에 있어서 각기 다른 결론(결정)
에 도달하게 될 수도 있는바, 디들 결정이 일정한 한계 내에서 이루어진 경우 어느 것이 가
장 적정한 (적법한) 결정인가는 판정하기 어려운 경우도 있다.
  ㈏이러한 불확정개념의 구체적 적용에 따르는 문제점과 관련하여,   '바호프 '는 사실의 
불확정개념에의 포섬에 있어서 일정한 경우 및 일정한 한도에 있어서는 법원의  재판통제에
서 배제되는 독자적 요건의 여지가 행정청에게  인정된다고 주장하고 있다. '울레 '의 대찬
가능성설도 기본적으로 같은 논리에 입각하고 있다.그는 사실의 관계법상의 불확정개념으로
서의 가치개념에의 포섭에 있어서는  반드시 일의적 결론에 도달하는  것은 아닌 것이므로, 
한계사례에 있어서는 가능한 결정이 모두 대찬가능한 적법한 결정으로 보아야 한다고 한다.
  ㈐이상의 '바호프 '나  '울레 '의 견해에서는 모두  행정청에 판단의 여지가  인저오디는 
것은 불확정개념의 해석단계가 아니라 구체적 사실의 불확정개념에의 포섭단계에서라고  보
고 있다. 이에 대하여 '에릭센 '은 불확정개념을 경험개념과 가치개념으로 구분하여,  후자
에 대하여서는 그 해석에 있어서도  행정청에 판단의 여지가 인정될 수  있다고 보고 있다. 
왜냐하면 경험개념의 경우 그 내용은 경험칙에 의하여 확정될 수 있는 것이나, 가치개념의 
내용을 해석함에 있어서는 주관적 가치판단이 필요한 것이기 때문이라는 것이다.
  어느 견해가 보다 타당한 것인가에 대하여 여기서 검토하기는 어려운 것이나, 실제 가치
개념에 있어서는 그 내용이  대부분의 경우 구체적 적용단계에서 확정되어므로, 그 해석과 
포섭단계가 실제상으로는 구별되지 않는다는 점을 감안하면, 양설의 실질적 차이는 거의 없
다 할 것이다.
  ㈑상술한 바가 독일에서의 비판여지설의 개괄적 내용이다.  그러나 불확정개념 그 자체는 
법개념으로서, 법률상 이 개념이 사용되고 있다고 하여도, 그것이 행정청에 행위 여부의  규
정 또는 복수행위 사이의 선택의 자유를 인정한 것은  아니다. 따라서 불확정개념이 사용된 
경우에 행정청에 판단의 여지가 인정되는 것은 제한적인 경우에  한정된다고 할 것이며, 위
의 견해들도 이러한 각도에서 주장되는  것이다. 또한 독일의 판례도  행정청에 판단여지가 
인정되는 것은 시험의 평점 및 그에 준하는 행위, 공무원의 근무성적평정 ,행정정책과 관련
된 결정(전쟁무기의 생산 ,수출, 보조금지급 대상자의 결정)등에 한정하고 있다.
  ㈒우리나라에서도 판단여지설의 문제는 학설상 검토되고  있거니와 이 설 자체가  논리적 
필연성의 소산이라기보다는 실절적 고려에 입각한 것이라고  한다면, 그 인정범위는 행정청
에 의한 고도의 전문적 ,기술적 판단이나 행정정책적 판단이 존중되어야 하는 일정  작용에 
한정되어야 할 것이다.
  ㈓불확정개념도 법개념이므로, 근거법규상 이 개념이 사용되었다고 하여 그것이 행정청에 
재량권을 부여한 것은 아니라는 점은 상술한 바 있다. 그러나 제한적이기는 하나,  불확정개
념의 해석 ,적용에 있어 행정청에  판단의 여지가 인정되는 경우에  있어서는, 그 한도에서 
법원의 재판통제가 미치지 않는 것이므로, 실질적으로는 재량행위와 같은 의미를 가지는 것
이다. 환언하면, 불확정개념을 사용한 경우에 있어서의 행정청의 판단여지와, 재량행위에 있
어서의 재량권은 이를 구별할 실익이 없는 것이다.
  실제 판단여지가 인정되는 시험채권이나 공무원의 근무성적평정에 대한 재판통제는, a)당
해 결정이 부정확한 사실에 의거한 것인지의 여부, b)절차규정의  위반 여부 및 c)일반적으
로 타당한 판단기준의 준수 여부에 한정되는 것으로 보고 있다.

      (라). 재량행위의 통제
  재량행위의 통제방식으로서는 입법적 통제, 행정적 통제 및 사법적 통제가 있다. 여기서는 
먼저 입법적 ,행정적 통제의 문제를 개관하고, 사법적 통제는 그것이 재량행위의 통제에 있
어 가장 실질적인 의미를 가지는 것이라는 점에서, 항을  달리하여 보다 구체적으로 검토하
기로 한다.
    1. 입법적 통제
  (1)법률의 규율방식
  재량행위에 대한 입법적 통제로서는 먼저 재량행위에 대한 법률의 규율방식에 의한  통제
를 상정할 수 있다. 즉 의회는 관계법의 제정에 있어 불확정개념이나 기타 모호한 표현을 
피하고 가능한 한 그내용을 구체적이고 명확하게 규정함으로써, 그 의도에 반하여 행정청에 
재량권을 부여하게 되는 부정적 결과를 방지하거나 또는 행정청에 대한 재량권의 인정에 있
어서도 그 내용 ,한계를 상당히 구체적으로 획정할 수도 있을 것이다.
  그러나 행정은 매우 다양한 것으로서, 법률에서 장래 발생  가능한 모든 경우를 상정하여 
구체적으로 규율하는 것은 불가능한 것이므로, 그  규율대상인 행정작용의 내용에 따라서는 
불확정개념의 사용이 불가피하거나 또는 요망되는 경우도 있는 것임을 간과하지 말아야  할 
것이다. 또한 행정에 대한 재량권의 인정은 구체적 사안에 관하여 가장 공익에 합당한 결정
을 행정청이 할 수 있게 하려는 데에 그 기본적  취지가 있는 것이라는 점에서는, 재량처분
에 대한 법적 규제에는 이에 따른 내재적 한계가 있다고 할 것이다.
  (2)정치적 통제
  정치적 통제는 의회가 국민의 대표기관으로 행정부에 대하여 가지는 국정감사권 기타  국
정의 통제에 관한 권한의 발동으로 재량권행사를  통제하는 경우이다. 우리나라에서는 국정
감사, 질문, 국무위원의 해임건의 등이  이러한 재량행위의 정치적 통제의 수단으로  사용될 
수 있을 것이나, 재량행위에 있어 재량권은 대부분의 경우 매우 구체적인 사안에 대한 행정
권의 독자적 판단권을 본질적 요소로 한다는  점에서는 재량행위에 대한 정치적 통제는  그 
실질적 의미가 그다지 크지 않다고 본다.
    2. 행정적 통제
  (1)직무감독
  감사원의 감사 또는 상급행정청에 의한 직무감독에 의한 통제는 재량권의 적정한  행사를 
담보하는 기능을 수행할 수 있다. 상급행정청은 하급 행정청에  의한 재량권의 행사에 대하
여 그 일반적 방향을 설정하는 재량준칙을 제정함으로써 재량권의 자의적 행사에 대한 예방
적 기능을, 위법 ,부당한 재량행위를 취소 ,변경함으로써 교정적 기능을 수행한다.
  (2)행정절차
  재량행위는 일정한 한도에 있어 행정청에 독자적 판단권 즉 재량권이 부여되어 있는 행위
라는 점에서, 그에 대한 재판통제는 기속행위에 비하여 제한되며(재량처분이 일응 재량권을 
그르친 것이라도 그것이 재량권의 한계 내의 것인 때에는 단순한 부당처분으로서  사법심사
의 대상이 되지 않는다),  또한 재량처분은 구체적 공익판단을  그 내용으로 하는 것이라는 
점에서, 이에 대한 사법통제에 있어서는 사실상의  한계에 부딪히거나 사법소극주의로 흐를 
위험성도 적지 않다. 그러한 점에서 재량처분의 형성과정에 있어서의 적정성을 담보하여 줄 
수 있는 행정절차적 규제는 매우 실질적인 재량행위의 통제수단이 된다고 하겠다. 재량행위
는 행정청으로 하여금 구체적 사안에 따라 가장 공익에 적합한 처분을 하게 하려는 데에 그 
기본적 목적이 있는 것이라는 점에서는, 관계자에 대해 의견진술의 기회를 부여하는 의견청
취절차나 공청회, 또는 행정에 있어 구체적 사안의 고려를 담보하기 위한 이유부기 등의 행
정절차는 특히 중요한 의미를 가진다고 하겠다. 이와 관련하여  윌 행정절차법은 동법이 정
하는 청문절차나 공청회는 원칙적으로 관계법에서 이들 절차를 거치도록 정하고 있는  경우
에만 거치도록 하고 있다. 그러나 이 법은 약식의견청취절차인 의견제출절차는 개별법의 규
저에 따라 청문절차 등을 거치지 아니하는 경우에는, 불이익 처분의 경우 당연히 이를 거쳐
야 하는 것으로 규정하고 있다. 동법은 또한 불이익처분에  있어서의 행정청의 일반적 이유
부기의무를 규정하고 있다.
  행정절차법은 "행정청은 필요한 처분기준을 당해 처분의 성질에 비추어 될 수 있는 한 구
체적으로 정하여 공표하여야 한다"고 규정하고 있다. 이러한 행정청의 처분기준의 설정 ,공
표에 관한 규정은 기속행위뿐만 아니라 재량행위에도 적용된다. 처분기준의 설정 및 공표는 
행정처분의 관계인에게 예칙가능성 내지는 예지가능성을 부여하여 준다는 의미에서 특히 재
량행위에 있어서는 중요한 의미를 가진다고 할 것이다. 다만  이 규정에 의하여 설정 ,공표
된 행정처분의 기준은 내용적으로는 행정규칙의 성질을 가지는 것이며, 그러한 점에서는 특
정처분이 이 처분기준에 위반하였다고 하여도 그것만으로 곧바로 당해 처분이 위법하게  되
지는 아니한다 할 것이다.
  (3)행정심판
  위법 ,부당한 행정처분으로 인하여 그 권익의 침해를 당한 자가 행정기관에 대하여 그 시
정을 구하는 쟁송절차를 행정심판이라 한다. 이러한  행정심판은 본질적으로 행정의 자율적 
통제수단으로서, 재량처분이 위법한 경우뿐만 아니라 부당한  경우에 대하여서도 통제할 수 
있다는 점에서는, 재판통제에 비하여 국민의 권리구제의 범위가 넓은 것이며, 행정심판은 행
정의 실정에 보다 정통한  행정기관 자신에의한 통제라는 점에서,  그것은 재량행　에 대한 
매우 실효적인 통제수단으로 기능할 수도  있을 것이다. 그러나 행정심판의  현실은 이러한 
기대에 부등하지 못하고 있는 것으로 보인다.

      (마). 재량행위의 재판통제-재량권의 한계
    1. 개 설
  재량행위는 관계법상의 행위를 할 것인지의 여부(행위재량)내지는  법적으로 허용되는 행
위 중에서 어떠한 행　를 할 것인가에 대하여(선택재량), 행정청에  일정한 재량권, 즉 독자
적 판단권이 부여되어 있는 행위를 의미하는 것임은 기술한 바와 같다. 그러나 행정청에 부
여되어 있는 재량권은 법적 한계 내의 것이다. 환언하면, 행정청의 재량권은 근거법규  기타 
여러 실정법원리에 의하여 한계지워지고 있는 것으로, 재량처분에 있어 이러한 법적 한계를 
추월하는 때에는 그것은 단순한 부당에 그치지 않고 위법한 처분으로서 당연히  재량통제의 
대상이 된다.
  일반적으로 재량행위도 재량권의 일탈 ,남용의 경우에는 위법한  처분이 된다고 하고, 재
량권의 일탈은 그 외적 한계를, 그리고 남용은 그 내적  한계를 벗어나는 경우라고 하고 있
다. 이것은 또한 판례상의 용례이기도 하다. 행정소송법도 또한 "행정청의 재량에 속하는 처
분이라도 그 재량권의 한계를 넘거나 그 남용이 있는 때에는 법원은 이를 취소할  수 있다"
라고 규정하여, 일단 학설 ,판례의 입장을 반영하고 있다. 재량권의 일탈 ,남용은  실제로는 
재량처분이 위법한 처분으로 되는 경우를 포괄적으로 표현하는 용어라고 할 것인바, 그러한 
점에서 이 용례는 나름대로의 의의가 있다. 그러나 그  이상으로 외적 한계의 위반으로서의 
일탈과 내적 한게의 위반으로서의 남용을 엄격히 구분하는 것은 매우 어려우며, 또한 그 실
익도 없다. 따라서 다음에는 내적 ,외적  한계의 위반을 구분하지 않고, 재량처분이  위법한 
처분으로 되는 경우를 일반적으로 검토한다.
    2.재량처분의 위법사유
  다음에서는 원칙적으로 재량처분에 특유한 위법사유, 즉  행정청에 의한 재량권행사가 그 
법적 한계를 넘어서 위법한 것으로 되는 경우에 한정하여 기술한다.
  (1)재량권의 일탈
  이것은 관계법상의 재량권의 한계를 추월한 것으로,  예컨대 관계법에서 동법상의 의무위
반에 대하여 3개월에서 6개월간의 영업정지처분을 할 수 있다고 규정하고 있음에도, 행정청
이 그를 넘에서 1년간의 정지처분을 한 경우가 이에  해당한다. 이 경우 3∼6개월간의 기간 
내에 있어서는 행정청은 구체적 사안에 따라 가장 합당한 기간의 선택을 할 수 있는 것임은 
물론이다.
  (2)목적위반
  행정처분에 의하여 추구되는 목적은 다음의 두 가지 내용을  가진다. 그 하나는 일반적인 
공익목적이고, 다른 하나는 관계 법규상의 구체적인 공익목적이다. 이것은 재량행위에  있어
서도 마찬가지이다. 따라서 공무원 경우에는 개인감정 ,정치적  고려 등에 기하여 상대방에 
불리한 처분을 한 경우에는, 그것은 위법한 처분이 된다. 또한 당해 처분이 일반적인 공익적
에는 부합하나, 그것이 관계법상의 구체적 공익목적에는 배치되는 때에도 위법한 처분이 되
는 것이다. 예컨대 소방법에 기한 가택출입검사는 화재의 예방 ,진압을 목적으로 하는 것으
로서, 동업에 기하여 범죄의 예방 목적으로 가택출잊을 하는 것은 위법한 것이다.
  (3)사실의 정확성
  일정 사실이 재량처분의 요건으로 규정되어 있는 경우, 그 사실의  존재 여부 빛 당해 사
실의 법정요건에의 해당 여부에  대한 판단은 원칙적으로 재량의  문제와는 무관한 것으로, 
이에 대하여는 당해 행위가 재량행위인 경우에도 재판통제가 미친다. 
  한편 재량처분에 있어 사실의 존재가 처분요건으로 규정되어 있지 않음에도, 행정청이 그 
처분이유로서 그 사실의 존재를 명시한 경우에 있어, 실제 그러한 사실이 존재하지 앟는 경
우에는 당해 재량처분은 위법한 처분으로 된다는 것이  '프랑스 '판례의 입장이다. 그 논거
는 동기설에서 구하고 있는바, 이에  의하면 모든 법률행위에는 동기가 있으며,  처분사유는 
그 주관적 동기와 일치하는  것으로 추정되는데, 이러한 처분사유가  실제 사실과 부합하지 
않는 경우에는 당해 처분에 동기결여의 위법사유가 있다고 보는 것이다.
  (4)재량권의 불행사
  재량행위에 있어 행정청에 법률상 재량권을 부여한 취지는 구체적 사정과 관계  제이익을 
형량하여 가장 공익에 적합한 결정을 하게끔 하려는 것이다.  따라서 행정청이 구체적 사정
을 고려하지 않고 결정을 한다면 위법한 처분이 된다.
  이러한 재량권의 불행사로 인한 위법사유는 다음의 두 가지 유형으로 구분할 수 있댜. a)
먼저, 행정청이 관계법을 잘못  해석하여 당해 행위를 기속행위로  판단하여 거부처분을 한 
경우이다. 이 경우 행정청이 당해 행위를 재량행위로 보고, 구체적 사안과의 관련에서  거부
처분을 하였다면 그것은 위법한 처분이 되지는 않는 것이나, 이를 기속행위로 판단함으로써 
거부처분을 하여야 할 기속을 받는다고 잘못 인식하였다면 재량권 불생사의 위법이 있게 된
다. b)다음에, 행정청이 구체적 사정을 고려하지 않고, 일반적 기준에 따라 재량처분을 하는 
경우에도 그것은 위법한 처분이 된다. 이것은 재량준칙과의 관련에서 특히 문제되는 것이다. 
행정청이 구체적 사정을 검토한 후에 재량준칙에 따른 처분을  하는 경우는 문제가 없으나, 
그러한 과정을 거치지 않고 이 준칙에 따라 처분을 하는 것은 재량권 불행사로서 위법사유
로 되는 것이다.
  (5)비례원칙에 대한 통제
  비례원칙이란 행정이 추구하는 목적과 이를 위한 수단과는 적절한 비례관계가 형성되어야 
한다는 원칙을 말한다(자세한 내용은 비례원칙 부분 참조).
  이러한 비례원칙은 모든 행정영역에 있어서의 재량처분에 적용될 수 있는 것이나, 우리나
라의 판례상 주로 문제가 되는 것은 침익적 행위의 경찰처분 및 징계처분이다.
  비례원칙에 의한 재량행위의 재판통제는 매우  단순한 것으로 보일 수도  있다. 왜냐하면 
이 원칙은 재량권의 행사에 있어 그 수단(처분)과 목적 사이에는 일정한 비례가 이루어져야 
한다는 것으로, 수단으로서의 처분이 그 추구목적에  비하여 과도하게 상대방이나 일반국민
의 권리 ,이익을 침해하는 것인 때에는 당해 재량처분은 위법한 처분으로 된다고 하고 있기 
때문이다. 그러나 내용적으로 보면, 이러한 비례원칙에 의한 통제는 행정청의 재량권행사 그 
자체에 대하여 행정청의 판단을 법원의 판단으로 대체한다는 의미를 가진다. 그러한 점에서 
이 원칙에 의한 통제에 있어서는, 법원은 행정청과 동일한 입장에 서서 침익적 처분을 했어
야 했는지 또는 어떠한 처분을 했어야 했는지에 대하여 판단하여 그 결과와 관련처분을 비
교하여 당해 처분의 위법성 여부를 논할 것은 아니고,  당해 재량처분이 현저하게 타당성을 
결여한 경우에만 비례원칙에 반하는 위법한 처분으로 인정하여야 할 것으로 본다.
  (6)평등원칙 기한 통제
  재량행위에 있어서 행정청은 구체적 사정과 관련하여 공익에 가장 적합한 것으로  판단되
는 처분을 할 수 있음은 물론이다. 그러나 헌법적 원리의 성질을 가지는 평등원칙과의 관련
에서는 행정청은 기본적으로 동일한 사안에 있어서 특정인에 대하여만 불리한 처분을  하여
서는 안된다는 결론에 도달한다.
  이러한 평등원칙에 의한 재량행위의 통제의 적용으로서는 기본적으로 다음의 두 가지  경
우가 있다. 먼저 동일한 내용의 행정상 위반행위를 한 자가 다수인인 경우에는, 이러한 위반
행위에 대한 제재처분이 재량행위인 경우에도 그를 정당화할 만한 특별한 사유가  없음에도 
특정인에 대하여만 보다 불리한 처분을 하면, 그것은 평등원칙에  반하는 것으로 위법한 처
분이 되는 것이다. 그러나 실제 이러한 사례는 매우 드문 것임은 물론이다. 평등원칙에 의한 
재량행위의 제2의 통제장면은 재량처분에 관한 관행이 형성되어  있는 경우이다. 즉 재량행
위에 있어 그 재량권을 일정한 방향으로 행사한 결과 그에 관한 관행이 형성되어 있는 경우
에는, 평등원칙에 따라 행정청은 종전의  관행에 따른 처분을 하여야 할  법적 기속을 받게 
된다. 그것은 그를 정당화할 만한 구체적 사유가 없음에도 불구하고 종전의 관행과 다른 처
분을 하는 것은 평등원칙에 반하는 것이기 때문이다. 이처럼 헌법상의 평등원칙으로 인하여 
행정청이 스스로의 관행에 구속되는 것을 행정의 자기구속원리라 한다. 
  이러한 행정의 자기구속원리는 재량준칙의 준법규성  인정에 있어 중요한 의미를  가지는 
것임은 기술하 바 있다.
  (7)부당결부금지원칙에 의한 통제
  재량처분이 부당결부금지원칙에 위반된 경우에는 그것은 위법한  처분이 된다. 예컨대 자
연공원보호지역에 있어　이 건축허가신청에 대하여 관계법이 추구하는 목적과는 실체적  관
련이 없는 상대방의 결부를 조건으로 하여  이를 허가하는 것은 위법한 것으로서  허용되지 
않는다.
  (8)타사고려금지 및 적정형량의 원칙
  행정청이 재량권행사에 있어 가장 중시하여야 할 제요소 ,제가치를 안이하게 경시하여 당
연히 고려하여야 할 사항을 충분히  고려하지 않거나, 그 반대로 본래  고려하지 않아야 할 
사항을 고려하거나 특정 사항을 과대하게 평가한 경우에는, 당해 재량처분은 위법한 것으로 
된다. 이 원리는 계획재량의 통제사유로서 기본적 의미를 가지는 것이지만 재량행위의 통제
사유로서도 가능할 수 있다고 본다.
  (9)재량권의 영으로의 수습
  재량행위는 행위 여부 내지는 복수행위 사이에 선택의 여지가 인정되는 행위이다. 그러나 
학설 ,판례는 예외적 상황하에서는 오직 하나의 결정(처분)만이  의무에 합당한 재량권행사
로 인정된다고 보고 있는바, 이것을 재량권의 0(또는1)으로의 수축이론이라 한다. 예컨대 결
찰권의 행사 여부는 원칙으로 재량처분으로 인정되고 있으나, 목전의 상황이 매우 중대하고 
긴박한 것이거나, 그로 인하여 국민의 중대한 법익이 침해될 우려가 있는 경우에는,  경찰개
입결정만이 의무에 합당한 재량행사, 즉  적법한 재량행사로 인정된다고 보고 있다.  독일의 
행정판례에 있어 그 초기에는 재량권이 영으로 수축되는 것으로 인정되기 위하여는  개인의 
법일침해위험의 절박성 또는 피침해법익의 중대성이 요건으로 되는 것으로 보고 있었다. 그
러나 이러한 요건은 점차 완화되어 현재는 이러한 요건은 더 이상 요구되지 않는 것으로 보
인다. 피침해법익에 관하여 판례는 비둘기 사육으로 인한  생활상의 불편, 과도한 교통소음, 
수인하기 어려운 교회의 종소리, 교통방해(개인  차고 앞의 불법주차)등의 경우에  재량권의 
수습법리를 적용한 바 있다. 
  이처럼 재량권이 영으로 수습되는 경우 당해 재량행위는 내용적으로는 기속행위로 전화되
는 것이다.
  이러한 경우, 관계자는 행정청의 거부처분에 대하여는  의무이행심판 및 취소소송에 의하
여, 그리고 부작위에 대하여는 의무이행심판 및 부작위위법확인소송에 의하여 이를 다툴 수 
있다. 또한 그로 인하여 손해가 발생한 경우는, 손해배상소송을 제기하여 그 구제를 받을 수 
있다.

      제 3 항 행정행위의 내용
  행정행위는 그 법률효과의 발생원인을 기준으로 하여 법률행위적 행정행위와  준법률행위
적 행정행위로 나눌 수 있음은 전술한 바와 같다. 법률행위적 행정행위는 다시 상대방에 대
한 법률효과의 내용에 따라 명령적 행위와 형성적 행위로 나누어지며, 이들은 각각 다시 여
러행위로 세분된다. 또한 준법률행위적 행정행위도 그  법률효과의 내용에 따라 확인행위 ,
공증행위 ,통지행위 ,수리행위로 나누어진다.

      제1목 법률행위적 행정행위
      제 1. 명령적 행정행위
  명령적 행정행위(befehlende Verwaltungsakte)는 통설적 견해에 의하면, 상대방에 대하여 
일정한 의무(작위 ,부작위)를 과하거나 이미 과하여진 의무를 해제함을 내용으로 하는 행정
행위를 말한다. 이 점에서 국민에 대하여 새로운 권리 또는 능력의 형성(발생 ,변경 ,소멸)
을 목적으로 하는 형성적 행정행위와 구별된다.
  명령적 행정행위는 a)의무를 명하는 행위, 즉 하명과, b)금지 또는 의무를 해제 또는 면제
하는 행위, 즉 허가 ,면제의 2종으로 나누어진다.
      
      (가). 하명(Befehl)
    1. 하명의 개념
  하명이라 함은   작위(위법건축물의 철거  등) ,무작위(도로통행금지  등) ,납부(납세고지 
등) ,수인(수진명령 등)을 명하는 행정행위를 말한다. 이 중에서 부작위의 의무를 과하는 것
을 금지라고 하고, 작위 ,급부 ,수인의 의무를 과하는 것을 명령이라고 하는 경우가 많다.
  하명은 법령에 의거한 행정행위에 의하여 행하여지는 것이 보통이나, 행정행위에 의한 구
체화를 필요로 하지않고, 법령 자체에 의하여 직접 하명의 효과가 발생하는 경우(처분법규)
도 있다.
  이하에서 말하는 하명은 행정행위에 의한 하명만을 의미하는 것이다.
    2. 하명의 종류
  하명은 그 내용 ,목적 ,대상 등에 따라 여러 가지로 분류할 수 있다. 
  1)그 내용에 따라서는 작위하명 ,부작위하명 ,급부하명 ,수인하명으로 나누어진다.
  2)그 기초가 되는 행정분야에 따라서는, a)경찰하명, b)급부행정상의 하명, c)재정하명, d)
군정하명 등으로 나누어진다.
    3. 하명의 대상
  하명의 대상인 행위는 a)사실행위(예컨대, 청소 ,교통방해물제거)인  경우도 있고, b)법률
행위(예컨대, 무기매매)인 경우도 있다.
    4. 하명의 상대방
  하명의 상대방은 a)특정인인 경우와, b)불특정 다수인인 경우(예컨대, 예방접종고시 ,야간
통행금지:일반처분)가 있다.
    5. 하명의 효과
  하명의 효과는 그 내용에 따라 일정한  행위를 사실상으로 하거나 하지 아니하여여야  할 
의무를 지는 것이다. 즉 작위하명의 효과로서의 일정한 행위를 하여야 할 의무, 금지의 효과
로서는 일정한 행위를 하여서는 안될 의무, 급부하명의 효과로서는 금전 ,물품 등을 제공할 
의무, 수인하명의 효과로서는 행정권에 의한 실력행사를 감수하고 이에 저항하지 않아야 할 
의무가 발새하는 것이다.
  하명의 효과는 원칙적으로 그 수령자에 대한 관계에서만 발생하지만, 대물적 하명에 있어
서는 그 대상인 물건을 승단한 자에게도 그 효과가 승계된다.
    6. 하명위반의 효과
  수령자가 하명에 의하여 과하여진 의무를 이행하지 않는 경우에는, 행정상 강제집행에 의
하여 그 의무내용이 강제되거나, 행정벌 기타 제재가 과하여지는 것이 보통이다. 
  이처럼 하명의 위반은 행정강제 또는 행정벌 드으이 원인이 되기는 하나, 그 행위의 법률
상의 효과에는 직접 영향을 미치지 않는 것이 원칙이다. 왜냐하면 명령 ,금지는 법률행위를 
대상으로 하고 있는 경우에도 사실로서의 어떠한 행위를 하거나 하지 않아야 할 것을 명하
는 데 그치는 것이기 때문이다.
  그러나 처벌만으로 그 목적을 달성할 수 없는 때에는, 법률이 행위 자체를 무효로 규정하
고 있는 경우도 있다.
    6. 하자 있는 하명에 대한 구제
  위법한 하명에 의하여 그 권리 ,이익의 침해를  받은 자는 행정쟁송(행정심판 ,행정소송)
을 제기하여 그 취소 등을 구하거나, 손해배상소송을 제기하여 그로 인한 손해의 배상을 구
할 수 있다.
  
      (나). 허가(Erlaubnis)
    1. 허가의 개념
  허가는 법규에 의한 일반적인 상대적 금지를 특정한 경우에 해재하여 적법하게 일정한 행
위를 할 수 있게 하여 주는 행위를 말한다. 다만 법령상으로는 허가 ,면허 ,인가 ,특허 ,승
인 등의 여러 가지 용어가 사용되고 있는바, 당해 행위가 학문상의 허가에 해당하는지의 여
보는 관계법령의 구체적 규정이나 취지 등에 비추어 구체적으로 판단되어야 하는 것이다.
  허가는 상대적 금지의 경우에만 가능하고, 절대적 금지에 있어서는 허용되지 않는다.
    2. 허가의 특질
  (1)명령적 행위 또는 형성적 행위 여부
  전통적 견해에 의하면, 허가는 인간의 자연적 자유를 대상으로  하여 이를 회복시켜 주는 
행위로서, 권리 기타의 법률상 능력을  좌우하는 행위는 아니라는 점에서 명령적  행위이며, 
이 점에서 형성적 행위와는 구별된다고 하고 있다. 그러나  허가는 이념적으로는 이처럼 인
간의 자연적 자유를 대상으로 하는 것으로 파악될 수  있으나, 실정법과의 관련에서는 헌법
상의 기본권으로서의 자유권이 그 대상이 되는 것이다. 따라서  허가는 단순히 자연적 자유
의 회복에 그치는 것이 아니라, 헌법상의 자유권을 적법하게 행사할  수 있게 하여 주는 행
위인 것이다. 이를 보다 부연하면 다음과 같다.
  허가의 대상인 행위를 할 수 있는 권리는 자유권으로서 헌법에 의해 이미 부여되어 잇는 
것이다. 그러나 자유권은 그  대부분의 경우 절대적인  것이 아니고, 구체적인  공익목적(경
찰 ,보건 등)과의 관련에서 개별법상 그 행사에는 일정한 제한이 가해지고 있다. 이에 허가
절차는 헌법상의 자유권의 행사가 공익목적상 부과되어 있는 관계법상의 제한규정에 배치되
는지의 여부를 행정청으로 하여금 사전에 심사할 수 있도록 하여 주는 의미를 가진다.
  따라서 허가는 그와 같은 관계법상의 제한규정에 배치되지 않는다고 판단되는 경우에, 헌
법상의 자유권을 적법하게 행사할 수 있게 하여 주는 행위인 것이다.
  이처럼 허가도 단순한 자연적 자유의 회복이 아니라, 헌법상의 기본권을 적법하게 행사할 
수 있게 하여 주는 행위, 즉 법적 지위의 설정행위라는 점에서는 오히려 형성적 행위로서의 
성질을 가진다고 할 것이다.
  그러나 허가는 헌법상의 자유권을 적법하게 행사할 수 있게 하여 주는 행위에 그치고, 국
민에게 새로운 권리를 부여하거나 그 권리를 광대하여 주는 것은 아니다. 이러한 점에서 형
성적 행위를 새로운 권리 ,능력 등의 설정행위로 정의하는 경우,  허가가 그에 포함되지 않
을 것임은 물론이다.
  이러한 관점에서 여기서도 허가를 형성적 행위에  포함심키지는 않았으나, 허가를 단순히 
명령적 행위로 분류하는 것 또한 자연스럽지 못한 점이 있다.  이 문제는 앞으로 우리 학계
의 중요한 연구과제라 본다.
  (2)재량행위 또는 기속행위 여부
  허가는 형식적으로는 금지해제행위이고 이익부여행위라는 점에서, 효과재량설의 입장에서 
보면 일단 재량행위라고 볼 수 있다. 그러나 허가는  내용적으로는 헌법상의 직업선택의 자
유 등의 자유권의 행사에 관한 것이지만, 공익적 관점에서 개별법상 그 행사에 일정한 제한
이 가하여지고 있는 행위를  그 대상으로 하는 것이므로,  관계법상의 허가요건이 충족되는 
경우, 그것은 당해 자유권의 행사에 공익상의 장해요인이 없다는 것을 의미하게 되므로,  관
계법상의 요건이 충족된 경우에는 행정청은 허가를 하여야 할  기속을 받는다고 할 것이다. 
그것은 이러한 경우의 허가거부는 부당하게 헌법상의 자유권을 계속 제한하는 것으로서  허
용되지 않는다고 보아야 할 것이기 때문이다.
    3. 허가와 출원
  허가는 상대바의 출원에 따라 행하여지는 것이 보통이다. 그러나 예외적으로 출원에 의하
지 않는 허가도 있다(예컨대, 통행금지해제 ,보도관제해제 등).
    4. 허가의 종류
  허가는 심사대상에 따라 대이적 허가 ,대물적 허가 ,혼합적 허가로 분류할 수 있는바, a)
대인적 허가는 사람의 능력 ,지식 등 주관적 요소를 심사대상으로 하는 허가를 말하고(운전
면허 ,의사면허 등), b)대물적 허가는 물건의 객관적 사정에 착안하여 행하는 허가이며(차량
검사 ,건축허가 등), c)혼합적 허가는 사람과 물건의  양자 모두를 심사대상으로 하는 허가
를 말한다(전단포영업허가 ,총포류제조허가 등).
  대인적 허가의 효과는 일신전속적인 것이므로 이전성이  인정되지 아니하나, 대물적 허가
의 효과는 이전성이 인정되며,  혼합적 허가의 효과는 원칙적으로는  이전성이 제한된다 할 
것이다.
    5. 허가의 효과
  1) 허가는 일반적 금지를 해제하여 본래의 자유를 회복하여 주는 행위라고  보는 것이 통
설적 견해이다. 그러나 허가는 단순히 자연적 자유의 회복이 아니라, 헌법상의 자유권을  적
법하게 행사할 수 있는 법적 지　를 설정하여 주는 행위라는  것은 상술한 바 있다. 그러나 
허가는 또한 이미 부여되어 있는 헌법상의 자유권을 적법하게 행사할 수 있게 하여 주는 데
에 그치고, 새로운 권리 ,능력 등을 설정하여 주는 것은 아니다.
  2) 통설에 의하면, 허가는 자연적 자유의 회복에  그치고 권리나 능력의 설정행위는 아닌 
것이기 때문에, 허가의 결과 일정한 독점적 이익을 받더라도  그것은 반사적 이익에 그치는 
것으로 파악하게 될 것이다. 그러나 이 경우의 ㅣ독점적 이익의  성질은 다음의 두 가지 경
우를 나누어서 검토하여야 할 것이다. 먼저, 관게법에 거리제한 규정이 없는 경우이다. 이러
한 경우에도, 예컨대 음식점영업이나 목욕장영업 등은 허가를 받도록  되어 있는 결과 허가
를 받은 자는 그 주변에 다른 허가업소가 없는 경우에는 당해 지역에서 영업상의 독점적 이
익을 향수하는 것임은 물론이다. 그러나 이 경우는 관계법이  당해 영업활동을 공익상 이유
에서 일정한 조건을 갖춘 자에 대하여만 허용하고 있는 법제의  반사적 효과, 즉 공익적 견
지에서 당해 영업활동에 대한 일반적 금지의 반사적 효과로서  받는 이익에 그치고, 법적으
로 적극적으로 주장하고 향수할 수  있는 이익은 아니다. 즉 이  경우에 기존업자가 누리고 
있는 영업상의 독점적 이익은 반사적 또는 사실상 이익에 불과한 것이다.
  이에 대하여 당해 영업허가(목욕장허가 ,주유소허가 등)의 요건으로서 관계법상 거리제한
규정이 있는 경우에 당해 구역 내에서  향수하는 영업상의 독점적 이익의 성질에  대하여는 
보다 구체적인 검토를 요하는 것으로,  이 경우 당해 이익의 성질은  거리제한을 두고 있는 
관계규정 내지는 관계법규  전체의 목적 ,유지에 비추어  판단되어야 한다.  관계규저의 목
적 ,유지가 공익뿐만 아니라 관계업자 개개인의 이익도  보호하는 것으로 해석되는 때에는, 
후자와의 관계에서는 당해 이익은 단순한 반사적 이익이 아니라 법적으로 보호되는  이익이 
된다. 이러한 경우 허가와 특허를 엄격히 구분하는 관점에서는  당해 허가는 협의의 허가와 
특허의 성질을 공유하는 합체행위의 성질을 가지는 것이라고 볼 수도 있다.
  3) 허가의 효과로서는 관계법상의 금지가 해제될 뿐이고, 타법상의 제한까지 해제되는 것
은 아니다. 예컨대 공무원이 관계법에 의해 영업허가를 받은 경우에도, 공무원법상이 제한은 
여전히 남게 된다.
    6. 요허가행위를 허가 없이 행한 경우
  이 경우 당해 행위는 행정상 강제집행이나 처벌의 대상은 되지만, 행위 자체의 법률적 효
력은 영향을 받지 않는 것이 원칙이다. 그러나 예외적으로 법률(특히 규제법)이 무허가행위
의 처벌 외에도 그 행위의 무효를 규정하고 있는 경우도 있다.

      (다). 면제(Erlassung)
  면제라 함은 법령에 의하여 일방적으로  부과되어 있는 작위의무 ,급부의무 등을  특정한 
경우에 해제하는 행정행위를 말한다. 면제도 의무해제라는 점에서는 허가와 같으나,  허가는 
부작위의무의 해제인 데 대하여, 면제는 작위의무의 해제행위라는 점에서 다르다. 면제도 행
정분야에 따라 경찰면제 ,공용부담면제 ,재정면제 ,군정면제 등으로 나눌 수 있다.
  면제는 허가와 성질이 같은 행위이므로, 허가에 관하여 논한  것은 대체로 면제에도 타당
하게 된다.

       제 2. 형성적 행정행위
 형성적 행위는 국민에게 새로운 권리 ,능력(권리능력 ,행위능력), 기타 포괄적  법률관계를 
발생 ,변경 ,소멸시키는 행위이다. 형성적 행위는 a)직접 상대방을 위하여 권리 ,능력, 기타 
법적 지위를 발생 ,변경 ,소멸시키는 행위와, b)타인을 위하여  그 해우이의 효력을 보충 ,
완성하거나(인가) 또는 타인을 대신하여 행하는 행위로 나누어진다.

      (가). 특허(광의)
    1. 개념
  특정 상대방을 위하여 새로이 권리를 설정하는  행위(공기업특허 ,공물사용권의 특허 ,광
업허가 ,어업면허 등), 능력을 설정하는 행위(공법인의 설입행　 등) 및 법적 지위를 설정하
는 행위(공무원임명, 귀화허가 등)를 말한다. 이 중에서 권리를  설정하는 행위를 협의의 특
허라 한다.
  권리 ,능력 ,법적 지위를 설정하는 행위로서의 특허를  설권행위, 기존의 권리 ,능력 ,법
적 지위를 변경시키는 행위를 변경행위라 하고, 이들을 소멸시키는 행위를 탈권행위라 한다.
    2. 특허와 출원
  특허는 출원을 요건으로 하며, 출원이 없거나 그 취지에 반하는 특허는 완전한 효력을 발
생할 수 없다. 다만 공법인의 설립이 행정행위의 형식으로 행하여지는 경우에는, 그  한도에
서 출원원칙에 대한 예외가 인정될 수 있으나, 우리나라에서는  공법인의 설립은 법규에 의
하여서만 행하여지고 있다.
    3. 효과
  특허는 상대방에게 권리 ,능력 등 법률상의 힘을 발생시킨다. 권리는 공권인 것이 보통이
나, 사권(예컨대, 관업허가에 의한 광업권)인 경우도 있다. 
  특허의 효과는 그것이 일신전속적인  것(예컨대, 귀화허가)인 경우에는  이전성이 　ㅂ나, 
대물적인 것인 경우에는 자유로이 또는 일정한 제한(예컨대, 행정청에의 신고 또는 그 승인)
하에 이전될 수 있다.
    4. 특허의 허가의 차이
  1) 허가는 신청 없이 행하여지는 경우도 있으나, 특허는 항상 신청을 요하는 쌍방적 행정
행위이다.
  2)허가는 통설적 견해에 의하면 단지 자연적 자유를 회복하여 주는 명령적  행위인 데 대
하여, 특허는 권리 ,능력의 설정행위로서 형성적 행위라고 한다. 그러나 위에서 본 바와  같
이, 허가도 단순한 자연적 자유의 회복이 아니라 헌법상의 자유권을 적법하게 행사할 수 있
게 하여 주는 행위이므로, 본질적으로는 형성적 행위로서의 성질을 가진다고 할 수 있다. 다
만 허가는 이미 헌법상 인정되어 있는 자유권을 혀닐적으로 적법하게 행사할 수 있게 하여 
주는 데에 그치는 것인 데  대하여, 특허는 새로운 법률상의 권리 ,능력  기타 법적 지위를 
설정하여 주는 행위라는 점에서, 상대적이나마 양자는 차이가 있다. 
  위에서 밝힌 바와 같이, 본서에서는 형성적 행위를 국민에게  새로운 권리 ,능력 등을 설
정하여 주는 행위라는 의미의 협의로 정의하여, 허가를 그에 포함시키지 않고 있다.
  3) 헌법상의 자유권의 행사가 공익적 관점(경찰 ,보건 등)에서 개별법에 의하여 잠정적으
로 금지되고 일정한 조건하에서만 허용되고 있는 경우, 허가는  그러한 상대적 금지를 해제
하여 그 자유권을 적법하게 행사할 수 있게 하여 주는  것이다. 따라서 그에 관한 관계법상
의 요건이 충족되는 경우에는 행정청은 허가를 하여야 할 기속을 받는다고 보아야 하는 것
이다. 
  그러나 특허의 경우는 국민에게 새로이 권리 ,능력 등을 설정하여 주는 행위라는 점에서, 
공익적 관점에서 특허 여부에 관한 행정청의 판단의 여지가 인정될 소지가 크다고 할 것이
다. 그러나 이것이 곧 특허가 어느 경우에나 재량행위라는 것을 의미하는 것은 아니고, 관계
법의 규정방식에 따라서는 기속행위인 경우도 있을 수 있음은 물론이다.
    5. 예외적 허가(Ausnahmebewilligung)
  이상의 허가와 특허의 구별과 관련하여서는, 독일행정법상의  예외적 허가의 우리 행정법
상의 위치가 문제되는바, 여기서는 일단 이 관념에 대하여 약술하여 둔다.
  예외적 허가란 일정 행위가 유해하거나 합적으로 바람직하지 않은 것으로서 법령상  원칙
적으로 금지되고 있으나, 예외적인 경우에는 이러한 금지를 해결하여 당해 행위를 적법하게 
할 수 있게 하여 주는  행위를 말한다. 보통의 허가의 대상인  행위는 원칙적으로 허용되는 
것으로서, 허가는 단지 당해 행위가 실정법에 반하는 것인지  여부를 행정청으로 하여금 사
전에 심사할 수 있게 하여 주는 의미를 가진다. 보통의  허가에 있어서도 법령상 당해 행위
는 일단 금지되고 허가를 받아야만 이를 적법하게 행할 수  있는 것이나, 이 경우의 금지는 
허가유보부의 예방적 금지의 성질을 가진다. 이에 대하여, 예외적 허가에 있어서는 그  대상
인 행위의 금지는 면제유보부의 제재적 금지인 점에서 전자와 다르다.
  이러한 예외적 허가는 법률에 의한 일반적 ,추상적 규율의 결과 예외적으로 야기될 수 있
는 곤란한 사태에 적절하게 대처할 수 있게 하는 데에 그 유용성이 있다.
  보통의 허가는 행정청의 사전적 통제를 위하여  잠정적으로 제한되었던(기존의)영업의 자
유(권)등을 회복시켜 주는 것인 데 대하여, 예외적 허가는 법령상 금지되어 있는 행위를 예
외적인 경우에 허용하는 것이라는 점에서, 그것은 사인의 권리범위를 확대하여 주는 것으로
서, 형식적 ,실질적 관점에서 공히 수익적 행정행위의 성질을 가진다.

      (나). 인가(Genehmigung)
    1. 개 념
  인가는 제3자의 법률행위를 보충하여 그  법률적 효력을 완성시켜 주는 행정행위를  말한
다. 국민 기타 법인격주체간의 법률행위는 국가 등 행정주체의  관여 없이도 완전히 효력을 
발생하는 것이 원칙이다. 그러나 공익적 관점에서 일정한 법률행위는 법령상 그 효력발생에 
행정청의 동의가 요건으로 규정되어 있는 경우가 있다.  이러한 경우 행정청이 제3자들간의 
법률행위에 동의함으로써 그 효력을 완성시켜  주는 행위를 허가라고 하는 것이다.  예컨대, 
사업양도의 인가, 비영리 법인설립, 공공조합설립의 인가, 지방채기채승인 등이 이에 해당한
다.
    2. 인가의 성질
  인가는 법률행위의 효력요건이므로, 무인가행위는 원칙적으로무효이다. 이 점에서  허가가 
적법요건으로서 무허가행위는 처벌의 대상은 되나, 원칙적으로 무효로는 되지 않는 것과 다
르다.
    3. 허가의 대상
  인가는 당해 행위의 유효요건이므로, 그 대상은 법률행위에 한정되는 것이나, 그에는 공법
적 행위(예컨대, 공공조합의 정관)와 사법적 행위(예컨대, 비영리법인설립 ,지방채기채)가 있
다.
    4. 신청 및 수정인가의 문제
  인가는 항상 신청에 의하여 행하여진다. 허가는 제3자의  법률행위에 동의함으로써 그 법
률적 효력을 완성하는 행위라는  점에서, 행정청은 그 허가  여부만을 소극적으로 결정하는 
데 그친다. 따라서 행정주체가 그  법률행　의 내용을 수정하여 허가하려고  하는 경우에는 
법률의 명시적 근거가 있어야 한다.
    5. 허가와 기본적 법률행위의 효력관계
  인가는 제3자의 법률행위에 동의함으로써 그 효력을 완성시키는 보충적 행위임에 그치고, 
그 법률행위의 하자를 치유하는 효력을 갖는 것은 아니다.  따라서 기본적 법률행위가 불성
립 또는 무효인 경우는 허가가 있다 하여 그 법률행위가 유효로 되는 것은 아니다. 또한 적
법 ,유효하게 성립된 기본적 법률행위가 사후에 실효되면, 인가도 당연히 효력을  상실한다. 
인가행위 자체는 적법한 것이나 기본적 법률행위에 하자가 있는 경우에는 그 하자를 이유로 
기본행위의 효력을 다툴 수는 있으나 허가행위의 무효확인 또는 취소를 청구할 수 는 없다 
할 것이다.

      (다). 공법상대리
  공법상대리는 타자가 하여야 할  행위를 행정주체가 대신하여 행하고,  그 행위가 본인이 
행한 것과 같은 법적 효과를 발생하는 행정행위를 말한다.  이러한 공법상대리는 원래 본인
이 행하여야 할 행위를 행정목적의 달성을 위하여 행정청이  대신 행하는 것이므로, 본인의 
의사에 의한 대리행위가 아니라, 법률의규정에 의한 법정대리이다.
  공법상대리에는, a)행정주체가 공익적 ,감독적 견지에서 공공단체 ,특허기업자 등을 대신
하여 행하는 행위(감독청에 의한 공법인의 정관작성 ,임원임명), b)당사자 사이의  협의불성
립의 경우에 국가가 대신하여 행하는 재정, c)행정주체가 행정작용의 실효성을 확보하기 위
하여 행하는 행위(조세대납처분으로서의 공매행위)등이 있다.

      제 2 목 준법률행위적 행정행위
      (가). 확인(Feststellung)
    1. 의의
  확인은 특정한 사실 또는 법률관계에 관하여 의문이 있는 경우에 공권적으로 그 존부 또
는 정부를 판단(인정 ,확정 ,선언)하는 행위를 말한다.
  이것은 형성적 행위로서의 특허와 같이 새로운 법률관계를 설정하는 것이 아니고, 기존의 
사실 또는 법률관계를 유권적으로 확정하는 행위이다.
    2. 성질
  확인은 어떤 사실 또는 법률관계의 존부 또는 정부를 판단 ,확정하는 행위이므로  법선언
적 행위이고 광의의 가법행위로서의 성질을 가진다. 확인은 단순한 판단작용이므로,  일정한 
사실 또는 법률관계의 존부 또는 정당성이 객관적으로 확정되는  경우, 행정청은 확인을 하
여야 할 기속을 받는 기속행위이다. 또한 확인은 행정청의 판단에 법률상 일정한 법적 효과
가 결부되는 것이라는 점에서, 그에는 부관을 붙일 수 없다.
    3. 종류
  확인은 행정분야에 따라, a)조직법상 확인(당선인의 결정 ,국가시험합격자 결정 등), b)급
부행정법상 확인(도로구역결정 ,발명권특허 ,교과서검인정 등), c)재정법상 확인(소득금액결
정 등), d)쟁송법상 확인(행정심판재결 등) 등으로 나눌 수 있다.
    4.법적 효과
  확인의 공통적 효과는 유권적으로 확정한 것을 임의로 변경할 수 없는 불가변력이 발생한
다는 것이다. 이러한 공통적 효과 외에, 구체적 효과는 각개의 법률이 정하는 바에 따라  다
르다. 

      (나). 공증(Beurkundung)
    1. 의의
  공증은 특정 사실 또는 법률관계의 존부를 공적으로 증명하는  행정행위이다. 즉 이는 의
문 또는 다툼이 업슨 사항에 관하여 법적 권계로써 이를 증명하는 행위이다.
    2. 성질
  공증은 성질상 요식행위인 것이 원칙이며, 그것은 또한 단순한 인식작용으로서 특정 사실 
또는 법률관계가 객관적으로 존재하는 한 공증을 하여야 할 기속을 받는다 할 것이다.
    3. 종류
  공증에는 a)부동산등기부 ,외국인등록부와 같은 등기박 ,등록박에의 등기 ,등록 또는  선
거이명부 ,토지대장 ,건축물관리대장 ,광업원부와 같은 각종의 명부 ,장부 등에의 등재  b)
회의록 등에의 기재, c)당선증서 ,합격증서와 같은 각종의 증명서발급, d)영수증 교부, e)여
권등의 발급, 검인 ,증인의 날인 등이 있다.
    4. 법적 효과
  공증의 공통적 효과는 공적 증거력이 발생하는 데 있다.  그러나 이러한 공증의 증거력은 
그 증명된 것에 대한 반증이 있을 때까지만 일응 진실한  것으로 추정되는 데 그친다. 따라
서 그에 대한 반증이 있는 때에는, 행정청의 취소를 기다리지 않고서도, 그 증거력을 다투고 
이를 번복할 수 있다.
  이러한 공적 증거력 외에 어떠한 효과가 발생하는가는 개별 법률이 정하는 바에 따라 다
르다.(권리성립 또는 권리행사의 요건, 유효요건 등).

      (다). 통지(Mitteilung)
  통지란 특정인 또는 불특정 다수인에게 특정사실을 알리는 행위이다. 여기서 말하는 통지
는 그 자체가 독립한 행정행위인 것으로서, 그것은 특정한  법규명령 또는 행정행위의 효력
발생요건인 공포 ,교부 또는 송달과는 구별되는 것이다.
  통지는 어떤 사실에 관한 관념의 통지일 때도 있고(특허출원공고 ,귀화고시), 의사의 통지
도일 때도 있다(대집행의 계고 ,납세독촉). 어느 경우나 통지의 효과는 행위자의 의사의 내
용에 따라 발생하는 것은 아니고, 통지라는 해엉청의 작용에 법률이 일정한 법적 효과를 결
부시킨 것에 불과하다. 법률상 행정청의 통지행위에  어떠한 법률효과도 결부되지 아니하는 
경우가 있는바, 그것은 사실행위일 뿐 여기서 말하는 통지에는 해당하지 않음은 물론이다.

      (라). 수리(Annahme)
  수리는 타인의 행위를 유효한 행위로  받아들이는 행위를 말한다. 수리는  단순한 사실인 
도달 또는 접수와는 달리, 행정청이 타인의 행위를 유효한  행위로 판단하여 수령하는 수동
적 의사행위이다. 각종 신청서 ,신고서나 행정심판청구서의 수리등이 이에 해당한다. 신청서 
등이 형식적 요건을 결한 경우에는 행정청은 보정명령을 내릴 수 있고, 일정기간 내에 보정
되지 아니하면 그 수리가 거부된다. 수리거부행위, 즉 각하는 부수리의 의사표시로서 소극적 
행정행위에 해당하고 따라서 그것은 행정쟁송의 대상이 된다.
  수리에 어떠한 법률효과가 발생하느가는 개별법이 정하는 바에 따라 다르다. 사법상 효과
를 발생할 때도 있고(혼인신고의 수리), 행정청의 처리의무(행정심판의 수리)나 사인의 부작
위의무의 해제(사회단체신고에관한법률에 의한 신고의 수리) 등과 같이 공법적 효과를 발생
하는 때도 있다. 후자와 같이 신고에 따른 행정청의 수리에  의하여 사인이 당해 행　를 적
법하게 할 수 있게 되는 경우에는, 신고제는 허가제와 유사한 의미를 가진다 할 것이다.
  수리 ,접수의 일시는 부작위의 성립 여부 또는 행정쟁송의 제기기간 등과 관련하여  중요
한 의미를 가진다.

      제 4 절 행정행위의 부관
      (가). 부관의 개념
  행정행　의 부관이라 함은, 행정행위의 효과를 제한하기  위하여 행정행위의 주된 내용에 
부가하는 부대적 규율을 말한다. 행정행위의  효과의 제한은 직접 법규에  의하여 규정되어 
있는 경우, 즉 법정부관도 있으나(예컨대, 광업허가의 효과발생이 등록을  조건으로 하는 것 
또는 수렵면허에 법정기한이 규정되어 있는 경우),  그것은 여기서 말하는 부관에는 해당되
지 않는다.
  행정행위의 부과은 또한 행정행위의 내용 그자체를 이루는 것으로서의 행정행위의 내용적 
제한과도 구별되어야 한다고 보는 견해가 있다. 이 견해는  예컨대 영업구역의 설정은 행정
행위의 지역적 한계를 설정하는 것으로서, 행정행위의 내용 그 자체에 대한 것으로서,  외에
서의 영업행위는 무면허행기가 된다고 본다. 이 견해는 영업시간의  제한도 허가의 내용 자
체의 제한으로 본다. 아마도 이러한 관점에서는  법률효과의 일부배제라는 부관형태는 인정
하기 어려운 것인지도 모른다.
  부관은 법적 또는 사실적 이유로 말미암아 무조건적인 허가가 일단 불가한 것으로 판단되
는 경우에, 그 허가에  행정청이 일정한 조건을 부가하여  이러한 법적 ,사실적 장해요인을 
제거함으로써, 허가를 할 수 있도록 하여 주는 기능을 수행한다. 환언하면 부관에 의하여 단
적인 거부 대신에 제한적인 허가를 할 수 있게 되는  것이다. 이러한 점에서 부관은 국민에
게도 유리할 뿐만 아니라, 행정청으로 하여금 이를 통해 상황에 적합한 탄력적인 행정을 할 
수 있도록 하는 장점을 가지고 있다고 할 수 있다. 이러한 부관은 특히 건축허가 ,영업허가 
등에 있어서 중요한 의미를 가진다.

      (나). 부관의 종류
  부관은 그 내용에 따라 조건 ,기한 ,부담 ,철회권의 유보 및 법률효과의 일부배제로 나누
는 것이 보통이다.
    1. 조건
  조건은 행정행위의 효력을 그 발생이 불확실한 장래의 사실에 의존하게하는 행정청의  의
사표시를 말한다. 행정행위는 통지(또는 공지)에 의하여 완전한 효력을 발생하는 것이 원칙
이나, 조건이 부가되면 그 효과는 조건이 성취되기 전까지는 불안정한 상태에 놓이게 된다. 
  조건에는 그 성취에 의하여 행정행위의 효과가 비로소 발생하는 경우(정지조건)와, 행정행
위의 효력이 상실되는 경우(해제조건)가 있다. 주차시설의 완비를 조건으로 하는 호텔영업허
가는 전자에, 그리고 일정기간 내에 공사에 착수할 것을 조건으로 하는 공유수면이립면허는 
후자의 예에 해당한다.
  조건은 행정행위의 효력을 불안정한 상태에 두는 것이므로, 실제로 조건이 붙여지는 경우
는 드물고, 조건이라는 용어가 사용되고 있어도 그 내용에  있어서는 부담에 해당하는 경우
가 많다. 또한 그 내용상 조건이가 부담인가의 판정이 어려운 경우에는, 원칙적으로  상대방
에 대한 침익성이 적은 부담으로 해석하여야 할 것이다.
    2. 기한
  기한이란 행정행위의 효과의 발생 또는 소멸을 도래확실한 장래의 사실에 의존하게  하는 
행정청의 의사표시를 말한다. 기한은 당해 사실의 도래가 확실하다는 점에서 조건과 구별된
다. 이러한 기한에는 당해 사실의 도래시기가 확정되어 있는 경우와 확정되어 있지 않은 경
우가 있는바, 전자를 확정기한, 후자를 불확정기한이라 한다.
  기한에는 사실의 도래에 의하여 a)행정행위의 효력이 비로소 발생하게 되는 시기와, b)행
정행위의 효력을 상실하게 하는 종기가 있다. "몇 년  몇 월 며칠부터 허가한다"는 것은 전
자의 예이고, "몇 년 몇 월 며칠까지 허가한다"는 것은 후자의 예이며,  시기와 종기가 결합
되는 경우도 적지 않다.
  그 내용상 장기계속성이 예정되는 행정행위에  기한이 붙여진 경우에는(예컨대, 댐건설을 
위한 하천점관허가기간을 3년으로 한 경우), 그것은 행정행위의  효력의 존속기간이 아니라, 
그 병신기간으로 보아야 하는 경우도 적지 않다.
    3. 부담
  (1)의의
  부담을 행정행위읭 주된 내용에 부가하여 그 상대방에게 작위 ,부작위 ,급부 ,수인을  명
하는 행정청의 의사표시이다. 특허 ,허가 등 상대방에  권리 ,이익을 주는 수익적 행정행위
에 붙여지고, 부관주에서 그 예가 가장 많다. 
  부담은 법령 또는 실무상 조건이라고 불려지는 경우가 많으나,  양자는 그 성질상 구별되
어야 한다. a)부담은 정지조건과 구별된다. 정지조건부 행정행위는 조건이 성취되기  전까지
는 그 효력이 정지되고 있는 것이나, 부담부 행정행　는 처음부터 완전히 효력을  발생하고, 
다만 그와 관련하여 상대방에 일정한 의무가 부과되고 있음에  불과하다. b)부담은 또한 해
제조검과 구별된다. 해제조건부 해엉행위는  조건성취에 의하여 당연히  그효력을 상실하는 
데 대하여, 부담부 행정행위는 상대방이 그 의무를 이행하지 않는 경우에도 당연히 그 효력
이 상실되는 것은 아니고, 행정청이  그 의무불이행을 이유로 당해 행정행위를  철회하거나, 
행정상 강제집행 또는 일정한 제재를 과할 수 있을 따름이다.
  (2)부담권유보 및 수정부담
  부담권유보는 행정청이 행정행위를 발하면서 사후에 행정행위에 부담을 부가하거나  이미 
부가하거나 이미 부과된 부관의 내용을 변경 ,보충할 수 있는 권한을 유보하는  의사표시를 
말한다. 이러한 부담권유보는 행정행위 당시에는  그 행위의 효과(예컨대, 인근주민에  대한 
소음공해)가 불확실한 경우에 있어 특히 그 효용성이 인정되는 것이다. 
  이러한 부담권유보의 성질에 관하여는 이를 일반적 부담과 같이 그 자체 행정행위로 보는 
견해, 그 효과는 반대적이나 성격상 확약과 같은 가행정행위로 보는 견해, 철회권유보의  일
정으로 보는 견해 등이 있다.
  수정부담은 일반적 부담과 같이 행정행위의 주된 내용에 부가되어 일정한 의무를  부과하
는 것이 아니라, 행정행위의 내용 자체를  수정 ,변경하는 것을 내용으로 하는 것이다.  2층 
주택의 건축허가 신청에 대하여 3층 주택의 허가를 하는  것이 그 예이다. 수정부담은 이처
럼 신청된 허가는 거부하고, 그러한  내용의 신청이 있을 것을 전제로  하여 신청과는 다른 
내용의 새로운 허가를 하는 것이다. 이러한 내용의 수정부담은 실제로는 부관이 아니라,  수
정허가에 해당하는 것이다.
  따라서 이러한 수정부담에 대한 구제로서 취소소송은  의미가 없는 것이고, 의무이행쟁송
(의무이행심판 ,의무이행소송)이 실효적인 구제수단이 될 수 있을 것이다.
    4. 철회권의 유보
  철회권의 유보는 행정행위의 주된 내용에 부가하여 일정한 경우에 당해 행위를 철회할 수 
있는 권한을 유보하는 행정청의 의사표시이다.
  이것은 특정 처분의 신청에 대하여 이를 거부하거나 또는 조건 ,기한부의 처분을  하여야 
할 정도는 아니나, 당해 행위를 장래 계속적으로 잡대하는 것이 공익상 문제가 있는 것으로 
판단되는 경우에 하게 되는 것으로서, 아울러 무상으로 원상회복을 명할 수 있는 권리를 동
시에 유보하는 경우도 적지 않다.
  철회권이 유보되어 있는 경우에도 그 자체만으로 직접 철회를 정당화하는 사유가 되는 것
은 아니고, 행정행위의 철회에 관한 일반적 요건이 충족되는  경우에 비로소 철회가 허용되
는 것이다. 다만 철회권이 유보되어 있는 경우, 그 상대방은 장래 당해 행위가 철회도리  수 
있음을 예기할 수 있으므로, 원칙적으로 신뢰보호원칙에  기하여 철회의 제한을 주장하거나 
또는 철회로 인한 손실의 보상을 청구할 수는 없게 될  것인바, 철회권의 유보는 이러한 한
도에서 그 존재의의가 있다.
    5. 법률효과의 일부배제
  행정행위의 주된 내용에 부가하여 그 법률 효과 발생의 일부를 배제하는 행정청의 의사표
시이다. 예컨대 격일제운행을 조건으로 하는 택시영업허가가 이에 해당한다. 이것은  법령상 
규정되어 있는 효과를 일부 배제하는 것이라는 점에서, 관계법령에  명시적 근거가 있는 경
우에만 허용된다. 이러한 법률효과의 일부배제는 독일의 학설상 부관으로 거론되고 있지 않
고, 독일연방행정절차법도 이를 부관으로 열거하고 있지 않다. 일본의 경우에도  법률효과의 
일부배제는 부관으로 다루고 있지 않는 것이 보통이다.

 

 

      (다). 부관의 한계
    1. 부관을 붙일 수 있는 행정행위
  (1)준법률행위적 행정행위에 대한 부관의 가능성
  통설에 의하면 부관은 법률행위적 행정행위에만 붙일 수 있다고 본다. 즉, 부관이 주된 행
정행위의 내용을 제한하기 위한 것이고 보면, 행정청의 판단 ,인식들의 정신 작용에 법률
이 일정한 법적 효과를 결부시키는 준법률행위적 행정행위의 경우에는 그 법적 효과를 제한
하는 의미의 부관은 관계법상 수권규정이 없는 한 붙일 수 없다고 보는 것이다.
  이에 대하여 준법률행위적 행정행위에도 확인 ,공증의 경우에는 부관으로서 기한은  붙일 
수 있다는 견해가 있다. 그러나 준법률행위적 행정행위의 개념 그 자체를 달리 정의하지 않
는 한, 이러한 행정행위에 있어서는 그 법률효과의 내용에 관한 행정청의 판단의 여지가 배
제되는 것이라는 점에서, 기한을 붙이는 것도 불가하다고 보아야 할 것이다. 다만 후술하는 
의미의 법률요건충족적 부관은 준법률행위적 행정행위에도 붙일 수 있다고 할 것이다.
  (2)기속행위에 대한 부관의 가능성
  통설에 의하면 부관은 법률행위적 행정행위 중에서도 재량행위에만 붙일 수 있다고 본다. 
왜냐하면 기속행위에 있어서는 행정청은 법규에 엄격히 기속되므로, 그 효과를 제한하는 의
미로서의 부관은 붙일 수 없기 때문이라는 것이다. 이 점에 관한 한 현재 이견은 없는 것으
로 본다.
  이러한 통설적 견해 및 그 논거는 타당하다고 본다. 통설의 타당성은 또한 처분의 상대방
의 관점에서도 찾을 수 있을 것이다. 즉 기속행위에 있어서 그 상대방은 법률에 규정된 내
용대로의 행위의 발급을 청구할 수 있기 때문에, 관계법상 명시적 규정이 없는 한, 행정청이 
부관으로써 이러한 청구권을 제한할 수 없기 때문이다. 대법원도 "기속행위에나 기속재량행
위에도 부관을 붙일 수 없고, 붙였다 하더라도 이는 무효"라고 판시하여 같은 입장을 취하
고 있다. 여기서의 부관은 법률요건충족적 부관이 아니라, 당해 행정행위의 효과를 제한하는 
협의의 부관을 의미하는 것임은 물론이다.
  그러나 독일행정절차법 제36조는 기속행위에  대하여도, 법규에 의하여 허용되어 있거나 
그에 의하여 관계법상의 처분요건이 충족되는 경우에는 부관을 붙일 수 있다고 규정하고 있
다. 이와 관련하여 '마우러 '는 그 예로서, 건축허가신청이 관계법상의 허가요건상 본질적
인 것이 아닌 어느 요건을 충족하지 못한 경우에 있어서, 부담 ,조건 등의 부관에 의하여 
당해 신청의 흠결성이 충족되는 경우를 들고 있다.
  이러한 의미의 기속행위에 대한 부관이 국민에게 유리한 것임은  물론이다. 그러나 이 경
우 관계법상의 요건은 조건 ,부담 등의 성취 또는 이행에 의하여 비로소 충족되는 것이라는 
점에서 보면, 행정의 합법률성원칙의 측면에서는 전혀 문제가 없는 것은 아니다.
  재량행위에 있어서 행정청은 그 법률효과에 대한 일정 한도의 재량권, 즉 독자적 판단권
을 가지고 있으므로, 그에 대한 부관이 허용되는 것임은 물론이다. 그러나 당해 행위가 재량
행위인 경우에도, 그 행위를 할 것인가 여부에 대한 판단권은 인정되나 성질상 부관은 허용
되지 않는 행위도 삭정될 수 있는바, 귀화허가는 그 대표적 예가 될 것이다.
    2. 사후부관의 문제
  일단 행정행위를 발한 후에, 그에 다시 부관을 붙일 수 있는가에 대하여는 견해가 갈리고 
있다.
  (1)부정설
  부관은 주된 행정행위의 내용에 부가하는 부대적 규율이므로, 그 존재의 독자성을 인정할 
수 는 없는 것이고, 따라서 사후에 부관만을 따로 붙일 수는 없다고 보는 견해이다.
  (2)제한적 긍정설
  이 설을 사후에 부관을 붙이는 것은 당해 행위를 철회하고 새로운 부관부 행정행위를 하
는 것과 같으므로 원칙적으로느 인정되지 않지만, 법령에 그 근거가 있거나, 상대방의  동의
가 있거나, 또는 부담이 유보되어 있는 경우에는 가능하다고 본다.
  판례는 원칙적으로 위의 사유에 의한 사후부관이 허용된다고 보며, 그 외에도 사정변경으
로 인하여 당초에 부관을 부가한 목적을 달성할 수 없게 된 경우에도 그 목적달성에 필요한 
범위에서는 사후부관이 예외적으로 허용된다고 보고 있다.
    3. 부관의 한계
  (1)법률의 규정에 의한 한계
  법률이 부관의 내용에 대하여 일정한 한계를 규정하고 있는 경우, 그 한계를 넘을 수 없
음은 물론이다.
  (2)목적에 의한 한계
  부관도 관계법상의 목적을 실현하기 위한 것이어야 하므로, 당해 목적과 무관한 다른 목
적을 위한 부관은 위법한 것이다.
  (3)비례원칙에 의한 한계
  부관의 내용도 비례원칙에 부합되어야 하는바, 구체적으로 부관은 당해 행위의 목적을 실
현하기 위한 의 것이어야 한다.
  (4)평등원칙에 의한 한계
  부관은 평등원칙에 부합되어야 하는 것이바, 그 내용상 다른 자에 비하여 특정인에게만 
불리한 부관은 위법한 것이다.
  (5)기타 한계
  이상에 열거한 항목 외에도 판례는 부관의 행가능성이나 부관이 행정행위의 본질을 해치
지 아니하는 것이어야 하는 것임을 그 한계로 들고 있다. 앞의 한계사유는 법의 내재적 원
리에 따른 한계이고, 뒤의 것은 부관의 본질에 따른 한계라고 할 수 있을 것이다.
  부관이 위법한 것인 경우에, 그것이 취소할 수 있는  것인가 무효인 것인가는 행저행위의 
무효 ,취소의 구별기준에 준하여 판단될 수 있을 것이다.

      (라). 부관의 무효와 행정행위의 효력
  부관이 무효인 경우에 그 본체인 행정행위에 어떠한 영향을 미치는가에 대하여는 견해가 
갈리고 있다. 즉 이에 대하여는, a)부관의 무효는 본체인 행정행위에는 영향이 없는 것으로, 
당해 행위는 부관 없는 단순행정 행위로 된다는 설, b)부관의 무효는 행정행위 자체를 무효
로 한다는 설 및 c)원칙적으로 부관 없는 단순행정행위가 되는 것이나, 부관이 그 행위에 
있어 없어서는 안 될 본질적인 요소를 이루는 것인 때에는,  부관의 무효는 본체인 행위 그 
자체를 무효로 한다는 설이 있다.
  현재는 제3설이 통설인바, 내용적으로도 이 설이 가장 타당하다고 본다. 왜냐하면 부관은 
그 내용상 본체인 행정행위와 분리될 수 있는 성질의 것이 있는가 하면, 그와는 반대로 그
것이 본체인 행정행위의 중요한 요소를 이루고 있어서, 부관이 없이는 행정청이 행정행위를 
하였을 것으로 상정될 수 없는 경우도 있기 때문이다. 후자의 경우, 부관의 중요성의 판단에 
있어서는 행정청의 의사가 중요한 의미를  가지는 것이나, 관계 법규의 나 당해 행위의 성
격 ,내용 등도 동시에 고려되어야 할 것이다.

      (마). 위법한 부관에 대한 쟁송제도
  부관이 위법한 것인 때에 부관 그 자체만을 쟁송의 대상으로 할 수 있는가의 문제가 있
다.
  2)부관은 행정행위의 주된 부가된 부수적 규율이라는 점에서 일반적으로  부관 그 자체를 
행정쟁송의 대상으로 할 수는 없다고 할 것이다. 그러므로  위법한 부관은 쟁송으로 다투기 
위하여는, 부관부 행정행위를 쟁송의 대상으로 할 수 밖에 없다고 본다.
  이 경우 형식적으로 부관부 행정행위 자체가 취소소송의 대상이 되나 내용적으로는 행정
행위의 일부취소로서의 부관만의 취소를 구하는 소송이 될 것이다(불진정일부취소소송). 행
정소송법은 취소소송을 '행정청의 위법한 전분 등을 취소 또는 변경하는 소송'으로 정의하
고 있는바, 여기서의 변경은 당해 처분의 일부취소의 의미로 보는 것이 일반적  견해이므로,  
취소소송으로서는 형식적으로는 당해 처분을 취소소송의 대상으로 하면서도 내용적으로  부
관만의 취소를 구하는 불진정일부취소소송도 허용된다고 본다.
  2)상술한 바와 같이 일반적으로 부관은 그 자체로서는쟁송의 대상이 되지 않는 것이나, 
부담의 경우는 형식적으로는 본체인 행정행위에 부가되어 있으나, 그 자체 독자적 규율성 ,
처분성이 인정되어 그 자체로 행정쟁송의 대상이 될 수 있다고 보는 것이 학설 ,판례의 입
장이다.
  "행정행위의 부관은 행정행위의 일반적인 효력이나 그 효과를 제한하기 위하여 의사표시  
   의 주된 내용에 부가되는 종된 의사표시이지 그 자체로서 직접 법적 효과를 발생하는 독  
   립된 처분이 아니므로 현행 행정쟁송제도 아래서는 부관 그 자체만을 독립된 쟁송의  대  
   상으로 할 수 없는 것이 원칙이나, 행정행위의 부관  중에서도 행정행위에 부수하여 그  
   행정행위의 상대방에게 일정한 의무를  부과하는 행정청의 의사표시인 부담의 경우에는  
   다른 부관과는 달리 행정행위의  불가분적 요소가 아니고 그 존속이 본체인 행정행위의  
   존재를 전제로 하는 것일 뿐이므로, 부담 그  자체로서 행정쟁송의 대상이 될 수 있다고  
   할 것이다"
  부담은 이처럼 그 자체를 독자적인 취소소송의 대상으로 할 수 있다는 점에서, 다른 부관
에 대한 취소소송을 불진정일부취소소송이라고 하는 데 대하여, 부담에 대한 취소소송은 진
정일부취소소송이라고 한다.
  3)위에서 검토한 것은 부관에 대한 독립가쟁성의 문제이다. 이에 대하여 당해 취소소송에
서 부관만을 취소할 수 있는가의 문제는 부관의 독립취소가능성이다. 이러한 부관의 독립취
소가능성의 문제의 검토에 있어서는 당해 부관이 부담인가 또는 그 이외의 다른 부관인가는 
결정적 의미를 가지는 것은 아니다. 왜냐하면 현안의 문제는 어느 경우에 있어서나 부관만
에 대한 취소소송은 일단 적법한 것으로 인정된 후 본가에서의 이유유무의 문제이기 때문이
다. 이 문제는 기본적으로는 당해 부관과 본체인 행정행위와의 관련성에 따라 결정되는 것
으로서, 본체인 행정행위가 기속행위인가 재량행위인가에 따라 그 내용을 달리한다.
  (가)기속행위에 대한 부관   기속행위에 있어 상대방의 신청이 당해처분의 발급요건을 충
족하고 있는 것인 때에는, 신청인은 그 수익적 효과에 있어 제한이 가하여지지 않은 관계법
이 정하는 대로의 행위의 발급청구권이 있는 것이므로, 법령상 명시적 규정이 없는 한 이러
한 청구권의 내용을 제한하는 것으로서의 부관은 허용되지 않는다. 따라서 기속행위에 부가
된 부관은 위법한 것으로서 당연히 취소될 수 있는 것이다. 이것은 재량행위에 있어 예외적
으로 재량권이 령으로 수축되는 경우에 있어서도 마찬가지라 할 것으로, 이 경우 당해 재량
행위는 내용적으로는 기속행위로 전환된 것과 같은 의미를 가지는 것이기 때문이다.
  이에 대하여 법률요건충족적 부관의 경우에는, 그것이 위법한 것이라도 그 독립적 취소가
능성에 대하여 의문이 제기될 수 있다. 그것은 이 경우 당해 위법한 부관만을 취소하면,  법
원은 행정청에게 위법한 처분을 부관만을 취소하면, 법원은 행정청에게 위법한 처분을 부과
하는 겨로가로 되기 때문이다. 그러나 당해 부관이 취소되는 경우, 행정청은 법률에 의한 행
정원리에 따라 원칙적으로는 본체인 행정행위를 취소 또는 변경할 수 있고, 예외적으로는 
신뢰보호원칙에 따라 본체인 행정행위의 존속을 인정하여야 하는 경우가 있는 것이므로, 부
관만의 취소는 나름대로의 합리성이 있다고 본다.
  (나)재량행위에 대한 부관   재량행위에 부관이 부가되어 있는 경우, 그 부관만의 취소를 
인정하는 데에는 문제가 있다고 본다. 왜냐하면 재량행위에 있어 부관만을 취소하고 본체인 
행정행위를 존속시키는 것은, 행정청이 부관 없이는 하지 않았을 것으로 보이는 행위를 행
정청에게 강제로 부과하는 결과로 되기 때문이다.
  따라서 재량행위에 있어서는 부관을 부가하지  않고는 행정청이 당해행위를 하지  않았을 
것으로 판단되는 경우에는, 부관만의 독립적 취소는 인정되지 않는다고 보는 것이 독일 학
설의 일반적 견해인 것으로 보인다. 이와 관련하여 '마우러 '는 그 자체 독자적 행정행위성
이 인정되는 부담에 있어서는 그 독립적 취소는 허용되지 않는다고 보고 있는바, 그것은 재
량행위에 있어서는 부담과 주된 규율인 본체인 행정행위는 상호 부종적인 관계에 있기 때문
이라고 하고 있다. 다만 재량행위에 있어 행정청이 (위법한) 부관 없이는 당해 행위를 하지 
않았을 것인지 여부의 판단에 있어서는 행정청의 추정적 의사가 배타적 기준이 되어서는 안
되고, 당해 부관과 본체인 행정행위의 실질적 내용적 관련성도 아울러 고려하여 합리적으로 
판단되어야 할 것이다. 이처럼 부담의 경우도 그 독립취소가능성의 점에서는 제한이 있다고 
보는 입장에서는, 부담에 대하여 독립가쟁성을 인정하는 실익은 이 경우에는 원고가 부담의 
집행정지신청을 할 수 있다는 점에 있다고 할 것이다.

      제 5 절 행정행위의 성립과 효력
      제1항 행정행위의 성립요건과 효력요건
  행정행위는 적법 ,유효하게 성립된 경우에만 완전한 효력을 발생한다. 행정처분의 그거법
은 당해 처분의 요건(권한 ,형식 ,내용 등)을 규정하기는 하나, 이들 규정이 당해 처분의 적
법 ,효력요건의 전부를 규정하고 있는 것은 아니다. 
  일반적으로 행정행위는 법과 공이에 적합하여야 하고, 또한 합리적 이성 또는 법의 내재
적 논리에 배치되지 않아야 한다. 여기서 말하는 법에는 성문법뿐만 아니라 불문법(관습
법 ,조리법)도 포함됨은 물론이다.
  행정행위의 성립요건에 관하여는 실정법상 일반적인 규정은 없다. 따라서 행정행위의 성
립 ,효력요건은 주로 판례에 의하여 구체화되고, 학설에 의하여 일반화된 것이다.
  행정행위는 일반적으로 다음과 같은 성립요건과 효력요건을 갖추는 경우에 적법 ,유효한 
행위로서 완전한 효력을 발생한다.
    
      제1. 성립요건
  이것은 다시 내부적 성립요건과 외부적 성립요건으로 나누는 것이 보통이다.
     
       (가).내부적 성립요건
  행정행위는 주체 ,내용 ,형식 ,절차에 있어 법정요건에 적합하여야 하고, 또한 공익에 적
합하여야 한다.
    1.주체에 관한 요건
  행정행위는 정당한 권한을 가진 자가, 권한내의 사항에 관하여, 정상적인 의사에 기하여 
행한 것이여야 한다.
  (1)정당한 권한을 가진 자의 행위
  공무원이 아닌 자 또는 적법하게 구성되지 않은 행정위원회의 행위는 위법한 것이다.
  (2)권한내의 행위
  권한에는 사항적 권한 ,지역적 권한 ,대인적 권한 등이 있다.
  (3)정상적인 의사에 기한 행위
  원칙적으로 의사능력이 있는 자의 행위이어야 하고, 또한 기소 ,강박 등에 의한 것이어
서는 안된다.
    2.내용에 관한 요건
  행정행위는 그 내용에 있어 실현가능하고 명확한 것이어야 하며, 법과 공익에 적합한 것
이어야 한다.
    3.절차에 관한 요건
  행정행위를 함에 있어서는 관계법상 또는 불문법상 일정한 절차를 거쳐야 하는 경우가 있
다. 이러한 절차에는 a)쌍방적 행정행위에 있어서의 상대방의 협력(신청 ,동의), b)당사자간
의 이해조정 또는 이해관계인의 권익보호를 위한 절차(의견제출 ,청문 등), c)행정의 신중 ,
공정을 도모하기 위한 행정조직 내부에서의 협의 ,번의 ,답문 ,동의 등, d)기타 절차가 있
다. 
  이러한 절차들은 그 성질 ,중요도 등에 따라, 행정행위의 효력에  미치는 영향에 있어 차
이가 있다.
    4.형식에 관한 요건
  1)행정행위는 법령이 특별한 형식을 정하고 있지 않는 한, 문서 ,구두 기타의 형식으로(예
건대, 표식판)행하여질 수 있다.
  2)문서에 의한 행정행위는 법령에 특별한 규정이 없는한, 상대방의 주소 ,성명 또는 명칭, 
행위내용, 일부 등을 기재하고 행정청의 관인을 날인하면 된다. 종래 학설상으로는 처분이유
는 법령상 그에 관한 명시적 규정이 없는한, 이를 반드시 기재하여야 하는 것은 아니라고 
보았다. 그러나 대법원은 이러한 이유부기를 불문법적 원리로 파악하고 있는 것으로 보인다. 
행정절차에 관한 일반법인 행정절차법은  불이익처분에 대하여는 행정청의 이유부기의무를 
규정하고 있다.
      
      (나).외부적 성립요건
  행정행위는 행정결정의 외부에 대한 표시행위이므로, 행정 내부에서의 결정(기관자의 결
재)이 있는 것만으로는 아직 행정행위가 성립하였다고 할 수 없고, 외부에 표시되어야 비로
소 성립한다. 행정행위는 일단 성립하면 그것이 상대방에 도달되지 않은 경우에도 행정청은 
이유 없이 이를 취소 ,변경할 수 없게 되는 구속을 받는다.

      제2. 효력발생요건
  행정행위는 법규 또는 부관(정치조건 ,시기)에 의한 제한이 있는 경우를 제외하고는, 성립
과 동시에 효력을 발생하는 것이 원칙이나, 상대방에 대한 통지를 요하는 행정행위에 있어
서는 고지에 의하여 비로소 효력을 발생한다.
  1)고지의 방법에 대하여 일반적 규정은 없으므로, 형식자유의 원칙이 적용되어 적절한 방
법에 의하여 이를 행할 수 있는바, 구술통지도 가능하다.
  2)서면에 의한 통지의 경우는 그 서면이 상대방에게 도달함으로써 비로소 고지의 요건이 
충족된다(도달주의). 이 경우 도달은 상대방이 예지할 수 있는 상태에 두는 것을 말하며, 상
대방이 현식적으로 그 서면을 수령하여 예지할 것을 요하는 것은 아니다.
  3)격지자에 대한 우편에 의한 송달에 있어서는 상대방에의 도달을 입증하여야 하므로, 그
를 위하여 등기우편 등 특수우편의 방법에 의하여야 할 것이다.
  4)행정행위의 상대방이 불특정 다수인이거나, 그 주소 ,거소가 분명하지  않은 경우, 고지
는 공고의 방법에 의한다. 고지를 공지의 방법에 의하여 하는 경우에는, 원칙적으로 공지 후 
5일이 경과된 때에 상대방에 도달된 것으로 보아 효력이 발생한다.
 
      제 3 .행정행위의 요건불비의 효과
  행정행위는 이상의 성립 ,효력요건을 갖추는 때에 완전한  효력을 발생한다. 이러한 요건
에 흠결이 있는 경우에는 하자 있는 행정행위, 즉 위법 또는 부담한 행정행위로서, 그  하자
의 정도에 따라 취소(직권취소 ,쟁송취소)의 대상이 되거나, 무효 또는 부존재인 행위가 된
다.
  행정행위의 부존재는 외관상으로도 행정행위라고 할  만한 행위가 존재하지 않는  경우를 
말한다고 보는 것이 보통이다. 그러나 부존재도 하자의 효과의 한 유형으로서, 내용적으로는 
그 하자의 정도가 무효에 해당하는 것보다 더 심한 예외적인 경우를 지칭하는 것으로 보는 
것이 타당할 것으로 본다(이에 대하여는 뒤에서 상론한다).

      제2항 행정행위의 효력
  행정행위가 적법하게 성립하면, 그 내용에 따라 명령적 효과 ,형성적 효과 등이 발생하게 
된다. 그러나 행정행위에는 이러한 행위의 내용에 따른 효과 외에, 일반 사인의  법률행위에
는 인정되지 않는 일정한 효과가 인정되고 있는바, 다음에  검토하는 행정행위의 효력은 이
러한 공권력 행사로서의 행정행위의 특수한 효력에 관한 것이다.

      제 1. 구속력
  구속력은 행정행위가 그 내용에 따라 일정한 법적 효과를  발생하고, 그에 따라 관계행정
청 및 상대방과 관계인을 구속하는 힘(쌍면적 구속력)을 말한다.
  행정행위에 구속력이 있다고 함은 내용적으로는 행정행위가 법적으로 효력이 있다고 하는 
것을 의미하며, 그러한 점에서 보면 구속력은 행정행위에 고유한 효력이라고는 할 수 없다.
  그러나 구속력관념은 그것이 다음에 검토하는  공정력과의 차이를 명확히 한다는  점에서 
그 검토의 기본적 의의를 찾을 수 있다.

      제 2. 공정력
      (가). 개념
  공정력이라 함은, 행정행위의 성립에 하자가 있는 경우에도 그것이 중대 ,명백하여 무효
로 인정되는 경우를 제외하고는, 권한 있는 기관에 의하여 취소되기까지 유효한 것으로 통
용되는 힘을 말한다.
  사법상의 법률행위에 있어서는, 그것이 일방적 행위(예컨대, 계약해제)인 때에는, 그 효력
에 관한 다툼이 있는 경우에는 법원의 판결에 의하여 그 유효성이 확정되기 이전이라도 관
계인은 그 효력을 부인할 수 있다. 그러나 행정행위의 경우에는 그것이 일응 위법한 것이라
도 그 위법성이 무효사유에 해당하지 않는 한  누구도 그 효력을 부인할 수는 없는 것으로 
인정되고 있는바, 당해 행위는 직권 또는 쟁송절차에 의하여  취소됨으로써 비로소 효력을 
상실하는 것이다.
  행정행위의 구속력은 행정행위의 내용에 따라 또는 직접 법률의 규정에 따라 일정한 효력
을 발생하는 실체법상 효력인 데 대하여, 공정력은 그러한 구속력이 있는 것을 승인시키는 
절차적 ,잠정적 효력이다.
      
      (나). 인정근거
    1.이론적 근거
  (1)자기확인설 및 국가권계설
  자기확인설은  '오토 마이어 '가 주장한 것인바, 이에 의하면 행정행위를 판결과 같은 성
질의 것으로 파악하여, 행정행위는  행정청이 적법한 것으로 확인하여 행하는 것으로서 그 
자체로서 권위를 가지는 것이므로, 명백히 무효가 아닌 경우에는 적법성의 추정을 받는다는 
것이다. 그러나 판결은 법원이 독립한 제3의 기관의 지위에서 공정 ,신중한 절차에 따라 일
정한 번급을 거쳐 확정되는 행위라는 점을 고려할 때, 행정행위를 판결과 유사한 행위로 보
아 판결상의 확정력과 유사한 효력을 인정하려는 것은 타당하다고 볼 수 없다.
  한편 '포르스트호프 '에 의하면, 행정행위는 행정청이 우월적인 지위에서 행하는 국가행
위이므로 그 적법성이 추정된다고 본다. 그러나  국가기관의 행위로서의 행정행위도 적법한 
것인 때에만 완전한 효력을 발생할 수 있는 것이고 보면, 위법한 행위임에도 불구하고 그것
이 국가기관의 행위라는 이유만으로 적법한 것으로 추정되어 통용력을 가진다는 견해는 지
나친 국가권계사상의 표현으로서 타당한 것이라고 할 수 없다.
  (2)취소소송의 배타적 관할의 반사적 효과설
  현행 제도상 행정행위를 계기로 하여 발생한 분쟁에서는, 미사관계와 같이 권리관계의 좀
부를 다투는 것이 아니라, 원인행위인 행정행위를 다투게 하고  그 취소는 취소소송에 의하
여만 할 수 있도록 되어 있는바, 이를 취소소송의 배타적 관할이라 한다. 이러한 실정제도와 
관련하여, 이 설은 공정력을 취소소송의 배타적 관할제도에 따르는  반사적 효과로 보는 것
이다.
  이 견해는 현재 상당히 유력한 설로 등장하고 있는바, 공정력이 행정행위의 내재적 효력
이 아님을 밝히려고 하는 점에서는 일단 긍정적으로 평가할 만하다.
  그러나 취소소송은 기본적으로 행정행위에 인정되고 있는 공정력을 배제하기 위한 쟁송제
도라고 하는 것이 논리적이라고 보는 관점에서는, 이 설은 역전된 논리로서 찬동할 수가 없
다.
  (3)행정의 실효성보장 및 법적 안정성 ,신뢰보호의 원리
  1)행정은 질서유지 ,급부제공 등을 내용으로 하는 공익실현작용인바, 이러한 행정의 수단
인 행정행위에 일응 하자가 있다 하여 누구나 그 효력을 부인할 수 있다고 하면, 행정의 실
효성은 확보될 수 없게 될 뿐 아니라, 또한 감당할 수 없는 혼란사태도 야기될 수  있다. 따
라서 권한 있는 기관이 유권적으로 행정행위의 위법성을 판정하여 그 효력을 배제하기 전까
지는, 당해 행위는 유효한 것으로 인정할 필요가 있는 것이다.
  2)행정행위는 또한 법적 행위로서, 그 권계는 법 자체에서 유래한다. 따라서 수익적 행위
에 의하여 직접 이익을 받는 상대방은 물론이고, 침익적 행위에 의하여 간점적 이익을 받는 
일반국민에게 있어서도, 당해 행정행위에 대한 신뢰는 고도로 보호되어야 하는 것이다.
  상한 바를 종합하면, 행정행위의 공정력은 행정의 실효성보장 및 법적 안정성 또는 신뢰
보호원리에서 그 실질적 근거를 찾을 수 있다고 본다.
    2.실정법적 근거
  행정행위의 공정력을 명시적으로 인정하는 실정법상의 근거는  없다. 그러나 다음의 법제
는 공정력을 전제로 한것이라 할 것이므로, 그 간접적 근거가 될 수 있다.
  (1)직권취소
  이에 관한 일반법적 규정은 없으나, 개별법에서 위법 또는  부당한 행정행위의 취소를 규
정하고 있는 경우가 있는바, 이것은 위법 ,부당한  행정행위라도 원칙적으로는 그 유효성이 
인정됨을 전제로 한 것임은 물론이다.
  (2)항고쟁송(취소심판 ,취소소송)
  행정번판법 행정소송법 및 일정 단행법에서 처분의 취소쟁송이나 그 기간 등에 관하여 규
정하고 있는바, 이들 규정은 위법 ,부당한 행위도 일단 유효한  것으로 인정되는 것임을 전
제로 하는 경우에만 의미를 가질 수 있는 것이다. 또한  쟁송의 제기가 있는 경우에도 처분
의 효력은 정지되지 않는다는 집행부정지원칙에 관한 규정도 마찬가지이다.
      
      (다). 공정력의 한계
    1.무효인 행정행위
  전술한 바와 같이 공정력은 행정행위의 성립에 일응 하자가 있는 경우에도 행정의 실효성 
보장요청 및 법적 안정성 ,신뢰보호의 원리에 따라 그 잠정적 통용력이  인정되는 힘이다. 
그러나 그 하자가 중대한 법규의 위반이고 또한 그것이 객관적으로 명백한 경우, 환언하면 
무효원인인 하자가 있는 행정행위에 대하여도 그 잠정적 통용력을 인정하는 것은  지나치게 
행정목적을 중시하는 것으로서, 신뢰보호의 관점에서 조차도 무효인  행정행위에 통용력을 
인정하여야 한다는 결론은 도출되지 않는다. 따라서 행정행위의 공정력은 중대 ,명백한 법
규위반이 아닌 단순한 하자있는 행정행위에 대하여만 인정될 수 있다.
    2.공정력과 입증책임
  행정행위의 공정력이 취소소송에 있어 입증책임의 소재에 영향을 미치는가의 문제이다. 
  자기확인설의 임장에서는 공정력의 본질을 행정행위의 '적법성의 법률상추정 '으로 파악
하는 결과, 그 위법성을 주장하는 자, 즉 원고에게 입증책임이 있다고 본다. 그러나 공정력
은 행정행위가 위법한 것인 때에도 행정의 실효성확보 및 신뢰보호원칙과의 관련에서 그 잠
정적 ,절차적 통용력을 인정하는 힘에 불과한 것이며, 그것을 실체법적인 적법성의 추정으
로 볼 수는 없다. 따라서 공정력이 취소소송에 있어서의 입증책임의 소재에까지 영향을 미
치는 것으로  볼 수는 없는 것이다.
  입증책임에 관하여는 민사소송상의 입증책임의 분배원칙에 따라 결정하여야 한다는  것이 
현재의 통설인바, 이 설에 의하면 권한발생의 요건사실에 관하여는 행정청이, 권한장부의 요
건사실에 관하여는 원고측이 입증책임을 지게 된다.
      
      (라). 공정력의 객관적 범위
  행정행위의 유효 여부를 항고소송의 관할법원 이외의 법원이 스스로 심리 ,판단할 수  있
는가의 문제로서, (광의의) 선결문제와 공정력의 관계에 관한 것이다. 이 문제는 민사법원에
서와 형사법원에서의 경우를 나누어 고찰하여야 할 것이다.
    1.민사법원과 공정력
  (1)행정상 손해배상소송
  행정상 손해배상소송은 성질상으로는 행정소송(당사자소송)에 의하여야 할 것이나(다툼있
음), 우리나라에서는 실무상 민사소송으로 다루어지고 있다. 이러한 행정상 손해배상소송에 
있어서, 수소법원이 배상책임의 요건인 행정행위의 위법 여부를 스스로 심리할 수 있는가의 
문제가 제기된다.
  이 문제에 관하여 소극설은, a)법원을 포함한 모든 국가기관은 행정행위의 공정력에 의한 
기속을 받으며, b)취소소송의 배타적 관할원칙에 따라  민사법원은 행정행위의 최소권이 없
으므로, 그 위법성 여부를 스스로 심리할 수 없다고 본다. 그러나 행정상 손해배상소송에서
는 행정행위의 효력에 대한 부인에까지 이르는 것은 아니고,  다만 당해 행위의 위법성만이 
문제되는 것이므로 수소법원인 민사법원이 직접  그 위법성여부를 심리 ,판단할 수 있다고 
할 것이다.
  대법원도,
  "형고처분이 위법임을 이유로 배상을 청구하는 취지로 인정될 수 있는 사건에 있어, 미리 
   그 행정처분의 취소판결이 있어야만 그 위법임을 이유로 피고에게  배상을 청구할 수  
   있는 것은 아니다"
라고 함으로써, 적극설을 따르고 있다.
  더욱이 행정상 손해배상에 있어서의 위법성은 행정쟁송에 있어서의 위법성보다 넓은 관념
으로 파악되고 있는바, 행정상 손해배상에 있어서의 위법판단은 행정쟁송에서의 위법판단과
의 관계에서 상대적으로 독자적 성격을 가지는 것이다. 따라서 당해 행정행위에 대한 취소
소송에서는 위법성이 인정되지 않아 청구가 기각된 경우에도, 민사법원은 당해 행위의 위법
성을 독자적으로 판정하여 손해배상청구의 용판결을 할 수도 있다고 본다.
  (2)행정행위의 무효를 전제로 하는 법률관계에 관한 소송
  이 경우에는 행정행위의 효력 그 자체가 부인되어야 하는 것이므로, 공정력의 내용 및 취
소소송의 배타적 관할원칙에 따라서, 당해 행위의 하자가 중대 ,명백하여 절대무효가 아닌 
한, 민사법원은 스스로 그것이 무효임을 판정할 수 없다 할 것이다.
  "국세 등의 부과 및 징수처분 등과 같은 행정처분이 당연무효임을 전제로  하여 민사소송
   을 제기한 때에는 그 행정처분의 당연무효인지의  여부가  선결문제이므로, 인정될 경우  
   에는 이를 전제로 하여 판단할수 있으나 그 하자가 단순한 취소사유에 그칠 때에는 법원  
   은 그 효력을 부인할 수 없다 할 것이다"
    2.형사법원과 공정력
  형사사건에 있어 행정행위를 위반하는 것이 범죄구성요건으로 되어 있는 경우에 형사법원
이 당해 행위의 위법을 이유로 그 효력을 부인할 수 있는지의 문제에 대하여는 견해가 갈리
고 있다.
  (1)소극설
  행정행위는 그 하자가 중대 ,명백하여 절대무효가 아닌 한, 일단 유효한 행위로서의 통용
력이 인정되고 있고, 실정제도상 취소소송의 배타적 관할원칙이 채택되고 있으므로,  형사법
원은 스스로 당해 행위의 효력을 부인할 수 는 없다는 것이다.
  (2)적극설
  형사사건에서는 법원이 범죄구성요건인 행정행위의 유효 여부를 스스로 판단할 수 있다는 
것이다.
  (3)결어
  이 문제는 범죄구성요건의 해석에  관한 것으로, 그러한 점에서 당해 처벌규정의 내용이 
문제로 된다. 당해 규정이 관련  행정행위의 유효성만을 처벌요건으로 정하고 있는지,  또는 
그 적법성도 또한 그 요건으로 정하고 있는지가 문제의 초점이 된다. 앞의 경우에는 형사법
원은 스스로 당해 행정행위의 효력을 부인할 수 는 없다고 할 것이다. 그러나 뒤의 경우에
는, 법원은 당해 행위의 위법성 여부를 판단하고 그에 따라 그 위반행위의 범죄수성요건에
의 해당 여부를 심사할 수 있다. 이 경우 관계규정의 내용의 해석은 일률적 기준이  아니라, 
당해 행정행위의 의의 ,목적, 당해 행위를 다툴 수 있는 다른 수단의 존재 여부 등을 구체
적으로 고려하여 행하여야 할 것이다. 다음의 대법원의 판례는 이러한 관점에 입각한 것으
로 본다.
  "사위의 방법으로 연령을 속여 발급받은 운전면허는 비록 위법하다 하더라도...취소되지 
   않는 한 그 효력이 있는 것이라 할 것이므로, 그러한 에 의한 운전행위는 무면허운전행  
   위라 할 수 없다"
  "구도시계획법 제78조 제1항에 정한 처분이나 조치명령을 받은 자가 이에 위반한 경우 이
   로 인하여 같은 법 제92조에 정한 처벌을 받기 위하여는 그 처분이나 조치명령이 적법한  
   것이라야 하고, 그 처분이 당연무효가 아니라 하더라도 그것이  위법한 처분으로 인정  
   되는한 같은 법 제92조 위반죄가 성립될 수 없다"
  위에 제시한 기준에 의하면, 첫째 판결은 관계규정이 행위의 적법성을 그 처벌요건으로 
하고 있지 않은 것으로 판단할 것이며, 둘째 판결은 행위의 적법성도 또한 처벌요건으로 하
고 있는 판결례에 해당한다.
      
      (마). 구성요건적 효력의 문제
  위와 같은 종래의 공정력론에 대하여, 최근에는 공정력은 상대방에 대한 구속력을 지칭하
는 관념으로 한정하고, 처분청 이외의 다른 국가기관에 대한 효력은 이를 구성요건적 효력
의 문제로 검토하여야 한다는 견해가 제시되고 있는바, 다음에 그내용을 개관한다.
    1.예비적 고찰
  위에서 검토한 통설상의 공정력 이론은, a)행정행위는 그 성립에 당연무효사유인 중대 ,
명백한 하자가 아닌 하자가 있는 경우에는, 잠정적으로 유효한 것으로 통용되는 힘이 있고, 
b)이러한 공정력에 따라 권한 있는 기관이 당해 처분을 취소하기 전까지는 그 상대방과 기
타 이해관계인은 물론이고 다른 국가기관(제3의 행정기관 ,법원)도 그 효력을 부인하지 못
하고 그에 구속된다고 하는 것이다.
  독일에서도 행정행위는 그 성립에 중대 ,명백한 하자가 있어 당연무효로 되는 경우  외에
는, 그 성립상의 하자에도 불구하고 권한 있는 기관이 취소하기까지는 일단 유효한 것으로 
된다고 하여 위법한 행정행위에 우리나라의 공정력과 같은 효력을 인정하고 있다. 그러나 
이러한 위법한 행정행위의 잠정적 유효성 또는 통용력의 내용에 관하여는, 이를 상대방 기
타 이해관계인에 대한 것과 다른 국가기관에 대한 것으로 나누어, 후자는 보통 이를 구성요
건적 효력으로서 검토하고 있다.
  이와 관련하여 '마우러 '는 존속력은 위법한 행정행위가 처분청과 상대방을 구속하는 효
력인 데 대하여, 구성요건적 효력은 다른 국가기관에 대한 것으로서, "(잠정적으로나마)유효
한 행정행위는 모든 국가기관에 의하여 존중되어야 하며, 소요요건사실로서 그 결정의 기초
가 되어야 한다"는 것을 내용으로 하는 것이라고 기술하고 있다.
  법무부장관이 외국인에 대하여 귀화허가를 한 경우에는, 그것이 무효가 아닌 한, 당해  처
분이 위법한 것으로 판단되어도 다른 모든 국가기관은 그 자를 한국 국민으로 인정하여 관
련 처분의 기초로 하여야 하는 경우가 그 전형적 예일 것이다.
    2. 우리 학설상의 구성요건적 효력론
  전술한 독일의 이론을 배경으로 하여 국재에서도 통설상의 공정력의 문제를 하자 있는 행
정행위의 상대방에 대한 구속력으로서의 공정력과 다른 국가기관에 대한 효력으로서의 구성
요건적 효력으로 나누어 검토하려는 견해가 제시되고 있다.
  (1)새 학설의 개요
  1)공정력   이 견해는 공정력을 행정행위가 당연무효사유에 해당하는 것이 아닌 한, 하자 
있는 행정행위라도 권한 있는 기관에 의하여 취소되기까지는 행정의 상대방이나 이해관계자
를 구속하는 힘이라고 정의한다. 요컨대 이 견해는 공정력의 주관적 범위는 상대방 또는 이
해관계인에 한정된다고 하는 점에서 통설과 차이가 있다.
  이 견해는 이러한 의미의 위법한 행정행위의 공정력의 근거를 취소소송의 배타적  관할성
에서 구하고 있다.
  2)구성요건적 효력   이 견해는 구성요건적 효력을 유효한 행정행위가 존재하는 한  그것
이 취소할 수 있는 행위인지를 불문하고 모든  국가기관(행정기관 ,법원)은 그 존재를 존중
하여 그와 관련된 결정에 있어서는 그 기초 내지는 구성요건으로 하여야 하는 것을 내용을 
하는 다른 국가기관에 대한 구속력으로 정의하고 있다.
  이러한 구성요건적 효력은 국가기관 상호간에 있어서의 권한존중의 원칙에 그 근거가  있
는 것이므로, 공정력과는 구별되어야 한다고 본다.
  (2)새 학설의 평가
  위에서 본 바와 같이, 새로운 견해는 통설상의 공정력이 미치는 주관적 범위를 나누어, 상
대방에 미치는 효력은 이를 공정력이라 하고, 다른 국가기관에 대한 효력은 이를 구성요건
적 효력으로 하여 검토하고 있는 것이다. 방법론상으로 공정력을 이러한 두 가지 요소로 구
분하는 것도 가능하다고 할 것이나, 그것이 논리필연적인 것인지는 의문이다.
  그러한 관점에서는 통설상의 공정력의 일부를 구성요건적 효력의 문제로 검토하는 이론의 
의의는 그 실익 여하의 문제로 귀결될 것으로 본다. 공정력론에서나 구성요건적 효력론에서
나 제3의 행정기관이 일응위법한 행정행위의 효력을 부인할 수 없다고 보는 점에 대하여는 
논란이 없다. 이에 대하여 취소소송의 관할법원 이외의 법원에 대한 (위법한) 행정행위의 효
력 문제에 대하여는 논란의 소지가 적지 않다고 본다. 이 문제에 대하여 구성요건적 효력이 
합리적인 해결책을 제시할 수 있다고  하면, 그 점에서 이 견해는 실절적인 의미를 가지게 
될 것임은 물론이나, 현재로는 이 문제를 공정력의 문제로 보든 구성요건적 효력의 문제로 
보든 그 결론에 있어 차이가 없는 것으로 보인다.
  요컨대 공정력의 관념은 학설상으로 뿐만 아니라 판례상으로도 채택되고 있느 것이고, 이
를 (협의의) 공정력 및 구성요건적 효력이라는 관념으로 대체하여야 할 논리적 필연성이나 
그러한 실익도 없는 것으로 보이므로, 본서에서는 행정행위의 효력으로서 구성요건적 효력
이라는 관념은 채택하지 않기로 한다.

      제 3. 불가쟁력 ,불가변력
  행정행위는 일단 유효하게 성립하면 일정한 기간의 경과나 기타 사유로 그 상대방 등이 
더 이상 그 효력을 다툴 수 없게 되고, 또한 일정한 행정행위에 있어서는 행정청 자신도 임
의로 이를 취소 ,철회할 수 없는 제한을 받게 된다. 앞의 것을 불가쟁력, 뒤의 것을 불가변
력이라 하며, 양자를 합하여 행정행위의 존속력 또는 확정력이라 한다.
      
      (가). 불가쟁력
  행정행위의 상대방 기타 관계인이 더 이상 그 효력을 다툴 수 없게 되는 힘을 불가쟁력 
또는 형식적 존속력(확정력)이라 한다. 불가쟁력은 쟁송절차의 제소기간이 경과한 때 또는 
심급이 종예된 때 발생한다.
      
      (나). 불가변력
  행정행위가 위법하거나 공익에 적합하지 않은 때에는 행정청은 이를 취소 또는 철회할 수 
있는 것이 원칙이다. 그러나 일정한 행정행위에 있어서는 그 성질상 행정청도 이를 취소 또
는 철회할 수 없거나, 일정한  제한하에서만 취소 ,철회가 허용되는 경우가 있는바, 이처럼 
특정 행정행위에 있어서 그 취소 ,철회  불허 또는 제한되는 효력을  불가변력이라 한다. 
이것을 실질적 존속력(확정력)이라고도 하면, 협의와 광의로 나누어 파악할 수 있다.
    1. 협의의 불가변력
  협의 또는 엄격한 의미의 불가변력이란 특정 행정행위에 있어 행정청 자신도 취소  또는 
철회할 수 없는 힘을 말한다.
  이러한 협의의 불가변력이 인정되는 행위로서는, a)행정심판의 재결과 같이 일정한 쟁송
절차를 거쳐 행하여지는 분쟁재단작용은 준사법적 작용의 성질을 가지는 것으로, 그에는 소
송법적인 확정력에 준하는 불가변력이 있으며, b)확인행위는 사실 또는 법률관계의 정부 또
는 존부에 관하여 공적으로 선언하는 해우이이므로, 이를 재결류이적 행위로 보아 그에도 
불가변력을 인정하려는 견해가 유력하다.
    2.광의의 불가변력
  일정한 행정행위는 그 성질상 행정청이 취소 또는 철회를 함에 있어 일정한 제한이 따르
는 경우가 있는바, 이 경우도 당해 행위에는 불가변력이 인정된다고 하고 있다. 이것은 위의 
경우와 비교할 때, 취소 ,철회는 원칙적으로는 허용된다는 의미에서, 불가변력의 관념을  광
의로 파악한 것이다. 
  이러한 의미의 불가변력은 주로 수익적 해엉행위의 취소 ,철회와 관련하여 제기되는 것인
바, 환언하면 수익적 행정행위의 최소 ,철회의 제한문제인 것으로, 이에 관한 검토는 행정행
위의 취소 ,철회 부분으로 미룬다.

      제 4. 강제력
  행정행위에 의하여 부과된 의무를 상대방이 이행하지 않으면, 사법행위와는 달리 행정청
은 법원의 힘을 빌리지 않고  자력으로 그 이행을 강제할 수 있는바, 이를 자력집행력이라 
한다.
  이러한 자력집행력은 행정행위에 내재하는 효력은 아니고, 그에 관한 법률상의 근거가 있
어야 한다. 그러나 행정행위에 의하여 부과된 의무의 불이행에 대하여는 그 강제집행수단이 
법률상 규정되어 있는 것이 일반적이므로, 이러한 한도에서 사법행위에 대한 특성으로서 행
정행위의 자력집행력을 드는 것은 무리가 아니라고 본다.
  행정행위상의 의무위반행위에 대하여는 법률상 일정한 제재(행정벌 ,질서벌)가 규정되어 
있는 경우가 적지 않다. 이 경우 제재는 의무위반에 대한 궁극적 처벌이라는 심리적 강제에 
의하여 행정의무의 이행을 확보하여 주는 기능이 있는 것임은 물론이다. 강제력은 넓은 의
미에서는 이처럼 의무위반에 대한 강제력도 포함하는 의미로 파악된다.

      제 6 절 행정행위의 하자
      제1. 개설
      (가). 하자의 의의
  행정행위의 하자라 함은 행정행위가 적법 ,유효하게 성립하기 위한 요건을 갖추지 못한 
것을 말하며, 이처럼 행정행위의 성립 ,발효요건이 결여된 행정행위를 하자있는 행정행위라 
한다.
  행정행위는 법에 적합하여야 하고(적법), 또는 공익에 가장 합당한 것이어야 한다(타당). 
실제 행정에 있어서는 인가 ,허가 ,명령 ,확인 등의 다양한 형식으로 무수한 행정처분이 행
하여지고 있음은 물론이다. 그러나 행정처분도 자연인인 공무원이 행하는 것이므로, 때로는 
적법 ,타당요건을 완전히 갖추지 못한 처분이 행하여질 수도 있다. 여기에서 법 즉 성문법
령 및 불문법원리에 반하여 행해지는 위법행위와, (재량처분에 있어) 공익에 가장 합당한 것
으로는 볼 수 없는 처분, 즉 부당한 행위를 일컬어 하자 있는 행정행위라고 하는 것이다.
  이러한 행정행위의 하자가 그 행위의 효력에 어떠한 영향을 미치는가의 문제가  행정행위
의 하자론인자, 이에 관하여는 일반적 규정은 없으므로, 그 일반적 ,체계적 이론구성은 결국 
학설 ,판례의 점진적인 말하자면 행정의 병리학으로서, 행정법학에 있어서 중요한 연구과제
가 되고 있다.
      
      (나). 하자의 형태
  행정행위의 하자에는 여러 가지 형태가 있으나, 이들을 내용적으로는 위법과 부당으로, 그
리고 그 효과의 면에서는 무효원인인 하자와 취소원인인 하자로  나누는 것이 보통이다. 그
러나 하자 중에는, 형식적으로는 위법사유에 해당하나, 무효 ,취소의 어느 원인으로도  되지 
않는 것도 있다. 
  1)무효원인인 하자 있는 행정행위는 위법한 행정행위에 있어서도 일정한 경우에  한하여 
인정된다. 이러한 행정행위는 처음부터 전혀 법적 효과를 발생하지 않으므로, 국민은 취소심
판 ,취소소송을 제기하여 그 효력을 다툴 필요도 없이 언제나 그 효력을 부인할 수 있다
  2)취소원인인 하자는 당해 행위가 위법한 경우와 부당한 경우로 나뉘어진다. 위법한 행정
행위는 직권취소 ,행정심판 및 행정소송의 대상이 되나, 부당한 행정행위는 법률인 행정
소송을 통해서는 취소될 수 없고, 다만 직권취소 및 행정심판의 대상이 될 수 있을 뿐이다.
  3)무효원인도 취소원인도 되지 않는 하자는, 예컨대 명백한 오기 ,오산 기타 이에 유사한 
행정행위의 표현상의 오차로서, 이러한 하자에 대해서는 법령상 명시적 규정이 없어도 행정
청은 언제나 정정할 수 있으며, 또한 그 상대방도 특별한 형식 ,절차에 의하지 않고 정정을 
요구할 수 있는 것으로 인정되고 있다. 우리 행정절차법 제25조도 같은 취지의 규정을 두고 
있다. 
  4)무효원인인 하자는 내용적으로는 당해 행위의 위법성을 구성하는  하자에 한정된다고 
할 것이다. 왜냐하면 재량처분에 있어 당해 처분이 일단 구체적 공익실현을 위한 가장 적정
한 처분은 아닐지라도, 그러한 부당한 행위도 재량권의 한계내의 처분, 즉 적법한 처분인 까
닭에 부당한 행위의 무효성이 거론될 여지는 없기 때문이다.
      
      (다). 이른바 행정행위의 부존재
  행정행위의 하자의 효과로서는 무효와 취소 외에도 종래 부존재를 더 들고 있었던바, 이
러한 입장은 현재도 다수의 견해에 의하여 견지되고 있다. 다음에 이러한 전통적 견해에 따
른 부존재 관념의 내용을 개관하고, 그 실질적 의의 내지는 타당성의 문제를 검토한다.
    1. 다수설의 개관
  (1)의의 및 형태
  무효인 행정행위는 행정행위가 외관상으로는 존재하고 있으나 다만 법률효과가  발생되지 
못하는 경우인 데 대하여, 행정행위의 부존재는 행정행위가 그 성립요건의 어떤 중요한 요
소를 완전히 결여함으로써 행정행위로서 성립조차 하지 못한 경우,  즉 행정행위라고 볼 수 
있는 외형상의 존재조차 없는 경우로 정의되고 있다.
  이러한 부존재에 해당하는 것으로는, a)행정기관이 아닌 것이 명백한 사인의 행위, b)행정
기관의 행위일지라도 행정권발동으로 볼 수 없는 행위(권유 ,주의 ,희망표시 등),  c)행정기
관 내부의 의사결정이 있었을 뿐이고, 행정행위로서 외부에 되지  않은 경우 및 d)해서조건
의 성취 ,기한의 도해 ,취소 ,철회 등에 의하여 실효된 경우 등을 들고 있다.
  이러한 부존재의 여러 형태와 관련하여, 이를 협의의 부존재와 비행정행위로 나누어 위의
a) ,b)의 경우는 비행정행위에, 그리고c) ,d)는 협의의 부존재에 해당하는 것으로 보고,  보
통 부존재는 협의의 부존재만을 의미하는 것이라고 보는 경우도 있다.
  (2)무효와 부존재의 구별실익
  1)전통적으로 양자의 구별실익은, 행정쟁송에 있어 부존재의 경우는 그 목적물이 없는 것
이므로 각하되어야 한다는 점에 있는 것으로 보았다. 즉 무효인 경우는 행정행위로서의 외
관은 존재하고, 행정청은 이를 유효한 것으로 인정하여 집행할 우려가 있는 것이므로,  재판
에 의하여 그 무효임을 확인받을 이익이 있는 것이나, 부존재의 경우는 행정쟁송의 대상인 
행위 자체가 존재하지 않는 경우이므로, 쟁송을 제기하여도 각하될 수 밖에 없다고 보았던 
것이다. 
  2)그러나 현행 행정소송법이 무효확인소송과 함께 부존재확인소송도 명시함으로써 부존재
인 행정행위도 항고소송의 대상으로 할 수 있게 되었으므로, 이제는 이미 양자의 구별실익
은 없다고 보고 있다.
    2.다수설의 비판적 검토
  이상이 행정행위의 부존재에 관한 다수설의 개괄적 내용이나, 그에는 다음과 같은 문제점
이 있다고 본다.
  1)먼저, 이론적 측면에서는 부존재 관념의 정의 자체에 문제가 있는 것으로 보인다. 즉 행
정행위의 무효는 의 효과의 문제인 데 대하여, 부존재, 특히 이른바비행정행위의 경우는 처
음부터 전혀 행정행위에 해당하지 아니하는 경우로서, 이것은 의 효과 이전의 문제로 되는 
것이다.
  2)다음에, 보다 실질적인 문제는 부존재(비행정행위의 경우)와 행정쟁송법과의 관련에서 
제기되는 문제이다. 위에서 본 바와 같이, 다수설에 속하는 대부분의 견해는 행정심판법 ,행
정소송법이 부존재확인심판 ,부존재확인소송을 명시적으로 인정하고 있으므로 현재는 무효
와 부존재를 구별할 실익은 없다고 보고 있다.
  그러나 행정소송법상의 무효등확인소송은 '행정청의 처분등의 효력의  유무 또는 존재 여
부'를 확인하는 소송으로 규정되어 있으므로 부전재확인소송의 제기에 있어서도, 당해  행
위가 동법상의 '처분등'에 해당하는 것이어야 하는 것이다. 동법상의 처분등의 관념에 관하
여는 견해가 갈리고 있기는 하나, 권고 ,알선이나 행정청이 아닌 것이 명백한 사인의 행위 
등 이름바 비행정행위가 처분 등의 관념에 속하지 않는다는 점에 대하여는 의문이 없다고  
본다. 따라서 이러한 비행정행위를 대상으로 하여 부존재확인소송을 제기하여도, 그것은  부
적법한 소로서 각하될 수밖에 없을 것이다.
  이러한 관점에서는 부존재를 협의의 부존재의 경우에 한정되는 것으로 파악하는 견해는 
일단 타당하다고 할 것이다. 그러나 부존재를 이처럼 협의로 파악한다고 하여도 그에는 내
용적으로 취소 ,철회 또는 해제조건의 성취 등에 의한 행정행위의 효력소멸과 같이 행정행
위의 효과가 상실도는 경우가 포함되어 있는바, 이들 경우는 실효의 일반법리에 따라 해결
될 것인지, 그것을 부존재로 구성할 필요는 없다고 본다. 또한 쟁송상으로도 무효등확인소송
에는 실효확인소송도 포함되는 것으로 보고 있으므로, 이들 경우를 부존재로 구성할 실익도 
없는 것이다.
  3)전술한 바를 요약하면, 행정행위의 부존재는 a)현행 행정심판법 ,행정소송법과의 관련
에서는 '처분' 또는 행정행위의 외관이 있는 경우에만 인정되는 것이고, b)그것은 또한 행정
행위의 실효와는 구별되어야 한다.
  이러한 관점에서는, 행정행위의 부존재도 행정행위의 의 한 유형으로서, 내용적으로는  그 
위법성의 정도가 무효인 경우보다도 더 중대한 예외적인 경우에 인정될 수 있는 관념이 아
닐까 한다. 행정행위의 부존재를 이렇게 파악하면, 당해 행위는 행정행위로서의 외관은 존재
하나 그 의 중대성으로 인하여 법률적 효력은 발생하지 않는 것으로 보아야 할 것이며, 그 
점에서는 무효와 부존재를 구별할 실익은 없다고 본다. 실제 다수설도 양자가 모두 법률효
과를 처음부터 발생하지 않는 것이라는 점에서 이들을 구별할 이유는 없다고 보고 있다. 또
한 쟁송법상으로도 부존재확인소송과 무효확인소송에 대한 적용법조는 동일한 것이다.

      제 2. 행정행위의 무효와 취소
      (가). 개설
  하자 있는 행정행위는 통설 ,판례에 의하면 무효인 행위와 취소할 수 있는 행위로 나누어
지고 있다.
  무효인 행정행위는, 외관상으로는 행정행위로서 존재하나 처음부터  전혀 법적 효과를 발
생하지 아니하는 행위로서, 다른 행정청이나 법원은 물론이고 사인도  그 독자적 판단과 책
임하에서 그 무효임을 단정할 수 있는 행위를 말한다.
  취소할 수 있는 행정행위는 그 성립에 흠이 있음에도 불구하고 일단 유효한 행위로 통용
되는 것으로서, 다른 국가기관 또는 국민은 그에 기속되고, 행정쟁송 또는 직권에 의하여 취
소됨으로써 비로소 그 효력을 상실하는 행위를 말한다.
  엄격한 이론적 관점에서는, 행정행위는 그 성립에 관한 법정요건이 결여되어 있는 경우 
그것은 이미 행정행위가 아니므로, 법적 효력을 발생할 수 없는, 즉 무효인 행위라고 보아야 
할 것이다. 이것은 또한 법치주의의 내용인 행정의 합법률성원칙에도 부합하는 것이라 할 
것이다. 그러나 이러한 엄격한 이론구성은 행정의 실효성확보요청이나 법적 안정성 내지 신
뢰보호원칙과는 부합되지 않는 것이다. 따라서 행정행위는 그것이 일응 위법한 것인 경우에
도, 그것이 중대 ,명백하여 누구나 그 무효임을 판정할 수 있는 경우 외에는, 쟁송절차 또는 
직권으로 취소되기 전까지는 일단 그 유효성이 인정되고 있는 것이다.
      
      (나). 무효 ,취소의 구별기준
  행정행위의 하자의 효과로서 무효와 취소를 인정하는 경우, 그 구별기준에 관하여는 여러 
가지 견해가 있을 수 있으나, 행정행위는 무효는 그 위법성의 정도가 예외적으로 중대한 때
에 인정되는 것이라는 점에서, 그 기준으로 중대설과 중대 ,명백설이  제시될 수 있을 것이
다.
    1.중대설
  이 설은 행정행위에 중대한 하자가 있으면 그 행위는 무효인 행위로  보는 것으로서, 그 
경우 하자의 중대성의 판단기준은 행정법규의 성질에서 구하여, a)명령규정에 위반한 행정
행위는 취소할 수 있는 행정행위이고, 능력규정에 위반한 행정행위는 무효라고 보거나, 혹은
b)강행규정에 위반한 행위는 무효이고, 비강행규정에 위반한 행위는 취소할 수 있음에 불과
하다고 보고 있다.
  이러한 중대설은 무효사유를 넓게 인정하여 국민의 권리구제에 이바지하는 면이 있다. 그
러나 이것은 단순한 불이익처분의 경우에 한하여 타당한 것이다. 이에 대하여 수익적 행정
행위 또는 복효적 행정행위의 경우는 이 설은 그 상대방 또는 이해관계인에게 오히려 불리
한 결과를 야기한다는 문제점이 있다.
    2.중대 ,명백설(외관상일견명백설)
  이 설은 행정행위의 하자가 중대한 법규의 위반이고 또한 그것이 외관상 명백한 것인 때
에는 무효이고, 그에 이르지 않는 것인  때에는 취소할 수 있음에 불과하다고 본다. 이것이 
통설 ,판례의 입장인바, 다음의 이유에 따라 이 견해가 타당하다고 본다.
  하자의 효과로서 행정행위의 무효 ,취소의 구별에 대한 기준문제는 그 구별을 인정하여야 
하는 논거와의 관련에서 검토되어야 할 것으로 본다. 기술한 바와 같이, 행정행위의 성립에 
일응 위법 ,부당의 하자가 있어도 일단 그 유효성을 인정하여야 하는 논거는 행정의 실효성
확보요청과 신뢰보호원칙에 있는 것이다. 그러나 이러한 행정의 실효성확보요청이나 (국민
의) 신뢰보호원칙이 모든 위법한 행정행위에 그 잠정적 유효성을 인정할 수 있는 근거가 될 
수는 없다. 행정행위에 내재하는 위법성이 중대한 법규의 위반이고 그것이 외관상으로도 명
백하다는 점에서, 그를 무효로 한다 하여 그 상대방 내지 일반 국민의 신뢰를 해치는 것도 
아니다.
  행정행위의 하자(위법)의 중대성의 판단에 있어서는, 행정법규의 규정 자체의 성질뿐만 아
니라, 그 위반의 정도도 고려되어야 할 것이다. 또한 하자의 명백성은 법률전문가의  관점에
서가 아니라, 일반인의 정상적인 인식능력을 기준으로 하여 개고간적으로 판단되어야 할 것
이다.
  행정행위에 이러한 중대 ,명백한 하자가 있는 경우에는 원칙적으로 무효인 행정행위가 된
다. 그러나 그 무효 여부의 판단에 있어서는 법적 안정성의 요청과 무효를 주장하는 특정인
에 대한 이익보호의 요청이라는 비교형량의 문제가 개재되어 있는 것임은 부인할 수 없다. 
따라서 하자의 중대 ,명백성에 관하여는  행정행위를 둘러싸고 있는 이익상황, 관계법령의 
취지 ,목적 등을 종합적으로 고찰하여 구체적으로 판단하여야 할 것이다.
  우리 대법원도, 
  "행정처분이 당연무효라고 하기 위하여서는 그 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부  
   족하고, 그 하자가 중요한 법규에 위반한 것이고 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자  
   가 중대하고도 명백한 것인가의 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적 ,의무 등을  
   적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰함  
   을 요한다"
라고 판시하여, 대체로 같은 견해에 입각하고 있다.
    3. 조사의무설 및 명백성충분설
  이들 견해도 행정행위가 무효로 되는 것은 원칙적으로 그 하자가 중대하고 명백한  경우 
에 한정된다고 보고 있으나, 명백성의  내용 또는 비중에 대한 판단에 있어서는 전술한 중
대 ,명백설(외견상일견명백설)과는 어느 정도 그 내용을 달리하고 있다.
  (1)조사의무설
  이 설은 무효기준으로서의 명백서으이 요건을 완화하여, 하자가 외견상 일견하여 인정될 
수 있는 경우뿐만 아니라, 공무원이 직무의 성실한 수행상 당연히 요구되는 조사에 의하여 
판명되는 사실관계에 비추어 보면, 당해 처분의 위법성이 명백하게 인정될 수 있는 경우에
도, 하자의 명백성의 요건이 충족된다고 본다. 그러나 우리 판례는 무효의 판단에 있어 이러
한 기준을 채택하고 있지 않다.
  (2)명백성보충설
  이 설은 행정행위의 무효원인인 하자를 논하는 의의를 고려하면, 하자의 중대성은 그 필
수적 요건이 되나, 기타 가중요건을 부과할 것인지는 일률적으로 판단될 것은 아니라는 전
제에 입각하고 있다. 이러한 관점에서  이 설은 무효원인으로서의 하자의 명백성은 구체적 
이익상황 및 그에 대한 구체적 형량에 따라 그 부가 여부가 판단되어야 하는 것으로서의 보
충적 가중요건에 불과하다고 보고 있다. 이 견해는 예컨대  당해 처분에 대하여 이해관계를 
가지는 제3가 있는 경우에는 명백성이  요구된다고 할 것이나, 당해  처분이 직접 상대방의 
이해에만 관련된 것인 때에는 명백성의 요건은 필요하지 않다고 보고 있다. 우리 판례상 이
러한 기준에 입각한 판결례는 없다. 
      
      (다). 무효와 취소의 구별실익
  무효인 행정행위는 처음부터 효력을 발생하지 않는 것이므로, 누구도 그에 구속되지 않으
며, 또한 누구나 어느 때나 그 무효임을 주장할 수 있다. 이처럼 무효는 실체법적  관념이지
만, 그 의의는 주로 절차법적인 측면에서 부각되고 있다.
    1. 행정소송형태
  무효인 행정행위에 대하여는 무효확인소송을 제기하여 그 무효인 것의 확인을 구할 수 있
다. 이러한 무효확인소송에 있어서는  취소소송과 달리 행정심판전벌주의가 적용되지  않고, 
또한 소제기기간상의 제한도 받지 않는다.
  한편 무효인 행정행위에 대하여 취소소송을 제기할 수도 있다. 그러나 이 경우의 취소는 
엄격한 의미가 아니라, 무효선언의 의미에서의 취소이다. 이러한 무효선언을 구하는 의미의 
취소소송에 있어서도 엄격한 의미의  취소소송과 같이 행정심판전벌주의나 소제기기간상의 
제한에 관한 규정의 적용이 있는가가 문제된다. 이에 대하여 대법원은 종래의 판례를 번복
하여, 이 경우도 형식적으로는 취소소송이므로 그 내용에 불구하고 취소소송에 관한 규정이 
적용된다고 보고 있다.
    2. 선결문제
  민사소송 또는 공법상 당사자소송에서 당연무효인 행정행위의 무효여부가 그 선결문제로 
되는 때에는, 그 수소법원은 스스로 당해 행위가 무효임을 판단할 수 있다. 이것은 형사사건
에서도 마찬가지이다.
  "민사소송에 있어서 어느 행정처분의 당연무효 여부가 선결문제로 되는 때에는 이를 판단
  하여 당연무효임을 전제로 판단할 수 있고 반드시 행정소송등의 절차에 의하여 그 취소나  
  무효확인을 받아야 하는 것은 아니다"
    3. 사정재결 ,사정판결
  행정소송법 제28조 제1항 전단은, "원고의 청구가 이유 있다고 인정하는 경우에도 그 처
분이나 재결을 취소하는 것이 현저히 공공복리에 적합하지 아니하다고 인정하는 때에는  법
원은 원고의 청구를 기각할 수 있다"고 규정하고 있는바, 이러한 경우의 기각판결을 사정판
결이라 한다. 이러한 사정판결제도는 위법한 처분에 의하여 조성된 사태가 공공복리와 관련
을 가지는 경우에, 이를 취소하는 것이 현저히 공공복리에 반한다고 인정되는 경우에 예외
적으로 당해 위법처분을 유지하려는 제도이다. 
  그러나 행정행위가 무효인 경우에는 그 위법성에도 불구하고 사정판결에 의하여 유지시킬 
유효한 행정행위가 처음부터 존재하지 않기 때문에 이 제도는 적용되지 않는다.
    4. 하자(위법성)의 승계
  법률관계의 조속한 확정 및 안정성의 요청에 따라, 선행행위의 하자는 행정행위에 승계되
지 않음이 원칙이다. 이에 대하여 선행행위가 무효인 경우에는 그 하자는 후행행위에 승계
된다고 보는 것이 일반적 견해이다.  그러나 선행처분이 당연무효인 경우에는, 이를  전제로 
하여 행하여지는 후속처분은 그 근거사유가 없는 것으로서 하자 있는 처분이 될 수밖에 없
어, 이 경우는 위법성의 승계를 논할 필요도 없이 관계인은 그 취소 내지는 무효를 주장할 
수 있을 것이다.
    5. 하자의 치유 ,전환
  하나즤 치유는 다만 취소할 수 있는 행정행위에만 인정되는 것이다. 한편, 하자 있는 행정
행위의 전환은 무효인 행정행위에 인정된다고 보는 것이 통설적 견해이나, 독일연방행정절
차법은 하자 있는 행정행위일반에 대하여 인정하고 있다.

      제 3. 하자(위법성)의 승계
    1. 의의
  일정한 행정목적을 위하여 두 개 이상의 행정행위가 단계적으로 연속하여 행하여지는  경
우에, 당해 행위 자체의 위법이 아닌 그 선행행위의 하자를 후행행위의 위법사유로서 주장
할 수 있는가 하는 문제가 있는바, 이것이 하자의 승계문제이다. 
  이러한 하자의 승계는 선행행위에 불가쟁력이 발생하여 그 효력을 더 이상 다툴 수 없게 
된 경우에도, 하자의 승계가 인정되는 경우에는 그 행위의 위법을 이유로 후행행위의 효력
을 다툴 수 있게 된다는 점에서 이 이론의 실익이 있는 것이다.
    2. 승계 여부
  일반적으로 말하면, 행정상의 법률관계는 가능한 한 조속히 확정되고 안정되어야 하는 것
이므로, 행정행위의 하자는 원칙적으로 각각 독립적으로 검토되어야 할 것이다. 그러므로 행
정행위 상호간에 있어서의 하자의 긍계는 인정되지 않음이 원칙이다.
  1)그러나 선행처분과 후행처분이 서로 결합하여 하나의 법적 효과를 완성하는 것인 때에
는(예컨대, 조세체납처분에 있어 독촉 ,압류 ,매각 ,충당의 각 행위 사이 또는 행정대집행
에 있어 계고 ,대집행영장의 통지 ,대집행 ,대집행비용의 납부명령의 각  행위 사이)위법성
의 긍계가 인정되어, 선행처분이 위법하면 후속처분도 위법한 것으로 된다.
  2)이에 반하여 양자가 서로 독립하여 별개의 효과를 목적으로 하는 것인 때에는, 선행처
분이 무효가 아닌 한 그 위법성은 후행처분에 승계되지 않는다. 그 대표적인 예로서 위법한 
건물의 철거명령과 대집행의 계고처분 사이에는 위법성의 승계가 인정되지 아니한다고  본
다. 왜냐하면, 철거명령은 그 상대방에 철거의무를 부과하여 자주적으로 이를 이행시키는 것
을 목적으로 하는 데 대하여, 대집행은 행정청이 의무자에 대신하여 그 의무의 내용을 강제
적으로 실현하는 것이 그 목적으로 하는 것으로서, 양자는 행정목적을 달리하기 때문이다. 
또한 과세처분과 체납처분의 경우 전자는 납세의무를 구체적으로 확정하는 것인 데 대하여, 
후자는 이미 확정된 조세채무에 기한 강제집행절차로서 각각 다른 효과를 목적으로 하는 것
이기 때문에, 위법성의 승계는 인정되지 않는다고 본다.
  3)그러나 선행처분이 당연무효인 경우는, 전술한 바와 같이, 이를 전제로 하여 행하여지는 
후행처분은 정당한 처분사유가 없는  처분으로서 위법한 처분이 되는 것이므로, 이 경우는 
하자의 승계를 논할 필요도 없이 하자의 정도에 따라 그 취소 또는 무효를 주장할 수  있을 
것이다. 
  4)전술한 것이 통설이며 또한 판례의 원칙적 입장이나, 대법원은 최근에 이에 대한 예외
를 인정한 바 있다. 즉 쟁송기간이 도과한 개별공시지가결정의 위법을 이유로 하여 그에 기
포하여 부과된 양도소득세 부과처분의 취소를 구한 사건에서, 대법원은 당해 결정은 이해관
계인에게 개별적으로 고지되는 것도  아니고, 또한 관계인으로서는 이러한 개별공시지가가 
자신에게 유리 또는 불리하게  적용될 것인지도 알기 어려운 것으로서, 이러한 사정하에서 
관계인이 그 쟁송기간 내에 당해 처분을 다투지 않았다고 하여 이를 기초로 한 과세처분 등 
후행처분에서 그 위법을 주장할 수 없도록  하는 것은 관계인에 수인한도를 넘는 불이익을 
강요하는 것이므로, 이러한 경우에는 관계인은 개별공시지가결정과 과세처분은 서로 독립하
여 별개의 법률효과를 목적으로 하는 것임에도  불구하고, 관계인은 후행처분인 과세처분의 
위법사유로서 선행처분인 개별공시지가결정의 위법을 주장할 수 있다고 선언하였다.
  대법원의 판례에 의한 전기한 예외의 인정에 있어서는, 행정법의 일반원리의 하나인 수인
한도의 법리가 걸정적 기준이 되고 있는 것으로 보인다. 그러나 수인한도라는 기준은 구체
적 척도를 제시하는 것은 아니고 보면, 이러한 기준에 따른 예외의 범위의 획정문제가 하나
의 중요한 문제로 제기된다고 하겠다. 대법원은 최근의 판례에서 표준지의 공시지가에 있어
서는 그 위법성이 이후의 과세처분에 승계되지 아니한다고 판시하였다. 이것은 하자의 승계
에 있어서의 앞의 판례에 따른 예외의 범위를 제한적으로만 인정하려는 대법원의 입장을 표
명한 것이라고 본다.
    3. 하자의 승계에 관한 새로운 논의-구속력론
  (1)이 설의 내용
  행정행위의 하자의 승계에 관한 이상의 전통적 ,일반적 견해와는 달리, 이 문제를 불가쟁
력이 발생한 행정행위의 후행행위에 대한 구속력의 문제로서 파악하려는 견해가  제시되고 
있다. 이 설은 2개 이상의 행정행위가 동일한 법적 효과를 추구하고 있는 경우에는,  선행행
위는 일정한 조건하에서 후행행위에 대하여 구속력을 가지게 되는 것으로서, 이러한 구속력
이 미치는 한도에서는 후행행위에서 선행행위의 효과를 다툴 수 없게 된다고 한다.
  이 설은 이러한 구속력이 인정되기 위한 조건으로서, a)양 행정행위가 동일한 목적을 추
구하고, 그 법적 효과가 일치할  것(사물적 한계), b)양 행위의 수범자가 일치할 것(대인적 
한계), c)선행행위의 사실상태 및 법상태가 동일성을 유지할 것(시간적 한계)이라는 기본적 
조건 외에, 추가적 조건으로서 d)구속력의 결과에 대한 예측가능성과 수인가능성이 있을 것
을 들고 있다.
  이 설은 전기한 제한적 조건하에서는 행정행위는 판결의 기판력에 준하는 효력을  가지므
로, 이러한 구속력이 미치는 한 선행행위의 후행행위에의 하자의 승계는 부정된다고 하고 
있다.
  (2)이 설의 비판적 검토
  이 설은 하자의 승계에 관한 일반적 견해에 비하여 보다 구체적인 기준을 제시하고 있다
는 점에서는 일단 긍정적인 측면이 있다. 그러나 이 설에는 기본적으로 다음의 몇 가지 문
제점이 있는 것으로 보인다. 첫째, 이 설은 그 내용에 대한 구체적 검토나 충분한 논거도 제
시하지 아니한 채, 판결의 기판력이 발생하는 한계에 관한 이론을 선행행위의 후행행위에 
대한 구속력의 한계에 관한 논의에 차왕하고 있다는 점이다. 그런데 판결의 기판력은 판결
의 실질적 확정력인   대하여, 하자의 승계문제는 불가쟁력이 발생한 선행행위의 하자를 
후행행위에서 다툴 수 있는지 여부에 관한 것으로서, 그것은 행정행위의 형식적 확정력에 
과한 것으로서, 그러한 점에서는 양자는 문제 상황을 달리하고 있는 것이다. 둘째, 이 설에
서는 선행행위와 후행행위가 동일한 법적 효과를 추구하는 경우에는 선행행위에는 구속력이
인정되어 후행행위에서 그효력을 다툴 수  없다고 하고 있다. 그런데 이 설에서 들고 있는 
예(과세처분과 체납처분, 위법한 건물의 철거명령과 대집행)는 양 행위가 동일한 법적 효과
를 발생하는 경우라고는 볼 수 없는 것이라는 점이다. 끝으로, 이 설에서 추가적 조건으로 
들고 있는 예측가능성과 수인가능성은 실질적 법치주의하에서 국민의 권리보호를 위한 일반
적 법원리로 인정되는 것으로서, 그것이 구속력론의 특유한 논거나  조건이 되는 것은 아니
라는 점이다.

      제 4. 행정행위의 하자의 치유와 전환
  행정행위의 성립에 하자가 있는 경우에는 그 하자의 정도에  다라, 무효로 되거나 취소할 
수 있음이 원칙이다. 그러나 이러한 행정행위의 하자론의 예외로서, 그 성립에 하자가 있는 
위법한 행정행위라 할지라도 적법한 행정행위로서 그 효력을 유지시키는 법리가 있는바, 이
것이 하자의 치유와 전환의 이론이다. 그러나 이러한 이론의 논거는 명백하지 않은데 일반
적으로는 공공복지의 실현, 무익한 행정행위의 반복의 방지, 당사자의 법적 안정성의 보장 
등이 제시되고 있다. 
  그러나 실제 하자의 치유나 전환은 행정청이 그 처분의 효력을 유지하기 위하여 주장하는 
것이 대부분의 경우이다. 따라서 하자의 치유 ,전환의 요건을 명확히하고, 또한 그  해석도 
엄격하게 할 필요가 있다고 본다.

      (가). 하자의 치유
    1. 의의
 하자의 치유라 함은 처분 당시에는 위법한 행정행위가 사후에 그 적법요건이 충적되거나, 
도는 그 위법성이 경미하여 취소할 만한 성질의 것은 아니라고 판단되는 경우에, 당해 행위
를 적법한 행위로 취급하는 것을 말한다. 그러나 후자의 경우는 행정행위의 취소제한사유로 
보는 것이 보다 타당한 것이다. 이러한 하자의 치유는 통설에 의하면 취소할 수 있는 행정
행위의 경우에만 인정된다고 본다.
    2. 사유
  치유가 인정될 수 있는 경우로서는, a)요건의 사후보완(예컨대, 필요한 신청서의 사후제출 
또는 보완, 무권한 대리의 추인, 불특정 목적물의 사후특정, 타기관 또는 상대방의 협력이 
결여된 경우의 추인, 처분의 형식 ,절차의 사후이행 ,보완 등), b)이른바 사실상 공무원의 
이론, c)장기간 방치에 따른 행정행위의 내왕실현, d)취소할 수 없는 공공복리상의 필요를 
드는 것이 보통이다. 그러나  c) ,d)의 경우는 엄격한 의미에서 보면 치유사유가 아니라 　
소(직권치소 도는 쟁송취소)의 제한사유라 할 것이다.
  일반적으로 하자의 치유의 인정 여부는 위법성의 정도, 그 위반법의 취지 ,목적 및 당해 
행정행위(침익적 ,수익적 또는 복효적 행위)에 의하여 형성되는 이익상황 등을 구체적으로 
검토한 후에, 법치주의원칙을 희생시킬 만한 다른 법적 가치의 존부 및 그 경우에침해될 수 
있는 공익이나 기타 이익의 내용을 비교형량하여 결정하여야 할 것이다. 이러한 관점에서 
하자가 비교적 경미하고 도한 제3자의 기존의 이익이 존재하는 경우에는 치유를 인정할 여
지가 있다 할 것이다. 그러하지 않은 경우에는 법률에 의한 행정의 원리상 그 치유를 안이
하게 인정하여서는 안될 것이다.

      (나). 하자 있는 행정행위의 전환
    1.의의
  하자 있는 행정행위의 전환이라 함은 행정행위가 원래의 행정행위로서는 위법한 것으로 
무효이나, 이를 다른 행정행위로 보면 그 요건이 충족되는 경우에, 그러한 다른 행정행위로 
보아 유효한 행위로 취급하는 것을 말한다. 치유는 흠있는 행정행위가 본래의 행정행위로서 
적법한 행위로 취급되는 것인 데 대하여, 전환은 본래의 행정행위가 아니고 다른 행정행위
로서 유효한 행위로 되는 점에서 양자는 다르다.
  전환이 인정될 수 있는 경우로서는 예컨대, 신청에 하자가 있는 부재지주의 농지를 직권
조사에 의한 매수처분으로 인정하거나, 사자에 대한 허가를 그 상속인에 대한 것으론 보는 
경우 등을 들 수 있다.
    2. 요건
  하자 있는 행정행위가 유효한 행위로의 전환이 인정되기 위해서는, a)양 행정행위 사이에 
요건 ,목적 ,효과에 있어 실질적 공통성이 있고, b)원처분이 전환되는 행위로서의 성립 ,발
효요건을 갖추고 있어야 하며, c)하자 있는 행정행위를 한 행정청의 의도에 반하지 않아야 
하고, d)사자에게 원처분의 경우보다 불이익을 부과하는 것이 아니어야 하며, e)제 3자의 이
익을 침해하는 것이 아니어야 한다.
 
      제 7 절 행정행위의 취소
    1. 개설
  광의의 해엉행위의 취소에는 협의의 취소 외에 무효선언으로서의 취소와 철회가 포함된
다. 그러나 무효선언으로서의 취소는 당해 행정행위가  그 하자의 중대 ,명백성으로 인하여 
처음부터 효력을 발생하지 않았던 것으로서, 내용적으로는  공적으로 그 무효임을 선언하는 
것이다. 또한 철회는 적법하게 성립한 행정행위의 효력을 더 이상 존속시킬 수 없는 사정에 
기하여 그 효력을 소멸시키는 행위라는 점에서 협의의 취소와는 다르다.
  강학상 행정행위의 취소라고 하는 경우에는 협의의  취소만은 지칭하는바, 이하에서 취소
라는 개념을 협의의 관념으로 쓴다.
    1. 의의
  행정행위의 취소라 함은, 그 성립에 흠이 있음에도 불구하고 일단 유효하게 성립한 해엉
행위를 그 성립상의 흠을 이유로 권한 있는 기관이 그 효력의 전부 또는 일부를 원칙적으로 
기왕에 소급하여 상실시키는 행위를 말한다.
  이러한 의미의 취소에는 직권취소와 쟁송취소가 있다. 직권취소는 권한 있는 행정기관이 
직권으로 행정행위의 효력을 상실시키는 행위로서, 그 자체도 행정행위이다. 행정행위는  제
소기간의 도과 등으로 불가쟁력이 발생한 경우에도, 그에 의하여 당해 행위의 하자가 치유
되는 것은 아니므로 직권취소의 대산이 될 수 있다.
    2. 직권취소와 쟁송취소
  직권취소와 쟁송취소는 모두 행정행위의 성립상의 흠을 이유로 그 효력을 상실시키는  형
성적 행위라는 점에서는 공통성이 있다. 그러나 양자 사이에는 그 형식 ,절차 ,내용 ,이익
상황 등에 있어 여러 가지 차이가 있다.
  (1)취소권자
  직권취소의 취소권자는 행정청(처분청 ,감독청)이고, 쟁송취소의 취소권자는 행정청(재결
청)또는 법원이다.
  (2)취소의 목적
  쟁송취소는 쟁송 ,부당한 행정행위로 인하여 그 권리 ,이익의 침해를 받은 자에 의한  쟁
송(행정심판 ,행정소송)의 제기에 의하여 권한 있는 기관이 당해 행위의 효력을 소멸시키는 
것이다. 쟁송취소는 위법한 행정행위의 효력을 소멸시킴으로써 위법상태를 시정하여 행정의 
적법상태를 확보하고, 위법한 행정행위에 의하여 침해된 국민의 권리 ,이익을 구제하는 데
에 그 목적이 있다. 
 이에 대하여 직권취소는 행정행위를 그 성립상의 하자를 이유로 행정청이 스스로의 발의에 
의하여 취소하는 것으로서, 그 목적은 행정의 적법상태를 회복시킴과 동시에 적극적 ,장래
지향적으로 행정목적을 실현하는 데에 있다.
  (3)취소의 절차
  쟁송취소는 행정심판법 ,행정소송법이나 개별법이 정하는 쟁송절차에 의하게 된다.
  직권취소에 대하여는 종래에는 개별법에서 달리 정하고 있지 아니한한 특별한 절차를  요
하지 아니한다고 보고 있었다. 그러나 1996년 12월에 제정된  행정절차에 관한 일반법인 행
정절차법은 불이익처분에 대하여는 의견청취절차를 거치도록 규정하고 있다. 동법상의 의견
청취절차는 내용적으로는 정식절차인 청문절차와 약식절차인 의견제출절차로 구분되어 있는
바, 의견제출절차는 불이익처분에 있어 일반적 절차로 되어 있는 데 대하여, 청문절차는  원
칙적으로 관계법에서 이를 규정하고 있는 경우에만 적용되는 것으로  되어 있다. 그러나 이 
법의 후속조치로서 제정된 행정절차법의시행에따른공인회계사법등의 정비에 관한 법률은 개
별법을 일괄적으로 개정하여 불이익처분으로서의 일 ,허가 등의 취소나 법인 ,조합 등의 해
산조치 등을 정하고 있는 관계법에  청문절차를 도입하였다. 따라서 수익적  처분의 취소에 
있어서의 청문절차는 현행 법제상의 원칙적 절차로 되어 있다고 할 수 있다.
  (4)취소의 대상
  직권취소는 주로 수익적 행정행위를 그 대상으로 하는 결과, 뒤에서 보는 바와 같이 ㅜ치
소권 제한의 문제가 제기된다. 이에 대하여 쟁송취소에 있어서는  침익적 행정행위가 그 대
상이 된다. 복효적 행정행위에 있어서는 제3자의 쟁송제기에 의해서도 이를 취소할 수 있는
바, 이는 복효적 행정행위가 그 상대방에 대하여는 수익적 성격을 가지나 제3자에 대하여는 
침익적 행위로서의 성질을 가지는 것이기 때문이다.
  (5)취소의 내용
  직권취소에 의하여 행정행위의 적극적 변경이 가능한 것은 물론이고, 행정심판에 의한 취
소에 있어서도 행정심판이 본질적으로 행정의  자율적 통제제도로서의 의미를  가진다는 점
에서, 행정행위의 적극적 변경이 허용되는 것으로  해석되고 잇다. 그러나 해엉행위의  취소
가 그 성립상의 흠을 이유로 그  효력을 상실시키는 행위라고  한다면,  행정행위의 내용의 
적극적 변경은 엄격한 의미에서는 취소의 범위를 벗어나는 것이라 할 것이다. 즉,  행정행위
의 변경은 내용적으로 보면 본래의 행정행위를 취소하고 새로운 행정행위로 대체하는  합성
행위로서의 성격을 가지는 것이기 때문이다.
  행정쟁송에 의한 취소의 경우에는, 그 성질상 적극적 변경은 허용되지 않는다고 본다.
  (6)취소기간
  쟁송취소에 있어서는 쟁송제기기간상의 제한이  있으나 직권취소의 경우에는  원칙적으로 
기간상의 제한이 없다. 그러나 직권취소의 경우에도 실권의 법리에 의하면 실질적인 기간의 
제한을 받는 것으로 보게 된다.
  (7)취소의 효과
  쟁송취소는 행정행위의 위법상태를 시정하여 행정의 적법상태를 회복시키는 것을 그 목적
으로 하는 것이므로, 취소의 효과는  당연히 기왕에 소급한다. 그러나 직권취소에  있어서는 
상대방의 신뢰보호와의 관련에서 그 소급효가 제한되는 경우도 있다.
  쟁송취소에는 불가변력(확정력)이 인정되나, 직권취소에는 관계법상 특별한 절차가 규정되
어 있지 않은 한, 원칙적으로 불가변력은 인정되지 않는다.
  쟁송취소는 뒤의 행정구제법에서 검토되므로, 다음에서는  직권취소에 관하여만 살펴보기
로 한다.

      (나). 직권취소
    1. 의의
  행정행위의 직권취소라 함은, 일단 유효하게 성립한 행정행위를 그 성립상의 하자를 이유
로 권한 있는 행정기관이 그 효력을 원칙적으로 기왕에 취급하여 상실시키는 별개의 행정행
위를  말한다.
    2. 취소권
  (1)근거
  행정행위의 근거법이 당해 행위가 위법하게 되는 경우를 상정하여 그 직권취소에 관한 명
시적 규정을 두고 있는 경우는 거의 없다. 그런데 직권취소는 주로 수익적 행정행위를 대상
으로 한다는 점을 고려하면, 그 취소는 상대방의 권익을 침해한다는 점에서 그에 관한 명시
적인 법적 근거가 필요하다는 견해가  성립될 수 있다(침해유보성). 그러나  법치주의, 보다 
구체적으로는 행정의 법률적합성원리의 관점에서 보면, 행정청에는 별도의 명시적 근거규정 
없이도 위법한 행정작용을 스스로 시정할 수 있는 권한이 있다고 보아야 할 것이다.
  (2)취소권자
  처분청이 취소권을 가지는 점에 대하여는 의문이 없다. 이에  반하여 감독청도 명문의 규
정이 없는 경우 취소권을 가지는가에 대하여는 견해가 갈리고 있다.
  1)적극설에 의하면, 감독청에 의한  취소는 하급 행정청의  위법한  행정행위를 시정하는 
행정의 자율적 통제수단이므로, 취소권은 감독권에 당연히 포함되어 있다고 본다. 다만 철회
권이 감독청에 인정되지 않는 것은 철회의 경우 새로운 후발적 사정이 관련하여 그 행위를 
존속시킬 것인지 여부를 판단하는 것은 성질상 새로운 행정행위를  하는 것과 같으므로, 그 
판단권은 처분청만이 가져야 하는 것이기 때문이라고 한다.
  2)이에 대하여 소극설에 의하면, 감독청은  법률에 명시적 규정이  없는  한 처분청에 대
한 당해 행위의 취소명령권만을 가진다고 본다. 그것은 하급  행정청의 처분을 감독청이 취
소하는 것은 일종의 대집행적을 가지는 것이고, 취소는 훈령과는  달리 대외적 효력이 있는 
것이기 때문이라고 한다.
  3)생각건대 행정조직법상 상급 행정청이 감독권의 일환으로서 하급 행정청의 위법한 행위
를 시정할 수 있는 권한을  가지는 것이라면, 이러한 권한의 내용을  단순히 위법한 행위의 
시정명령에 그치는 것이라고 보아야 할 이유는 없다고 본다. 그 자체 행정의 자율적 통제수
단으로서의 의미도 가지는 행정심판상의 취소심판에 있어 처분청의 상급행정청인  재결청이 
가지는 취소권은 실체법상 상급 행정청에도 취소권이 있음을 전제로 하여 인정된  것이라고 
보아야 할 것이다.
    3. 취소사유
  취소사유에 관하여는 관계법에서 명문의 규정을 두고 있는 경우도 있으나, 그러한 규정이 
없는 경우에도 무효원인에 이르지 않는 행정행위의 하자가 있으면 일반적 취소사유가 된다. 
즉 내용적으로는 단순한 위법(실정법 ,불문법원리 위반)또는 부당이 취소사유가 된다. 이와 
관련하여 몇 가지 특별한 문제가 되는 경우를 살펴본다.
  1)행정청의 착오로 위법한 수익적 처분이  행하여진 경우는, 상대방의 신뢰보호의 견지에
서 그 취소는 허용되지 않거나 제한된다 할 것이다. 이에 대하여는 아래에서 상술한다.
  2)처분이 사기 ,강박 ,중수뢰 등에 기한 것인  때에는, 상대방의 신뢰보호의 문제는 제기
되지 않는 것이므로, 행정청은 당해 처분을 취소할 수 있고, 또한 그 취소의 효과도  기왕에  
소급한다. 이 경우 당해 처분이 객관적으로  위법하지 않은 경우에도, 그에는 동기상 위법이  
있는 것이므로 역시 취소의 대상이 된다.
  3)행정행위의 부당도 광의의 하자로서 취소원인으로  인정되고 있다. 그러나 수익적 행정
행위에 있어서 부당을 이유로 하는 취소는  상대방의 신뢰보호와 관련하여 허용되지 않는다  
할 것이다.
    4. 취소권의 제한
  (1)본질적 재한사유-신뢰보호원리에 의한 형량원칙
  취소원인인 하자 있는 행정행위는 취소되기 전까지는 딜단 유효한 행위로 존속하고, 그를 
기초로 하여 법률관계가 형성된다. 이 경우 행정청이 당해 행정행위를 그 성립상의 흠을 이
유로 자유로이 취소할 수 있다고 한다면, 그에 따라 법률생활의 안정과 국민의 신뢰를 해치
는 결과를 가져오는 경우가 적지 않을 것이다.
  정통적으로는 행정의 법률적함성의 원리에 따라 하자 있는 행정행위는 행정청이 자유로이 
취소할 수 있는 것으로 인정되고 있었다.(취소자유원리). 그러나1950년대 후반부터 독일에서
는 판례를 중심으로 하여 신뢰회복의 원리에  기한 이익향량의 원리에 따라 종래의  취소자
유의 원리은 취소제한의 원리으로 전환외었다. 다만  이에 대하여  '포르스트호프 '는 신뢰
회복의 원리에 기한 취소권의 제한은  법치주의 의 원리에 반한다고  보아,  판례의 태도를 
정면으로 비판한 바 있다. 그러나 통설에 의하면 헌법상의  법치주의는  법률적합성 원리와 
법적 안정성 원리를 동위적 ,동가치적인 구성요소로 하는 것으로서,  신뢰회복의 원리은 후
자에서 도출되는 것으로 보고 있다. 따라서  행정행위의 직권취소는 법률적합성 원칙에  따
른 요청과 신뢰보호의 원칙에 따른 요청을 구체적으로 비교형량하여 결정되어야 하는  것으
로 보고  있다. 이러한 양대원리의 구체적 비교형량에 있어서는, 행정행위의 성질이나 구체
적 상황 등에 따라, a)직권취소가 허용되지 않는 경우, b)취소 자체는 허용되나 그에 따르는 
손실의  보상이 요청되는 경우, 또는 c)단순히 취소의 효과만이 제한되는 경우 등이 상정될 
수 있다.
  상술한 바와 같이 직권취소는 기본적으로  행정의 법률적합성 원칙과 신뢰보호의  원칙의 
비교형량에 따르는 제한을 받는 것이지만, 그 제한사유가 이에  한정되는 것은 아님은 물론
이다.
  (2)구제적 사유
  1)위법한 행정행위의 치유 ,전환인 인정되는 경우 및 형성 ,절차상의 하자가 경미하여 행
정행위의 실체적인 내용에 영향이 없는  경우(후자의 하자의 치유의 내용으로  보는 견해도 
있다). 
  2)금전급부 ,가분적 현물급부를 내용으로하는 수익적 행정행위   이 경우 그 상대방이 당
해 행위가 존속할 것으로 믿었고, 이러한 신뢰가 보호가치  있는 경우에는 취소권이 제한된
다. 독일행정절차법 제48조는 이러한 현물급부를 내용으로 하는 행정행위는 취소할 수 없다
고 규정하고 있다. 이것은 신뢰회복원리에 의한 취소권의 제한의 구제척 예이다.
  3)인가 등과 같이 사인의 법률행위를 완성시켜 주는 행위 이 경우는 그 인가의  대상인 
행위를 기초로 하여 여러 법률관계가 형성되는 것이므로, 사적  거래의 안정 내지는 법률생
활의 안정의 관점에서 당해 인가 등의 취소가 제한된다.
  4)포괄적 신분설정행위(공무원임명 ,귀화허가 등)   법적 안정성의 견지에서 이들 행위의 
취소도 제한을 받는다.
  5)실권의 법리   취소권자가 상당히 장기간에 걸쳐 그 권한을  행사하지 아니한 결과, 장
차 당해 행위는 취소되지 않을  것이라는 신뢰가 형성된 경우에는, 그 취소권은 상실된다고 
할 것이다. 독일행정절차법은 이러한 실권의  법리를 명문화하여, 행정청은 행정행위의  취
소를 정당화하는 사실을 안 날로부터 1년이 경과한 뒤에는 취소할  수 없다고 규정하고 있
다. 이러한 실권의 법리는 신뢰보호원칙을 기초로 하고 있는 것이다.  6)쟁송절차를 거쳐 행
하여지는 준사법적 행위나 일정한 확인행위(예컨대,  당선인결정 ,국가시험합격자결정 등)에
는 불가쟁력이 발생하므로, 그  한도에서는 취소가 허용되지 않거나 제한을 받는다.
    5. 취소의 절차
  행정행위의 직권취소에 대하여는 종전에는 일반적인 절차에 관한 규정은 없었다. 또한 이
에 관한 개별법의 규율방식은 통일되어 있지 못한 것이어서, 직권취소와 관련하여서는 청문
절차 또는 의견청취절차 등을 규정한 경우도 있었으나, 전혀  그러한 절차를 규정하지 아니
한 법률도 적지 않았다. 그러나  행정절차법의 제정 ,시행과 더불어 이  법의 후속조치로서 
제정된 행정절차법의시행에따른공인회계사법등의정비에관한법률은 불이익 처분에 관한 개별
법의 규정을 개정하여 인 ,허가 등의 취소등을 정하고 있는 관계법에는 청문절차를  일괄적
으로 도입하였다. 따라서 현재는 수익적 행정행위의 직권취소에 있어서는 청문절차가 그 원
칙적 절차로 되어 있다고 할 수 있다. 
    6. 취소의 효과
  취소는 그 성립상의 흠을 이유로 그 효력을 소멸시키는 행위이므로, 그 효과는 기왕에 소
급하는 것이 원칙이다. 그러나 하자의 발생에 대하여 상대방에게 귀책사유가 없고, 이미  완
결된 법률관계나 법률사실을 제거하지 않으면 취소의 목적을 달성할 수 없는 경우가 아니라
면, 법적 안정성 내지는 신뢰회복의 관점에서 그 효과는 장래에 향해서만 발생한다 할 것이
다.
    7. 취소의 취소
  행정행위를 직권으로 취소한 후에, 그 취소행위에 하자가 있음을  이유로 하여 이를 다시 
취소하여 원행정행위를 소생시킬 수 있겠는가의 문제가 있다.
  (1)취소에 무효사유인 하자가 있는 경우
  이 경우 행정행위로서의 당해 취소행위는 처음부터  효력을 발생하지 아니하므로, 원행정
행위는 그대로 존속한다. 그러나 이 경우도  무효선언의 의미로서의 취소가가능함은 물론이
다.
  (2)취소에 단순취소사유인 하자가 있는 경우
  이에 대하여는 견해가 갈리고 있다. 소극설에 의하면, 행정행위는 취소에 의하면 그  효력
이 확정적으로 소멸되는바, 법령상 명문의 규정이 없는 경우에는  재취소에 의하여 그 효력
을 소생시킬 수는 없는 것이므로, 원행정행위를 소생시키기 위하여는 같은 내용의 행정행위
를 다시 할 수 밖에 없다고 본다. 이에 대하여 적극설은 취소도 행정행위이므로, 하자의  일
반론에 따라 하자가 있는 때에는 이를 취소하여 원행정행위를 다시 소생시킬 수 있다고 본
다. 후자가 통설이다.

      제 8 절 행정행위의 철회
      (가). 개설
  행정행위의 철회라 함은, 하자 없이 즉 적법하게 성립한  행정행위를 행정청이 후발적 사
유에 기하여 장래를 향하여 그 효력을 상실시키는 별개의 행정행위이다.
  법령상으로는 철회에 대하여도 취소라는 용어가 사용되는 경우가 많다. 그러나 취소는 행
정행위의 원시적 하자를 이유로 하는  데 대하여, 철회는 후발적 사유에  기하여 그 효력을 
소멸시키는 것이라는 점에서 양자는 근본적으로 다르다. 그 밖에도 종래, 취소는 처분청 ,감
독청이 할 수 있으나, 철회는 처분청만이 할 수 있다는 점, 그리고 취소의 효과는  원칙적으
로 기왕에 소급하는 데 대하여,  철회의 효과는 장래에 향해서만 발생한다는  점 등에서 양
자가 구별되고 있었다. 그러나  위에서 본 바와 같이,  취소의 경우에도 감독청에  취소권이  
있는가에 대하여는 다툼이 있으며, 또한 효과의 면에서도 취소에  반드시 소급적 효과가 인
정되는 것은 아니라는 점에서, 이들은 그  어느 것도 양자를 구별하는 데  있어서의 결정적 
기준은 아니라 할 것이다.
  한편 직권취소는 행정의 적법성보장과 국민의 권리구제를 그 기능으로 하는 것이기는  하
나, 그에 있어서는 행정목적 달성의  수단이라는 측면이 부각되고 있다는 점과  관련하여서, 
현재 취소 ,철회를 모두 행정개입 수단 또는 행정목적의 달성수단이라는 관점에서 파악하는 
경향이 강하다.

      (나). 철회권자
  행정행위의 철회는 처분청만이 할 수 있다. 감독청이 처분청에 철회를 명할 수 는 있으나, 
법률에 특별한 규칙 없는한 직접  당해 행위를 철회할 수는 없다.  왜냐하면 철회는 후발적 
사유와 관련하여 원처분의 효력을 더 이상 존속시킬 수  없다고 판단되는 경우에, 원처분의 
효력을 없게 하는 새로운 행정행위를 하는 것이라고 할  것이므로, 이것은 원처분청만이 할 
수 있는 것이기 때문이다. 즉 감독청이 처분청에 대신하여 그  권한을 행사할 수는 없는 것
이기 때문에, 감독청에는 내용적으로 대집행적 성질을 가지는 행정행위의  철회권이 인정되
지 않느나고 보아야 하는 것이다.

      (다). 철회권의 근거 및 철회사유
    1. 철회권의 근거
  철회에 관하여는 독일의 경우  제2차대전 전까지는 철회자유의 원칙이  지배하고 있었다. 
그러나 수익적 행정행위의 철회는 기존의 권리 ,이익을 소멸시키는 침익적 행정행위의 성질
을 가지는 것이므로, 현재는 철회권의 근거및 제한의 문제가 제기되고 있다.
  적극설은 철회에도 법률의 근거를 요한다고 본다.  그 논거로서는 일반적으로 법치주의원
리(법률의 유보원리)가 제시되고 있는바, 특히 허가 ,특허등의 행정행위는 기본권의  구체화
행위로서의 성질을 가지는 까닭에, 그 철회는 기본권 침해를 결과하는 것이므로, 철회에  있
어서도 당연히 법률의  근거를 요한다고 본다.
  그러나 행정행위의 철회는 그를 존속시키기 어려운(처분  후의)새로운 사정과의 관련에서 
고려되는 것이고 보면, 행정의 법률적합성이나 공익적합성, 새로운 사정에 대한 적응인청 등
을 고려할 때, 철회에도 반드시 법적 근거가 있어야 한다는  견해는 타당한 것으로 보기 어
렵다. 따라서 철회는 명시적인 법적 근거가 없는 경우에도 허용된다고 할 것이다. 이것은 판
례의 입장이기도 하다.
  "처분 당시에 그 행정처분에 별다른 하자가 없었고 또 그 처분 후에 이를  취소할 별도의 
   법적 근거가 없다 하더라도 원래의 처분을 그대로 존속시킬 필요가 없게 된 사정변경이   
 
 
 
   생겼거나 또는 중대한 공익상의 필요가 발생한 경우에는 별개의 행정행위로 이를 철회하  
   거나 변경할 수 있다고 보아야 할 것이다"
  그러나 철회는 적법하게 성립한 생정행위의 효력을  상실시키는 것이므로, 상대방에 대한 
신뢰회복의 필요성은 보다 크다고 할 것이다.
  행정행위의 철회는 기본적으로는 철회에 의하여 실현되는 공익과 상대방에 대한 신뢰회복
의 요청과의 구체적인 비교형량에 의하여 결정되어야 할 문제이나,  이 경우 철회가 상대방
의 귀책사유에 기인하는 경우를 제외하고는 당해 행위의 존속에 대한 상대방의  신뢰회복의 
요청은 매우 큰 것이므로, 철회사유는 제한적으로 인정되어야 할 것이다.
    2. 철회사유와 철회권의 제한
이 두 가지 문제는 구분하여 검토하는 것이 일반적이나,  양자는 내용적으로 밀접한 관련이 
있으므로 여기서는 함께 살펴보기로 한다.
  관계법에 철회사유가 규정되어 있는 경우에는, 그에 따라 철회할 수 있는 것은  물론이다. 
그러나 법률의 규정이 없는 경우에도 행정행위는 법과 공익에 적합한 것이어야 하므로, 법
적 또는 공익적 관점에서  '행정행위의 효력을 더  이상 존속시킬 수 없는  사유'가 발생한  
경우에는 원칙적으로 철회가 가능하다.
  그러나 일응 철회사유가 있는 경우에도 전술한 바와 같이 신뢰회복원칙과의 관련에서  또
는 행정행위 그 자체의 성질에  따라, 철회가 제한되거나 철회 자체는  허용되나 그로 인한 
손실의 보상을 요하는 경우도 있을 수 있다.
  (1)침익적 행정행위의 철회
  침익적 행정행위는 철회사유가 있는 때에는  원칙적으로 이를 철회할 수  있다. 왜냐하면 
이 경우의 철회는 상대방의 불이익을 제거하는 것으로서 ,신뢰보호원칙에 따르는 제한을 받
지 않기 때문이다. 
  그러나 이 경우에도 다음과 같은 몇 가지 경우에는 철회가 제한된다고 할 것이다.
  1)당해 행위가 복효적 행정행위로서  그로 인하여 제3자가 '법률상의  이익'을 받고 있는 
경우, 그에 대한 철회 여부는  철회에 의하여 달성하려고 하는 공익과  그로 인하여 침해되
는 제3자의 공익을 구체적으로 비교형량하여 결정되어야 할 것이다.
  2)당해 행위를 철회하여도 결국 동일한 행위를 반복하여야  할 경우, 즉 기속행위의 경우
는 철회할 수 없다. 또한 법률의 명시적 규정내지 그 해석에 따라, 그 행위의 성질상 철회가  
허용되지 않는 경우도 있다.
  (2)수익적 행정행위의 철회
  수익적 행정행위는 다음과 같은 제한적인 사유에 기해서만 철회할 수 있다. 그러나 이 때
에도 철회 후에 결국은 동일한 행위를 반복하여야 할 경우(기속행위)에는 철회할 수 없다.
  1)철회권의 유보   부관에 의하여 철회권이 유보되어 있는 경우에는 행정청은 원칙적으로 
당해 행위를 철회할 수 있는바, 부관에 철회사유가 구체적으로  규정되어 있는 경우에는 그
에 따라 철회할 수 있음은 물론이나, 단순히 철회권만이  유보되어 있는 경우에는 행정청은 
철회를 정당화하는 사유가 있는 때에만 철회를 할 수 있다. 그러나 후자의 경우에도 철회권
자체는 명시적으로 유보되어 있는 결과, 상대방은당해 행위의 철회를 예측할수 있으므로, 손
실보상의 문제는 제기되지 않는다.
  2)부담의 불이행   행정행위에 부관으로서 부담이 부과되어 있는 경우에, 그 상대방이 이
를 이행하지 않는 때에는 행정청은 원칙적으로 당해 행위를 철회할 수 있다. 다만 이경우에
도 비례원칙과의 관련에서 침익성이 적은 다른  수단에 의하여 부담상의 의무를 확보할  수 
있는 때에는, 철회가 허용되지 않는다.
  3)상대방의 의무위반   법령 또는 행정행위에 의하여 상대방에 과하여진 의무위반도 철회
사유로 된다. 실제 이러한 의무위반에  대하여는 관계법상 영업정지 취소(철회)등을 명시적
으로 규정하고 있는 것이 보통이다. 다만 이러한 명시적 규정이  없는 경우에도  철회가 가
능할 것인가에 대하여는 의문이 제기될 수 있을 것이나, 그 위반행위를 다른 방법에 의해서
는 시정할 수 없는 경우라면, 철회가 허용된다고 본다.
  4)근거법령의 변경   처분의 근거법령이 개정되어 처분이 새 법령의 요건을 갖추지  못하
게 되는 경우에 ,당해 처분의  존속여부가 문제된다. 법령에는 원칙적으로 소급효가  없으므
로, 기존처분은 당시의 법령과의 관계에서 판단하여 적법한 것으로 볼 것이며, 또한  상대방
의 신뢰보호의 관점에서 볼 때도 당해 처분은 원칙적으로는  존속되어야 할 것이다. 그러나 
당해 처분은 새 법령과의 관련에서는 위법한 것이므로, 공익상의  정당한 사유가 있는 때에
는, 그에 대한 철회가 허용된다 할 것이다. 그러나 이 경우에도 그 행위가 존속할 것으로 믿
고 있더 상대방의 신뢰는 보호되어야 할 것이므로, 그로 인한 손실은 보상되어야 한다.
  5)사정변경   처분 훙에 사정이 변경되어, 새로운 사정과 관련해서는 당해 행위가 적법 ,
타당성이 결여되어 있고, 그를 존속시키는 것이 공익을 해하는 결과로 되는 경우, 당해 행위
는 철회할 수 있다 할 것이다. 
  사정변경의 예로서는, 음식점 영업허가를 한 후에 그 인근에  주택가 또는 학교가 세워진 
경우, 또는 새로운 교육정책 기타 행정계획과 관련하여 기존의  허가 ,인가 등이 그에 부합
하지 않게 된 경우 등을  들 수 있다. 또한 생활보호법상의  수혜자가 생활여건의 개선으로 
피보호사유를 충족하지 못하게 되는 경우도 그 예에 해당한다.  전자에 있어서는 그 철회가 
상대방의 귀책사유에 기인한 것은  아니므로 보상을 요하나, 후자의  경우는 보상을 요하지 
않는다고 본다.
  공무원의 임명 ,귀화허가 등의 포괄적 신분설정행위에 대해서는 그 성질상 사정변경에 기
한  철회가 허용되지 않는다.
  6)중대한 공익상필요   법령 또는 사정의 변경이 있는 것도  아니고, 도는 상대방의 귀책
사유가 있는 것도 아니나, 공익상 관점에서 당해 행정행위에  대한 철회가 불가피한 것으로 
인정되는 경우가 있다. 이 경우는 오직 공익상의 요청으로  인하여 기존 행정행위의 효력을 
소멸시키는 것이므로, 당해 공익상의 요청은 예외적으로 중대한 것에  한정되어야 할  것이
다. 이 경우 그 철회는 상대방의  귀책사유와는 무관한 것이므로, 그로 인한 손실은  당연해 
보상되어야 한다.
  (3)철회권의 제한
  위에서 수익적 행정행위의 철회사유와  그 제한사유를 검토하였거니와,  이외에도 철회의 
제한사유로서는 불가변력과 실권의 법리를 드는 것이 보통이다.
  1)불가변력   확인행위 등과 같이 불가변력을 발생하는 행위에 대해서는 철회가 제한된다
는 것이 일반적 견해이다. 그러나 철회는 행정행위를 한 후에 발생한 새로운 사유와 관련하
여 행해지고, 내용적으로는 새로운 행정행위를 하는 것과 같은  의미를 가지는 것이라는 점
에서, 불가변력을 철회의 일반적 제한사유로 들 수 있는가에 대하여는 의문이 제기될 수 있
다.
  2)실권의 법리   철회사유가 발생한 경우에도 행정청이 일정기간 철회권을 행사하지 않은 
경우, 신뢰회복의 견지에서 행정청은 그 행위를 철회할 수 없다 할 것이다.  독일행정절차법
은 이를 법제화하여 그 기간을 1년으로 규정하고 있다.

      (라). 철회의 절차
  행정행위의 철회에 대하여는 종래에는 일반적인 규정은  없었다. 그러나 1996년12월에 제
정된 행정절차에 관한 일반법으로서의 행정절차법은 이와 관련하여 청문절차와  의견제출절
차를 내용으로 하는 의견청취절차를 규정하고  있다. 그리고 이 법의  후속조치로서 제정된 
행정절차법의시행에따른공인회계사법등의정비에관한법률은 개별법은  일괄적으로  도입하였
다. 따라서 수익적 행정행위의 철회에 있어서는 청문절차를 거쳐야 할 것이다.

      (마). 철회의 효과
  철회의 효과는 장래에 향해서만 발생함이 원칙이다. 그러나 그 소급효를 인정하지 않으면 
철회의 의의가 없게 되는 경우에는, 예적으로 그 소급효를 인정하여야 하는 경우도 있다. 예
컨대 행정행위에 의하여 보조금이 지급된 경우에, 그 상대방의  부담 또는 법령상의 의무위
반으로 인하여 그 지급결정을 취소하는 경우가 그에 해당한다.
  법령상으로는 철회와 함께 원상회복 ,시설개수의무 등이 규정되어 있는 경우가 많다.

      Ⅶ. 철회의 취소
  이것은 철회행위 자체의 위법을 이유로 그를 취소하여 원행정행위를 소생시킬 수  있겠는
가의 문제로서, 이 문제는 취소의 취소에 준하여 논할 수 있을 것이다.

      제 9 절 행정행위의 실효
      (가). 개설 
  행정행위의 실효라 함은, 하자 없이 성립 ,발효한 행정행위가 이후 일정한 사정의 발생으
로 인하여 그 효력이 소멸되는 것을 말한다. 
  1)행저앵위의 무효는 그 성립상의 중대 ,명백한 하자로 인하여 처음부터 효력이 발생하지 
않는 것인 데 대하여, 실효는 적법 ,유효한 행정행위가 이후  일정 사유의 발생으로 인하여 
그 효력이 소멸되는 것이라는 점에서 양자는 다르다.
  2)행정행위의 취소 ,철회는 개별의 행정행위에  의하여 원행정행위의 효력을  소멸시키는 
것인 데 대하여, 실효는 일정 사유의 발생에 따라 당연히 기존의 행정행위의 효력이 소멸되
는 것이라는 점에서 양자는 다르다.

      (나). 실효사유
  실효사유로서는, 행정행위의 목적물의 소멸, 상대방의 사망, 행정행위의 목적의 달성, 행정
행위의 부관으로서의 해제조선의 성취 또는 종기의 도래 등을 들 수 있다.

      (다). 실효의 효과
  행정행위에 실효사유가 발생하면 행정청이 별도의 행위 없이도 그 때부터 장래에  향하여 
당연히 당해 행위의 효력이 소멸한다. 이처럼 행정행위의 실효는  취소나 철회와는 달리 실
효사유의 발생에 의하여 당연히 당해 행정행위의 효력이 소멸하는 데에 그 특징이 있다.

      (라). 실효의 주장
  행정행위가 실효되었음은 누구나 (행정청 ,사인)이를 자유로이 주장할 수 있다. 그러나 실
제에 있어서는 의무요건의 성취나 행정행위의 목적달성 여부 등에 대하여 의문이 있어서 행
정청과 사인 사이에 견해가 대립하는 경우가 있을 수 있다.  이러한 경우 관계인은 그로 인
한 법적 불안상태의 제거를 위하여 실효확인소송 또는 유효확인소송을 제기하여, 당해 행정
행위의 실효 ,유효의 확인을 받을 수 있을 것이다.

      제 7 장 행정절차
      제1절 행정절차의 개념 및 필요성
      (가). 행정절차의 개념
  행정절차는 광의로는 행정권 발동인 행정작용을 행함에 있어 거치는 절차를 말한다. 이러
한 광의의 행정절차는 입법권의 작용에 있어서의 입법절차, 사법권의 작용에 있어서의 사법
절차에 대응하는 관념으로서, 그에는 사전절차인 제1차적  행정절차,  행정상 집결 등의 절
차, 집행절차(행정강제 ,행정벌 등) 및 행정심판에 관한 절차 등이 모두 포함된다.
  이에 대하여 협의의 행정절차는 제1차적 행정절차, 즉  행정청이 공권력을 행사하여 행정
에 관한 규정을 함에 있어 요구되는 외부와의 일련의  교섭과정을 말한다. 환언하면 종국적 
행정처분의 형성과정상에 이루어지는 절차라고 할 수 있다.
  통설은 행정절차를 협의로 파악하고 있다. 행정집행절차와  특히 행정심판절차는 이미 상
당히 완비되어 있는 데 대하여, 제1차적 행정절차는 아직도  이들  상호간에 통일성이 없고 
매우 불완전하여 국민의 권익보장의 측면에서 특히 문제가 된다. 이러한 관점에서 이하에서
는 행정절차를 협의로 파악한다.
  협의의 행정절차는 행정규정을 함에 있어 외부와의 관게에서 거쳐야 하는 일련의  과정이
라는 점에서, 결정과정에 관한 것이기는 하되 행정조직 내부에서  수행되는 데 그치는 절차
는 여기에 포함되지 않는다.

 

 

     (나). 행정절차의 필요성
  행정권의 활동에 관하여 그 실체법적 측면에서 그 요건 ,효과 등이 구체적으로  규율되어 
있고, 그 위법성보장수단으로서 재판통제가 보장되어 있는 경우라면 법치주의는 구현되고 
있다고 할 수 있다. 이러한 관점에서 보면 행정작용을 다시 절차적 측면에서 규제하는 것은 
국민의 권익보장에 있어서도 실질적인 의미가 없을 뿐만 아니라, 행정작용의 신속성 ,능율
성의 요청에도 반하는 것이라고 할 수 있다.
  이것이 종래 독일 , '프랑스 '등의 대륙법계 국가에 있어서의 행정절차에 대한  입장이었
다. 그러나 이들 국가에 있어서도 오늘날에는 행정절차에 관한 일반법이 제적되거나 그에 
준하는 입법조치들이 취하여지고 있는바, 그것은 대체로 다음과 같은 행정절차의 필요성 또
는 효용성에 기인하는 것이다.
    1. 행정의 민주성
  행정작용의 중심을 이루는 것은 아직도 권력작용인바, 전통적으로 국민은 단지 행정의 객
체로서만 파악되고 있었던 것이다. 그러나 이러한 전통적 관념이 오늘날의 민주주의이념에 
반하는 것임은 물론이다.
  따라서 국민의 권리 ,의무에 지대한 영향을 미치는 행정계획 ,행정처분 등에 있어서는 공
청회나 고지 ,청문 등의 절차에 의하여 관계자를 그 형성과정에 참여시키는 것이 행정의 민
주화라는 관점에서 바람직한 것이다.
    2. 행정작용의 적정성
  행정절차는 행정의 적정성을 보장하는 실효적 수단이 된다. 행정처분을 함에 있어 그 상
대방에게 미리 이를 통지하여 그에 관한 의견 또는 참고자료 등을 제출하게 하는 것은 구체
적인 사실관계의 정확한 파악이나 관계법령의 적정한 해석에 있어 유용한 것임은 물론이다. 
또한 행정처분의 이유를 구체적으로 명시하게 하는 이유부기제도는 보다 신중한 행정을  유
도하는 기능을 수행하게 된다.
    3. 행정의 능률성
  행정절차는 종국적 처분에 앞서 상대방에 대한 고지 ,청문 ,의견진술 등의 절차를 거쳐야 
하는 것이라는 점에서는, 그것은 일응 행정의 능률성에 반하는 것으로 볼 수 있다.  그러나 
적절한 행정절차에 따라 상대방의 능동적인 참여하에 적법 ,타당한 행저악용이  이루어지는 
경우에는, 상대방의 신뢰성에 따른 협력을 기대할 수 있게 됨으로써 궁극적으로 행정의 능
율화에 이바지할 수도 있다.
    4. 사법기능의 보완
  행정절차는 종국적 처분에 앞서 상대방에게 의견진술 ,자료제출 등의 기회를 부여하여 
행정의 적법 ,타당성을 보장하는 기능을 수행하는바, 이것은 다른 측면에서는 국민의 권
리 ,이익에 대한 사전적 을 수행하는 의미를 가지는 것이다.
  행정절차의 이러한 사전구제적 기능은 행정작용이 전문 ,기술적 재량행사를 내용으로  하
는 것인 때에 특히 의미가 크다. 왜냐하면, 이러한 행정영역에 대한 사법적 통제는 형식적 
통제에 그치는 경우가 적지 않기 때문이다.
      
      제 2 절 행정절차의 발달
      (가). 서설
  독일 등에 있어 전통적 법치주의하에서는, 행정작용을 실체법적으로만 규율함으로써 행정
의 자의 ,전단을 방지하고 국민의 권익을 보장하려고 하였다. 따라서 그에 있어서는 행정결
정이 어떠한 절차를 거쳐 행하여지는가는 중요하지 않았고, 다만 종국적 결정이 실체법에 
부합하는지 여부만이 문제로 되었으며, 결과적으로 재판통제도 그에 한정되고 있었다. 이처
럼 독일 등의 대륙법계 국가에서 행정절차를 중요시하지 않은 것은 물론 행정의 능율성 ,탄
력성 확보의 요청에 따른 것이지만, 아울러 당시의 행정은  그 작용형성이 정형화되고 단순
한 것이어서 실체법적 규제만으로도 그에 대한 실질적 규제가 가능하였다는 사정도  있었던 
것이다.
  그러나 현대국가에 있어서는 경제 ,사회 ,복지 등의 새로운 행정분야가 등장함에 따라 행
정대상도 복잡 ,다양화되었고, 행정작용의 특수성 ,전문성에 따라 실체법적 규율에 있어서
도 불확정개념을 사용하거나 행정에 광범위한 재량권을 부여하는 경우가 늘어나게 되었다. 
그에 따라 전문적 ,기술적 재량행사를 내용으로 하는 행정작용에 있어서는 법원의 심사능력
이 매우 제한되어 이들 작용에 대한 재판통제는 형식적인 것에 그치는 경우도 적지 않게 되
었다. 이처럼 전문적 ,기술적 행정작용에 대한 실체법상의 규제 및 그에 따르는 제심통제의 
결과로 말리암아, 이들 행정작용이 최종적 결정에 이르게 되기까지의 형성과정  자체에 대
한 규제 내지 통제를 통해 행정의 합법성을 보장하는 문제가 특히 중요한 의미를 가지게 되
었다.
  대륙법계에 비하여 영미법은 행정절차나 그 구체적 법리에 의하여 특징지워지는 거으로, 
영미에 있어서는 고지 ,청문 ,기술열람 ,이유부기 등의 문제가 중요한 논점을 이루면서  발
전되어 왔던 것이다. 그러나 오늘날에는 실체법적 규율원칙에 입각하고 있던 독일 , '프랑
스 '등 대륙법계 국가에 있어서도, 전문적 ,기술적 행정영역에 대한 재량통제의 필요성에 
따라 행정절차에 관한 중요한 입법조치가 있었고, 또한 행정규정권자의 공익대의성에 대한 
회의 등으로 인하여, 행정과정에의 주민참가기회의 확대와 참가의 실질화 등 다양한 형태의 
행정절차제도가 모색되고 있다. 

      (나). 영국의 해엉절차법제
  영국은 전통적으로 '커먼 로(common law) '의 기본원리를 이루고 있는 자연적 정의에 
입각한 행정절차를 통하여 19세기 이래 행정권의 활동을 규제하여 왔던바, 이러한 행정절차
의 기본원리인 자연적 정의는 모든 국가권력의 적정한 행사의 필수적 기본원칙으로서, '누
구도 자기에 관계되는 사건의 재판관이 될 수 없다 '는 편견배제의 원칙과 '누구도 청문 
없이는 불이익을 받지 아니한다 '또는 '쌍방 모두에 청문의 기회가 주어져야 한다 '는 쌍
방청문의 원칙이라는 두 가지 원칙으로 구성되어 있다.
  이들 원칙은 원래는 사법제판소에 의하여 적용되던 것이었으나, 제정법에 의하여 사회 ,
경제분야에 관한 분쟁의 해결기능이 행정기관에도 부여됨에 따라,  그에  관한 처분이나 심
판절차에도 확대 ,적용되기에 이르렀다.
  이러한 자연적 정의원칙의 위반에  대하여는 행위유지명령, 권리 ,의무의  확인을 구하는 
선언판결, 행위의 취소를 위한 사건이송명령 등의 소송수단으로써 다투거나, 손해배상소송에 
의하여 그로 인한 손해의 배상을 구할 수 있다.
  자연적 정의의 제1원칙인 편견배제의 원칙은, 그 사건에 이해관계가 있어 편견에 의한 판
단을 할 우려가 있는 경우에 대한 것이다. 이에 있어서는 진실로 편견이 개재할 우려가 있
었던가의 문제보다도, 합리적인 인간의 관점에서 보아 편견이 개재할 수 있었을 것으로 의
심될 만한 것인가의 여부가 중요한 의미를 가진다. 제2원칙인 쌍방청문의 원칙은, 행정결정
에 의하여 불이익을 받을 수 있는 이해관계인에게는 사전에 충분한 청문의 기회가 보장되
어야 하고, 청문과정에 제출될 주장과 증거를 살핀 후에만  종국적인 행정결정 또는 처분이  
행하여져야 한다는 것이다.
  당사자는 청문절차에 있어 자기를 방어하고 자신에게 불리한 타인의 진술을 시정 ,반박하
는 기회를 부여받아야 하며, 그를 위하여 관련 정보의 고지를 요구할 수 있다.

      (다). 미국의 행정절차법제
  미국수정헌법 제5조는 "누구도 법의 적정한 절차(due process of law)에 의하지 아니하고
는 자유 또는 재산을 박탈당하지 아니한다"고 규정하고 있는바, 미국의 행정절차법은 바로 
이 조항에 의거하여 정립 ,발전하게 되었다.
  이러한 헌법상의 적법절차가 행정작용에도 요구되는가의 문제에 관하여, 초기에는 소극
적 견해가 지배적이었으나, 1880년대부터 법원은 부당하게 국민의 권익을 침해할 우려가 
있는 모든 국가작용에 적법절차가 요구된다는 원칙을 선언하여, 이 절차는 행정작용에도 
적용되게 되었다.
  적법절차에 의한 국민의 자유 ,권리의 보장에 있어 가장 중요한 것은 행정결정에 있어서
의 사전청문을 받을 권리인바, 청문에는 다음의 두 가지 종류가 있다. a)사실형청문: 이것은 
양 당사자가 증거를 제출하고 서로 반대심문 또는 반증을 제출할 수 있는 대심구조, 엄격한 
증거법칙 구두변론 등의 준사법절차가 적용되는 청문을 말한다. b)진술형청문: 이것은 증거
제출 ,반대심문 ,반증제출 등을 요하지  않고, 다만 의견진술을 그 내용으로 하는  것으로,  
규칙제정 ,일반처분 ,정책결정 ,재량결정 등에 있어서의 비사실문제에 관한 쟁점과  관련하
여 적용된다.
  미국에서는 1946년에 행정절차법이 제정되었으며, 1966년에는 정보공개법이 제정되어 국
민은 행정정보에 대한 자유로운 접근권을 가지게 되었고, 그 부당한 거부에 대해서는 소송
을 통하여 다툴 수 있게 되었다.

      (라). 대륙법계 국가의 행정절차법제
  영국의 자연적 정의나 그 연장이라고 할 수 있는 미국의 적법절차의 법리와는 다른 시각
이기는 하나, 대륙법계의 국가에서도 실질적 법치주의원리에 따른 행정통제의 강화와 그에 
의한 국민의 권익보장을 위하여, 1920년대부터 일부 국가에서 행정절차법이 제정되기 시작
하였다. 1925년 '오스트리아 '의 행정절차법과 그를 모델로 한 1928년의 '폴란드 ', '체
코 ', 1930년의 '유고슬라비아 ', 그리고 1926년의 독일의  '튜빙겐 '주의 행정절차법 들이 
그것이다.
  제2차대전 이후에 있어서도 1968년에  '스위스 ', 1971년에   '스웨덴 ' 그리고 1976년에
는 독일이 행정절차법을 제정하였다.  '프란스 '에서는  아직 일반법으로서의 행정절차법은 
제정되지 않고 있으나, 그에 관한 판례와 몇몇의 개별법에 의하여, 상당히 실질적인  행정절
차법제가 정비되고 있다.
    1.  '프랑스 '의 행정절차법제
   '프랑스 '에서는 행정절차에 관한 일반법이 없다. 그러나 이에 관하여는 상당히 오래 전
부터 판례상 일정한 법리가 정립되어 있었고, 또한 자문절차를 규정한 개별법이 적지  않다. 
특히 최근에는 특정 부문에 관한 것이기는 하나, 행정절차에 관한 몇 개의 중요한 입법조치
가 이루어져,  '프랑스 '에서도 내용적으로는 상당히 실질적인 행정절차법제가 정비되어 있
다고 할 수 있다.
  (1) 방어권의 법리
  이것은 판례에 의하여 정립된 행정절차에 관한 법리의 대표적인 것이다. 이 법리는 행정
상 제재조치를 취함에 있어서는 그에 앞서 그 상대방에게 의견진술의 기회를 부여하여야 한
다는 것을 내용으로 한다. 이 법리는  '트롱삐에 그라비에 '사건에서 선언된 것이다.
  이러한 방어권의 법리는 공무원에 대한 징계에 관하여는 1905년의 법률 제65조에  명시적
으로 규정되었으나, 위의  '꽁세유데따 '의 판결 이후에는 여타  행정부문에도 행정법상의 
불문법원리로서 적용되고 있다.
  (2) 자문절차
   '프랑스 '에서는 최종결저에 앞서 자문절차를 거쳐야 하는 경우가 많다. 이러한 자문절
차에 있어서는 자문기관이 당해 문제에 관한 이익대표로 구성되는 경우가 적지 아니하다.
  자문적 의견은 원칙적으로는 구속력이 없으나, 예외적으로  그에 구속력이 인정되는 경우
도 있다. 예컨대 관계법이 부합의견을 요한다고 규정하는 경우가 그에 해당한다.  어느 경우
에나 법령상의 자문절차를 거치지 않은 처분은 위법한 것으로서 원칙적으로 취소사유가  된
다.
  (3) 최근의 입법
  1973년의 중재관에 관한 법률을 시발점으로 하여, 행정절차에 관한 일정 수의 중요한 법
률이 제정되었다.
  자연보호에 관한 1976년 7월 10일의 법률은 호나경영향평가제를 도입하여 주민참가의 절
차를 규정하고 있고, 1978년의 정보처리 ,전산자료 및 인권에 관한 법률은 특히 당사자의 
관련정보에 대한 개시 ,시정권을 규정하고 있으며, 1978년 7월 17일의 행정문서에 대한 자
유접근권에 관한 법률은 국민의 행정문서에 대한 개시청구권을 규정하고 있고, 1979년 11월 
7일의 이유부기에 관한 법률은 행정행위에 대한 행정청의 이유부기의무를 규정하고 있다.
    2, 독일의 행정절차법 
  전술한 바와 같이 독일의 고전적 법치주의에 있어서는 행정작용에 대한 실체법적  규제와 
그에 따른 사후구제를 원칙으로 하고 있었다. 그러나 행정기능의 확대와 그에 따른 작용형
식의 다양화에 따라 행정작용에 대한 실체법적 규제 및 사후구제적 재판통제의 한계가 노정
됨에 따라, 행정작용에 대한 절차법적 규제의 중요성이 부각되어, 1920년 이래  '튜빙겐 '주
나  '뷰르텐베르크 '주에서 행정절차법이 제정되게 되었다. 특히 제2차 대전 후  '본 '기본
법 아래에서는 일반적인 행정절차법의 제정문제가 보다 활발하게 거론되어, 1958년  '빈 '
에서의 독일국법학자대회에서 이에 관한 종합적 토의가 있은 이래, 1976년 5월 25일에 마침
내 연방행정절차법이 제정되어, 1977년 1월 1일부터 시행되게 되었다. 이 법률은 전문 103조
로 되어 있는 것으로, 종래의 행정절차의 법전화를 위한 여러 시도와 관습법 ,판례법 및 학
설을 종합적으로 수렴한 획기적인 입법으로 평가되고 있다.
  이러한 독일의 행정절차법의 의미 또는 특색으로서는 다음의 세 가지를 들  수 있다. a) 
이 법의 제정에 의하여, 행정에 대한 사후통제로서의 이의신청 ,행정재판을 중심으로 하는 
고전적 법치주의 전통에 따라 행정작용에 대한 사전적 통제에 비교적 냉담했던 종래의 태도
를 버리고, 행정의 결정과정을 사법형식화함으로써 사전통제절차를 정비하였다. b) 이 법은 
행정작용의 사전절차의 정비와 함께, 행정절차와 불가결한 관계에 있는 한도 내에서 일부 
실체법적 규정도 두고 있는바, 특히 행정행위 및 공법상계약에 관한 규정이 여기에 해당한
다. c) 이 법은 원칙적으로는 행정행위와 공법상계약에만 적용되어 그 적용범위가 제한되어 
있다. 또한 그 위반은 취소 또는 무효사유가 되는 것이나, 그에 대하여는 하자의 치유나 기
속행위에 대한 예외를 광범하게  규정하고 있는 결과, 행정절차의  실효성이 매우 약화되고 
있다. 
  행정절차법은 행정절차를 다음의 두 가지로 나누고 있다.
  (1) 비정식절차
  행정절차법은 행정절차의 무형식성 원칙에 입각하고 있다. 즉 동법 제10조는 "행정절차는 
형식에관하여 특별한 법률상의 규정이 있는 경우를 제외하고는 특별한 형식에구속되지 아니
한다. 그것은 단순하고 목적에 적합하게 수행될 수 있다"고 규정하고 있다.
  (2) 정식절차
  다른 법률에서 그에 의하도록 규정하고 있는 경우에만 적용되는 절차로서, 청문, 증인 ,감
정인의 협력, 구두심리, 이유부기 등을 그 내용으로 하고 있다.
  독일행정절차법은 동법상의 계획확정절차는 개별법에 이에 관한 특별한 규정이 있는 경우
에만 적용된다고 규정하고 있다. 동법은 또한 대량절차나 기계에  의한 처리에 관하여도 규
정하고 있다.

      (마). 일본의 행정절차법제
  일본에서는 1952년의 국가행정운영법안 및 1953년의 국가행정운영법요강안을 시발점으로 
하여 행정절차법의 법제화가 시도되었으나, 실제 그것이 결실을 본 것은 그로부터 40여 년
의 기간이 경과한 후이다. 즉 1993년 5월에 정부는 임시행정개혁추진심의회의 건의를 받아 
그에 일정한 조정조치를 한 후 동년 11월에 행정절차법안을  국회에 제출하였던바, 이 법률
안이 국회에서 가결되었던 것이다.
  일본의 행정절차법은 총칙, 신청에 대한 처분절차, 불이익처분절차, 행정지도절차 등을 포
함한 전문 6장 32조로 구성되어 잇는데, 특히 이 법의 제정에 따른 행정절차 관계법령의 정
비 등을 위한 행정절차법의 시행에 따른 관계법령의 정비에 관한 법률을 제정한 것이 그 하
나의 특징이다.
      제3절 행정절차의 기본적 내용
  행정절차는 국가에 따라 그 내용을 달리하는 것이기는 하나, 그 기본적인 것으로서 다음
의 몇 가지를 들 수 있다.
    1. 사전통지 및 청문
  (1) 사전통지
  이것은 행정결정을 하기 전에 그 상대방 또는 이해관계인에게 당해결정의 내용 ,이유  및 
그에 관한 청문의 일시 ,장소 등을 알리는 행위이다. 이것은 상대방 등에게 청문시의 의견
진술 ,권리주장 ,자료제출 등을 미리 준비할 수 있도록 하기 위한 것이므로, 청문의 상당기
간 전에 행해져야 한다. 통지는 법령에 특별한 규정이 있는 경우를  제외하고는 송달 또는 
공고의 방법에 의한다.
  (2) 청   문
  청문이란 국민의 자유 ,권리를 제한 ,침해하는 행정처분을 발하기 전에 행정청이나  관계
인의 주장 ,증거에 대하여, 처분의 상대방이나 대립하는 이해관계인으로  하여금 자기에게 
유리한 주장 ,증거를 제출하여 반박할 수 있는 기회를 부여함을 목적으로 하는 절차를 말한
다.
  이러한 청문절차는 독일의 경우 헌법적 효력을 가지는 불문법인 행정법의 일반원리로  파
악되고 있다.
  우리 대법원은 행정규칙인 훈령에 규정된 청문절차에 관하여, 
  "관계행정청이 건축사 사무소의 등록취소처분을 함에 있어 당해 건축사들을  사전에 청문
  하도록 한 법제도의 취지는, 위 행정처분으로 인하여 건축사 사무소의 기존권리가 부당하  
  게 침해받지 아니하도록 등록취소사유에  대하여 당해 건축사에게 변명과  유리한 자료를  
 
  제출할 기회를 부여하여 위법사유의 시정가능성을 감안하고 처분의 신중성과 적정성을 기  
  하려 함에 있다 할 것이므로, 관계행정청이 위와 같은  처분을 하려면 반드시 사전에 청  
  문절차를 거쳐야 한다."(대판 1984. 9. 11. 82누166)
라고 판시한 바 있다. 그런데 이 판결 이후에도 대법원 행정규칙의 법규성을 계속 부인하고 
있는 것으로 보아, 이 판결이 행정규칙의 법규성을 인정한 것으로 볼 수는 없다. 그러한 점
에서 이 판결은 청문절차가 불문법원리임을 전제로 한 것으로 해석할 소지가 충분히 있으
며, 그것이 또한 합리적인 해석인 것으로 보인다. 그러나 그러한 해석은 이후의 대법원 판례
에 의하여 정면으로 부인되고 있다.
  대법원은, 
  "청문을 포함한 당사자의 의견청취절차 없이 어떤 행정처분을 한 경우에도 관계법령에서 
  당사자의 의견청취절차없이 어떤 행정처분을 한 경우에도 관계법령에서 당사자의  의견청  
  취절차를 시행하도록 규정하고 있지 않고 있는 경우에는 그 행정처분이  위법하게되는 것  
  은 아니라 할 것이다"(대판 1994. 8. 9. 94누3414)
라고 하여, 청문절차의 불문법원리 내지는 헌법적 원리성을 부인하고 있는 것이다.
  이러한 대법원의 판례는 헌법재판소의 입장과는 상치적인  것으로 보인다. 즉 헌법재판소
는 변호사법 제15조에 대한 위헌법률심판에서 "공소가 제기된 변호사에 대해서 형사상의 소
추만으로 법무부장관의 일방적 명령에의하여 변호사업무를 정지시키는 것은 당해  변호사가 
자기에게 유리한 사실을 진술하거나 필요한 증거를 제출할 수 있는 청문의 기회가 보장되지 
아니하여 적법절차를 존중하지 아니하는 것이 (되어) ... 변호사법 제15조는  위헌"이라고 선
언한 바 있다(헌재 1990. 11. 19. 90헌가48).
    2. 기록열람
  기록열람이란 청문절차와 관련하여 처분의 상대방 등이 당해 사안에 관하여 행정청이 보
유하고 잇는 문서 등의 기록을 열람하는 것을 말한다. 처분의 상대방 등을 사전통지에 의하
여 처분이유를 알 수 있으나, 그것이 어떠한 증거에 의하여 뒷받침되고 있는가를 알아야 청
문단계에서 보다 정확한 의견을 진술할 수 있기 때문에, 그러한 점에서 기록열람은 청문절
차의 실질성을 확보해 주는 기능을 수행한다.
  이러한 점에서 1946년의 미국행정절차법은 당사자에 대한 기록공개를 규정하고 있고(법3), 
독일연방행정절차법도 또한 관계인의 서류열람권을 규정하고 있다(법29). 다음에서 보는 바
와 같이 우리 행정절차법도 이에 관한 규정을 두고 있으나, 개별법에서 규정하고 있는 예는 
없다.
    3. 이유부기
  이것은 행정처분 등을 함에 있어 그 근거가 되는 법적 ,사실적 이유를 구체적으로 명시하
도록 하는 것을 말한다. 이러한 이유부기제도는 행정청으로 하여금 처분 등을 보다 신중하
게 하여 자의적 처분을 방지하고 또한 쟁송단계에서 그 상대방이 당해 처분에 대하여 다툴 
수 있는 구체적 근거를 미리 제공하여 준다는 점에서 중요한 의미가 있다. 이유부기는 또한 
상대방에게 그 처분의 내용을 납득시키는 설득기능도 아울러 가진다. 그러한 점에서는 이유
부기는 단순히 처분의 근거조문을 기재하는 것만으로는 충분하지 않고, 그에는 구체적인 사
실과 당해 처분과의 관계가 적시되어야 할 것이다. 이러한 이유부기제도는 재량처분에 있어 
그 처분의 동기 ,목적 등을 상대방이 알 수 있도록 하여 준다는 점에서 특히 그 의의가 부
각된다.
  우리나라의 공무원법은 징계처분에 있어 그 이유를 명시하도록 규정하고 있다(국가공무원
법75, 경찰공무원법 30, 지방공무원법 67).
  대법원은, 
  "허가취소처분에는 그 근거가 되는 법령과 처분을 받은 자가 어떠한 위반사실에  대하여 
  당해 처분이 있었는지를 알 수 있을 정도의 위 법령에 해당하는 사실의 적시를 요한다고   
 
 
  할 것이다"(대판, 1984. 7. 10. 82누551).
라고 판시하여 이유부기를 불문법원으로서의 행정법의 일반원리의 하나로 인정하고 있다.
    4. 처분기준의 설정 ,공표
  이것은 행정청이 처분(신청에 의한 수익적 처분과 침익적 처분을 모두 포함)을 함에 있어 
따라야 할 기준을 정하여 이를 사전에 공표하여 두는 것을 말한다. 당해 기준은 해석기준인 
것도 있고 재량기준인 것도 있으나, 어느 경우에나 이러한 기준의 설정 ,공표는 당사자에게 
예측가능성을 부여하고, 행정결정의 자의 ,독단을 방지하는 점에 그 기본적 의의가 있는 것
이다.
  이러한 처분기준의 설정 ,공표에 관하여 우리 판례상 정립된 원리는 없다.
    5. 국민 ,주민의 참가절차
  오늘날의 행정에 있어서는 전통적인 행정청과 상대방인 국민의 이원적 구조로는 파악할 
수 없는 활동이 증대하고 있는바, 토지이용계획 등의 각종 행정계획의 책정, 공공요금의 결
정 ,변경, 원자력발전소 ,공항 ,도로 등 대규모 사업계획의 수립 등이 그 예이다. 이러한 행
정활동에 있어서는 행정청에 부여된 계획재략을 포함한 광범한 재량권을 적정하게 행사하
고, 이들 작용과 관련된 복잡한 이해관계를 적절히 조정하며, 공익과 사익의 조화를 도모하
기 위하여 이해관계자, 일반국민  또는 주민의 의견을 수렴하기  위한 참가절차가 필요하게 
된다.
  이러한 참가절차가 요청되는 것은, 일면으로는 오늘날의 행정이 국민이나 주민의 생활에 
광범하고 다양하게 관여하고 있는 데에 기인하는 것이나, 타면에 있어서는 이들 행정활동에 
대한 법률에의한 구체적 통제가 어렵고, 또한 사법적 구제도 반드시 실효적으로 작용하는 
것은 아니라는 점에 이유가 있다.
  고지와 청문을 내용으로 하는 사전청문절차가 주로 처분의 상대방의 권리 ,이익을 보호
하기 위한 것이라면, 행정정책형성과정  또는 행정계획과정에의 참가절차는 그 결정내용의 
합리성을 제고하여 행정에 대한 국민의 신뢰를 확보하고 행정의 민주화를 도모함을 그 목적
으로 하는 것이라 할 것이다.

      제 4 절 우리나라의 행정절차법제
  우리나라가 기본적으로 독일 ,프랑스 등과 같은 대률법계의 행정법체계에 속하고 잇는 데
에 기인한 것인지 모르지만, 종래 행정작용에 대한 절차적 규제는 비교적 등한시되고 있었
다. 그러나 1970년대 이후부터는 행정절차법의 제정논의와 관련하여 행정절차에 대하여는 
학설상으로도 활발한 논의가 있었고 또한 이에관한 몇 가지 중요한 판례도 축적된 바 있다.
  제도적 측면에서는 과거 총무처가  주관 ,성안하여 1987년에 입법상고한  행정절차법안이 
입법조치에까지는 이르지 못하였으나, 1994년에 다시 마련한 것으로서, 1996년 8월에 입법예
고된 행정절차법안이 동년 11월에 국회에서 통과됨으로써 우리나라의 행정절차법제는  일단 
정비되었다고 할 수 있다.
  다음에서는 행정절차에 관한 헌법적 근거 문제를 검토하고, 이어서 1996년 11월의 행정절
차법 제정 이전의 상황에 관하여 약술한 후에, 행정절차에 관한 일반법으로서의 행정절차법
의 내용을 검토한다.

      제1항  행정절차의 헌법적 근거 및 행정절차법 제정 이전의 상황
      (가). 행정절차의 헌법적 근거
  우리 헌법은 미국수정헌법 제5조와 같은 규정은 두고 있지 않다. 그러나 헌법 제12조 제1
항은 "누구든지... 법률과 적법한 절차에 의하지 아니하고는 처벌 ,보안처분 또는 강제노역
을 받지 아니한다"고 규정하고 있는바, 동조의 적법절차조항이 형사사법절차에만 적용되는
가, 또는 질서벌 ,집행벌 등 신체의 자유를 제한하는 행정벌에도 적용되는가, 또는 더 나아
가 널리 국민의 자유 ,권리를 제한하는 행정처분에도 적용되는가라는 문제가 제기된다.
  이 문제에 대하여 현재 대부분의 헌법학자들은 현대 행정국가에서는 행정권에 의한 기본
권의 침해가능성이 증대되고 있으므로 행정절차에 대해서도 헌법 제12조의 적법절차원리가 
적용되어야 한다고 보고 있다.
  행정법학자들도 그 다수는 헌법 제12조의 규정이 직접적으로는 형사사법권의 발동에 관한 
조항이라 하더라도, 그 취지는 행정절차에도 유추적용될 수 있다고 보고, 이러한 해석은  헌
법 제10조(기본적 인권의 불가침)와 제37조(기본권의  포괄성 ,법률유보의 관계)에 의하여 
뒷받침되고 있다고 보고 있다.
  헌법재판소는, 
  "헌법 제12조 제3항 본문은 동조 제1항과 함께 적법절차원리의 일반조항에 해당하는 것으
  로서, 형사절차상의 영역에 한정되지 않고 입법 ,행정 등 국가의 모든 공권력의 작용에  
  는 절차상의 적법성뿐만 아니라 법률의 실제적 내용도 합리성과 정당성을 갖춘 실체적인  
  적법성이 있어야 한다는 적법절차의 원칙을 헌법의 기본원리로 명시한 것이다"(헌재 
  1992. 12. 24. 92헌마78).
하고 하여, 헌법 제12조상의 적법절차우너리가 행정절차에도  적용되는 헌법적 원리임을 천
명하였다.
  이 문제를 일반적으로 다룬 대법원의 판례는 없다. 그러나 행정절차의 내용에 관한 부분
에서 보는 바와 같이, 대법원은 청문절차에 관하여 관계법상 그에 관한 명문의 규정이 없는 
경우에는 청문절차를 거치지 아니하였다고 하여 당해 처분이 위법하게 되는 것은 아니라고
판단하고 있는 것으로 보아, 헌법 제12조상의  적법절차원리가 행정절차에도 적용되는 것은 
아니라는 입장을 취하고 있는 것으로 보인다.
    
      (나). 행정절차법 제정 이전의 상황
  행정절차에 관한 일반법인 1996년 12월의 행정절차법 제정 이전에 있어서는 행정절차에 
관하여 개별법에서 청문 ,이유부기 ,공청회 등에 관하여 산발적으로 규정하고 있는 외에, 
대통령령인 민원사무처리규정, 법령안입법예고에 관한 규정등이  수익적 처분의 기준 ,기간
의 설정, 행정입법예고 등에 관하여 규정하고 있었다.
  1982년에 대통령령으로 제정된 민원사무처리규정은 신청에 의한 수익적 처분의 기준  및 
그 처리기간에 대하여 규정하고 있었던바, 이것은 행정실무상으로는 상당히 실질적 기능을 
수행하고 있었다. 그러나 이들 규정은  법률의 위임없이 제정된 것이라는  점에서 법리상의 
문제가 제기되고 있었다.
  1983년에 대통령령으로 제정된 법령안입법예고에 관한 규정에 의하여 입법예고절차가  신
설되었던바, 이 규정은 국민의 권리 ,의무 또는 일상생활과 관련있는 정부시안의 법률안, 지
방자치단체장 제안의 조례안 및 법규명령안에 대하여 20일간 예고하도록 규정하고 있었다. 
이 규정은 이후 1995년에 제정된 법제업무운영규정(대통령령)에 통합되었던바, 이 법제업무
운영규정은 1997년에 전문개정되어 현재는 행정절차법상의 행정상 입법예고절차의 구체적 
시행을 위한 시행령으로서 기능하고 있다.
  한편, 정부는 1987년에 입법예고된 행정절차법안의 국회제출 보류에 따른 문제점을 보완
하기 위하여 1989년 11월 14일 국무총리훈련 제235호로 국민의 권익보호를 위한 행정절차에 
관한 훈령을 제정하여 행정절차운영지침을 각 행정기관에 시달한 바  있다. 이 지침은 궁극
적인 행정절차법의 제정시까지 행정처분절차를 시험적으로 운영하고 그에 관한 경험을 축적
할 목적으로 발하여진 것으로서, 이 훈령에는 의견제출 ,청문, 공청회, 이유부기, 행정문서열
람 등 행정절차 일반에 관하여 규정하고 있어서, 행정실무상으로는 상당히 실질적인 의미를 
가지는 것이었다. 그러나 이 훈령은 행정규칙으로서 법규성이 인정되지 않았기 때문에 행정
기관이 이 훈령상의 절차를 준수하지 않는 경우에도 그것이 당해 처분의 위법사유로는 되지 
않았다는 점에서 본질적인 한계를 지니고 있는 것이었다.

      제2항  행정절차법
  위에서 본 바와 같이 1996년 11월의 행정절차법의 제정 이전까지는 우리나라의  행정절차
는 다수의 개별법령 내지는 훈령에 의하여 산발적으로 규율되고 있었으나 행정절차법이  제
정됨으로써 우리나라의 행정절차법제도 일정한 체계를 갖추게 되었다. 이 법은 1996년 12월
에 공포되어 1998년 1월 1일부터 시행되고 있다. 다음에이 법의 내용을 살펴본다.
    
      (가). 행정절차법의 구조 및 특징
  행정절차의 내용은 각국의 역사적 발전과정, 사회적 여건, 행정법의 발전형태 등에 따라 
각각 다른 내용과 특색을 가지는 것임은 물론이다. 1996년 11월에 제정된 행정절차법의 구
조 및 특색으로는 대체로 다음과 같은 몇 가지를 들 수 있을 것이다.
  (1) 행정절차법은 우리나라에서의 행정절차에 관한 일반법으로서, 총칙 외에 처분절차 ,신
고절차 ,행정상 입법예고절차 ,행정예고절차 ,행정지도절차 및 보칙의 총 7장 54개조로 구
성되어 있다.
  (2) 행정절차법에는 행정법의 총칙에 해당하는 규정도 없고, 또한 행정행위 등에 관한 실
체법적 규정도 없다. 즉 우리 행정절차법은 행정행위나 공법상계약에 관한 실체법적 규정을 
포함하고 잇는 독일의 행정절차법과는 달리 원칙적으로 절차규정만으로 구성되어 있다(다만 
처분의 개정, 행정지도에 관한 일부 규정은 그 예외를 이루고 있다).
  (3) 행정절차는 내용적으로는 사전절차와 사후절차를 포함하는 것이나, 행정절차법의 규율
범위는 사전절차에 한정되어 있다.
  (4) 전술한 바와 같이 행정절차법은 처분절차 ,신고절차 ,행정상 입법예고절차 ,행정예고
절차 및 행정지도절차에 한정하여 규정하고 있으며, 행정계획절차나 행정조사절차 등은 그 
규율대상에서 제외되고 있다. 그러한 점에서 동법은 행정절차에 관한 완결적인 법은 아니라 
할 것이다.

      (나). 통칙적 규정
  행정절차법으니 총칙에는 목적 ,정의규정 외에, 동법의 적용범위 ,적용제외사항, 행정절차
의 일반원칙, 행정청간의 협조 ,조정 ,응원 등에 관한 규정을 두고 있다.
    1. 목  적
  행정절차법은 행정운영에 있어서의 공정성, 투명성 및  신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 
보호함을 그 목적으로 한다(법1). 여기서의 '국민'에는 외국인도 포함된다.
  행정절차법은 공정성의 관념에 대하여는 특별히 정의하지 않고 있는데, 동법은 이 관념은 
사회통념으로 존재하고 잇는 것으로 전제하고  있다고 할 수 있다. 행정운영이 공정하다는 
것은 행정결정이 행정기관의 자의나 독단에 의하지 않고, 정확한 정보 ,자료에 기하여 행하
여지는 것을 의미한다고 할 것이다.
  행정절차법은 수명성의 확보도 그 목적의 하나도 규정함으로써 이 관념을 법적 관념으로 
사용하고 있으나, 그 의의에 관하여는 특별한 정의규정을 두고 있지 않다. 다만 부분적이기
는 하나 동법 제5조에 의하여 그 내용이 어느 정도 구체화되고 있고, 또한 그 확보수단도 
규정되어 있다. 즉 동조는 "행정청이 이 법에 의하여  행하는 의사표시는 그 내용이 구체적
이고 명확하여야 하며, 의사표시의 근거가 되는 법령 등의 내용이 명확하지 아니한 경우 당
사자 등은 당해 행정청에 대하여 그  해석을 요구할 수 있다. 이 경우  당해 행정청은 이에 
응하여야 한다"고 규정하고 있다.
  여기서 행정청이 관련처분 등의 근거법령에 대한 해석을 행하고 그 상대방이 이를 받아들
인 경우, 행정청이 그 해석에 기속되어 다른 해석을 할 수 없는가 하는 문제에 대하여는 우
리 판례상 불문법원리로 인정되고 있는 것이기는 하나 동법 제4조에서 명시적으로 규정하고 
있는 신뢰보호의 원칙과 관련하여 적지 않은 문제가 제기될 것으로 보인다.
  행정절차법은 그 목적의 하나인 행정에 대한 신뢰성의 확보와 관련하여 동법 제4조 제2항
에서 "법령 등의 해석 또는 행정청의 관행이 일반적으로 국민들에게 받아들여진  때에는 공
익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우를 제외하고는 그 해석  또는 
관행에 의한 행위는 정당한 것으로 보며, 새로운 해석 또는 관행에 의하여 소급하여 불리하
게 처리되지 아니한다"고 규정하고 있다. 이 규정은 국세기본법 제18조에 상응하는 것이다.
  이러한 행정절차법 제4조는 신뢰보호원칙을 명문으로 규정한 것이라  할 수 있으나, 다만 
새로운 해석 또는 관행에 의하여 소급하여 불리하게 처리되지 않는다고 하여 이 원칙의 적
용범위를 한정하고 있는 측면이 있다. 그러나 신뢰보호원칙은 우리 판례상 불문법원리로 인
정되고 있는 것으로서, 행정절차법 제4조의 규정에도 불구하고  그 적용범위는 새로운 불리
한 해석 또는 관행의 소급적용금지에 한정되지는 않는다고 할 것이다.
    2. 적용범위 및 적용제외사항
  (1) 적용범위
  행정절차법은 동법이 규율하는 사항으로서의 처분 ,신고 ,행정상 입법예고 ,행정예고  및 
행정지도에 관한 일반법으로서 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법이 적용
된다(동법 3a)). 동법은 조례에 관하여 특별한 규정을 두고 있지 않으므로, 국법으로서의 행
정절차법은 지방자치단체의 사무에도 일반적으로 적용된다고 할 것이다.
  행정절차법은 행정절차에 관한 일반법이므로, 이에 관한 특별법이 있는 경우에는 그 법이 
우선하여 적용되는 것임은 물론이다. 이 경우 특별법에서 어떠한  내용의 규정을 둘 것인가
는 원칙적으로 입법자의 재량에 속하는 문제이다. 그러나 그 경우에도 일반법으로서의 행정
절차법과 다른 규정을 두어야 하는 합리적 이유가 인정되어야만  할 것이며, 또한 행정절차
에 관한 헌법상의 이념이 적정하게 고려되어야 할 것이다.
  (2) 적용제외사항
  행정절차법은 동법의 적용이 제외되는것으로서 9개 사항을 규정하고 있다(동법 3b)). 이들 
중 중심을 이루는 것은 입법 ,(준)사법기관에서 별도의 절차를 거쳐 행하는 사항이고, 나머
지는 외교 ,통일 ,국방에 관한 사항 중 행정절차를 거칠 경우 국익을 현저히 저해할 우려가 
있는 행정처분 또는 행정지도 및 행정작용의 성질상 행정절차를 거치기 곤란하거나  불필요
하다고 인정되는 경우로서 대통령령으로 정하는 사항이다.
    3. 행정청의 관할 및 행정청간의 협조 ,응원
  (1) 행정청의 관할
  행정절차법 제6조는 행정청의 관할에 관하여 규정하고 있는바, 동조 제2항은 행정청의 관
할에 속하지 아니하는 사안의 접수 또는 이송시에 있어서의 관할 행정청에의 이송과 그 사
실의 신청인에의 통지의무(동조b)) 및 관할변경시에 있어서의 새로운 관할 행정청에늬 당해 
사안에관한 서류 ,물건 등의 인계와 신청인에 대한 그 사실의 통지의무를 정하고 있다. 동
조 제3항은 행정청의 관할이 분명하지 아니한 경우에는 당해 행정청을 감독하는 공통상급행
정청이 이를 결정하고, 공통상급행정청이 없는 경우에는 각 상급행정청의 협의에 의하도록 
하며, 혐의불성립시에는 관계중앙행정청간의 협의에 의하여 이를 결정하도록 하고 있다.
  (2) 행정청간의 협조 ,응원
  1) 행정청간의 협조 행정절차법 제7조 제1항은 이에 관한 일반원칙으로서 행정청은 행정
의 원활한 수행을 위하여 서로 협조하여야 한다고 규정하고 있다.
  2) 행정청간의 응원 행정절차법 제8조는 행정청간의  행정응원에 관하여 규정하고 있다. 
증 행정청은 a) 법률상 이유로 독자적인 직무수행이 어려운 경우, b) 인원 ,설비의 부족 등 
사실상의 이유로 독자적인 직무수행이 어려운 경우 등 5개 사항에 해당하는 경우에는 다른 
행정청에 행정응원을 요청할 수 있도록 하고 있다. 행정응원을 요청받은 행정청은 a) 다른 
행정청이 보다 능률적 또는 경제적으로 응원할 수 있는 명백한 이유가 있는 경우 및 b) 행
정응원으로 인하여 고유의 직무수행상 현저한 지장이 야기될 것으로 인정되는 명백한  이유
가 있는 경우 외에는 요청받은 행정응원을 겨부할 수 없다(동조b)). 행정응원을 요청받은 행
정청이 그 응원을 거부하는 경우에는 그 사유를 응원요청한 행정청에 통지하여야 한다(동조
c)).
    4. 송   달
  행정절차법은 제14조 내지 제16에서 송달의 방법, 효력발생 및  그 기간 ,기한에 관하여 
구체적으로 규정하고 있으나, 여기서는 그 내용에 관한 검토는 생략한다.

      (다). 처분절차
  처분절차는 행정절차의 중심을 이루는 것으로서, 행정절차법은 통칙, 의견제출 및 청문, 
공청회의 3개절 21개조에 걸쳐 이에 관하여 규정하고 있다. 행정절차법은 이러한 처분절차
를 신청에 의한 처분절차, 즉 수익적 처분절차와 불이익처분절차로 구분하여, 먼저 이들 처
분에 있어서의 공통원칙 또는 공통사항을 규정하고 이어서 수익적 처분과 불이익처분의 고
유한 처분절차에 관하여 규정하고 있다.
    1. 처분절차의 공통원칙 ,공통사항
  (1) 직원주의
  직원주의란 당사자주의에 대한 관념으로 본래는 쟁송절차에서의 심리방식에 관한 것이다. 
그러나 이 관념을 결정기관이 주도권을 가지는 원칙으로 일반화하여 이해하는 경우에는, 행
정절차법은 이러한 의미의 직권주의원칙을 취하고 있다고 할 수 있다. 즉 절차의 진행은 행
정청에 맡겨져 있고(직권진행주의), 결정상 필요한 사실을 행정청 스스로가 이를 조사 ,수집
할 수 있다(직권심지주의). 다만, 신청에 의한 처분에 있어서는 절차의 개시를 신청인의 발
의에 의하고, 처분내용도 신청의 범위에 한정되도록 하고 있다.
  (2)서면심리주의
  쟁송절차에 있어서는 구두심리주의와 서면심리주의 사이의 우열 문제의 논란이 있으나, 
행정절차법은 불이익처분에 있어서의 청문절차에 대하여만 구두심리주의를 채택하고 있다. 
이것은 기본적으로 절차의 신속성을 고려한 것이라 할 것이나, 그것이 행정청이 개별사안에 
있어 구두심리주의의 이점을 활용하는 것을 금지하는 것은 아니라고 본다.
  (3)처분의 방식-문서주의
  행정법 이론상으로는 문서에 의한 처분과 구두에 의한 처분이 모두 인정되고 있다. 그러
나 행정절차법은 문서주의원칙을 취하여 개별법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 
처분은 문서로써 하도록 하고 있다. 다만 신속을 요하거나 사안이 경미한 경우에는 구술 기
타의 방법으로 할 수 있으나, 이러한 경우에도 당사자의 신청이 있는 때에는 행정청은 관계
문서를 교부하여야 한다. 행정절차법이 처분의 방식으로서 문서주의원칙을 취하고 있는 것
은 처분내용의 명확성의 확보나 그 존부에 관한 다툼의 방지 등에 그 주된 동기가 있는 것
으로 본다.
  행정절차법은 이와 관련하여 처분을 행하는 문서에는 그 처분청 및 담당자의  소속 ,성명
과 전화번호를 표기하여야 한다고 규정하여, 처분에 있어서의 행정실명제를 도입하고 있다.
  (4)처분기준의 설정 ,공표
  a)행정절차법은 행정청의 자의적인 권한 행사를 방지하고 관련 처분에 대한 상대방의  예
측가능성을 부여하기 위한 관점에서 동법 제20조에서 행정청의 처분기준의  설정 ,공표의무
를 규정하고 있다. 동조에 다라 행정청은 처분의 심사에 필요한 기준을 가능한 한 구체적으
로 정하여 이를 공표하여야 한다. 다만, 당해 처분의 성질상 그것이 현저히 곤란하거나 또는 
공익상의 이유가 인정될 때에는 행정청은 이를 하지 않을 수 있다. 당사자 등은 공표한 처
분기준이 불명확한 경우에는 행정청에 대하여 그 해석 또는 설명을 요구할 수 있으며, 이 
경우 행정청은 특별한 사정이 없는 한 이에 응하여야 한다.
  b)이러한 처분기준의 설정 ,공표는 행정청의 법적 의무로 되어 있으나, 당해 처분의 근거
법에서 그 기준이 이미 구체화되어 있는 경우에까지 이러한 의무를 지는 것은 아니라고 할 
것이다. 처분기준의 설정의무는 재량행위와 기속행위에 모두 적용되는 것임은 물론이다. 그
러나, 재량행위에 있어 법령상 행정청에 재량권을 부여한 취지는 행정청으로 하여금 구체적 
사안에 따른 가장 적정한 처분을 할 수 있도록 하려는  데에 있는 것이므로, 재량행위에 있
어서는 그 처분기준의 구체성에 내재적인 한계가 따른다고 본다.
  c)이러한 처분기준은 해석규칙 또는 재량준칙 등의 행정규칙이 될 것이며, 그러한 점에서 
이 기준 자체에는 법적 구속력이 인정되지 않는다고 할 것이다. 그러나 행정절차법이 이러
한 처분기준을 명문으로 규정하고 있다는 점을 고려하면, 공표된  것과 다른 기준에 의하여 
처분을 하는 경우에는, 행정청은 그 합리적 근거를 제시하여야 할 일반적 의무가 있다고 할 
것이며, 특히 재량준칙의 경우에는 평등원칙과 관련하여 일정한 경우 그 법적 구속력을 인
정할 수 있을 것으로 본다.
  (5)처분의 이유제시
  처분의 이유부기는 처분의 신중성, 공정성을 보장하고 또한 상대방은 제시된 이유에 기초
하여 당해 처분에 대한 궁극적 쟁송절차에 있어서 그 논거를 구체적으로 제시할 수 있게 된
다는 점 등에 비추어, 행정절차의 중요한 요소를 구성하는 것이다.
  이러한 점에서 행정절차법도 행정청의 이유제시의무를 규정하고 있다. 즉 동법 제23조는 
행정청은 처분시 그 근거와 이유를 제시하여야 한다고 하여 이유부기원칙을 규정하고, 그 
예외로서 a)신청내용을 모두 인용하는 처분,b)단순 ,반복적인 처분 또는 경미한 처분으로 
당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우, c)법령  등에 의하여 이유제시가 필요 없다고 
규정된 경우 및 d)긴급을 요하는 경우를 들고 있다. 이러한 예외가 인정되는 경우에도 a) ,
b) 및 d)의 경우에는 처분 후 당사자가 이유제시를 요청할 경우에는 그 이유를 제시하여야 
한다.
  이러한 행정절차법 제23조의 규정에 따라 신청에 대한 거부처분(일반거부 ,전부거부) 및 
불이익처분의 경우에는 행정청은 원칙적으로 그 처분이유를  제시하여야 할 것이다. 그러나 
이유부기는 우리 판례상 이미 불문법원리로 인정되고 있으므로, 동조는 그 내용을 구체화하
였다는 점에서 그 의의가 있다고 할 것이다.
  (6)처분내용의 정정
  행정청은 처분에 있어 오기 ,오산 기타 이에 준하는 명백한 오류가 있을 때에는 신청 또
는 직권에 의하여 지체없이 이를 정정하고 당사자에게 통지하여야 한다. 처분내용상 이러한 
오기 ,오산 등이 있는 경우에는, 당해 행위는 형식적으로는 하자 있는 처분인 것임은 물론
이다. 그러나 그것이 행정청이나 당사자 양자에게 모두 단순한 기재 또는 계산상의 오류임
이 명백하고, 그 실질적 내용에 대하여는 다툼이 없는 경우라면 이러한 의미의 형식적 하자
를 이유로 당해 처분을 취소하는 것은 불합리하거나 또는 불필요하다고 할 것이다. 따라서 
행정절차법은 이러한 의미의 오기 ,오산 등의 명백한 오류가 있는 경우에는, 상대방의 신청
이 있는 경우는 물론이고, 그러하지 아니한 경우에도 행정청이 직권으로 이를 시정할 수 있
도록 규정하고 있다.
  (7)행정심판사항의 고지
  이에 관하여 행정절차법 제26조는 행정심판법 제42조와 동일한 내용의 규정을 두고 있다.
    2. 신청에 의한 처분(수익적 처분)의 절차
  행정절차법상 신청에 의한 처분절차는 신청-신청의 -처분의 결정의 구조를 취하고 있다. 
  (1)적용대상
  행정절차법은 신청에 의한 처분절차의 적용범위와 관련하여, 이러한 처분절차는 행정청이 
상대방의 신청에 대하여 처분의무(신청에 따른 처분 및 신청에 대한 처분)가 있는 경우, 환
언하면 신청인이 당해 처분에 대하여 신청권이 있는 경우에 한정되는 것인지 여부에 대하여 
명시적으로 규정하고 있지 않다. 그러나 동법상 행정청의 당해 신청에 대한 접수보류 ,접수
거부의 금지, 당해 신청에 대한 행정청의 처리기간의 설정 ,공표의무, 거부처분에 대한 이유
부기의무 등을 고려하며나 신청에 의한 처분절차가 적용되는 것은 당해 처분에 대하여 사인
에게 신청권이 있는 경우에 한정된다고 보는 것이 동법의 올바른 해석으로 본다.
  (2)신청
  사인의 허가 ,인가 등의 신청은 원칙적으로 문서로 행하여야 하며, 이와 관련하여 행정청
은 신청에 필요한 구비서류, 제출기관, 처리기간 기타 필요한 사항을 게시하거나 이에  대한 
편람을 비치하여 열람하도록 하여야 한다.
  개별법에 특별한 규정이 있거나 당해 처분의 성질상 그것이 허용되지 않는 경우  외에는 
신청인은 처분 전까지는 신청의 내용을 보완하거나 수정변경 도는 취하할 수 있다.
  (3)행정청의 절차상의 의무
  행정절차법은 신청인의 편의나 그 권리 ,이익의 보호 또는 처분의 공정성 ,투명성 및 신
뢰성 보장의 견지에서, 행정청에 일정한 행위의무를 부과하고 있는 데 그것은 다음과 같다.
  1)처분기준의 설정 ,공표 사인의 허가 ,인가 등의 신청과 관련하여서 행정청은 그 처분
에 필요한 기준을 설정 ,공표하여야 하는바, 그 내용은 기술한 바 있다.
  2)처리기간의 설정 ,공표 a)행정절차법은 신청인의 편의를 도모하고 신청에 대한  처분
의 처리지연으로 인한 신청인의 불이익을 방지하기 위하여 행정청의 처리기간의 설정 ,공표
의무를 규정하고 있다.
  행정청은 처분의 처리에 소요되는 시간을 종류별로 미리 정하고 공표하여야 한다. 상대방
의 신청에 대하여 부득기한 사유로 처리기간내에 처리하기 곤란하다고 인정되는 때에는, 행
정청은 당해 기간의 범위내에서 1회에 한하여 그 기간을 연장할 수 있는바, 이 경우 행정청
은 지체없이 이를 신청인에게 통지하여야 한다. 행정청이 위의  처리기간 내에 처리하지 아
니한 때에는, 신청인은 당해 행정청 또는 그 감독행정청에 대하여 지체없이 처리할 것을 요
구할 수 있다.
  b)전술한 내용의 처분의 처리기간의 설정 ,공표는 일본의 행정절차법에서는 이를  단순한 
노력의무로 규정하고 있는 데 대하여 우리 행정절차법은 이를 법적 의무로 규정하고 있다. 
따라서 행정청은 이 규정에 의하여 처분의 처리기간을 설정하여 공표하여야만 한다. 이 경
우 처리기간의 설정 ,공표는 행정규칙의 형식으로 행해질 것으로 보이는바, 이러한 기간의 
법적 성격이 문제된다.
  이러한 처리기간은 행정심판법 또는 행정소송법상의 부작위의 인정에 있어 일단 그 합리
적 판단기준으로 기능할 수는 있을 것으로 본다. 또한 행정청에 의한 이 기간의 불준수는 
행정감독상의 통제사유로도 될 수 있을 것이다. 그러나 그 이상으로, 이 기간을 초과하여 거
부처분이 행하여진 경우 그 기간초과를 독자적 위법사유로 주장할 수는 없다고 본다.
  3)신청의 접수 및 처리의무 a)행정청은 신청이 있는 때에는 개별법에 특별한 규정이 있
는 경우를 제외하고는 그 접수를 보류하거나 거부할 수 없으며, 신청을 접수한 경우에는 원
칙적으로 신청인에게 접수증을 교부하여야 한다.
  행정청은 신청에 구비서류 미비 등  흠결이 있는  경우에는 그에 필요한 상당한 기간을 
정하여 신청인에게 그 보정 또는 보완을 요청하여야 하는바, 이 경우 신청인이 당해 기간 
내에 신청서류의 보완 또는 보정을 하지 아니할  때에는 행정청은 그 이유를 명시하여 신
청서류를 반려할 수 있다. 여기서의 신청서류의  반려란 내용적으로느 형식상의 흠결을 이
유로 하는 신청의 거부를 의미하는 것이다.
  b)신청에 의한 처분절차는 상대방에게 당해 처분에 대한 신청권이 있는 경우에  한정되는 
것임은 기술한 바와 같다. 따라서 행정청에 접수된 상대방의 신청(서)에 대하여 행정청은 당
해 신청이 실체법상의 요건을 충족하고 있는지 여부를 심사하여 그 인용 여부에 대한 결정
을 하여야 할 것이다.
  이와 관련하여 특히 유의하여야 할 것은,  행정절차법에서는 종래 준법률행위적 행정행위
의 일종으로서 상대방의 신청행위을 유효한 행위로 판단하고 법령에 의하여 처리할  의사로
서 이를 수렴하는 수동적 행위로서의 수리라는 관념은 채택되고 있지 않다는 것이다. 즉 행
정절차법상으로는 수리라는 행위는 법적 의미를 가지지 않는다는 것이다.
  c)이처럼 행정절차법상으로는 수리라는 행위는  법적 의미를 가지지  않으므로, 행정청이 
상대방의 신청에 대하여 사실상으로 그 수리를 거부하는 경우에도 이를 거부처분으로  보아 
그 위법성을 다툴 필요는 없고, 신청에 대한 심사의무 내지는 처분의무 불이행의 위법을 다
투면 충분하다고 본다.
  4)공관사무 등의 신속처리   신청이 복수행정청의 공관사무로 되어  있거나, 동일 신청인
의 다수의 신청이 상호 관련성을 가지는 것이고 또한 그에 관여하는 행정청도 복수인 경우
가 있다. 이러한 경우 행정의 실제에 있어서는 책임회피의 목적으로 서로 다른 행정청의 태
도를 살피는 등으로 신청에 대한 처리가 부당하게 지연되는  경우도 없지 않다. 행정절차법 
제18조는 이러한 부당한 사태를 방지하기 위하여,  "행정청이 다수의 행정청이 관여하는 신
청을 접수한 경우에는 관계행정청과의 협조에 의하여 당해 처분이 지연되지 아니하도록  하
여야 한다"고 규정하고 있다.
  5)공청회   행정절차법 제22조는 행정청은a)관계법에서 공청회를 개최하도록 규정하고 있
는 경우 및 b)당해 처분의 영향이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 인정되는 
경우에는 공청회를 개최한다고 규정하고 있다. 행정절차법은 기본적으로 행정청과 상대방과
의 이면적 관계에 입각하고 있는 데 대하여, 동조는  제2자의 이익도 배려하고 있다는 점에
서 이 규정은 특히 유의할 만한 것으로 보인다. 그러나 동조는 제3자로부터 정보를 널리 수
집하여 처분의 적정성을 확보하려는 것을 그 기본적 내용으로  하는 것이고, 주민참가를 정
면으로 인정한 것은 아니라고 본다. 그러나 행정절차법은 행정상 입법예고  및 행정예고절
차와 관련하여서도 행정청은 공청회를 개최할 수 있다고 규정하고  있는바, 이러한 경우의 
공청회는 기본적으로 주민참가나 행정의 민주화의 이념에 입각한 것으로 볼 수 있다.
  6)거부처분의 이유제시 상대방의 신청을 거부(일부거부 ,전적거부)하는 경우에는, 행정
청은 그 근거 및 이유를 제시하여야 하는바, 그 내용에 대하여는 위에서 검토한 바 있다.
    3. 불이익처분의 절차
  (1)개설
  행정절차에 있어서의 적정절차는 침익적 처분에 대한 국민의 권리 ,이익의 절차적 보호를 
그 출발점으로 하고 있다. 따라서 처분의 통지 및 청문을 비롯한  행정절차의 여러 원칙은 
바로 이러한 불이익처분에 전형적으로 적용되게 되는 것이다.
  행정절차법상의 불이익처분은 '당사자'에게 의무를 부과하거나 '당사자'의 권익을 침해하
는 
처분을 말한다. 따라서 그 상대방이 불특정적인 경우(일반처분)는 여기서의 불이익처분에느 
해당하지 않는다. 또한 예컨대 영업허가의 신청 등 강학상의 허가신청에 대한 거부처분도 
실질적으로는 불이익처분의 성질을 가진다 할 수 있으나, 이것도 동법상의 불이익처분에느 
해당하지 않는다.
  행정절차법은 불이익처분의 절차로서 청문, 의견제출 및 공청회로 구분하여 규정하고 있
다. 그러나 처분기준의 설정 ,공표, 처분의 이유제시, 처분방식, 처분의 정정 및 고지에 관한 
규정은 행정처분에 관한 공통절차이므로 불이익처분에도 적용되는 것임은 물론이다.
  (2)의견제출
  1)개설   의견제출이란 행정청이 일정한 결정을 하기에 앞서 당사자 등에게 의견을 제시
할 기회를 주는 절차로서, 청문이나 공청회에 해당하지 아니하는 절차를 말한다. 여기서 '당
사자 등'이라 함은 처분의 직접  상대방 및 행정청이 직권 또는 신청에 의하여 행정절차에 
참여하게 한 이해관계인을 말한다. 자연인, 법인 또는 법인 아닌 사단이나 재단 및 기타  다
른 법령에 의하여 권리의무의 주체가 될 수 있는 자는 이러한 당사자 등이 될 수 있다.
  행정절차법은 청문 및 공청회는 동법이 규정하고 있는 경우에만 이를 실시하도록 하고 있
는 데 대하여, 의견제출은 청문 또는 공청회를 거치지 않는 경우에 일반적으로 행하는 것으
로 규정하고 있다. 따라서 의견제출은 불이익처분에 있어 상대방이  의견을 제시할 수 있는 
일반절차로서의 성격을 가진다. 그러나 이러한 의견제출절차는 서면심리방식에 의하고 또한 
이 절차에서는 당사자에게는 문서열람신청권이 인정되지 아니하는 점 등에서 그것은 청문절
차에 비하여 불완전한 절차 또는 약식절차로서의 성격을 가진다.
  2)의견제출절차
  ㄱ)사전통지   행정청은 당사자 등에게 의무를 부과하거나 권익을  침해하는 처분, 즉 불
이
익처분을 하는 경우에는 a)처분하고자 하는 내용, b)이에 대하여  의견을 제출할 수 있다는 
것과 의견을 제출하지 않는 경우의 처리방법, c)의견제출기한 등을 당사자에게 통지하여야 
한다. 다만,a)공지의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을  하여야 할 필요가 있는 경우, 
b)법령 등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경
우에 그 사실이 법원의 재판 등에 의하여 증명된 때 및 c)당해 처분의 성질상 의견청취가 
현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에는 행정청
은 처분의 사전통지를 하지 않을 수 있다.
  ㄴ)의견제출   전기한 내용의 통지를 받은 당사자 등은 서면 ,컴퓨터통신 또는 구두로 의
견을 제출할 수 있다. 이 경우 당사자 등은 그 주장을 입증하기 위한 증거자료를 첨부할 수 
있다.
  당사자 등이 정당한 이유 없이 의견제출기한 내에 의견을  제출하지 않는 경우에는, 행정
청은 의견이 없는 것으로 보고 처분할 수 있다.
  ㄷ)의견제출에 대한 행정청의 의무 행정청은 위의 절차에 따라 의견이  제출된 경우, 처
분시에 이 의견을 성실히 고려하여야 한다.
  (3)공청회
  1)개설   공청회는 행정청이 공개적인 토론을 통하여 일정 행정작용에 대하여 당사자 등, 
전문지식과 경험을 가진 자, 기타 일반인으로부터 의견을 널리 수렴하는 절차를 말한다. 행
정절차법은 a)법령 등에서 공청회의 개최를 규정하고 있는 경우 및 b)당해 행정작용의 영향
이 광범위하여 널리 의견을 수렴할 필요가 있다고 행정청이 인정하는 경우에 공청회를 실시
하는 것으로 규정하고 있다. 이러한 행정절차법의 관계규정에 비추어 보면, 공청회는 기본적
으로는 신청에 대한 처분과 관련하여 실시될 것으로 모이나, 불이익처분의 경우에도 공청회
의 실시가능성이 배제되는 것은 아니다.
  2)공청회의 통지 ,공지 행정청은 공청회를 개최하고자 하는 경우에는 14일 전까지 a)그 
제목, b)일시 및 장소, c)주요 내용, d)발표자에 관한 사항, e)발표신청 방법 및 신청기한 등
을 당사자 등에게 통지하고, 관보 ,공보 또는 일간신문에 공고하는 등의 방법으로 이를 널
리 알려야 한다.
  3)공청회의 진행   공청회는 대통령령이 정하는 자격을 가진 자 중에서 행정청이 지명 또
는 위촉하는 자가 이를 주재한다. 공청회에서의 발표자의 발표는  공청회의 내용과 직접 관
련된 사항에 한정된다. 공청회의 주재자는 발표내용을 제한할 수 있고, 질서유지를 위하여 
필요한 조치를 취할 수 있다.
  주재자는 발표자의 발표 후에 발표자 상호간에 질의 ,답변을 할 수 있도록 하여야 하고, 
방청인에게도 의견을 제시할 기회를 주어야 한다.
  4)공청회 결과의 처분에의 반영 행정청은 공청회에서 제시된 사실 및 의견이 상당한 이
유가 있다고 인정하는 경우에는 이를 처분에 반영하여야 한다.
  (4)청문
  청문이란 행정청이 결정을 하기에 앞서 그 결정의 당사자 또는 이해관계인으로 하여금 자
기에게 유리한 증거를 제출하고 의견을 진술하게 함으로써 사실조사를 하는 절차를 말한다. 
이러한 청문은 불이익처분에 관한 절차 중에서도 가장 공식적인 절차로서, 행정절차법은 17
개 조항을 이에 할애하고 있다.
  1)적용범위   청문은 a)법령 등에서 청문의 실시를 규정하고 있는 경우 및 b)앞의 경우에 
준하는 경우로서 행정청이 필요하다고 인정하는 경우에 이를 실시한다.
  전기한 바와 같이 행정절차법은 청문절차의 적용에 있어서는 불이익처분의 내용을 그 기
준으로 하지 않고 기본적으로 관계법의 규저을 기준으로 하여, 처분의 근거법에서 청문의 
실시를 규정하고 있는 경우에는 동법상의 공식적인 청문절차를 실시하도록 하고 있다. 이러
한 행정절차법의 청문에 관한 규정과  관련하여서는 기본적으로 다음의 문제점이지적될 수 
있을 것으로 본다. 예컨대 인 ,허가의 취소와 같은 수익적 행정행위의 취소에 대하여 대부
분의 법률에서는 청문절차를 규정하고 있음에도 일부 법률은 이를 규정하고 있지 아니하는 
경우도 있을 수 있는 것으로서, 이러한 경우에는 행정절차법의 규정에 의하여서도 청문절차
를 거쳐야 하는 것은 아니다. 이것은 상대방의 권리보호의 관점에서나 실정법제의 통일성의 
관점에서나 합리적이 아닌 것임은 물론이다.
  그러나 행정절차법의 제정에 다라 그 후속조치로서 제정된 행정절차법의시행에따른공인회
계사법등의정비에관한법률은 청문절차에 대하여는 개별법을 일괄적으로 개정하여, 당사자의 
재산권 ,자격 또는 지위를 직접 박탈하거나 등록 도는 인 ,허가 등을 취소하거나  법인 ,조
합 등의 설립 취소 또는 해산을 명하는 등의 불이익처분에 있어서는 그 근거법에 청문절차
를 도입하였다. 따라서 전술한 행정절차법의 청문절차에 관한 규정방식에 따르는 문제점은 
실질적으로는 해소되었다고 할 수 있다.
  2)청문절차의 구조 ,내용 행정절차법이 정하고 있는 청문절차는 대체로 다음과 같다.
  ㄱ)청문절차의 개시-처분의 사전통지 행정청이 불이익처분과 관련하여 청문절차를 실시하
고자 하는 경우에도, 위에서 검토한 의견제출절차의 경우에 있어서와 동일한 내용의 처분의 
사전통지를 청문이 시작되기 10일 전에 당사자 등에 하여야 한다. 행정청의 이러한 사전통
지의무가 면제되는 경우도 의견제출절차의 경우와 같다.
  ㄴ)청문주재자   청문은 행정청이 소속직원 또는 대통령령으로 정하는 자격을 가진 자 중
에서 선정하는 자가 주재한다. 청문주재자는 독립하여 직무를 수행하고, 그 직무수행상의 이
유로 신분상의 불이익을 받지 않는다. 이러한 청문주재자에 대하여 행정절차법은 일정한 제
척사유를 정하고, 도한 기피 및 회피에 관하여도 규정하고 있다.
  ㄷ)문서의 열남   당사자 등은 청문의 통지가 있는 날부터 청문이 끝날 때까지 행정청에 
대하여 당해 사안의 조사결과에 관한 문서 기타 당해 처분과 관련되는 문서의 열남 또는 봉
사를 요청할 수 있다. 이 경우 행정청은 다른 법령에 의하여 공개가 제한되는 경우를 제외
하고는 이를 거부할 수 없으며, 거부시에는 그 이유를 소명하여야 한다.
  ㄹ)청문의 진행   청문은 당사자의 공개시청이 있거나 청문주재자가 필요하다고 인정하는 
경우에는 이를 공개할 수 있다. 그러나 공익 또는 제3자의 정당한 권익을 현저히 해할 우려
가 있는 경우에는 공개할 수 없다.
  청문기일에 청문주재자는 예정된 처분의 내용, 그 원인이 되는 사실 및 법적 근거를 설명
한다. 이에 대하여 당사자 등은 의견을 진수하고, 증거를 제출할 수 있으며, 참고인 ,감정인 
등에 대하여 질문할 수 있다. 당사자 등이 의견서를 제출한 경우에는 그 내용을 출석하여 
진술한 것으로 본다.
  ㅁ)증거조사-직권조사주의   청문주재자는 당사자의 신청이 있는 경우뿐만 아니라 직권에 
의하여도 필요한 조사를 할 수 있으며, 또한 당사자 등이 주장하지 아니한 사실에 대하여도 
조사할 수 있다.
  청문주재자는 필요하다고 인정하는 때에는 관계행정청에 대하여 필요한 문서의 제출 또는 
의견의 진술을 요구할 수 있다. 이 경우 관계행정청은 특별한 지장이 없는 한 이에 응하여
야 한다.
  ㅂ)청문의 종결   청문주재자는 당해 사안에 대하여 당사자  등의 의견진술 ,조사가 충분
히 
이루어졌다고 인정되는 경우에는 청문을 종결한다. 청문주재자는 당사자 등의 전부 또는 일
부가 정당한 사유없이 청문기일에 출석하지 아니하거나 의견서를 제출하지 아니한 경우에는 
이들에게 다시 의견진술 및 증거제출의 기회를 주지 아니하고 청문을 마칠 수 있다.
  청문을 마친 때에는 청문주재자는 지체없이 청문조서 기타를 행정청에 제출하여야 한다. 
  ㅅ)청문의 재개   행정청은 청문을 마친 후 처분을 하기까지 새로운 사정이 발견되어  청
문
을 재개할 필요가 있다고 인정하는 때에는 청문조서 등을 되돌려 보내고 청문의 재개를 명
할 수 있다.
  ㅇ)청문조서   청문주재자는 a)청문의 제목, b)당사자 등의 진술의 요지 및 제출된 의견, 
c)증거조사를 한 경우에는 그 요지 및 첨부된 증거, d)청문주재자의 의견 등을 기재한 청문
조서를 작성하여야 한다. 당사자 등은 이러한 청문조서의 기재내용을 열람 ,확인할 수 있으
며, 이의가 있을 때에는 그 정정을 요구할 수 있다.
  ㅈ)청문 결과의 처분에의 반영   행정청은 청문 결과 제출받은 청문조서 기타 관계서류를 
충분히 검토하고, 상당한 이유가 있다고 인정하는 경우에는 처분에 그 결과를 적극 반영하
여야 한다.  
      
      (라). 신고
  (1)개설
  신고란 행정청에 대하여 일정한 사항을 통지하는  행위로서 법령 등이 정하는 바에 따라 
당해 통지가 의무로 되어 있는 작용을 말한다.
  행정절차법은 이러한 신고가 a)신고서의 기재사항에 하자가 없고, b)필요한 구비서류가 
첨부되어 있음며, c)기타 법령 등에 규정된 형식상의 요건에 적합한 때에는, 신고서가 제출
기관에 도달한 때에 신고를 하여야 할 의무가 이행된 것으로 본다고 규정하고 있다. 통상적 
의미에서의 신고는 일정한 사실을 행정청에 통지하는  사인의 일방적인 행위로 파악되므로, 
이러한 의미에서의 신고는 그것이 법령상의 형식적 요건을 갖춘 때에는 제출기관에 도달한 
때에 법령상의 신고의무가 이행된 것으로 보는 것이 당연하므로, 그러한 점에서 행정절차법 
제40조는 불필요한 것이라고도 볼 수 있다. 그러나 행정실무상으로는 신고의 수리거부 또는 
그 등의 사례가 적지 않기 때문에, 행정절차법은 이러한 위법한 행정관행을 시정하려는 관
점에서, 신고가 그 형식적 요건을 갖춘 때에는 신고청에  도달한 때에 법령상의 신고의무가 
이행된 것으로 본다는 명시적 규정을 둔 것이다.
  (2)적용대상
  행정절차법 제40조상의 신고절차의 적용범위는 사인의 신고에 대하여 행정청에 내용적 또
는 구체적 요건에 대한 심사권한이 없는 경우에 한정된다.  이와 관련하여서는 혼인신고 등
이 이 법의 적용대상에서 제외된다는 점에 의문이 없다 할 것이다. 그러나 이외에도 관계법
상 신고라는 용어가 사용되고 있음에도 불구하고, 관련규정의 내용상 그 수리 여부에 대하
여 행정청에 실질적 심사권이 인정되고 있는 경우가 적지 않다. 행정절차법은 실정법상의 
이러한 현상을 감안하여 동법상의 신고절차가 적용되는 신고는 "법령 등에서 행정청에 대하
여 일정한 사항을 통지함으로써 의무가 끝나는 신고"로 한정하고 있다. 이러한 동법상의 한
정적 규정에도 불구하고, 실제 이 규정의 적용에 있어서는 관계법상의 신고의 의미나 그 법
제의 해석과 관련하여 적지 않은 문제가 제기될 것으로 보인다.
  (3)행정청의 형식상의 흠의 보완요구 및 반려결정
  행정청은 상대방의 신고서에 형식상의 흠이 있는 때에는 지체없이 상당한 기간을 정하여 
그 보완을 요구하여야 하고, 신고인이 이 기간 내에 보완을 하지 아니하는 경우에는, 그 이
유를 명시하여 당해 신고서를 되돌려 보내야 한다. 이  경우 행정청의 반려행위는 거부처분
의 성질을 가진다 할 것이다.
  (4)신고의 효과
  행정절차법 제40조 제2항에 의하여 신고는 형식상의 요건이 충족되어 있는 한 그 신고서
가 행정청에 도달 한 때에 사인에 부과되어 있는 신고의무는 이행된 것으로 된다. 따라서 
이러한 신고에 있어 수리관념이 개입할 여지는 없는 것이다.

      (마). 행정상 입법예고
  행정절차법은 국민의 권리 ,의무 또는 그 일상생활과 밀접한 관련이 있는 법령의 의미 ,
중요성 등을 고려하여, 이러한 법령의 제정 또는 개정에 있어서는 행정청으로 하여금 미리 
이를 예고하여 그에 국민의 의견을 반영하도록 하고 있다.
  (1)적용범위
  행정절차법은 국민의 권리 ,의무 또는 일상생활과 밀접한 관련이 있는 법령을 제정 ,개정 
또는 폐지하고자 할 때에는 당해 입법안을 마련한 행정청으로 하여금 이를 예고하도록 하고 
있다.
  그러나 입법이 긴급을 요하는 경우, 입법내용의 성질 또는 기타 사유로 예고의 필요가 없
거나 곤란한 것으로 판단되는 경우, 상위법령 등의 단순한 집행을 　한 경우, 예고함이 공익
에 현저히 불리한 영향을 미치는 경우에는 입법예고를 하지 아니할 수 있다. 담나, 법제처장
은 입법예고를 하지 아니한 법령안의 심사요청을 받은 경우에 적당하다고 판단할 때에는 당
해 행정청에 대하여 입법예고를 권고하거나 직접 예고할 수 있다.
  (2)예고방법
  소관행정청은 입법안의 취지, 주요 내용 또는 전문을 관보 ,공보나 신문 ,방송 ,컴퓨터통
신 등의 방법으로 공고한다. 이 경우 행정은 필요하다고 인정되는 단체 등에 대하여 예고
사항을 통지할 수 있다.
  행정청은 예고된 입법안의 전문에 대하여 열람 또는 복사 요청이 있는 때에는특별한 사유
가 없는 한 이에 응하여야 한다.
  (3)예고기간
  입법예고기간은 예고할 때 정하되, 특별한 사정이 없는 한 20일 이상으로 한다.
  (4)의견제출 및 처리
  예고된 입법안에 대하여는 누구든지 의견을 제출할 수 있다.  이와 관련하여 행정청은 입
법안을 예고할 때 의견접수기관 ,의견제출기간 기타 필요한 사항을 공고한다.
  행정청은 당해 입법안에 대하여 제출된 의견에 대하여는 특별한 사정이 없는 한 이를 존
중하여 처리하여야 하며, 제출자에게 그 처리결과를 통보하여야 한다.
  (5)공청회
  행정청은 입법안에 대하여 공청회를 개최할 수 있다.

      (바). 행정예고
  (1)개설
  행정절차법은 행정에 대한 예측가능성의 확보 빛 국민의 행저에의 참여와 행정시책에  대
한 이해를 도모하기 위하여 국민생활에 매우 중요한 의미를 가지는 일정한 행정기책에 대하
여는 이를 미리 예고하도록 하고 있다.
  이러한 행정예고의 대상에는 구속적 행정계획도 당연히 포함된다고 본다. 기술한 바와 같
이 행정절차법은 행정계획에 대하여는  규율하지 않고 있는데, 이것은  동법의 가장 중요한 
결함의 하나로 지적되고 있다. 그러나 행정예고제에  의하여 제한적이기는 하나 행정계획의 
확정절차에 국민의 의견을 반영할 수 있는 근거가 마련되었다고 할 수 있다. 
  (2)행정예고의 적용범위
  행정청은 a)국민생활에 매우 큰 영향을 주는 사람, b)다수 국민의 이해가 상형되는  사항, 
c)다수 국민에게 불편이나 부담을 주는 사항, d)기타 널리  국민의 의견수렴이 필요한 사항
에 대한 정책 ,제도 및 계획을 수립 ,시행 또는 변경하는 경우에는 미리 이를 예고하여야 
한다. 다만, 예고로 인하여 공공의 안전 또는 복리를 해할 우려가 있거나 기타 예고하기  곤
란한 특별한 사유가 있는 경우에는 예고하지 아니할 수 있다. 예고기간은 특별한 사정이 없
는 한 20일 이상이어야 한다.
  (3)예고의 방법, 의견제출 및 처리 공청회 등
  행정예고의 방법, 그에 대한 의견제출 및 그 제출의견의 처리 및 공청회에 관하여는 앞에
서 살펴본 행정상 입법예고에 관한 규정이  준용된다. 따라서 행정예고는 판보 ,공보 ,신문 
등에의 공고의 방법에 의하고, 예고된 사항에 대하여는 누구나 의견을 제출할 수 있으며 ,행
정청은 제출된 의견을 존중하여 처리하고, 또한 그 처리결과를 의견제출자에게 통고하여야 
할 것이다.
 
      Ⅶ. 행정지도
  (1)개설
  행정지도는 오늘날 매우 다양한 행정분야에서 널리 사용되고 있는 것으로서, 다양한 행정
수요에 신속하게 대응하고 행정운영의 탄력성을 확보하며, 국민과의 협조에 의하여 행정목
적을 달성할 수 있는 등 여러 가지의 장점을 가진 행정수단의 하나이다.
  그러나 행정지도는 타면에 있어서는 실질적으로 규제적 작용을 하거나 그 내용이나 책임
소재 등이 명확하지 않은 경우가 적지 않다는 등의 문제점이 있는 것도 사실이다. 행정지도
의 이러한 문제점을 감안하여, 행정절차법은 행정지도에 관한 기본원칙을 규정함과 아우러 
행정지도의 명확성 ,투명성 도는 평등성 확보 등의 관점에서 4개 조항에 걸쳐 이에 관하여 
규정하고 있다.
  (2)행정지도의 원칙
  1)과잉금지원칙 및 임의성의 원칙   행정지도는 그 목적달성에 필요한 최소한도에 그쳐야 
하고, 또한 그 상대방의 의사에 반하여 부당하게 강요되어서는 아니된다.
  2)불이익조치금지원칙   행정기관은 상대방이 행정지도에 따르지 아니하였다는 것을 이유
로 불이익한 조치를 하여서는 아니된다.
  (3)행정지도의 방식
  행정지도에 있어서는 전술한 바와 같이 그 책임소재나 내용의 불명확성이 그 하나의 기본
적 문제점으로 지적되고 있다. 행정절차법은 이 점을 고려하여, 행정지도를 행하는 자는그 
상대방에게 행정지도의 취지 ,내용 및 신분을 밝히도록 하여 행정지도에 있어서의 명확성의 
원칙을 규정함과 동시에 행정지도실명제를 도입하고 있다. 같은 시각에서 동법은 구두로 행
정지도가 행해진 경우 상대방이 전기한 사항을 기재한 서면의 교부를 요구하는 때에는 행정
지도를 행하는 자는 직무수행에 특별한 지장이 없는 한 이를 교부하도록 하고 있다.
  (4)의견제출
  행정절차법 제50조는 행정지도의 상대방은 당해 행저이도의 방식 ,내용 등에 관하여 행정
기관에 의견제출을 할 수 있다고 규정하고 있다. 행정지도는  상대방의 임의적 협력을 기대
하여 행하는 비권력적 사실행위임에도 불구하고, 그것은  실질적으로는 일방적 규제적 수단
으로 변질되어 사용되는 경우도 없지 않다. 동조는 이러한  잘못된 행정지도의 부당성을 밝
히고 이를 시정하려는 데에 그 기본적 목적이 있는 것으로 보인다.
  (5)다수인을 대상을 하는 행정지도
  행정절차법은 동일한 행정목적을 실현하기 위하여 다수인에게 행정지도를 하고자 하는 경
우에는, 행정지도의 명확성과 공평성 확보의 관점에서 이들 행정지도에 공통적인 내용이 되
는 사항을 공표하도록 하고 있다.

      Ⅷ. 절차상의 하자 있는 행정행위의 효력
  행정행위에 실체법상의 위법사유가 있는 경우에는 그 위법성은 당해 행위의 취소 또는 무
효원인이 되는 것으로, 이것은 법률에 의한 행정의 원리의 당연한 귀결이라 할 것이다.
  행정행위의 성립에 있어 형식 ,절차에 관한 법령상의 규정 또는 불문법원리를 위반한 경
우에 당해 행위가 위법한 행정행위가 되는 것임은 물론이다. 이 경우 그 형식 ,절차상의 흠
결의 정도가 중대 ,명백한 것인 때에는 행정행위의 하자의 일반론에 따라 당해 행정행위는 
무효인 행위가 된다고 할 것이다. 그러나 당해 하자가 그 정도에 이르지 아니하여 단지 취
소할 수 있는 것에 그치는 경우에, 당해 절차상의 하자가 독자적 취소사유가 되는가의 문제
가 제기되고 있다. 이것은 절차상의 하자의 특성에 기인하는 것인바, 즉 당해 행정행위는 절
차상 하자에도 불구하고 실체법적 으로는 적법한 것일 수 있기 때문이다. 따라서 이 경우 
행정행위의 실체법상의 적정성에도 불구하고 절차상의 하자만을 이유로 당해 행위를 취소하
여야 하는가의 문제가 제기되는 것이다.
  이 문제는 내용적으로는 기속행위에 한하여 제기되는 것이다. 재량행위에 있어서는 행정
청은 그 결정에 있어 독자적 비판권이 인정되므로, 적법한 형식 ,절차를 거쳐 보다 신중한 
고려를 하거나, 상대방에 대한 청문 등에 의하여 사실관계를 보다 구체적으로 파악한 경우
에는 기존처분과는 다른 처분을 할 수도 있는 것이므로, 행정행위의 하자의 일반론에 다라 
절차상 하자 있는 재량처분에 있어서는 그 절차상의 위법사유가 독자적 취소사유가 되는 것
이다.
  이에 대하여 기속행위의 경우에는 행정청은 관계법상의 실체법적 요건이 충족된 경우에는 
당해 처분을 하여야 하는 법적 기속을 받는 것이므로, 절차상의 하자를 시정하여 적법한 절
차를 거쳐 다시 처분을 하여도 결국 동일한 처분을 하게  될 것이라는 점에서, 그 절차상의 
하자가 독자절인 취소사유가 될 수 있는가의 문제가 제기되는  것이다. 여기에 대하여는 견
해가 갈리고 있다.
  소극설은 절차상의 하자만을 이유로 하여서는 당해 행정행위를 무효로 보거나 취소할  수
는 없다고 보는바, 그 논거는 기본적으로 다음의 두 가지이다. 즉 a)행정행위의  절차규정은 
실체법적으로 적정한 행정결정을 확보하기 위한 수단인 점에 그 본질적 기능이 있고, b)행
정청이 적법한 절차를 거쳐 다시 처분을 하여도 여전히 전과 동일한 처분을 하여야 하는 경
우(기속행위 ,재량행위에 있어 재량권이 영으로 수축된 경우)에는, 단지 절차상의  하자만을 
이유로 당해 행위를 취소하는 것은 행정경제 또는 소송경제에 반한다는 것이다.
  이것은 독일연방행정절차법이 취하는 입장으로서, 종래 동법 제46조는 "다른 실체적 결정
을 할 수 없었던 때에는" 절차상 하자만을 이유로 하여서는 당해 행정행위의 취소를 청구할 
수 없다고 규정하고 있었다. 이 규정은 1996년의 허가촉진법에 의하여 개정되어, 현재  동조
는 행정행위의 절차상 하자가 "그 실체적 결정에 영향을 미치지 아니한 것이 명백한  때에
는" 절차상의 하자만을 이유로 그 취소를 청구할 수는 없다고 규정하고 있다. 한편, 우리 행
정소송법 제30조 제3항은 취소소송의 판결의 구속력과 관련하여, "신청에 따른 처분이 절차
의 위법은 이유로 취소되는 경우"를 규정하고  있어, 실정법상으로는 일단 적극설의 입장을 
취하고 있다고 할 수 있다.
  이에 대하여 적극설은 절차상의 하자 있는 행정행위는 그 자체만으로 무효로 보거나 취소
할 수 있다고 보고 있다. 이 설은 그 논거로서, a)절차규정 내지 절차에 관한 불문법원리는 
실체적 결정의 적정성을 확보하기 위한 것이고 보면, 적정한 결정은 적법한 절차에 따라서
만 행해질 수 있다는 것이 기본전제로 되어야 하고, b)적법한 절차를 거쳐 다시 처분을 하
는 경우 반드시 동일한 결정에 도달하게 되는 것은 아니며, c)소극설을 취하는 경우 기속행
위에 대하여는, 절차적 규제의 담보수단이 없어지게 된다는 것을 들고 있다.
  우리 판례는 적극설을 취하고 있다. 대법원은 "식품위생법 제64조, 같은 법 시행령 제37조 
제1항 소저의 청문절차를 전혀 거치지 아니하거나 거쳤다고 하여도 그 절차적 요건을 제대
로 준수하지 아니한 경우에는 가사 영업정지사유 등 위 법 제58조 등 소정사유가 인정된다
고 하더라도 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다"고 판시하였다. 이 결정은 내용적으
로는 재량행위에 관한 것이나, 대법원은 기속행위인 과세처분에 있어서도 그 이유부기상의 
하자를 이유로 이를 취소한 바 있다.

      Ⅸ. 절차상 하자의 치유
  일반적으로 행정행위의 하자의 치유란, 행정행위의 성립 당시에는 하자, 즉 요건불비가 있
어 위법하지만, 사후에 그 요건이 추완되는 경우 등에는 당해 행위를 적법한 행위로 취급하
는 것을 말한다. 이러한 행정행위의 하자의 치유의 법리가 절차상 하자 있는 행정행위의 경
우에도 적용되는가의 문제가 있다. 이와 관련하여서 유의하여야 할 것은, 행정행위의 하자의 
치유는 그 하자가 취소사유인 경우에만 인정되고, 무효사유인 경우에는 인정되지 않는 것으
로, 이것은 절차상의 하자의 경우에도 다르지 않다는 점이다.
  이 문제에 대하여는 하자의 치유를 부인하는 견해도없지 않다. 행정행위의 하자의 치유는 
무용한 행정행위의 반복의 방지, 법적 안전성의 보장, 공공복리의 도모 등에서 그 인정근거
를 찾는 것이 보통이다. 그러하다면 절차상 하자의 경우에 특히 그 치유가능성을 제할 이
유는 없다고 본다. 다만 다른 하자 있는 행정행위의 경우도 그러하거니와, 절차상 하자있는 
행정행위의 치유도 행정청이 당해 행위의 효력을 유지하기 위하여 주장하는 것이 보통이므
로, 그 치유는 당해 형식 또는 절차의 본질적 의의를 손상하지 않는 범위에서 한정적으로만 
인정되어야 할 것으로 본다.
  대법원은 청문절차에 있어서의 하자의 치유에 대하여,
  "행정청이 식춤위생법상의 청문절차를 이행함에  있어 소정의 청문서 도달기간을 지키지 
아니하였다면 이는 청문의 절차적 요건을 준수하지 아니한 것이므로 이를 바탕으로 한 행정
처분은 일단 위법하다고 보아야 할 것이지만 이러한 청문제도의 취지는 처분으로 말미암아 
불이익을 받게 될 영업자에게 미리 변명과 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 부당
한 권리 침해를 예방하려는 데에 있는 것임을 고려하여 볼 때, 가령 행정청이 청문서 도달
기간을 다소 어겼다 하더라도 영업자가 이에  대하여 이의하지 아니한 채 스스로 청문일에 
출석하여 그 의견을 진술하고 변명하는 등 방어의 기회를 충분히 가졌다면 청문서 도달기간
을 준수하지 아니한 하자는 치유되었다고 봄이 상당하다"
라고 판시하였다. 
  다른 한편 대법원은 이유부기의 하자의 치유에 대하여는,
  "행정행위가 이루어진 당초에 그 행정행위의 위법사유가 되는 하자가 사후의 추완행위 또
  는 어떤 사정에 의하여 보완되었을 경우에는 행정행위의 무용한 반복을 피하고  당사자의  
  법적 생활안정을 기한다는 입장에서는 이 하자는  치유되고 당초의 위법한 행정행위가  
   
  법 ,유효한 행정행위로 전환될 수 있다고 할 것이나, 행정행위의 성질이나 법치주의의 관  
  점에서 볼 때 하자 있는 행정행위의 치유는 원칙적으로 허용될 수 없는 것일 뿐만 아니라  
  이를 허용하는 경우에도 국민의 권리와 이익을 침해하지 않는 범위에서 구체적 사정에 따  
  라 합목적적으로 가려야 한다고 할 것인바... 이 치유를 허용하려면 적어도 처분에 대한  
  불복여부의 결정 및 불복신청에 편의를 줄 수 있는 상당한 기간 내에 하여야 할 것이다"
라고 하여, 하자의 치유가능성은 인정하면서도 그 범위를 한정하여, 행정심판이 제기된 후에 
있어서의 이유부기의 하자의 치유를 부정하였다.
  그 범위의 광협은 어떠한 것이든, 절차상의 하자가 치유되면 당해 행정행위는 적법한 행
위로 되어 최소의 문제는 이미 제기되지 않는다. 위에서 검토한 행정행위의 절차상 하자의 
독자적 취소사유성 여부의 문제는 당해 행정행위의 하자가 치유되지 않아 여전히 절차상 하
자 있는 즉 위법한 행정행위로 남아 있는 경우에 제기되는 문제라는 점에 특히 유의하여야 
할 것이다.

      제 8 장 행정정보공개 ,개인정보보호제도
      
      (가). 개설
  오늘날의 사회는 정보화사회라고 하거니와, 그것은 컴퓨터를 위시한 각종의 첨단기술산업
의 획기적 발달에 따른 대량적이고 신속한 정보처리와 정보유통에 의하여 특정지워지고  있
다. 그에 따라 행정기관은 과거에는 상상할 수 없었던 정도의 광범하고 방대한 정보를 보유
하고 처리할 수 있게 되었다.
  이러한 행정기관의 각종 자료나 정보는 행정정책이나 행정조치의 기초가 되는 것임은  물
론이거니와, 정보화사회에서의 정보는 곧 힘이라는 점을 감안하면, 행정권이 정보를 독점하
는 경우 국민은 수동적으로 행정권의 결정 ,시책을  수용할 수밖에 없게 될 것이며 그것은 
궁극적으로는 민주주의 그 자체의 변질을 야기할 수도 있는 것이다. 그에 따라 행정정보에 
대한 국민의 공개청구권을 인정할 필요성이 제기되는 것이다.
  또한 개인의 사생활에 대하여 행정기관이 제한 없이 관련 정보를 수집 ,관리하게 되면 개
인의 사생활은 완저히 노출되게 될  것이다. 따라서 개인에게는 행정기관이 보유하고 있는 
자신의 정보에 대한 일정한 통제권이 인정되어야 할 것인바, 이것이 개인정보보호제도의 문
제이다.
  정보공개제도나 개인정보보호제도는 행정절차법의 일부로서 규정될 수도 있는 것이나, 그 
내용상의 중요성으로 인하여 독자절 법제로 규율하고 있는 것이 일반적 추세이다.

      (나). 정보공개제도
  정보공개제도는 행정권이 보유하는 다양한 정보에 대한 국민의 자유로운 접근을 인정하여 
국민의 '알 권리'를 보장함으로써 '열린 정부'에 의한 행정의 공정화 ,빈수화를 실현하려
는 
데에 그 기본이념이 있는 것이라 하겠다.
  다음에서는 이에 관한 외국의 입법례를 개관하고, 우리나라의 법제를 살펴보기로 한다.
    1. 외국의 입법례
  (1)개설
  행정정보의 공개에 관하여는  '스웨덴 '이  1949년의 출판자유법에서 언론출판의  자유와 
공문서공개의 원칙을 규정한 이래,  '핀란드 '(1951),  '덴마크 '(1964)에 이어 미국도 정보
공개제도를 책택하였으며(1996), 이어서 1970년대 이후에는 다수의 국가가 정보공개에  관한 
법률을 제정하기에 이르렀다( '노르웨이 '(1970),   '덴마크 '(1970),  '프랑스 '(행정과국민
과의관계개선을위한법,1978),  '캐나다 '(정보접근법,1982), 호주(정보자유법,1982)). 
  이 중에서 미국의 정보자유법은 대표적인 입법례로 평가되고 있으므로 그 내용을  간단히 
살펴본다.
  (2)미국의 정보자유법(Freedom of Infomation Act,1966)
  이 법은 1946년의 연방행정절차법(A.P.A)상의 정보공개에 관한  제3조를 개정한 것으로 ,
개정 점의 연방행정절차법 제3조가 정보공개청구권자에 관하여  '정당하고 직접적인 이해관
계가 있는자'로 규정하고 있던 것을 이 법에서   '누구나'로 개정하여 청구인적격상의 제한
을 
철폐하였다. 이 법은 연장행정기관 보유정보의  원칙적 공개주의, 개인의 이들 정보에  대한 
평등접근권, 정보공개거부에 대한 사법적 구제 등에 관하여 규정하고 있다. 이법은 정보공개
원칙에 대하여, 국가안전보장정보 ,행정기관의 내부문서 ,범죄조사  등의 기록 ,기업관계정
보 , '프라이버시 '에 관한 정보 등을 내용으로 하는 9개항의 적용예외사항을 규정하고  있
다. 이러한 정보자유법은 1976년, 1978년 및 1986년에 개정되어 현재에 이르고 있다.
    2. 우리나라의 현황
  정보공개에 관하여는 그 일반법으로서 과거 총무처가 주관하여 마련한  공공기관의정보공
개에관한법률이 1996년에 국회에서 제정되어 현재 실시되고  있다. 그에 따라 우리나라에서
도 정보공개법제는 일단 그 체게성을 갖춘 셈이다.
  이 법의 제적 이전에 있어서는 정보공개에 관한 헌법재판소와 대법원의 관련 판례를 계기
로 하여, 헌법 또는 다른 법령의 규저이 국민의 정보공개청구권의  일반적 근거가 될 수 있
는지 여부가 논의의 초점이  되고 있었으나, 이후 청구시의  정보공개조례에 대한 대법원의 
판결을 계기로 그 논의의 폭이 확대된 바 있다. 다음에서는 이들 문제를 개관한 후에,  전기
한 공공기관의정보공개에관한법률의 내용을 검토하기로 한다.
  (1)정보공개청구권의 법적 근거
  1)법적 근거로서의 '알 권리'   행정정보공개청구권은 국민의' 알 권리'에 그  본질적 내
포로서 포함되어 있다고 보는 것이  헌법학자들의 일반적 견해인 것으로  보인다. 여리서 '
알 권리'란 일반적으로 접근할 수 있는 정보원으로부터 방해받지 않고  보고, 듣고, 읽을 수 
있는 소극적 측면으로서의 권리와 정보의 공개를 청구할 수 있는 적극즉 측면으로서의 권리
를 모두 포함한다고 보는 것이 일반적 견해이다. 그러나 이러한  '알 권리'의 헌법적 근거에 
대하여는 견해가 갈리고 있다. 즉 a)알 권리를 헌법상의 표현의 자유에서 도출하는 입장,   
b)알 권리의 헌법적 근거는 헌법 제21조 제1항의 표현의 자유를 비롯하여 국민주권의 원리, 
인간의 존엄 ,행복추구권 및 인간다운 생활을 할 권리 등에서 찾을   수 있다고 보는 견해, 
c)헌법 제10조의 인간으로서의 존엄과 가치에서 찾는 견해 등이 그것이다.
  헌법재판소는 제1설적 입장을 취하고 있는 것으로 보인다. 즉 동 재판소는 임야조서 등의 
열람거부에 대한 헌법소원 사건에서,
  " '알 권리 '는 헌법 제21조의 언론의 자유에 당연히 포함되는바, 이는 국민의 정부에 대
   한 일반적 정보공개를 구할 권리라고 할 것이며, 서류에  대한 열람 ,복사민원의 처리는  
   법률의 제정이 없더라도 불가능한 것은 아니라고 할 것"
이라고 결정하였던바, 이러한 결정 내용은 이후에도 확인되고 있다.
  2)사무관리규정   대법원은 사무관리규정(대통령령)도 일반적 정보공개청구권의  법적 근
거가 될 수 있다고 보고 있다. 즉 대법원은,
  "일반적으로 국민은 국가기관에 대하여 기밀에 관한 사항 등 특별한 경우  이외에는 보관
  하고 있는 문서의 열람 및 복사를 청구할 수 있으며 정부공문서규정   제36조 제2항(현행  
  사무관리규정 제87조 제4항)의 규정도 행정기관으로 하여금 일반국민의  문서열람  및 복  
  사 신청에 대하여 기밀 등의 특별한 자유가 없는 한 이에 응하도록 하고 있으므로  그 신  
  청을 거부한 것이 위법하다고 한 원칙은 정당하다"
라고 판시하였던 것이다.
  헌법재판소도 또한 같은 입장이라고 할 수 있는바, 동 재판소는 위에 인용한 결정의 추가
적 이유 부분에서 " 또 비록 공문서공개의 원칙보다는 공문서의 관리 ,통제에  중점을 두고 
만들어진 규정이기는 하지만 위  규정(정부공문서규정)제36조 제2항을 근거로  국민의  '알 
권리 '를 곧바로 실현시키는 것은 가능하다"고 판시한 바 있다.
  사무관리규정 제87조 제4항을 공문서에 대한 열람 및 복사청구권의 법적 근거로 본 위의 
대법원 및 헌법재판소의 판결 또는  결정에 대하여, 당해 규정은 법률의  수권 없이 제정된 
것으로서 행정규칙의 성질을 가지는  것이므로, 그에 기하여는 개인의  청구권이 성립할 수 
업삳고 보아, 그 타당성에 대하여 의문을 제기하는 입장이 있다. 그러나 당해 사안에서 대법
원이나 헌법재판소가 관련 사무관리규정이 법률상의 수권 없이 제정되었다는 사실을 간과했
거나 기타 행정규칙에 관한 법리를 잘못 이해하였다고 보는 것은 속단이 아닐가 한다. 이문
제에 관하여는 다른 판례와 관련하여 당해 판례에 대한 보다 구체적인 분석이나, 이론적 측
면에 있어서의 보다 철저한  검토가 필요하지만, 우선 잠정적으로는  이 사안에서 대법원과 
헌법재판소가 사무관리규정을 행정권의 고유한  법규제정권에 기하여 정립한  법규명령으로 
파악한 것으로 해석할 소지가 있다고 본다.
  위의 헌법재판소 및 대법원의 판례에 따라, 우리나라에서도 정보공개에 관한 일반법이 없
었음에도 불구하고, 헌법 제21조에 기한 알 권리 또는 사무관리규정 제87조 제4항에 기하여, 
행정기관에 대하여 그 보유문서에 대한 개인의 공개청구권이 일단 인정되고 있었다. 그러나 
이러한 헌법재판소와 대법원의 판례데 기하여 개인에게 인정되는 정보공개청구권은 매우 불
확실하고 불명확한 것이어서, 그 요건 ,내용 ,범위 등을  구체적으로 규율하는 법률의 조속
한 제정이 요망되고 있었다.
  3)행정정보공개운영지침   이것은 행정정보공개법이 제정되기  전까지 '행정정보공개제도
의 운영에 관한 일반적인 기존과  절차를 정립 ,운영함으로써 정보공개에 관한  운영겅험을 
축적'하기 위한 목적으로 국무총리 훈령으로 발하여진  것으로, 1996년 11월에 제정된 공공
기관의정보공개에관한법률의 시행(공포 뒤1년 후 시행)이전까지는  행정기관에 의한 정보공
개는 기본적으로 이 지침에 따라 행해지고 있다.
  이 지침은 특별한 사유가 없는 한 행정정보의 공개를 기본원칙으로 하고, 그 예외로서 a)
국가안전이나 국방 또는 외교관계를 해한다고 인정되는 정보, b)범죄의 예방 ,수사 ,소추 ,
형의 집행 ,교정 ,보안처분에 관한 정보, c)인격 ,신분 ,종교 ,재산 ,경력  등 개인에 관한 
사항, d)법인이나 사업자 등의 영업  또는 과학기술이나 금융에 관한 정보  등 10개 사항을 
규정하고 있다.
  (2)조례에 의한 정보공개의 규제-청주시에 의한 정보공개조례제정사건
  1)사건의 개요   전기한 바와 같이 우리나라에서는 정보공개에 관한 일반법이 1996년  말
에 이르러서야 비로소 제정되었다. 그러나 이 법의 제정을  위한 움직임은 이미1970년대 후
반기부터 상당히 활발하게 전개되어 왔던 것이다.  특히1986년 6월에 정부가 '행정전산망종
합계획'을 확정하여,  주민관리 ,부동산관리 ,고용관리 ,자동차관리 ,경제통계 ,통관관리의 
6개 분야의 행정정보를 모두 정부의 행정컴퓨터에 입력하기로 한 것을 계기로 하여  정보공
개법의 제정은 조만간 실현되어야 하는 당연한 과제라는 공통적   인식이 형성되고 있었다. 
그러나 정보는 정보공개법의 제정을 일단 보유하고 개인정보보호법을 우선적으로  마련하기
로 하였던바, 이러한 결정의 배경에는 일반적 정보공개에 따르는  부작용의 우려와 또한 개
별법에 의하여도 상당부문의 정보공개가 실현될 수 있으며,  그것이  잠정적으로는 보다 현
실적이라는 점 등의 인식이 깔려 있었다.
  이러한 일반적 정보공개법의 제정과 관련한 정부의 소극적 태도에 대한 반응으로  지방자
치단체에 의한 정보공개조례 제정의 움직임이  일기 시작하였고 그 일환으로  청주시의회는 
1991년 11월 25일 최초로 정보공개조례를 통과시켰다(1991. 11. 26 재의결). 이에 대하여 청
주시장은 이 조례에는 그 근거법률이 없다는 것을 기본이유로 하여, 지방자치법 제159조 제
4항에 따라 이 조례의 취소를 구하는 소송을 대법원에 제기하였다.
  2)지방자치단체의 독자적 정보공개조례제정권의 존부   위에 적은 바와 같이, 청주시장이 
제시한 관계조례의 기본적인 위법사유는 그에 관한 모법이 없다는  것이었다. 따라서 이 사
건에서의 기본적 쟁점은 지방자치단체인 시가 정보공개에 관하여 독자적인 조례제정권을 가
지는지 여부에 모아졌다.
  헌법 제117조 제1항 후단은 지방자치단체는 "법령의 범위 안에서 자치에 관한  규정을 제
정할 수 있다"고 하고, 지방자치법 제15조는 "재방자치단체는  법령의 범위 안에서 그 사　
에 관하여 조례를 제정할 수  있다. 다만 주민의 권리제한 또는  의무부과에 관한 사항이나 
벌칙을 정할 때에는 버률의 위임이 있어야 한다"고 규정하고 있다.
  이러한 헌법과 지방자치법의 관계규정에 비추어 보면, 지방자치단체는  '그 사무' 즉 당해 
자치단체의 자치사무에 대하여 '법령의 범위 안에서', 즉 법령에 반하지 않는 한 독자적으로 
조례를 제정할 수 있으나, 주민에 대하여침익적인 내용에 관한  사항이나 벌칙을 정할 때에
는 법률의 위임이 있어야 하는 것으로 된다. 다라서 행정정보의 공개가 침익적 성질의 것인
지가 쟁점으로 되나, 주민에 대한 정보공개청구권의 인정은 그  성질상 수익적 규율에 해당
하는 것이라는 점에서, 이에 관한 조례의 제정은 지방자치법 제15조 단서에 반하지 않는 것
으로, 지방자치단체는 독자적으로 당해 조례를 제정할 수 있다고 할 것이다.
  3)대법원의 판결   대법원도 같은 입장에서 위의 정보공개조례는 적법한 것이라고 판단하
였다.
  "지방자치법 제15조에 의하면, 지방자치단체는 법령의 범위  안에서 그 사무에 관하여 조
례를 제정할 수 있되 주민의 권리제한 또는 의무의 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에 
는 법롤의 위임이 있어야 하는 것으로 된다. 따라서 행정정보의 공개가 침익적 성질의 것인
지가 쟁점으로 되나, 주민에 대한 정보공개청구권의 인정은 그  성질상 수익적 규율에 해당
하는 것이라는 점에서, 이에 관한 조레의 제정은 지방자치법 제15조 단서에 반하지 않는 것
으로, 지방자치단체는 독자적으로 당해 조례를 제정할 수 있다고 할 것이다.
  3)대법원의 판결   대법원도 같은 입장에서 위의 정보공개조례는 적법한 것이라고 판단하
였다.
  "지방자치법 제15조에 의하면, 지방자치단체는 법령의 범위  안에서 그 사무에 관하여 조
례를 제정할 수 있되 주민의 권리제한 또는 의무의 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 대에
는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로 지방자치단체는 그 내용이 주민의 권리
제한 또는 의무의 부과에 관한 사항이거나 벌칙에 관한 사항이 아닌 한 법률의 위임이 없더
라도 조례를 제정할 수 있다  할  것인데, 이 사건 정보공개조레안은 앞에서 본  바와 같이 
행정에 대한 주민의 알 권리의 시현을 그 근본내용으로 하면서도 이로 인한 개인의 권익침
해 가능서을 배제하고 있으므로 이를 들어 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 조례
라고는 단정할 수 없고 따라서 그 제정에 있어서 반드시 법률의 개별적 위임이 따로 필요한 
것은 아니라 할 것이다"
  위의 대법원 판결에 따라 각 지방자치단체에 의한 정보공개조례 제정 움직임이 활발히 전
개되어, 현재는 170여 개의 지방자치단체에서 정보공개조례가 제정되어 시행중에 있다.
    3. 공공기관의정보공개에관한법률
  전술한 바와 같이 1980년대에 들어서면서  정보공개법의 제정은 정부의 당연한  과제라는 
일반적 인식에도 불구하고, 일반법으로서의 정보공개법의 제정에 따르는 부작용을 우려하여 
그 제정은 일단 보류되었던 것이다. 그러나 이후에도 정보공개법의 제정의 필요성을 학계 ,
언론계 등에서 계속 제기되었던 결과, 정부차원에서도  다시 정보공개법의 제정이 추진되게 
되어, 1994년에는 총무처(현재 행정자치부)에 정보공개심의위원회가  설치되었다. 동 위원회
는 정보공개법에 관한 위원회안을 작성하여 정부에  이송하였고, 정부는 공청회를 개최하여 
이 안에 대한 일부 조정을 가한  후,  '공공기관의정보공개에관한법률안 '을 확정하여 국회
에 제출하였던바, 이 법률안은 일부 수정을 거친 수 1996년 11월에 국회에서 법률로 의결되
어 현재 시행되고 있다.  공공기관의정보공개에관한법률(이하 정보공개법이라 한다)은 전부 
24개조의 비교적 간단한 법률로서, 다음에 그 내용을 살펴본다.
  (1)목적 및 적용범위
  1)목적   이 법은 공공기관이 보유 ,관리하는 정보의 공개의무를 부과하고, 그에 따른 국
민의 정보공개청구에 관하여 필요한 사항을 정함으로써, 국민의 알 권리를 보장하고 국정에 
대한 국민의 감시 등을 통한 국정운영의 투명성을 확보함을 그 목적으로 하고 있다.
  정보의 공개라 함은 공공기관이 정보를 열람하게 하거나 그 사보 또는 복제물을 교부하는 
것 등을 말한다.
  2)적용범위   이에 관하여 정보공개법은 "정보의 공개는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 
경우를 제외하고는 이 법이 정하는  바에 의한다"고 규정함으로써, 이  범이 공공기관이 보
유 ,관리하는 정보의 공개에 관한 일반법임을 명시하고  있다. 그러나 국가안전보장에 관련
되는 정보 및 보완업무를 관장하는  기관에서 국가안전보장과 관련된 정보분단을  목적으로 
수집되거나 작성된 정보에 대하여는 이 법이 적용되지 않는다.
  이 법은 지방자치단체에 의한 정보공개에도 적용되는  것이나, 지방자치단체는 그 소광사
무에 관하여는 법령의 범위 안에서 정보공개에 관하여 독자적으로 조례를 제정할 수 있다.
  (2)공개대상정보 및 그 적용예외사항
  1)공개대상정보   정보공개법의 적용대상으로서의 정보는 공공기관이 보유 ,관리하는 정
보로서, 동법은 이러한 정보에 대하여 그 공개를 원칙으로 하고 있다.
  여기서 공공기관이라 함은 국가,  지방자치단체, 정부투자기관영리기본법 제2조의  규정에 
의한 정부투자기관, 교육법 기타 다른 법률에 의하여 설치한 각급학교, 특별법에 의하여  설
치된 특수법인을 말한다. 따라서 행정부뿐만 아니라 국회, 법원, 헌법재판소, 중앙선거관리위
원회 등도 공공기관에 포함되나, 민간부문은 이 법의 적용을 받지 않는다.
  정보라 함은공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는  문서 ,도면 ,사진 ,필
름 ,테이프 ,슬라이드 및 컴퓨터에 의하여 처리되는 모체 등에 기록된 사항을 말한다.
  2)비공개대상정보   전기한 바와 같이 정보공개법은 공공기관이 보유하는 정보에  대하여
는 그 공개를 원칙으로 하고 있다.  그러나 이러한 공개원칙에 대하여, 다른 법령에서  비밀 
또는 비공개사항으로 정한 사항, 국가안전보장 ,국방 ,통일 ,외교  등 국익관련정보 기업의 
영업비밀에 관한 정보 등  8개항에 걸친 광범위한 비공개대상정보를  열거하여, 공공기관은 
이들 정보는 공개하지 아니할 수 있다고 규정하고 있다.
  그러나 이러한 정보의 경우에도 기간의 경과 등으로 비공개의 필요성이 없어진  경우에는 
공공기관은 당해 정보를 공개하여야 한다.
  (3)정보공개청구권자
  모든 국민은 이 법에서 정하고 있는 공개대상정보의 공개를 청구할 수 있는 권리를 가진
다. 공공기관은 이러한 국민의 권리가 존중될 수 있도록  이 법을 운영하고 소관관련법령을 
정비하여야 하며, 정보의 적절한 보존과 신속한  검안이 이루어지도록 정보관리체계를 정비
하여야 한다.
  이처럼 정보공개법은 모든 국민에게 정보공개청구권을 인정하고 있으나, 외국인의 경우는 
국내 거주자와 학술 ,연구를 위한 일시적 체류자 및 국내에 사무소를 두고 있는 법인단체에 
한정하고 있다.
  (4)정보공개청구 및 공공기관의 결정
  1)정보공개의 청구 및 그 제한   정보의 공개를 청구하는  자('청구인')는 당해 정보를 보
유 ,관리하는 공공기관에 대하여 a)청구인의 이름 ,주민등록번호 ,주소 및 b)공개를 청구하
는 정보의 내용 및 사용목적을 기재한 정보공개철구서를 체출하여야 한다.
  이러한 정보공개청구의 대상이 미지사항이거나 청구량이 과다하여 정상적 업무진행에  현
저한 지장을 초래할 우려가있는 경우에는 청구된 정보의 사본 또는 복제물의 교부를 제한할 
수 있는바, 그 구체적 내용은 대통령령 ,국회규칙 ,대법원규칙 등으로 정한다.
  2)공공기관의 결정   a)정보공개청구가 있는 때에는 공공기관은 그 청구일로부너 15일 이
내에 공개 여부를 결정하여야 한다. 그러나 부득이 한 사유로 앞의 기간 내에 결정할 수 없
는 때에는, 그 기간의 만요일의 다음날부터 기산하여 15일의 범위 내에서 공개 여부의 결정
기간을 연장할 수 있다. 이 경우 청구인에게 연장이유를 지체없이 통지하여야 한다.
  b)공개대상정보의 전부 또는 일부가 제3자와 관련이 있다고 인정되는 때에는, 공공기관은 
그 사실을 지체없이 관련 제3자에게  통지하여야 하며, 필요한 경우에는  그에 대한 의견을 
청취한 수 있다.
  c)공공기관은 청구된 정보공개 여부를 심의하기 위하여 정보공개심의회를 설치 ,운영해야 
한다.
  d)정보공개를 청구한 날부터 30일 이내에 공개 여부에 대한  결정이 없는 때에는, 비공개
의 결정이 있는 것으로 간주된다.
  공공기관은 청구된 정보의 비공개를 결정한 때에는 그내용을 청구인에게 지체없이 서면으
로 통지하여야 한다. 이 경우 비공개사유 ,불복방법 및 불복절차를 명시하여야 한다.
  (5)정보공개결정의 통지, 부분공개 및 즉시공개 등
  1)공개결정의 통지 및 공개방법   공공기관으 청구인의 청구에 관련된 정보의 공개를  결
정한 때에는, 그 공개일시 ,공개장소 등을 명시하여 통지한다. 정보공개는 정보의  원본으로 
함이 원칙이나, 원본이 훼손 또는 파손될 우려가 있거나 그  밖에 상당한 이유가 있다고 인
정될 때에는 그 사본 등을 공개할 수 있다.
  2)부분공개   공공기관은, 공개청구한 정보가 비공개정보에 해당하는 부분과 공개가 가능
한 부분이 혼합되어 있는 경우에, 공개청구의 취지에어긋나지 아니하는  범위 안에서 두 부
분을 분리할 수 있는 때에는, 비공개부분을 제외하고 여타 부분을 공개한다.
  3)즉시공개 등   정보의 공개는 청구서의 제출과 그에 따른 결정이라는 공식적 절차에 따
라 행하는 것이 원칙이나, 청구된 정보가 일반에게 주지시키는  것을 목적으로 작성된 간행
물, 팜플렛, 작성한 통계서, 보고서, 안내서 등일 경우에는 청구절차의 간소를 도모하여 즉시 
또는 구술에 의한 공개가 오히려 바람직하다고 할 것이다.  그에 따라 정보공개법은 이러한 
방법에 의한 정보공개를 인정하고, 그 대상인 정보나 구체적  공개절차 등에 대하여는 대통
령령으로 정하도록 하고 있다.
  (6)청구인의 의무 및 비용부담
  1)청구인의 의무   청구인은 정보공개법에 의하여 취득한 정보를 청구한 목적에 따라  적
정하게 사용하여야 한다. 이 규정은 청구인에게 관련정보를 적정하게 사용할 의무를 지우는 
것이지만 그 위반에 대한 벌칙이 없는 결과 내용적으로는  선언적 규정에 그치는 것으로서, 
그 위반을 이유로 법적 제재조치를 가할 수는 없을 것이다.
  2)비용부담   정보의 공개 및 우송 등에  소요되는 비용은 실비의 범위 안에서 청구인의 
부담으로 한다. 정보공개는 기본적으로 청구인의 이익을 위한 것이라는 점에서, 이를 무과로 
함으로써 국민일반의 부담으로 하는 것은 타당하지 않다고 할  것이다. 이러한 관점에서 정
보공개법은 정보공개에 소요되는 비용은 실비의 범위 안에서 청구인의 부담으로 하고 있다.
  (7)불복구제절차
  정보공개청구에 대한 공공기관의 결정과  관련하여 제기되는 쟁송형태로서는  공공기관의 
비공개결정에 불복하여 청구인이 제기하는 것과, 그  반대로 공공기관의 공개결정으로 이하
여 제3자가 자신의 권리 ,이익이 침해되었다고 하여 제기하는 것으로 구분될 수 있다. 그에 
따라서 정보공개법도 이러한 두 가지 경우의 불복절차를 구분하여 규정하고 있다.
  1)공공기관의 비공개결정에 대한 청구인의 불복절차   정보공개법은 이에 관하여  이의신
청, 행정심판 및 행정소송의 3가지 불복절차를 규정하고 있다.
  ㄱ)이의신청   a)청구인은 공공기관으로부터 청구된 정보의  비공개결정을 받은 날 또는 
당
해 청구에 대하여30일 이내에 명시적 결정이 없어서 비공개의 결정이 있은 것으로 보는 날
부터 30일 이내에 당해 공공기관에 이의신청을 할 수  있다. 정보공개법은 이러한 이의신청
은 청구인이 공공기관의 처분 또는 부작위 인하여 법률상 이익이 침해된 때에 제기할 수 있
다고 규정하고 있다. 동법은 또한 행정심판 및 행정소송의 제기에 대하여도 같은 규정을 두
고 있다. 그러나 공공기관의 정보에 대하여는 모든 국민의 정보공개청구권이 인정되고 있고 
보면, 이러한 행정쟁송의 제기요건으로서의 법률상 이익의 침해에 관한 규정은, 우리 국민과
의 관련에서는 의미가 없는 것일 뿐만 아니라, 이들  규정에 의하여 국민의 정보공개청구권
이 내용적으로 제한될 수 있다는 불필요한 오해를 유발할 소지도 있다고 본다. 그러나 외국
인에 의한 정보공개청구에 있어서는 이들 규정은 어느 정도 의미를 가질 수도 있다고 본다.
  b)공공기관은 이의신청을 받은 날부터 7일 이내에 그에 대한 결정을 하여 그 결과를 지체
없이 청구인에게 서면으로 통지하여야 한다. 공공기관이 이의신청을 각하 또는 기각하는 결
정을 한 때에는 청구인에게 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다는 취지를 결과통지와 
함께 통지하여야 한다.
  ㄴ)행정심판   공공기관의 비공개결정에 대하여느 청구인은  행정심판을 제기할 수 있다. 
이 경우 국가 또는 지방자치단체 외의 공공기관의 처분 또는 부작위에 대한 재결청은 관계 
중앙행정기관 장으로 한다. 청구인은 또한 이의신청을 거치지 않고 직접 행정심판을 제기할 
수 도 있다.
  ㄷ)행정소송   a)공공기관의 청구된 정보에 대한 비공개결정에 대하여 청구인은 행정소송
을 제기할 수 있다. 이 경우의 행정소송은 공개거부처분의 취소소송이 될 것이다.
  b)정보공개법은 재판장은 필요하다고 인정되는 때에는 당사자를 참여시키지 아니하고  제
출된 공개청구 정보를 비공개로 열람 ,심사할 수 있다고 규정하고  있다. 이 규정은 소송이
라는 형식에 의하여 비공개정보가 사실상 공개되는 결과로 되는 부당한 결과를  방지하려는 
데에 그 기본적 취지가 있는 것으로 보인다.
  c)재판의 대상인 비공개결정처분의 대상이 된 정보가 정보공개법상의 비공개대상정보로서 
국가안전보장 ,국방 또는 외교에 관한 것인 때에는, 재판장은 공공기관이 이를 비밀로 취급
하게된 실질적인 이유 및 공개를 하지 아니하는 사유 등을 입증하는 때에는 당해 정보를 제
출하지 않게 할 수 있다.
  2)공공기관의 정보공개결정에 대한 제3자의 불복절차   a)자신과 관련된 정보으 ㅣ공개청
구에 대하여 공공기관에 의하여 그 사실을  통지받은 제3자는 통지받은 날부터 3일  이내에 
당해 정보를 공개하지 아니할 것을 요청할 수 있다.
  b)위의 제3자의 의사에 반하여 공공기관이 당해 정보를 공개하고자 하는 경우에는 그 공
개사유를 명시하여 서면으로 제3자에 통지하여야  한다. 이러한 통지를 받은  제3자는 당해 
공공기관에 대하여 서면으로 이의신청을 하거나 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다. 
이 경우 이의신청은 통지받은 날부터 7일 이내에 하여야 한다.
  c)제3자가 자신과 관련된 정보의 공개에 대하여 행정심판 또는 행정소송을 제기하여 궁극
적으로 그것이 인용될 수 있기 위하여는 당해 공개결정이 위법한 것이고, 그러한 위법한 결
정으로 인하여 자신의 법률상 이익이 침해되고 있는 것임을 입증하여야 할 것이다. 이와 관
련하여서는 비공개대상정보에 관하여 규정하고 있는 정보공개법 제7조 제1항 중 제3호(국민
의 생명 ,신체 및 재산의 보호 등 공이관련정보) ,제4호(진행중인 재판관련정보, 범죄의  예
방 ,수사, 형의 집행,  보안처분에 관한 사항  등) ,제5호(감사 ,입찰 ,계약 ,기술개발 등에 
관한 사항) ,제6호(개인의 사생활관련정보) 및 제7호(기업의 영업비밀 등)에 관한 규정이 결
정적 의미를 가질 것으로 본다.
  정보공개법은 제3자가 제기하는 행정쟁송에 관하여도 집행정지에 관한 특별한 규정을  두
고 있지 아니하므로, 이 경우에도 행정심판법 ,행정소송법상의 집행불정지원칙이 적용될 것
임을 물론이다. 그러나 관련사안에 있어서는 해엉기관에  의한 정보공개는 시간적으로 촉박
한 것으로서, 일단 관련정보가 공개되고  나면, 관계인이 궁극적으로 승소하여도 그  실질적 
의미는 없게 된다. 그러한 점에서는 제3자 관련정보에  대한 행정기관의 공개결정에 대하여 
관계인이 행정쟁송을 제기하여 이를 다투는 경우에는, 행정쟁송법상의 집행불정지원칙에 대
한 예외로서, 동법에 집행정지에 관한 명시적 규정을 두는 것이 바람직하다고 본다.
  (8)기타 보완제도
  정보공개법은 위에서 검토한 기본제도 외에도 이를 보완하여 정보공개제도의 효율적 시행
과 운영을 담보하기 위한 다음 몇 가지 조치를 규정하고 있다.
  1)일반적 정보제공의 노력의무   공공기관은 그 공개가 청구되지 아니한 정보로서 국민이 
알아야 할 필요가 있다고 인정되는 정보에 대하여 이를 국민에게 제공하도록 적극적으로 노
력하여야 한다.
  2)주요문서목록의 작성 ,비치 등   공공기관은 일반국민이 공개대상 정보를 쉽게  이용할 
수 있도록 주요 문서목록 등을 작성 ,비치하여야 한다. 공공기관은 또한 정보공개업무의 신
속 ,원활한 수행을 위하여 정보공개장소를 확보하고 공개에 필요한 시설을 갖추어야 한다.
  3)자료의 제출요구 등   행정자치부장관 ,국회사무처장 ,법원행정처장 등은 관계 공공기
관에 대하여 정보공개에 관한 자료의 제출 등의 혐조를 요청할 수 있다. 또한 행정자치부장
관은 정보공개제도의 효율적 운영을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 공공기관(국회사
무처 ,법원행정처 ,헌법재판소 및 중앙선거관리위원회를 제외)에 대하여 정보공개제도의 운
영실태를 확인 ,점검할 수 있다.

      (다). 개인정보보호제도
    1. 개념 및 외국의 법제
  오늘날에는 기술한 바와 같이 컴퓨터 기타 전자과학기술의 발달로 과거와는 비교할 수 없
을 정도로 광범하고 방대한 정보를  처리 ,보유할 수 있게 된 결과,  해엉기관 또는 기업에 
의한 개인에 관한 정보의 수집 ,처리 또는 보유에 대하여는 일정한 제한이 가하여지고 또한 
개인에게도 그 통제를 위한 권리가 인정되어야 할 것이다. 왜냐하면, 그렇지 않을 경우 개인
에 관한 거의 모든 정보가 노출되어 그 사생활이 실질적으로 무시되는 결과가 초래될 수 있
기 때문이다.
  전술한 바에 따라 개인의 사생활의 자유와 비밀의 보호 또는  '프라이버시 '권의  보호의 
문제는 정보화사회에 있어서는 특히 중요한 문제로 제기된다. 여기서  '프라이버시 '권이라
는 용어는 원래 미국의  '워렌 '과  '브렌다이즈 '가  ' '프라이버시 '의 권리'라는 논문에
서 
최초로 사용한 이래 그 권리성이 보편적으로 승인되어  온 것으로, 이것은 '혼자 평온히 있
을 
수 있는 권리(Right to be alone) 및 자기정보통제권'으로 정의되는 것이 보통이다.
   '프라이버시 '의 보호 또는 개인정보보호에 관한 외국의 입법례로서는 미국의  1970년의 
공정신용보고법(Fair Credit Reporting), 1974년의  '프라이버시 '법(Privacy  Act)과 1988년
의  '컴퓨터 '연결및 '프라이버시 '보호법(Computer atching and Privacy Protection Act), 
 '스웨덴 '의1973년의  '데이타 '보호법,  '프랑스 '의 1978년의 행정과국민간의관계개선에
관한법률, 영국의 1984년의 개인정보보호법(Data Protection  Act), 일본의 1989년의 행정기
관이보유하는전자계산기처리에따른개인정보의보호에관한법률 등이 있다.
  개인정보의 보호의 법적 근거와 관련하여서는 독일의 연방헌법재판소의 인구조사법의  일
부 규정의 위헌판결은 유명하다. 이 판결에서 헌법재판소는 기본법 제2조 제1항상의 인격의 
자유로운 발전에는 정보독자결정권이 포함되어  있다고 선언하여, 개인의  자기정보의 공개 
여부와 타목적 사용여부에 대한 결정권을 인정받게  되었던 것이다. 이것은 연방 '데이타 '
보호법이 제정되는 계기를 이룬 것으로 평가되고 있다.
    2. 우리나라의 제도
  (1)개설
  헌법 제17조는 "모든 국민은 사생활의 비밀과 자유를 침해받지  아니한다"고 규정하여 사
생활보호를 위한 명문의 규정을 두고 있다. 그러나  '프라이버시 '권은 이러한 헌법 제17조
의 규정뿐만 아니라, 헌법 제10조의 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권, 제16조의 주거의 자
유, 제18조의 통신의 비밀 등의 규정에 기하여 보장되는 포괄적 권리라고 볼 것이다.
  이러한 헌법규정에도 불구하고, 최근까지  '프라이버시 '보호  또는 개인정보보호에 관한 
일반법은 없었고, 전산처리되는개인정보보호를위한관리지침이라는 국무총리의  훈령만이 있
었다. 그러나 1993년 말에 공공기관의개인정보보호에관한법률이 제정되었고 1994년 초에 공
포되었다. 이 법은 공시 후 1년 내지 1년 6월이 경과한 날부터 시행되는 것으로 되어  있어, 
그 일부규정을 제외하고는 1995년 1월 8일부터 시행되고 있다. 다음에 그 내용을 간단히 살
펴본다.
  (2)공공기관의개인정보보호에관한법률
  1)일반적 특징   공공기관의개인정보보호에관한법률(이하 개인정보보호법으로  약칭)은 '
공공기관의 컴퓨터에 의하여 처리되는 개인정보의 보호를 위하여 그 취급에 관하여  필요한 
사항을 정함으로써 공공업무의 적정한 수행을 도모함과 아울러 국민의 권리와 이익을 보호'
하기 위하여 제정된 것으로, 개인정보의 보호에 관한 일반법의 지위를 가진다. 여기서  공공
기관이란 국가행정기관 ,지방자치단체 기타 대통령령이 정하는 일정 공공단체를 말하며, 개
인정보란 생존하는 개인의 정보로서 당해  정보에 포함되어 있는 성명 ,주민등록번호  등의  
사항에 의하여 개인을 식별할 수 있는 정보(당해 정보만으로는 특정 개인을 식별할 수 없더
라도 다른 정보와 용이하게 결합하여 식별할 수 있는 것을 포함)를 말한다.
  이러한 개인정보보호법은 그 내용에 있어 상당히 제한적 성격을  가지는 것이다. 먼저 구
체적인 사항으로서, 동법은 통계법에 의하여 수집된  개인정보와 국가안전보장과 관련된 그 
적용대상에서 제외하고 있다. 보다 일반적인 것으로서는 이 법은 컴퓨터에 의하여 처리되는 
개인정보에 한정되고, 수기 등의 전통적 방식에 의하여 처리되는 개인정보는 그 적용대상에
서 제외하고 있다. 개인정보의 보호 문제는 주로 전자와 관련하여 문제되는 것이  사실이나, 
그것은 수기 등의 전통적 방식에 의하여 처리되는 개인정보가 개인의  '프라이버시 '보호에 
있어 중요하지 않다는 것을 의미하는 것은 아니므로, 후자에  대하여도 일정한 법적 규제가 
필요하다고 본다. 다음에 이 법은 공공기관이 보유하는 개인정보에 한정하여 적용되는 것으
로 되어 있으며, 사기업 등에  의하여 처리되는 개인정보에 대하여는, 다만  중앙행정기관의 
장이 이러한 개인정보의 보호에 관하여 의견을 제시하거나 권고를 할 수 있다고만 규정하고 
있다. 대규모의 사기업에 의한 개인정보의 수집 ,처리  및 이용도 개인의 프라이버시보호에 
있어서는 공공기관에 의한 그것에 못지않은 중요성을 가지는 것으로, 이에 관하여는 신용정
보의이용및보호에관한법률인 1994년 말에 제정되어 이 문제를 규율하고 있다. 끝으로 이 법
은 자연인에 대한 정보에 한정하여 적용되고 법인에 대한 정보는 그 적용대상에서 제외되고 
있다.
  이 법에는 그 여행과 관련하여 개인정보보호위원회와 같은 특별기구는 설치되어 있지  않
다. 동법은 개인정보보호에 관한 심의기관으로 국무총리 소속하에 개인정보보호위원회를 규
정하고 있기는 하나 이 위원회는 단순한 심의기관이며, 또한 심의사항도 개인정보보호에 과
한 정책 ,제도개선에 관한 사항이나, 처리정보의 이용 및 제공에 관한 공공기관간의 의견조
정에 관한 사항 등에 그치고  있다. 이와 관련하여서는 행정자치부장관의  공공기관의 장에 
대한 자료제출요구와 그 소속공무원에 의한 실태조사나 이들 기관의 장에 대한  행정자치부
장관의 의견제시 및 권고가 보다 실질적 의미를 가지는 것으로 보인다.
  정보화사회에 있어서의 개인정보의 보호가 가지는 의의나 관계법의 적용에 있어서 기술 ,
법 ,사회 ,정치 등 여러 차원에 걸친 다수의 복합적인 문제가 제기될 수 있다는 점을 고려
하면, 개인정보보호법의 시행과 관련하여서는 독립적 지위와  실지렂ㄱ 권한을 가지는 특별
위원회의 설치가 필요한 것이 아닌가 한다.
  2)개인정보의 수집 및 보유   개인정보보호법은 사상 ,신조 등 개인의 기본적 인권을  현
저하게 침해할 우려가 있는 개인정보의 수집은 금하고 있는바,  이러한 한계 내에서 공공기
관은 소관업무의 수행에 필요한 범위 안에서 개인정보 '화일(file) '을 보유할 수 있다.
  ㄱ)사전통보   개인정보 '화일 '을 보유하고자 하는 경우 중앙행정기관의 장은 다음의 사
항을 행정자치부장관에게 통보하여야 하고, 기타 공공기관의  장은 중앙행정기관의 장을 통
하여 이를 통보하여야  한다. 그  통보사항은, a)개인정보 '화일 '의  명칭, b)개인정보 '화
일 '의 보유목적, c)보유기관의 명칭, d)개인정보 '화일 '에 기록되는 개인 및 항목의 범위, 
e)개인정보의 수집방법과 처리정보를 통상적으로 제공하는 기관이 있는 경우에는 그 기관의 
명칭, f)개인정보 '화일 '의 열람예정시기, ⑦열람이 제한되는 처리정보의 범위 및 그 사유, 
그리고 ⑧기타 대통령령이 정하는 사항이다.
  ㄴ)개인정보 '화일 '의 공고   행정자치부장관 또는 관계 중앙행정기관의 장은 위의 절차
에 따라 통보받은 사항을 년 1회 이상 관보에 게재하여 공고하여야 한다. 다만,  공공기관의 
적정한 업무수행을 현저하게 저해할 우려가 있다고 인정되는 때에는 당해 개인정보 '화일 '
에 기록되어 있는 항복의 전부 또는 일부를 공고하지 아니할 수 있다.
  ㄷ)개인정보 '화일 '대장의 작성 및 열람   개인정보 '화일 '을 보유하고 있는 기관의 장
은 그 정보 '화일 '별로 위의 사전통보사항을 기재한 대장(개인정보 '화일 '대장)을 작성하
여 일반인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 다만, 동법 제7조 단서에 의하여 관보에 공고되
지 아니하는 사항은 이 대자에 기재하지 아니할 수 있다.
  ㄹ)사전통보 ,공고 및 대장작용에서 제외되는 사항   이에 관하여 개인정보보호법은 a)국
가의 안전 및 외교상의 비밀 기타 국가의 중대한 이익에 관한 사항을 기록한 개인정보 '화
일 ', b)범죄의 조사, 공소의 제기 및 유지,  형의 집행, 교정처분, 보안처분과 출입국관리에 
관한 사항을 기록한 개인정보 '화일 ' c)조세범처벌법에 의한 조세범칙조사 및 관세법에 의
한 관세범칙조사에 관한 사항을 기록한 개인정보 '화일 '등의 8개 사항을 열거하고 있다. 
  ㅁ)개인정보 '화일 '의 안전성 및 정확성 확보   공공기관의 장은 개인정보의 안전성 확보
에 필요한 조치를 강구하여야 하고, 또한 그 정보의 정확성 및 최신성을 확보하도록 노력해
야 한다.
  3)개인정보의 보유목적 외에 이용 또는 제공의 제한   개인정보보호법은 다른 법률에  의
하여 보유기관의 내부에서 이용하거나 보유기관  외의 자에게 제공하는 경우를  제외하고는 
보유목적 외의 목적을 위한 당해 정보의 이용 또는 다른 기관에의 제공을 금지하고 있는바, 
동법은 당해 정보의 보유기관에 의한 이용에 있어서도 그 이용의 당해 기관 내의 특정부서
에의 제한가능성에 대하여까지 규정하고 있다. 그러나, 동법은 이러한 원칙적 금지에 대하여 
8개항에 걸쳐 그 예외를 인정하고 있는바,  그것은 a)정보주체(처리정보에 의하여 식별되는
자)의 동의가 있거나 정보주체에게 제공하는 경우,  b)다른 법률에서 정하는 소관업무를 수
행하기 위하여 당해 처리정보를 이용할 상당한 이유가 있는  경우, c)통계작성 및 학술연구 
등의 목적을 위한 경우로서 특정  개인을 식별할 수 없는 형태로  제공하는 경우, d)범죄의 
수사와 공소의 제기 및 유지에 필요한 경우 등이다. 다만 정보주체 도는 제3자의 권리와 이
익을 부당하게 침해할 우려가 있다고 인정되는 때에는 이러한 예외규정은 적용되지  아니한
다.
  보유기관으로부터 제공받은 개인정보를 이용하는 기관은 제공기관의 동의 없이 당해 정보
를 다른 기관에 제공하여서는 아니된다.
  4)개인정보의 열람 ,정정청구 및 불복절차
  ㄱ)개인정보의 열람   정보주체는 개인정보 '화일 '대장에 기재된  범위 안에서 서면으로 
본인에 관한 처리정보의 열람(문서에 의한 사본의 수령을  포함)을 보유기관의 장에게 청구
할 수 있다. 이 경우 보유기관의 장은 그 청구  내용이 다음에서 검토하는 열람제한에 해당
하는 경우를 제외하고는 청구서를 받은 날부터 15일 이내에 청구인으로 하여금 당해 처리정
보를 열람할 수 있도록 하여야 한다. 이러한 원칙에 대하여는 동법은 일정한 열람제한 사유
를 정하고 있는바, 그것은 a)조세의 부과  ,징수 또는 환급에 관한 업무, 학력 ,기능 및  채
용에 관한 자격의 심사, 보상금 ,급부금의 산정 등 평가 또는  판단에 관한 업무 등에 있어 
그 업무진행에 중대한 지장을  초래하는 경우, b)개인의 생명 ,신체를  해할 우려가 있거나 
개인의 재산과 기타의 이익을 부당하게 침해할 우려가 있는  경우 등이다. 이러한 경우에는 
보유기관의 장은 청구인에 대하여 그 사유를 통지하고 정보의 열람을 제한할 수 있다.
  ㄴ)개인정보의 정정   위의 절차에 따라 본인에 관한 정보를 열람한 정보주체가 그  내용
에 
오해가 있다고 판단하는 때에는, 서면으로 보유기관의 장(정보를 제공바다 보유하는 기관은 
제외)에게 당해 정보의 정정을 청구할 수 있다. 이 경우 보유기과의 장은 다른 법률에 특별
한 절차가 규정되어 있는 경우를 제외하고는 지체없이 이를 조사하여 필요한 조치를 한 후
에 그 결과를 청구인에게 통지하여야 한다.
  ㄷ)불복절차   전술한 정보주체의 본인에 관한 정보의 열람 또는 정정청구에 대한 관계행
정청의 결정(거부처분 ,부작위)에 대하여 불복이 있는 때에는, 행정심판법이 정하는 바에 따
라 행정심판을 제기할 수 있다. 구체적으로는 거부처분에 대하여는  그 취소심판 또는 의무
이행심판을, 부작위에 대하여는 의무이행심판을 제기하여 이를 다툴 수 있을 것이다. 행정심
판에서 신청인의 청구가 인용되지 아니하는 경우는, 신청인은 행정소송(취소소송 ,부작위위
법확인소송)을 제기할 수 있을 것이다.
  5)벌칙   개인정보보호법은 동법의 위반행위에 대하여는상당히  엄격한 벌칙을 규정하고 
있다. 공공기관의 개인정보처리업무를 방해할 목적으로  그 정보를 변경 또는  말소한 자는 
10년 이하의 징역형을 과한다. 개인정보를 누설 또는 권한  없이 처리하거나 타인의 이용에 
제공하는 등 부당한 목적으로 사용한 자는 3년 이하의 징역 또는 1천만원 이하의 벌금을 과
하며, 작위 기타 부정한 방법으로 공공기관으로부터 처리정보를 열람 또는 제공받은 자는 2
년 이하의 징역 또는 700만원 이하의 벌금을 관한다.
  법인의 대표자 또는 법인이나 개인의 대리인 ,사용인 기타 종업원이 그 법인이나  개인의 
업무에 관하여 전기한 개인정보보호법 제23조 제2항 및 제3항의 위반행위를 한 때에는 행위
자를 벌하는 외에 그 법인 또는 개인에 대하여도 동조의 벌금형을 과한다.