행정법 3

  제1장 개설
  
  제1절 행정조직법의 개념  
  [1]. 행정조직법의 의의
  행정조직법은 행정권의 조직에 관하여 규율하는 법이라고 일단 정의할 수 있다. 그러나 이 정도의 정의만으로는 그 내용을 명확히 알 수 없기 때문에 보다 구체적인 정의가 필요하다.
  행정조직법을 검토함에 있어서는, 다음의 세 가지 관념에 대한 이해가 선행되어야 한다.
  그 첫번째는 행정주체의 관념인바, 이것은 행정권의 권한, 의무 및 책임의 주체(행정작용의 효과의 귀속주체)인 국가, 지방자치단체 기타 공공단체를 말한다. 그 다음이 행정기관의 관념으로, 이것은 널리 행정사무를 담당하는 기관(실제 그 직무에 당하는 것은 공무원이다)을 말한다. 그 마지막이 행정조직으로, 이것은 여러 행정기관으로 구성되는 계통적 조직을 말한다.
  이러한 개념요소를 가진 법으로서의 행정조직법의 내용 또는 범위에 관하여는 다음의 세 가지 견해가 주장되고 있다.
  (1) 광의의 행정조직법
  넓은 의미에서의 행정조직법은 행정조직에 관한 규율로서, 내용적으로는 행정기관의 설치, 폐지, 구성, 권한 등에 관한 규율과 이러한 행정기관을 구성하는 일체의 인적 요소(공무원), 물적 요소 및 인적, 물적 종합요서(영조물)에 관한 법을 말한다. 그러므로 광의의 행정조직법에는 국가행정조직법, 자치행정조직법, 공무원법, 공물법 및 영조물법이 모두 포함된다.
  (2) 협의의 행정조직법
  좁은 의미에서의 행정조직법은 광의의 관념에서 공무원, 공물, 영조물에 관한 법이 제외된 것으로서, 내용적으로는 국가, 지방자치단체 및 기타의 공공단체의 조직에 관한 법을 말하는바, 이것이 행정조직법의 통상적인 관념에 해당한다.
  (3) 최협의의 행정조직법
  가장 좁은 의미에서의 행정조직법은 협의의 관념에서 지방자치단체, 기타의 공공단체 및 공공기업체의 조직에 관한 것을 제외한 것으로서, 이른바 직접국가행정기관의 조직에 관한 법만을 내용으로 하는 것이다.
  공물, 영조물법은 행정조직의 물적 요소인 것은 분명하지만 이들 법제의 중심은 그 이용관계에 있으므로, 그에 관한 문제는 급부행정법 부분에서 검토하기로 한다. 오늘날 공무원법도 그 자체로서 하나의 독자적 분야를 구성할 수 있을 정도의 체계성을 갖추고 있는 것이 사실이다. 그러나 행정기관과 그 인적 요소인 공무원 사이에는 매우 밀접한 관련이 있으므로, 이 두 가지 문제는 함께 고찰하는 것이 적절하다고 본다. 따라서 여기서는 광의의 행정조직법의 내용 중 국가, 지방자치단체 및 기타의 공공단체의 행정조직에 관한 법과 공무원에 관한 법을 그 대상으로 하여 검토하기로 한다.
  [2]. 행정조직과 법률의 근거
  근대 초기의 자유주의적 법치국가에서의 주된 관심사는 국가로부터 국민의 자유, 재산을 보장받는 데 있었던 까닭에, 국민의 자유, 재산에 대한 행정권의 발동은 반드시 법률의 근거가 있어야 한다고 보았다.(침해유보설). 이에 대하여 행정조직에 관한 사항은 군주 내지 행정권 고유의 권한사항으로 인정되고 있었던바, 이를 이론적으로 뒷받침하였던 것이 이른바 독일의 「행정조직관」 또는 일본의 「관제대권」의 이론이다.
  그러나 현대국가에 있어서는 행정조직이 국민생활에 미치는 영향 내지 기능의 중요성을 감안하여, 입법부의 행정권에 대한 민주적 통제의 관점에서 행정조직에 대하여도 그 기본적 사항은 법률로 정하도록 하고 있는 경우가 많다.
  우리 헌법 제96조는 “행정 각부의 설치, 조직과 그 직무범위는 법률로 정한다”라고 규정하고 있는바, 이에 의거하여 제정된 것이 국가중앙행정조직에 관한 일반법인 정부조직법이다.
  헌법은 이 밖에 국가행정기관으로서 선거관리위원회(헌법 114#7), 감사원(동법 100), 국가안전보장회의(동법 91#3) 등의 조직과 설치를 입법사항으로 규정하고 있으며, 그에 따라 그 각각에 대한 단행법이 제정되어 있다.
  헌법은 또한 지방자치단체에 관하여도 그 종류(동법 117#2), 조직, 운영(동법 118#2)을 입법사항으로 하고 있는바, 이에 의거하여 제정된 지방자치에 관한 일반법이 지방자치법이다.
  제2절 행정조직
  [1]. 행정조직의 유형
  행정조직은 각국의 역사적 단계에 있어서의 정치적, 사회적, 행정적 요청에 따라 형성, 발전된 것이므로, 국가 및 시대에 따라 형성, 발전된 것이므로, 국가 및 시대에 따라 그 내용이 달라지는 것은 물론이다. 그러나 행정조직은 대체로 다음의 몇 가지 대칭적 유형으로 분류할 수 있다.
  (1) 중앙집권형과 지방분권형
  이것은 권력을 중앙정부에 집중시키는가, 지방에 분산시키는가에 의한 구별이다. 권력을 지방에 분산시키는 경우에도, 국가로부터 독립한 지방자치단체에 자치권을 부여하는 것과, 단순한 국가의 지방행정기관에 행정권한을 분장시키는 것을 내용으로 하는 두 가지 유형이 있다. 전자를 자치분권이라 하고, 후자를 행정권한의 분권이라 한다.
  자치분권은 주민자치라는 민주적 요청에 부합하며 또한 지방의 정치, 경제, 사회적 독자성을 확보하는 단체자치의 취지에도 맞는 것으로서, 그에 의하여 지방의 실정에 맞는 행정을 할 수 있고, 또한 행정상의 부담배분도 보다 공평하게 실현할 수 있는 장점이 있다.
  이에 대하여 권한분권은 지방의 구체적 사정도 고려하면서 국가의 행정을 신속하고 통일적으로 수행할 수 있는 장점이 있다.
  (2) 권력통합형과 권력분산형
  이것은 행정권을 단일기관에 통합시키는가, 복수기관에 분산시키는가에 의한 구분이다. 권력통합형 행정조직은 통일적이고 실효적인 행정작용에 적합한 조직형태인 데 대하여, 권력분산형 행정조직은 행정의 전문화나 권력의 상호견제의 요청에 부응하는 것이다. 과거 경찰국가시대에 있어서의 행정조직이 권력통합형에 해당하는 것이었다면, 오늘날에는 권력분산형이 일반적인 조직형태라고 할 수 있다.
  (3) 관치행정형과 자치행정형
  이것은 행정권의 주체가 국가에 있는가, 자치단체에 있는가에 의한 구별이다. 관치행정형은 국가가 스스로의 기관으로 하여금 행정을 행하게 하는 것을 원칙으로 하는 형태를 말하며, 자치행정형은 국가 밑에 국가에 대하여 독립적 지위를 가지는 자치단체를 두고, 그에 일반적, 포괄적 수권을 하여 그 단체로 하여금 스스로의 기관에 의하여 자기의 사무를 처리하게 하는 행정조직 형태를 말한다.
  관치행정형은 보통 국가적 견지에서의 행정의 통일적 수행의 필요가 강한 경우에 중앙집권형 행정의 구체적 실행수단으로서 채택되는 것인 데 대하여, 자치행정형은 지역적 또는 직능적 단체의 자주, 자율적 행정의 실행수단으로 채택된다.
  (4) 직접민주형과 간접민주형
  이것은 행정의 운영을 직접 국민(또는 주민)의 의사에 따라서 하는가, 또는 간접적으로 국민의 대표자를 통하여 하는가에 의한 구별이다. 행정기능이 확대되고 복잡화한 오늘날에는 간접민주형이 원칙이나, 직접민주형이 부분적으로 채택되는 경우도 있다.
  (5) 독임형과 합의형
  이것은 행정을 단독의 공무원의 책임하에서 수행하는가, 복수 공무원의 합의에 의하여 수행하는가에 의한 구별이다. 전자는 책임의 소재를 명확히 하고 신속하고 통일적인 사무처리에 적합한 형태인 반면에, 후자는 판단의 신중, 공정성과 이해의 공평한 조정을 도모하는 데에 적합한 형태이다.  
  [2]. 현대 행정조직의 특질
  오늘날의 행정은 날로 복잡, 다양해지고 있는 까닭에, 오늘날의 행정조직은 이러한 행정의 각 부문에 걸친 연락, 조정을 도모하면서 전체로서 조화 있는 행정을 통일적으로 신속하게 처리할 수 있도록 합리적, 능률적이어야 할 뿐 아니라, 그 책임체계가 확립된 조직일 것을 요한다. 이러한 요청에 따를 현대 행정조직의 특질로서 중요한 것으로는 다음의 몇 가지를 들 수 있다.
  1. 행정조직의 통일성, 계층성
  행정목적의 통일적 수행을 위하여 행정조직은 원칙적으로 상하행정기관 사이에 명령복종체계에 의하여 규율되는 통일성, 계층성에 의하여 특징지어진다. 이러한 점에서 행정조직은 사법조직이나 입법조직과는 다르다.
  다만 행정조직 중에도 특히 그 판단의 독립, 공정성을 확보하기 위하여 상대적이기는 하나 독자성, 독립성이 보장되고 있는 감사원이나 공정거래위원회 같은 것이 있으나, 이것은 행정조직으로서는 예외적 현상에 속한다 할 것이다.
  2. 행정조직의 독임성과 명확성
  행정은 신속한 사무처리와 책임의 명확성을 기하기 위하여 독임형 조직을 원칙적 형태로 하고 있다. 그러나 행정에 있어서도 그 판단에 신중성이나 공정성이 특히 요청되는 경우가 있는데, 이러한 경우에는 행정위원회와 같은 합의제형 조직의 형태를 취하게 된다.
  3. 직업공무원제도
  현대 행정의 복잡화, 전문화, 기술화 등의 현상에 대응하기 위하여, 행정조직의 인적 요소로서의 공무원은 직업공무원임을 원칙으로 한다.
  4. 행정조직의 민주성
  행정의 본질은 공익의 실현작용이라는 점에서 행정조직에 있어서도 국민의 의사가 그에 적절히 반영될 수 있어야 한다. 이 점에서는 행정조직에 있어서도 일정한 독립성을 가진 기관의 설치, 권한의 분권, 기관의 선거제 도입 등의 문제가 제기된다.
  이러한 민주성의 원리는 행정의 능률성의 원리와는 일응 배치되는 면이 있으나, 이 양자의 요청을 적절히 조정하는 것이야말로 현대 행정의 중요한 과제라 할 것이다.  
  제3절 행정기관의 의의 및 종류
  [1]. 행정기관의 개념
  1. 행정기관의 의의
  실정법상 행정기관이라는 용어는 다음에서 보는 바와 같이 두 가지의 다른 의미로 사용되고 있다. 먼저 정부조직법은 “중앙행정기관은 이 법과 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 원, 부, 처, 청 및 국(외국을 말한다)으로 한다”고 규정하고 있다(법2#2). 이에 대하여 지방자치법은 특별시장, 광역시장, 도지사, 시장, 군수 및 구청장을 지방자치단체의 집행기관으로 하고(법85), 부지사, 부시장, 부군수, 부구청장을 보조기관으로 규정하고 있다(동법101#1).
  이 두 가지 경우에 있어 행정기관은 다음과 같이 각각 다른 의미로 사용되고 있는 것이다.
  (1) 권한분배단위로서의 행정기관의 관념
  이 의미에서의 행정기관은 행정주체의 행정사무를 담당하는 지위를 지칭한다. 이것은 전통적 행정법학에 있어서의 행정관청법이론상의 관념으로서, 행정작용법 및 행정구제법의 관점에서 행정결정과정의 최종단계에서 행정주체의 의사를 결정하고 이를 국민에 대하여 표시할 수 있는 권한과 책임을 가지는 기관을 의미한다. 이것은 행정청(국가의 경우는 행정관청)이라고 한다. 이러한 행정기관의 관념은 권한과 책임의 소재를 명확히 할 수 있다는 점에서, 법치주의에 충실할 수 있어 오늘날에도 매우 유용한 것임은 물론이다.
  위에서 본 바와 같이, 지방자치법이 지방자치단체의 장인 특별시장, 광역시장, 도지사, 시장, 군수 및 구청장을 지방자치단체의 집행기관으로(동법85), 그리고 부지사, 부시장, 부군수, 부구청장을 보조기관으로 규정하고 있는 것은 이러한 권한분배단위로서의 행정기관 관념에 입각한 것이다.
  (2) 사무분배단위로서의 행정기관의 관념
  이 의미에서의 행정기관은 일정한 행정사무를 분담하는 조직으로, 행정청을 중심으로 하고 그에 부속된 보조기관 등을 포함하는 통합체로서의 부, 청 등의 조직체를 말한다. 정부조직법이 “중앙 행정기관은 ... 원, 부, 처, 청 및 국(외국을 말한다)으로 한다.”고 규정하고 있는 것은 사무분배단위로서의 행정기관의 관념에 입각한 것이다.
  행정기관의 관념은 이처럼 두 가지 다른 의미로 사용되고 있으나, 양자는 대립적인 것이 아니라 상호 보완적인 의미를 가지고 있다.
  이러한 행정기관은 해정사무를 담당하는 기관이라는 점에서, 입법사무를 담당하는 입법기관 및 사법사무를 담당하는 사법기관과 구별된다. 행정기관은 그를 구성하는 자연인인 공무원과는 구별된다. 공무원은 독립적인 권리주체로서 행정주체에 대하여 일정한 권리의무관계를 맺고 있다. 이에 대하여 행정기관은 행정주체의 기관으로서 그 사무를 담당하는 것으로, 독립적 법인격을 가지는 권리주체는 아니고 일정한 범위의 행정적 권한을 가지고 있음에 그친다.
  2. 행정기관의 인격성의 문제
  전통적 견해에서는 행정기관에 대하여 법적 인격성 또는 권리주체성을 부인하였던바, 이것은 독일 공법학의 국가법인설에 입각한 것이었다.
  그러나 이러한 행정기관의 비인격성론은 모든 경우에 반드시 타당한 것은 아니다. 예컨대 소송법상 “법률상 쟁송”의 원고와 피고는 권리주체가 되는 것이 보통이나, 취소소송의 피고는 처분청 또는 재결청이 된다. 또한 행정기관 상호간의 관계에 있어서 권한의 위임, 협의를 함에 있어서나 기관소송의 당사자로서의 자격이 문제되는 경우에는, 행정기관은 자기의 이름으로 행위를 하고, 그 법적 효과도 자신에게 귀속된다. 이러한 경우에는 행정기관에 대하여도 법적 인격성 또는 권리주체성이 인정된다고 볼 여지가 있다. 이러한 관점에서는 행정기관이 법적 인격성을 가지는지 여부는 상대적인 문제로서, 구체적인 법률관계의 내용에 따라 판단되어야 하는 문제로 볼 수 있다. 그에 따라 오늘날에는 행정기관에 대하여도 법적 인격성을 인정할 수 있다고 하는 견해도 상당히 유력하게 대두되고 있다.
  다만 행정기관의 법적 인격성의 인정 여부에 따라 그 법적 효과에 차이가 생기는 것은 아니라는 점에서, 이러한 논의는 실정법의 해석론으로서의 실질적 의의는 거의 없다 할 것이다.  
  [2]. 행정기관의 종류
  행정기관은 여러 기준에 따라 분류할 수 있다. 즉 #1 행정사무의 귀속주체를 기준으로 하면 국가의 행정기관, 지방자치단체의 행정기관, 공공조합의 행정기관으로, #2 그 구성을 기준으로 하면 독임제기관과 합의제기관으로, #3 권한을 기준으로 하면 행정(관)청, 보조기관, 참여기관, 자문기관, 집행기관, 의결기관 등으로, #4 그 임무 내지 소관사무를 기준으로 하면 일반행정기관, 기획기관, 인사행정기관, 재결기관, 감찰기관, 기업기관, 조사연구기관, 검사검정기관, 조달기관 등으로 분류할 수 있다.
  이 중에서 법적으로는 특히 #2와 #3의 구분이 특히 중요한 의미를 가지는데, 다음에서는 그에 관하여 보다 구체적으로 기술한다.
  1. 권한을 기준으로 한 구분
  이것은 행정관청론적인 관점에서 본 행정기관의 분류이다.
  (1) 행정(관)청
  행정주체를 위하여 그 의의를 결정하고 이를 국민(주민)에 대하여 표시하는 권한을 가진 행정기관을 말한다(각부장관, 지방자치단체의 장, 공정거래위원회 등). 행정청은 행정행위의 관념, 행정쟁송법상의 피고적격, 항고소송의 대상의 결정 등에 있어 중요한 의미를 가진다.
  행정청은 행정기관 중에서 가장 중심적 위치를 차지하며, 다른 행정기관은 행정청과의 관계에 따라 그 위치 또는 지위가 결정된다.
  국가의 행정청은 이를 행정관청이라 하고, 지방자치단체의 기관도 포함하는 경우에는 행정청이라고 하는 것이 보통이나, 이러한 용례가 엄격히 지켜지는 것은 아니다.
  (2) 조직기관
  행정조직의 내부기관으로서 행정청의 권한행사를 보조하는 것을 임무로 하는 행정기관을 말한다. 행정 각부의 차관, 차관보, 국장, 과장, 계장이나 지방자치단체의 부지사, 부시장, 과장 등이 이에 해당한다.
  (3) 참여기관
  행정청의 의사결정에 구속적 의사표시를 할 권한을 가진 기관을 말한다. 참여기관은 그 사무의 성질상 합의제기관인 것이 원칙이다. 참여기관의 의사가 배제되거나 그에 방하여 행하여진 행위는 원칙으로 무효로 된다.
  (4) 자문기관
  행정청의 자문신청에 따라 또는 자진하여 행정청에 대하여 의견을 제시함을 그 임무로 하는 행정기관이다. 자문기관의 의견은 행정청의 의사를 구속하지 않지만, 법률상 자문절차가 규정되어 있는 경우에, 이를 거치지 않으면 그 행위는 절차상 하자 있는 행위가 되며, 그 하자는 원칙적으로 취소사유에 해당한다. 자문기관에는 위원회, 심의회, 조사회 등의 명칭이 붙는 것이 보통이다(예컨대, 행정자치부 지방행정연구위원회, 문화관광부 문화재위원회 등).
  자문기관은 합의제인 것이 보통이나 독임제도 있을 수 있고, 그 구성원은 공무원인 경우뿐 아니라 개인인 경우도 있다.
  (5) 집행기관
  행정청의 결정의사를 실력으로써 구체적으로 집행하는 기관이다. 경찰공무원, 세무공무원 등이 그 예이다. 이러한 집행기관은 지방자치법상의 집행기관과는 구별되어야 하는데, 후자는 당해 지방자치단체의 장으로서 행정청의 지위를 가진다.
  (6) 의결기관
  행정주체의 의사를 결정함에 그치고 이를 외부에 표시할 권한은 없는 기관을 말한다. 이러한 의결기관은 행정의사의 공정, 신중한 결정을 위하여 설치되는 것으로서, 행정심판위원회, 광업조정위원회, 지방자치단체의 교육위원회 등을 그 예로 들 수 있다.
  (7) 감사기관
  다른 행정기관의 사무처리, 회계처리를 감시, 검사하는 권한을 가지는 행정기관을 말한다. 감사기관은 행정의 적법, 타당성의 확보를 그 임무로 한다. 감사원이 대표적인 예이다.
  (8) 공기업기관 및 영조물(공공시설)기관
  공기업이나 영조물(공공시설)의 관리, 운영을 담당하는 행정기관을 말한다. 철도관서, 체신관서 등은 공기업기관이며, 국립병원, 국립도서관, 국립대학 등은 영조물(공공시설)기관은 그 권한의 범위 내에서 행정에 관한 국가의사를 결정, 표시할 수 있으므로, 그 한도에서는 행정관청의 지위에 선다.
  (9) 부속기관
  행정기관에 부속하여 이를 지원하는 기관을 말한다. 오늘날의 행정의 전문성, 기술성의 증대나 급부행정의 확대에 따라 점증하는 추세에 있다.
  정부조직법상 부속기관으로서는, (1) 자문기관(수도권정비위원회, 국토계획심의위원회 등), (2) 시험연구기관(국립과학수사연구소, 국립보건연구원 등), (3) 교육훈련기관(중앙공무원교육원, 지방행정연수원 등), (4) 문화기관(국, 공립의 도서관, 박물관, 극장 등), (5) 의료기관(국립의료원, 경찰병원 등), (6) 제조기관(철도공작창, 국립영상제작소 등) 등이 있다.
  부속기관의 설치는 대통령령으로 정하나(정부조직법4), 법률로 설치된 것도 있다.
  2. 구성에 의한 구분
  행정기관은 그 구성을 기준으로 독임제와 합의제로 나눌 수 있다. 독임제는 1인의 자연인으로 구성되고, 그 자연인의 단독적 책임하에 의사결정이 이루어지는 것을 말한다. 합의제는 복수의 자연인에 의하여 구성되고, 그 의사결정이 이들 구성원의 합의에 의하여 이루어지는 행정조직을 말한다. 상하의 계층질서를 이루는 피라미드형의 체계를 취하는 일반행정조직은 전자가 원칙이고 후자는 예외적이다.
  독임제는 책임소재의 명확성, 사무통일성의 확보, 조속한 조치 등을 취할 수 있는 장점이 있다. 이에 반하여 합의제는 신중, 공정한 판단, 각종 이해의 공정한 결정, 결정과정상의 민주성, 기관의 정치적 중립성등을 담보하여 주는 장점이 있다. 그 전형적 예로서는 행정위원회(공정거래위원회, 토지수용위원회 등)를 들 수 있다.  
  제4절 행정관청  
  제1항 행정관청의 권한  
  [1]. 권한의 의의와 한계
  1. 권한의 의의
  행정관청의 권한(또는 관할, 직책, 직무)이란 행정관청이 법령상 행정주체를 위하여 그 의사를 결정하고 표시할 수 있는 범위를 말한다.
  2. 권한의 설정
  행정관청의 일반적 권한은 위법, 법률 또는 이에 의거한 명령(법규명령)이나 조례 등으로 결정된다.
  3. 권한의 한계
  행정관청의 권한에는 사항적 한계(실질적 한계), 지역적 한계, 대인적 한계 및 형식적 한계가 있다.
  (1) 사항적 한계
  사항적 한계란, 통상 상호 대립하는 행정청의 횡적 관계에 있어서, 다른 행정관청의 권한에 속하는 사항을 처리할  수 없는 것을 말한다. 행정관청 사이의 종적 관계에 있어서도 법령에 특별한 규정이 없는 한, 상급행정관청은 하급행정관청의 권한행사를 지휘, 감독 할 수는 있으나 그 권할을 대신 행사할 수는 없는바, 이것도 사항적 한계의 하나로 볼 수 있다.
  행정주체의 포괄적 행정사무를 처리할 권한을 가지는 행정기관을 보통행정관청(국가행정기관의 지위에서의 서울특별시장, 광역시장, 도지사, 시장, 군수, 구청장)이라 하고, 그 일부에 대한 권한만을 가지는 기관을 특별행정관청(지방국세청장, 소방서장 등)이라 한다.
  (2) 지역적 한계
  행정관청의 권한이 지역적으로 한정되어 미치는 범위를 말한다. 그 권한이 전국에 미치는 경우를 중앙관청이라 하고, 일부 지방에 한정되는 경우를 지방관청이라 한다.
  (3) 대인적 한계
  행정관청의 권한이 미치는 인적범위를 말한다. 국방부장관이 군인, 군무원의 신분을 가진 자만을 관할하고, 국립대학교총장의 권한이 그 교직원과 학생에게만 미치는 것과 같다.
  (4) 형식적 한계
  행정관청의 권한행사에 일정한 행위형식이 규정되어 있는 것을 말한다. 국무총리와 각부장관은 모두 행정입법권이 있으나, 그 권한행사는 총리령과 부령의 형식에 의하도록 되어 있는 것이 그 예이다. 그 결과 1998년 2월의 정부조직법 개정 이전의 국무총리 직속기관인 재정경제원은 그 실질적 성격상 행정각부와 거의 다르지 않음에도 재정경제원장관이 직접 부령을 발할 수는 없고, 간접적으로 총리령의 형식으로만 행정입법을 할 수 있어, 실무상 적지 않은 불편과 문제점이 야기되고 있었다.
  [2]. 권한의 효과
  1. 외부적 효과
  행정관청이 그 권한의 범위 내에서 행한 행위는 곧 행정주체인 국가 또는 지방자치단체 등의 행위로서의 효력을 가진다. 따라서 그 행위의 법적 효력은 행정관청 구성자의 교체 내지는 당해 행정관청의 폐지, 갱신에 의하여도 영향을 받지 않는다.
  이에 대하여 그 권한 외의 행위는 무권한행위에 해당하여 행정주체의 행위로서의 효력을 가지지 못한다.
  2. 내부적 효과
  행정관청의 권한은 법규에 의하여 설정되는 까닭에 행정주체의 내부관계에 있어서는, #1 행정관청 상호간의 관계에 있어서의 행위의 한계를 획정하며, #2 동급의 행정관청 사이에서는 물론이고 상하관청 사이에서도 법규의 명시적 규정이 없는 한, 상급행정청이라 하여도 하급행정청의 권한에 속하는 행위를 직접 행할 수는 없다.
  제2항 행정관청의 대리  
  행정관청의 권한은 그 스스로 행사하는 것이 원칙이나, 예외적으로 다른 행정기관이 그 권한을 행사하는 경우가 있다.
  [1]. 행정관청의 대리의 의의
  행정관청의 권한의 대리란 행정관청의 권한(전부 또는 일부)을 다른 행정기관(보조기관 또는 하급행정관청)이 대리기관으로서 대신 행사하고(내무부장관대리 내무부차관), 그 행위의 법적 효과는 피대리관청의 행위로서 발생하는 것을 말한다. 이 경우 대리기관은 자신의 명의로 사무처리를 하는 것이나, 그 법적 효과는 피대리관청의 행위로서 발생한다는 점에서 대리관계의 발생에 의하여 법령상의 권한분배에는 영향이 없다.
  이러한 행정관청의 권한의 대리는 권한의 위임과는 구별된다. 양자는 모두 행정관청의 권한을 다른 자가 대신하여 행사한다는 점에서 공통성이 있으나, 다음과 같은 차이가 있다. 즉 #1 권한의 대리는 행정관청의 권한의 귀속자체를 변경하는 것은 아니나, 권한의 위임의 경우에는 행정관청의 권한의 일부가 다른 행정기관의 권한으로 이전된다는 것이다. #2 권한의 대리 중에서 임의대리는 반드시 법적 근거를 요하지 않는다는 것이 통설이나, 권한의 위임은 법령상의 권한분배를 변경하는 것이므로 법적 근거를 요한다. #3 권한의 대리에 있어서는 대리자는 피대리관청의 보조기관(차관, 국장 등)인 것이 보통이나, 권한의 위임에 있어서는 그 수임자는 하급관청인 것이 보통이다.
  [2]. 행정관청의 대리의 종류
  행정관청의 권한의 대리는 그 발생원인을 기준으로 하여 임의대리와 법정대리로 나눌 수 있다.
  1. 임의대리
  (1) 의의, 근거
  피대리관청의 수권에 의하여 대리관계가 발생하는 경우이다. 수권대리 또는 위임대리라고도 한다.
  임의대리는 일반적으로 이를 인정하는 명문의 규정이 있는 경우에 외부적으로 이를 표시하지 않고 훈령의 형식으로 행하여지지만, 권한의 일부에 대한 임의대리는 법령에 규정이 없는 경우에도 허용되는 것으로 해석되고 있다. 그러나 임의대리라 하여도 내부적으로는 관계행정기관 상호간의 권한분배의 변동을 가져오는 것이므로, 행정조직의 민주적 통제(특히 공개에 의한 국민적 통제)의 견지에서 법령의 명시적 근거와 공시를 요한다고 보는 견해도 있다. 이에 관한 정부의 관행은 소극설에 입각하고 있는 것으로 보인다.
  (2) 수권의 제한
  임의대리에 있어서는 법령에 명시적 규정이 있는 경우를 제외하고는 성질상 다음의 제한을 받는다.
  1) 일반적 제한 
  수권은 일반적, 포괄적 권한에 대하여만 인정된다 할 것이다. 즉 법령에서 개별적으로 지정되어 있는 권한은 당해 행정청 자신이 행하여야 하므로, 그 수권은 허용되지 않는 것으로 보아야 한다.
  2) 권한의 일부
  임의대리의 내용은 피대리관청의 권한의 일부에 한정된다. 전부대리를 허용하게 되면 피대리관청 자신의 권한을 방기하는 결과로 되므로 이는 허용되지 않는다고 할 것이다.
  (3) 지휘, 감독
  임의대리의 경우 대리자는 피대리관청의 책임하에서 그 권한을 행사하는 것이므로, 피대리관청은 대리자에 대하여 지위, 감독권을 행사할 수 있다. 따라서 피대리관청은 대리자의 행위에 관하여 그 지휘, 감독상의 책임을 진다.
  2. 법정대리
  (1) 의의, 근거
  법정사실(부재 기타 사고 등)이 발생하였을 때에 직접 법령의 규정에 의하여 대리관계가 발생하는 경우이다. 근거법으로는 각 개별적 규정이 있는 외에 일반법으로 ‘직무대리규정’(대통령령)이 있다.
  법정대리는 임의대리와는 달리 일반적으로 피대리관청의 구성원에 그 권한을 행사할 수 없을 정도의 사고가 발생한 경우에 인정되는 것으로서, 대리자는 피대리관청의 보조기관인 것이 보통이나 다른 행정관청이 되는 경우도 있다.
  (2) 종류
  법정대리에는 대리자의 결정방법에 따라 협의의 법정대리와 지정대리의 두 가지가 있다.
  1) 협의의 법정대리
  법정사실이 발생하였을 때에 법률상 당연히 대리관계가 발생하는 경우이다(헌법46, 정부조직법6#2, 12#2, 22, 직무대리규정3). 이때 법령이 관청구성자의 사고에 대비하여 그 대리자를 미리 규정하여 둔 경우, 당해 사고가 발생하면 대리관계는 당연히 성립하게 된다.
  2) 지정대리
  법정사실이 발생하였을 때에, 일정한 자가 대리자를 지정함으로써 비로소 대리관계가 발생하는 경우이다. 국무총리 및 부총리 모두의 유고시에 대통령이 지정하는 국무위원이 국무총리를 대리하는 것이 그 예이다(정부조직법22). 지정대리는 피대리관청의 구성자에 일시적인 사고가 있는 때에 행하여지는 것이 보통이나, 그 궐위시에도 일시적으로 그 대리자를 지정하는 경우가 있는데 이를 서리라고 한다.
  (3) 대리권의 범위
  법정대리에 있어서의 대리권은 피대리관청의 권한의 전부에 미친다.
  (4) 지휘, 감독
  피대리관청이 궐위된 경우의 법정대리에 있어서 피대리관청의 지휘, 감독권의 문제는 의미가 없음은 물론이다. 그러나 피대리관청의 해외출장이나 보행곤란과 같은 사고를 이유로 하는 대리관계에 있어서는 피대리관청은 전화 기타 통신수단으로 지시할 수 있고, 또한 피대리관청의 의사능력, 행위능력은 온전할 것이므로, 이러한 경우 피대리관청의 지휘, 감독권은 유보되어 있다고 보아야 한다.
  [3]. 복대리의 문제
  행정관청의 권한의 대리에 있어, 그 대리자가 대리권을 다시 다른 자로 하여금 대리하게 할 수 있는지의 문제, 즉 복대리가 가능한지의 문제가 있다. 이 문제는 법령에 명문의 규정이 있는 경우에는 그에 의할 것이나, 그 외에는 수권대리와 법정대리의 경우를 나누어 검토하여야 할 것이다.
  수권대리의 경우에는, 명문의 규정이 있는 경우를 제외하고는 피대리관청의 권한의 일부에 대하여만 대리관계가 인정되는 것이고, 그 수권은 대리자의 구체적 사정을 고려하여 행하여진다는 점을 고려할 때, 복대리는 원칙적으로 허용되지 않는다고 할 것이다.
  이에 대하여 법정대리는 대리자의 구체적 사정과는 무관하게 법정사실의 발생에 따라 당연히 대리관계가 성립되고, 그 대리권은 피대리관청의 권한의 전부에 미치며, 대리자는 대리행위에 대하여 스스로 책임을 지게 된다는 점을 고려할 때, 대리자는 그 대리권의 일부에 대한 복대리자를 선임할 수도 있다고 할 것이다.
  [4]. 대리권의 소멸
  수권대리의 경우 그 대리권은 피대리관청에 의한 대리권 수여의 철회에 의하여 소멸한다. 법정대리의 경우는 대리권을 발생하게 한 법정사실의 소멸(예컨대 질병치료, 외국출장에서의 귀국 등)에 의하여 소멸한다.
  제3항 행정관청의 권한의 위임
  [1]. 권한의 위임의 개념
  1. 의의 및 근거
  행정관청의 권한의 위임이란, 행정관청이 권한의 일부를 다른 행정기관(보통 하급관청)에 위탁하여 그 수임기관의 권한으로 행사하게 하는 것을 말한다. 권한의 위임이 있으면 그 권한은 위임의 범위 안에서 수임기관의 권한으로 되고, 수임기관은 자기의 명의와 책임하에서 이를 행사하게 된다.
  권한의 위임은 법령으로 규정된 권한의 변경을 가져오는 것이므로 법적 근거를 요한다. 이에 관한 일반법으로서는 정부조직법 제5조 및 이에 의거한 ‘행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정(대통령령)’과 지방자치법 제95조 및 이에 의거한 조례가 있고, 개별법으로는 교육법 제175조, 의료법 제64조 등이 있다.
  2. 권한의 내부위임, (위임)전결 및 대결
  (1) 권한의 내부위임
  권한의 위임은 권한의 법적 귀속을 변경시키는 효과를 가진다. 이에 대하여 내부위임은 행정청이 내부적으로 사무처리의 편의를 도모하기 위하여 그 보조기관 또는 하급행정관청으로 하여금 그 권한을 사실상 행사하게 하는 것을 말한다. 이러한 내부위임의 경우는 권한의 귀속 자체의 변경을 가져오는 것은 아니고, 수임자는 위임청의 명의와 책임으로써 그 권한을 행사하는 것이다.
  “행정권한의 위임은 행정관청이 법률에 따라 특정한 권한을 다른 행정관청에 이전하여 수임관청의 권한으로 행사하도록 하는 것이어서 권한의 법적인 귀속을 변경하는 것임에 대하여, 행정권한의 내부위임은 행정관청의 내부적인 사무처리의 편의를 도모하기 위하여 그의 보조기관 또는 하급행정관청으로 하여금 그의 권한을 사실상 행하도록 하는데 그치는 것이므로, 권한위임의 경우에는 수임관청이 자기의 이름으로 그 권한을 행사할 수 있지만, 내부위임의 경우에는 수임관청은 위임관청의 이름으로만 그 권한을 행사할 수 있을 뿐 자기의 이름으로는 그 권한을 행사할 수 없다”(대판1989.9.12, 89누671).
  (2) (위임)전결
  행정사무 처리의 편의상 행정청의 보조기관이 행정관청의 이름으로 미리 제시된 조건하에서 행정청의 권한을 행사하는 경우가 있는바, 이를 전결이라 한다. 전결의 경우에도 행정청의 권한의 귀속에 변동을 가져오지 않는 점에서는 내부위임과 같으나, 내부위임은 귀속 하급행정관청에 대하여 행하여지는 것이 보통인 데 대하여, 전결은 당해 행정관청 내에서 그 보조기관이 행하는 것이 일반이다.
  (3) 대결
  대결은 행정관청 내부에서 그 구성원의 일시부재시에 보조기관이 대신 결재하는 것을 말한다(사무관리규정16#3). 대결은 당해 관청의 명의로 그 권한을 사실상 행사한다는 점에서 내부위임이나 전결과 공통성이 있으나, 대결은 일시적으로 행하여진다는 점에서 상대적이기는 하나 내부위임, 전결과 구별된다.
  3. 권한의 대리와 내부위임, 전결, 대결의 구별
  권한의 대리는 법률적인 것으로서, 대리관청은 대외적으로는 대리행위임을 표시하고 행정관청의 권한을 자기의 명의로 행하게 된다. 이에 대하여 내부위임, 전결 또는 대결의 경우에는 그 수임자가 내부적, 사실상으로 행정관청의 권한을 대행하는 데 그치고, 대외적으로는 본래의 행정관청의 명의로 행위를 하는 것이므로, 그 행위는 대외적으로는 위임관청 행위로 간주된다는 점에서 차이가 있다.
  [2]. 권한의 위임의 한계
  권한의 위임은 행정관청의 권한의 일부에 대해서만 인정되고 전부위임 또는 주요부분의 위임은 인정되지 않는다. 왜냐하면 권한의 전부 또는 주요 부분의 위임을 허용하는 경우에는 위임기관의 권한이 없게 되는 결과로 되어 권한분배의 원칙에 반하기 때문이다.  
  [3]. 위임의 근거
  권한의 위임은 법률상의 권한을 다른 행정관청에 이전하여 권한의 법적 귀속을 변경하는 것이므로, 그에는 반드시 법령의 근거를 요한다. 따라서 법률의 근거가 없는 권한의 위임은 무효이며, 그러한 권한위임에 기한 수임관청의 행위는 무권한의 행위로서 무효가 된다.
  권한의 위임에 관하여는 정부조직법 제5조와 그에 기하여 제정된 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정(대통령령)이 이를 일반적으로 규정하고 있고, 개별법상으로는 다른 행정기관 또는 지방자치단체의 장에 대한 인, 허가권의 위임에 대하여 규정되어 있는 경우가 많다. 또한 지방자치법 제95조는 지방자치단체의 장의 권한의 위임에 관하여 일반적으로 규정하고 있다.
  한편, 개별법상 권한의 위임에 관한 명시적 규정이 없는 경우에 정부조직법 제5조에 의거하여 권한을 위임할 수 있는지 여부가 문제된다. 이에 대하여는 동조는 다만 권한의 위임가능성에 대한 일반적 원칙만을 선언하는 데 그치는 것으로 보아야 한다는 견해와 동조가 위임의 직접적 근거가 될 수 있다는 견해가 대립하고 있다. 판례는 이 규정을 권한의 위임과 재위임에 관한 일반적 근거규정으로 보고 있다. 이러한 관점에서는 현재 권한의 위임은 이원적 방식으로 행해지고 있다고 할 수 있다.  
  [4]. 권한의 위임의 형태
  종래 권한의 위임은 통상적으로 상하행정기관 사이에서만 행하여지고 있었다. 그러나 행정기능의 질적, 양적 발달에 따라 권한의 위임은 대등관청 또는 지휘감독계통을 달리하는 하급행정관청과, 지방자치단체 또는 그 기관 또는 개인에 대하여도 행해지고 있다.
  1. 보조기관, 하급행정관청에 대한 위임
  이것이 전통적이고 또한 보편적인 형태이다. 이러한 보조기관이나 하급행정관청에 대한 위임은 위임청의 일방적 위임행위에 의하여 성립하고, 수임기관의 동의를 요하지 않는다.
  이러한 보조기관 또는 하급행정관청에 대한 위임의 경우에는, 위임청이 본래 이들 기관을 지휘, 감독할 수 있는 지위에 있으므로, 위임사무에 대하여도 지휘, 감동할 수 있다(행정권한의위임및위탁에관한규정6).
  2. 대등행정관청 기타 다른 행정기관에 대한 위임
  권한의 위임은 위임청과 대등한 위치에 있거나 지위계통을 달리하는 행정관청에 대하여도 할 수 있는데, 이 경우를 특히 권한의 ‘위탁’이라고 하기도 한다(정부조직법5#1, 행정권한의위임및위탁에관한규정2 2). 권한의 위임 중에서 등기, 소송에 관한 사무를 이양하는 것을 특히 ‘촉탁’이라고 하고 있다(부동산등기법27, 민사소송법611).
  종래 위임청의 지휘감독하에 있지 않은 기관에 대한 위임에 있어서는 감독조직체계의 문란을 가져올 우려가 있음을 이유로 수임청이나 그 감독청의 동의를 받게 하는 것이 원칙이었으나, 오늘날은 이러한 위임도 그 동의 없이 법령에 의하여 행해지고 있다(정부조직법5, 행정권한의위임및위탁에관한규정17이하). 이러한 형태의 위임은 특히 민원사무에 있어 당해 위임행정청 소속의 특별지방행정기관이 없는 중앙행정기관의 행정사무와 관련하여 주로 행해지고 있다.
  3. 지방자치단체 또는 그 기관에 대한 위임
  국가는 그 행정권한의 일부를 지방자치단체나 그 기관에 위임할 수 있다(정부조직법5#1). 국가행정사무의 권한의 위임에 있어 지방자치단체 그 자체에 대한 위임을 단체위임이라 하고, 그 기관에 대한 위임을 기관위임이라 한다. 단체위임에 있어서는 그 기본방침 등은 법률로 정하지만, 그 사무는 지방지치단체의 고유사무와 마찬가지로 자치단체가 자율적으로 처리하며, 국가는 그에 대한 최소한도의 사후적 감독만을 행할 수 있을 뿐이다.
  지방자치법은 지방자치단체의 관할구역 내에서 시행하는 국가행정사무는 법령에 다른 규정이 없으면 당해 자치단체의 장에게 위임하여 행하도록 하고 있는바(법93), 현재 행하여지고 있는 위임의 대부분은 이러한 기관위임이다. 지방자치단체의 장이 기관위임사무를 처리하는 한에서는 국가기관의 지위에 서게 되어 상급국가기관의 지휘, 감독을 받게된다.
  4. 개인에 대한 위탁
  행정관청의 권한의 위임은 원칙적으로 위의 세 가지 방식으로 행하여지지만, 관계법령이 조사, 검사, 관리업무 등 주로 기술적, 전문적 성격의 업무를 개인(법인, 자연인)에게 위탁하여 시행할 수 있도록 규정하고 있는 경우도 있는데, 이것을 민간위탁이라고 한다(공공시설 관리업무의 대행업자에의 위탁, 석탄품질검사업무의 석탁산업합리화사업단에의 위탁, 청소 등 폐기물처리업무의 민간사업자에의 위탁, 건축사자격시험관리업무의 대한건축사협회장에의 위탁 등).
  개인에 대한 위탁은 그 수임자에게 일정한 공권을 부여함과 동시에 위임청은 그 업무처리에 대하여 지휘, 감독을 하거나 기타 조치를 취할 수 있으므로(동규정13), 이러한 위탁에 있어서는 개인의 신청 또는 동의가 있어야 한다고 본다. 사인에게 일정한 행정권한이 위임된 경우 그러한 자를 공무수탁개인이라고 하는데, 이 경우 사인은 수임권한의 한도 내에서는 행정청의 지위에서 공권력을 행사하게 되어, 공무수탁개인의 행위는 행정처분의 법적 성격을 가진다. 따라서 그에 불복하고자 하는 자는 공무수탁개인을 피청구인 또는 피고로 하여 행정심판 또는 행정소송을 제기하여 다툴 수 있다.
  5. 권한의 위임의 효과
  권한의 위임이 있으면 그 권한은 수임기관의 권한으로 되어, 수임기관은 자기의 명의나 책임하에서 이를 행사한다. 따라서 취소소송등 항고소송의 피고도 수임기관이 된다.
  권한의 위임과 관련하여서는 특히 위임청이 수임기관의 권한행사를 지휘, 감독할 수 있는지의 문제가 제기된다. 이에 관하여는 수임기관이 위임청의 보조기관이나 그 지휘, 감독하에 있는 하급기관인 때에는 위임청은 상급행정청의 본래의 권한에 기하여 이를 지휘, 감독할 수 있으나, 그 지휘, 감독하에 있지 않은 기관인 경우에는 그러한 권한이 없다고 본다.
  그러나 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정은 이러한 두 가지 경우를 구분하지 않고, 위임기관은 수임기관 및 수탁기관의 사무처리에 관하여 지휘, 감독하고 그 처리가 위법, 부당하다고 인정할 때에는 이를 취소하거나 정지할 수 있다고 규정하고 있다(동규정6). 다만 하급행정기관이 아닌 경우에는 사전적 감독을 인정하지 않고, 사후에 업무의 처리결과의 보고만 받게 하고 있다(동규정7).
  6. 권한의 위임에 따르는 비용절감
  권한의 위임이 있으면, 수임청의 사무와 그에 따르는 비용이 증가하게 된다. 그에 따라 행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정은 위임 또는 위탁을 하는 경우에는 그에 앞서 수임기관에 수임능력이 있는지  여부를 점검하고 필요한 인력 및 예산을 이관하여야 한다고 규정하고 있다(동규정3#2).
  그러나 법인격을 달리하는 국가와 지방자치단체간에는 이러한 인력이나 예산의 이관은 허용되지 않으므로, 지방재정법은 국가가 스스로 행하여야 할 사무를 지방자치단체 또는 그 기관에 위임하여 수행하게 하는 경우에는 그 소요되는 경비의 전부를 국가가 당해 지방자치단체에 교부하여야 한다고 규정하고 있다(동법18#2). 그러나 이러한 경비의 교부는 적정하게 행하여지지 못하고 있는 것이 현실이다.
  7. 위임의 종결
  위임은 위임의 해제 또는 종기의 도래 등에 의하여 종료되고, 당해 권한은 다시 위임청의 권한으로 된다.
  위임의 해제는 위임이 직접 법령에 의하여 이루어진 경우에는 법령의 형식으로, 위임이 법령에 의거한 위임청의 의사에 의하여 이루어진 때에는 그 의사로써 행하여야 하는데 후자의 경우에는 공시를 요한다.  
  제4항 행정관청 상호간의 관계  
  행정청은 상호간에 상하 또는 대등의 관계에서 병존하면서 전체로서 행정목적의 통일적 수행을 기한다. 그러므로 행정청 상호간의 관계는 상하행정관청 사이의 관계와 대등행정관청 사이의 관계로 나누어진다.  
  [1]. 상하행정관청간의 관계
  이것은 내용적으로는 권한위임관계와 권한감독관계로 나누어지나, 전자는 위에서 고찰하였으므로 다음에서는 후자만을 검토한다.
  권한의 감독이란 상급관청이 하급관청의 권한행사의 적법성과 타당성을 확보하기 위하여 행하는 총체적 작용을 말한다. 행정의 통일적 수행을 위하여 행정조직은 상명하복의 기관계층체적 구성이 필요한바, 그러한 점에서 입법조직이나 사법조직과는 구별된다.
  개별적 감독수단에 대한 구체적 법적 근거는 필요하지 않으나, 최소한 감독권 자체에 대한 일반적인 법적 근거는 요한다고 할 것이다(정부조직법10,15,29, 지방자치법156,157).
  감독은 내용적으로는 하급관청의 위법, 부당한 권한행사를 미리 방지하기 위한 것으로서의 상방적 감독과 이미 행하여진 위법, 부당한 행위를 시정하기 위하여 실시되는 교정적 감독으로 나누어진다.
  감독권의 범위는 행정관청의 종류와 사무의 성질에 따라 다르나, 상급관청의 감독수단으로 통상적으로 인정되고 있는 것으로는, 감시, 인가, 훈령, 취소 또는 정지와 권한쟁의의 결정이 있다.
  감독의 실효성은 상관의 직무상의 명령에 대한 하급직원의 복종의무 및 그 위반에 대한 임명권자의 징계권에 의하여 담보된다.
  (1) 감시
  상급관청이 하급관청의 사무처리상황을 파악하기 위하여 보고를 받거나 사우감시 등을 행하는 것을 말한다. 구체적 감독권 행사의 전제나 그 기초로서 보고를 요구하거나 서류장부 등을 검사하고, 현장의 사무집행을 검열, 시찰하는 등의 행위가 그에 해당한다.
  (2) 훈령
  1)훈령의 의미 하급행정청 또는 보조기관(이하 하급행정기관이라 약칭한다)의 권한행사를 일반적으로 지휘하기 위하여 사전에 발하는 명령을 말한다. 훈령은 예방적 감독의 중추적 수단이며, 특별한 법적 한거를 요하지 않고 감독권의 당연한 작용으로서 발할 수 있다.
  훈령은 상급행정청의 하급행정기관에 대한 명령이라는 점에서, 상관의 부하직원에 대한 직무상의 명령은 직무명령과는 구별된다. 다만 훈령은 수명기관의 구성원인 공무원도 구속하므로 직무명령의 성질도 아울러 가진다.
  훈령은 하급행정기관의 권한행사를 지휘함에 그치고, 법령에 특별한 규정이 없는 한 하급행정기관의 권한행사를 대행할 수는 없다.
  훈령은 일반적, 추상적 법조의 형식으로 되어 있으나, 그것은 행정조직 내부에서 발하여지는 이른바 행정법칙으로서, 원칙적으로 법규성이 인정되지 않는다. 그러나 일정한 유형들(재량준칙, 법률대위규칙 등)에 대하여는 적어도 준법규성이 인정된다고 보는 것이 현재의 유력한 학설이다.
  수명하급기관은 훈령에 기속되나 훈령에는 원칙적으로 법규성이 인정되지 않으므로, 수명기관이 그에 위반하더라도 징계사유는 될지라도 그 위반행위가 위법한 것으로는 되지 않는다.
  2) 훈령의 종류 훈령은 여러 관점에서 분류할 수 있는데, 사무관리규정은 이를 다음의 네 가지로 분류하고 있다.
  (가) 협의의 훈령 상급기관이 하급기관에 대하여 장기간에 걸쳐 그 권한의 행사를 일반적으로 지시하기 위하여 발하는 것을 말한다.
  (나) 지시 상급기관이 직무 또는 하급기관의 문제에 의하여 하급기관에 대하여 개별적, 구체적으로 발하는 명령을 말한다.
  (다) 예규 행정사무의 통일을 기하기 위하여 반복적 행정사무의 처리기준을 제시하는 명령을 말한다.
  (라) 일일명령 당직, 출장, 특근휴가 등의 일일업무에 관한 명령을 말한다.
  이들은 그 구체적 내용에 있어서는 차이가 있으나, 원칙적으로 법규성이 없는 행정규칙이라는 점에서는 공통적이다.
  3) 훈령의 요건 훈령이 유효한 것으로서 하급기관을 구속하기 위하여는 다음의 요건을 갖추어야 한다.
  (가) 형식적 요건 #1 권한 있는 상급관청이, #2 하급기관의 권한 내의 사항에 대하여 발한 것이되, #3 직무상 하급기관의 독립의 범위에 속하지 않는 사항에 대하여 발한 것이어야 한다.
  (나) 실질적 요건 #1 훈령은 적법, 타당하고, #2 가능하고 명백한 것이어야 한다.
  4) 하자 있는 훈령의 효력 하자(형식적 하자, 실질적 하자)있는 훈령에 대하여 하급행정기관이 복종하여야 할 것인지의 문제가 있다.
  이에 대하여는 훈령의 형식적 요건과 실질적 요건을 구별할 때, 전자에 대하여는 하급기관이 조사권을 가진다고 보는 것이 일반적이나, 후자와 관련하여서는 견해가 갈리고 있다.
  즉, #1 실질적 요건에 대하여는 하급행정기관은 조사권이 없고 그것이 위법하여도 복종하여야 한다고 하는 설, #2 하자가 중대하고 명백한 것인 때에는 무효로서 복종의무는 없다고 하는 설, #3 명백한 하자가 있는 훈령은 무효로서 그에 대한 복종의무가 없다고 하는 설, #4 객관적으로 위법한 것이면 무효로서 그에 대한 복종의무가 없다고 하는 설 등이 제시되고 있다.
  생각건대 법치주의의 관점에서는 하급기관이 정한 훈령에 어느 경우에나 복종하여야 한다는 설은 타당하다고 할 수 없다고 할 것이나, 그 조사권 및 그에 따른 복종거부를 전면적으로 인정하면 행정의 통일성이나 계서제원리가 파괴되는 것으로서, 그러한 관점에서는 실질적 요건의 조사권은 훈령에 그 내용상 중대, 명백한 하자가 있는 경우에만 인정된다고 할 것이다.
  현재는 제2설이 통설이나 제3설도 유력설로 등장하고 있다.
  5) 훈령의 경합 서로 모순되는 둘 이상의 상급관청의 훈령이 경합되는 때에는 하급행정기관은 주관상급관청의 훈령에 따라야 하나, 주관상급관청이 불명확한 때에는 주관쟁의방법으로 해결되어야 할 것이다. 상급관청이 서로 상하관계에 있는 때에는 행정조직의 계층적 질서의 존중이라는 관점에서 직근 상급관청의 훈령에 따라야 할 것으로 본다.
  6) 훈령의 형식, 절차 훈령은 원래 특별한 형식, 절차를 요하지 않고 문서, 구술 등 어느 형식으로도 가능하나, 사무관리규정은 일정한 형식을 규정하고 있다. 또한 훈령은 관보를 통해 공포함이 보통이나, 공포하지 않을 때도 있다(내훈, 내규).
  (3) 인가, 승인
  하급관청이 일정한 권한을 행사함에 있어 상급관청으로부터 미리 허가, 인가, 승인 등을 받게 하는 것을 말한다. 이러한 인가는 예방적 감독 수단으로서 행하여지는 것이 보통이다.
  인가는 원칙적으로 하급관청의 권한행사의 유효요건이 아니나, 그것을 받도록 법령에 명시되어 있는 경우에는 유효요건이 된다.
  (4) 취소, 정지
  이것은 사후감독의 수단으로서, 상급관청이 직권으로 또는 당사자의 행정심판 기타의 불복신청에 의하여 하급관청의 위법, 부당한 행위를 취소하거나 정지하는 것을 말한다.
  통설은 상급관청은 법적 근거 없이도 당연히 취소권을 행사할 수 있다고 본다. 이에 대하여는 상급행정기관의 취소권은 당연히 인정되는 것은 아니고, 법령상 명문의 규정이 없는 때에는 행사할 수 없다고 보는 경해도 제시되고 있다. 정부조직법과 지방자치법은 상급관청의 일반적인 취소, 정지에 관한 규정을 두고 있다.
  (5) 권한쟁의결정
  이것은 상급관청이 하급관청 상호간에 권한쟁의가 있을 때에 이를 결정하는 것을 말한다. 이러한 권한쟁의는 원칙적으로 쌍방의 하급관청의 공통 상급관청이 결정하고, 그러한 기관이 없는 때에는 쌍방의 상급관청이 협의하여 결정하며, 협의가 이루어지지 않을 때에는 최종적으로는 행정각부간의 주관쟁의로 되어 국무회의의 심의를 거쳐 대통령이 결정한다.
  이러한 행정관청간의 권한쟁의는 행정조직 내부의 문제이지 권리에 관한 다툼으로서의 법률상 쟁송은 아니므로, 이것을 법원에 제소할 수 있는 것은 아니다.  
  [2]. 대등관청간의 관계
  1. 권한존중관계
  대등관청 사이에서는 서로 다른 기관의 권한을 존중하여야 하고 그를 침범하지 못한다. 행정관청이 그 권한 내에서 행한 행위는 그에 중대, 명백한 흠이 없는 한 공정력이 인정되어 다른 행정청은 그에 구속된다.
  그 주관권한에 대하여 다툼(적극적 쟁의, 소극적 쟁의)이 있는 경우에는 주관쟁의 결정방법에 의하여 해결하여야 하는바, 일반행정기관 사이의 쟁의는 그 공통의 상급행정기관이 해결하며 최종적으로는 대통령이 해결하게 된다.
  2. 상호협력
  (1) 협의
  협의는 대등한 권한관계에 있는 행정기관 사이에 의사통일을 도모하는 방법이다. 특정사항이 둘 이상의 대등한 행정관청의 권한에 관련될 때에는 관계행정청 사이의 협의에 의하여 처리하게 된다.
  협의에는, #1 둘 이상의 관청이 공동주관관청으로서 협의하는 경우가 있다. 이 경우에는 그 공동명의로 외부에 표시하며, 합의는 당해 조치의 유효요건이 된다. #2 주관관청이 관계관청과 협의하는 경우도 있다. 이 경우는 주관관청의 명의로 외부에 표시하며, 법령상 협의가 의무적인 경우에 이를 거치지 않은 주관관청의 행위는 원칙적으로 무효로된다. 다만, 다른 관청의 권한과 관련된 사항에 대하여 내부규율로 당해 관청과 협의하도록 규정하고 있는 경우에는, 그것은 행정조직 내부의 문제에 그치는 것으로서, 이러한 협의 없이 행한 행위도 국민과의 관계에서는 유효한 것으로 된다. #3 행정관청이 일정한 사업을 경영함에 있어서는 법인의 경우에 적용되는 인허가에 갈음하여 그 사업의 주관관청과 협의하거나 그 승인을 받도록 하고 있는 경우도 있다.
  (2) 사무의 촉탁
  대등관청 사이에서 하나의 관청의 직무상 필요한 사무가 다른 행정청의 관할에 속하는 경우에, 그 행정청에 사무처리를 촉탁하는 것을 말한다.
  (3) 행정응원
  대등한 관청 사이에서 하나의 관청이 직무수행상 필요한 특정행위(예컨대, 장부서류의 제출), 필요한 공무원의 파견근무 기타 일반적 협력을 다른 관청에 요구하는 경우가 있다. 이러한 행정응원은 법률상의 명문의 규정이 없어도 할 수 있으나, 명문규정이 있는 때에는 그 요구를 받은 관청은 이를 거부하지 못한다. 행정 절차법은 행정응원에 관한 일반적 조항을 두어, 행정청간에 있어서의 행정응원 요청의 요건에 관하여 #1 독자적인 직무수행이 어려운 경우, #2 인원 장비의 부족, #3 전문기관의 협조가 필요한 경우 등을 규정하고 이러한 행정응원 요청에 대한 거부사유로서 다른 행정청이 보다 능률적 경제적으로 응원할 수 있는 경우 및 행정응원으로 인하여 고유의 직무수행이 현저히 지장받을 것으로 인정되는 명백한 사유가 있는 경우를 들고 있다. 이러한 거부사유에 해당하지 않는 경우에 응원을 요청받은 행정청이 당해 응원을 반드시 하여야 하는가에 대하여는 동조의 규정만으로는 명확하지 않으며, 어느 경우에나 행정절차법상 행정청간의 응원을 강제할 수 있는 절차적 수단은 없다.
  한편 화재 사해 사변 기타 비상시에 처하여, 당해 관청의 요청에 의하여 다른 관청이 자기의 기능의 일부 또는 전부를 동원하여 응원하는 경우가 있는바, 행정응원은 좁은 의미로는 이것을 말한다. 현행법상으로는 경찰응원 소방응원 군사응원 등이 있다.  
  
  제2장 국가행정조직법  
  
  제1절 국가중앙행정조직법
  [1]. 개설
  1. 중앙행정조직의 개관
  중앙행정조직의 기본적 구조는 헌법상의 통치구조 또는 정부형태에 의하여 그 기본적 성격이 결정된다.
  우리나라의 현행 헌법상의 통치구조는 대통령제를 취하고 있다. 대통령제에서의 대통령은 일반적으로 행정부의 수반으로서의 지위와 주로 대외관계에서 국가원수로서의 지위를 가지는바, 행정수반의 지위가 중심적은 것임은 물론이다. 헌법은 “행정권은 대통령을 수반으로 하는 경우에 속한다”고 규정하여, 대통령이 행정부의 수반임을 명시하고 있다.
  중앙행정조직에 관하여는 그 기본법으로서의 행정조직법 이외에 다수의 단행정령이 제정되어 있는바, 그 조직은 #1 행정수반인 대통령과 그 직속기관, #2 정부의 중요한 권한의 번의기관으로서의 국무회의, #3 대통령의 명을 받아 행정각부를 통할하는 국무총리와 그 직속기관으로서의 법제처, 국가보훈처, 국무조정실, 공보실이 있고, #4 행정각부로서 외교통상부, 재정경제부, 통일부, 등의 17부가 있다. #5 끝으로 헌법상 독립된 중앙행정기관으로 선거관리위원회와, 형식적으로는 일반중앙행정기관에 소속하거나 상대적으로 독립성을 가진 합의제 행정기관으로서 각종 행정위원회가 있다.
  2. 중앙행정조직법의 법원
  (1) 중앙행정조직으로서의 중앙행정기관의 설치는 법률로 정하고, 그 보조기관의 설치와 사무분장은 법률로 정할 것을 제외하고는 대통령령으로 정한다.
  (2) 중앙행정조직법의 법원은 헌법과 그에 의거한 일반법으로서의 정부조직법 및 다수의 개별법 및 명령(법규명령)으로 이루어지고 있다. 헌법은 그 기본원칙을 정함에 그치고, 정부조직법이 그 일반적 구조를 정하고 있는바, 정부조직법은 대텽령 및 그 직속기관, 국무회의, 국무총리 및 그 직속기관, 그리고 행정각부에 관하여 일괄하여 규정하고 있다.
  (3) 정부조직법 외에 개별법으로서 특수한 임무를 담당하는 행정기관의 설치에 관한 대통령경호실법, 국가정보원법, 독립행정기관의 설치에 관한 감사원법, 선거관리위원회법, 대통령의 자문기관의 설치에 관한 국가안보위원회법 등이 있다.
  행정위원회에 관한 법으로서는 독점규제 및 공정거래에 관한 법률(공정거래위원회), 국가공무원법(소청심사위원회), 토지수용법(토지수용위원회) 등이 있다.  
  [2]. 대통령
  1. 개설
  대통령은 외국에 대하여 국가를 대표하는 국가원수이며 정부의 수반으로서의 지위를 가진다.
  대통령은 임기 5년에 단임이고, 국민에 의하여 직선되며, 그 궐위 또는 유고시에는 1차적으로 국무총리, 2차적으로 법정 국무위원 순으로 권한을 대행하며, 재직 중 형사상의 면책특권을 가진다.
  2. 대통령의 지위
  (1) 책임과 의무
  대통령은 국가의 독립, 영토의 보전, 국가의 계속성, 헌법수호의 책무를 진다. 또한 대통령은 조국의 평화적 통일을 위한 성실한 의무를 진다. 그러나 후자는 엄격한 의미에서는 법적 의무라고는 할 수 없을 것이다.
  (2) 국가수반으로서의 지위
  대통령은 국가의 수반으로서 대외적으로 국가를 대표하며, 기타 일정한 권한을 행사
한다(사면권, 영전수여권 등).
  (3) 행정권의 수반으로서의 지위
  1) 국가기관구성자로서의 지위 대통령은 국무총리, 국무위원, 행정각부장관, 감사원장 기타 행정부 구성원과 헌법기관의 주요 구성원에 대한 임명권을 가진다.
  2) 국무회의의장으로서의 지위 대통령은 국무회의의 의장이 된다.
  3) 최고행정관청으로서의 지위 대통령은 정부의 최고행정관청으로서 행정에 관한 최고결정권과 헌법, 법률의 집행권을 가진다. 이러한 지위에서 대통령은 행정사무집행의 통할, 감독권을 가지는바, 즉 국무총리를 포함한 모든 중앙행정기관의 장을 지휘, 감독하며, 국무총리와 중앙행정기관의 장의 위법 부당한 명령 처분을 중지 또는 취소할 수 있다.
  3. 대통령의 권한
  대통령의 권한은 국정최고책임자로서의 권한과 행정에 관한 권한이 그 기본이 되나 입법, 사법에 대한 권한도 있다.
  국정최고책임자로서의 권한으로는 중요정책에 대한 국민투표부의권, 헌법개정제안권, 긴급명령권 등이 있으며, 행정에 관한 권한으로는 외교권(조약의 체결, 비준, 외교사절의 신임, 접수, 파견, 선전, 강화), 국군통수권, 계엄선포권, 공무원임면권, 영전수여권, 정당해산제소권, 재정에 관한 권한 행정감독권, 법령집행권 등을 가지며, 입법에 관한 권한으로 입법관여권(법률안제출권, 법률안거부권, 임시국회소집요구권), 긴급명령권 등을 가지며, 사법에 관한 권한으로 대법원장, 대법관의 임명권, 비상계엄선포권 외에 사면권 등을 가진다.
  대통령의 대부분의 권한행사는 사전에 국무회의의 심의를 거쳐야 하고 문서로써 하여야 하며, 국무총리와 관계 국무위원의 부서가 있어야 한다.  
  [3]. 대통령 직속의 중앙행정기관
  대통령의 직속기관으로는 감사원, 국가정보원, 기획예산위원회, 여성특별위원회, 중소기업특별위원회와 자문기관인 국가안보위원회의, 민주평화통일자문회의, 국가과학기술자문회의, 보좌기관인 대텽령비서실 및 집행기관인 대통령경호실 등이 있다. 다음에서는 이 중에서 중요한 몇 개 기관만을 살펴보기로 한다.  
  1. 감사원
  (1) 감사원의 지위
  감사원은 결산, 회계검사 및 감찰을 하는 기관이다. 즉 감사원은 국가의 세입세출의 결산, 국가 및 법률에 정한 단체의 회계검사와 행정기관 및 공무원의 직무에 관한 감찰을 하는 기관이다. 감사원은 대통령에 소속된 기관이면서도 그 직무의 성질상 독립성이 강하게 요청되므로, 감사원법은 “직무에 관하여는 독립의 지위를 가진다”라고 규정하여, 그 직무에 관하여 지위, 감찰을 받지 않는다는 것을 밝히고 있다.
  (2) 감사원의 조직
  감사원은 원장을 포함한 5인 이상 11인 이하의 감사위원으로 구성되는 합의제행정관청이다. 감사원장은 오직 감사원을 대표할 뿐이며 그 자체 행정청의 지위를 가지는 것은 아니다. 감사원법은 감사위원의 수를 7인으로 규정하고 있다.
  원장은 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명하여, 감사위원은 원장의 제청으로 대통령이 임명하는바. 그 임기는 모두 4년이며 1차에 한하여 중임할 수 있다.
  (3) 감사원의 권한
  감사원의 권한을 요약하면 #1 국가기관, 지방자치단체 기타 감사원법 제22조와 제23조에 규정된 단체 등의 결산 및 회계검사권, #2  국가 및 지방자치단체 기타 감사원법 제 24조에 규정된 단체 등과 공무원의 직무감찰권, #3 감사 결과에 따르는 시정 또는 개선 등의 요구, 변산판정과 징계요구권 및 그에 관한 재심의, #4 회계관계법령의 제정, 개발에 관한 의견진술권, #5 심사청구에 관한 결정권 및 #6 감사원규칙 제정권 등이다.
  감사원에 대한 심사청구는 감사원의 감사를 받는 자의 직무에 관한 처분 기타 행위에 관하여 이해관계 있는 자가 제기할 수 있다. 감사원은 이러한 심사청구가 이유 있다고 인정할 때에는 관계기관의 장에 대하여 시정 기타 필요한 조치를 요구하며, 이 경우 관계기관의 장은 그에 따라야 한다.
  이러한 감사원에 대한 심사청구는 행정심판과는 그 성격이 다른 것이나, 감사원법은 동법에 의한 심사청구를 거친 경우에는 다시 행정심판을 거치지 않고 행정소송을 제기할 수 있다고 규정하여, 심사청구를 거친 경우에는 행정심판전치주의의 요건을 충족한 것으로 간주하고 있다.
  2. 국가정보원
  국가정보원은 법률에 의하여 설치된 중앙행정기관으로서 국가안전보장에 관련되는 정보, 보안 및 범죄수사 등을 그 임무로 하고 있다.  
  [4]. 국무회의
  1. 국무회의의 지위
  현행 헌법은 정부의 권한에 속하는 중요한 정책에 대한 심의기관으로 국무회의를 두고 있다.
  국무회의의 법적 지위에 관하여는 다툼이 있는바, 이를 의결기관으로 보는 견해, 자문기관으로 보는 견해 및 그 중간설로서 심의기관으로 보는 견해가 있다. 대통령은 그 결정에 구속되지 않는다는 점에서 이를 의결기관으로 볼 수는 없을 것이다. 통설에 의하면, 중요정책은 반드시 그 심의를 거쳐야 한다는 점에서 볼 때 국무회의는 단순한 자문기관이 아니고 심의기관에 해당하는 것으로 본다. 그러나 자문기관에 있어서도 그 자문절차를 반드시 거치도록 하는 경우도 상정될 수 있으므로, 위 논거가 반드시 설득력이 있는 것으로 보이지는 않는다. 다만 대통령이 국무회의의 의장이 된다는 점에서 보면 이 기관은 통상의 자문기관은 아니고, 그러한 점에서 이를 심의기관으로 보는 통설적 견해가 일단 타당하다고 하겠다. 그러나 통설과 같이 심의기관으로 보는 경우에도 그 결정에는 구속력이 없다는 점에서 자문기관으로 보는 견해와 실질적인 차이는 없다 할 것이다.
  2. 국무회의의 구성 및 회의
  (1) 구성
  국무회의는 대통령, 국무총리 및 15인 이상 30인 이하의 국무위원으로 구성되고, 그 의장은 대통령이 되며, 부의장은 국무총리가 된다. 국무회의의 운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있다.
  (2) 회의
  국무회의는 정례국무회의와 임시국무회의로 구분되고, 의장이 소집, 주재권을 가지며, 국무위원은 의장에게 의안을 제출하고 국무회의의 소집을 요구할 수 있다.
  회의는 구성된 과반수의 출석으로 개의하고, 출석원 3분의 2 이상의 찬성으로 의결한다(국무회의규정). 국무회의에서는 법제처장, 국가보훈처장 기타 법률이 정하는 공무원이 출석하여 발언할 수 있고, 소관사무에 관하여 국무총리에게 의안 제출을 건의할 수 있다.
  [5]. 국무총리
  1. 지위
  현행 헌법은 기본적으로 대통령제의 정부형태를 취하면서도 내각책임제적 요소인 국무총리를 두고 있다. 그러나 이로써 우리 헌법이 이원정부체도를 취하고 있는 것으로 볼 수는 없고, 국무총리는 기본적으로 행정수반인 대통령의 보좌기관에 지나지 않는 것으로 본다.
  이러한 점에서 헌법상 국무총리의 지위는 다음의 세 가지로 분류할 수 있을 것이다.
  (1) 대통령의 보좌기관
  국무총리는 대통령을 보좌한다. 여기서 보좌한다는 의미는 행정에 관한 최종적 결정권에 대통령에게 있음을 전제로 하는 것이다.
  (2) 정부의 제2인자
  위에서 본 바와 같이 국무총리는 내각책임제 아래에서의 수상과는 달리 기본적으로 대통령의 보좌기관에 지나지 않는다. 그러나 국무총리는 대통령의 명을 받아 행정각부를 통할하고, 국무회의의 부의장이 되며, 대통령의 궐위유고시에 1차적으로 그 직무를 대행하고, 국무의원, 행정각부장관의 임명제청권과 국무위원의 해임건의권을 가진다는 점에서, 정부의 제2인자로서의 지위를 가진다.
  (3) 중앙행정관청으로서의 지위
  국무총리는 행정각부를 통할하는 한도에서 중앙행정관청의 지위를 가진다. 사무의 통할이란 행정각부 사무의 조정사무와 성질상 어느 한 부에 관장시키는 것이 적절하는 않은 사무(법제, 보훈, 공보 등) 등을 관장함을 말한다. 국무총리는 이 지위에서 법규명령인 총리명을 발할 수 있다.
  2. 국무총리 임명 등
  국무총리는 대통령이 국회의 동의를 얻어 임명하며, 군인은 현역을 면한 후가 아니면 국무총리로 임명될 수 없다. 국무총리는 국회의원을 겸직할 수 있고, 국무총리의 해임권은 대통령이 가지며, 국회는 그 해임의 결의할 수 있다.
  3. 국무총리의 권한
  국무총리는 #1 국무위원 및 행정각부의 장의 임명제청권과 해임결의권, #2 대통령의 권한대행, #3 국무회의에서의 심의권, #4 국회출석발언권, #5 행정각부통할권, #6 대통령의 국사행위에의 부서권, #7 총리령 제정권 등을 가진다.  
  [6]. 국무총리  소속 중앙행정기관
  국무총리 직속의 중앙행정기관으로서는 법제처, 국가보훈처, 국무조정실 및 공보실이 있으며, 총리산하기관으로서 금융감독위원회가 있다. 국무조정실장은 국무위원은 아니지만 장관급으로 보하고, 법제처장과 국가보훈처장은 차관급으로, 그리고 공보실장은 1급 공무원으로 보한다.
  이러한 국무총리 직속의 중앙행정기관은 정부조직법 제 4장에서 규정된 행정각부와는 구별되는 것으로, 이들 기관의 관장업무는 행정부 전체에 공통적인 것으로서, 국무총리의 행정각부통할권에 의거한 업무수행을 보좌할 필요 때문에 국무총리 직속기관으로 설치한 것이다. 한편 1998년 2월의 정부조직법 개정 이전에는 재정경제원, 통일원, 총무처 등도 총리 직속기관으로 되어 있었다. 그러나 이들 기관의 장은 국무위원으로 임명되었고, 이들 기관은 형식적으로는 총리 직속을 되어 있었으나 실직적으로는 그 직접적 통제를 받지 않고 있었다는 점에서 행정각부와 본질적으로 다르지 않은 지위를 가지고 있었다. 동시에 재정경제원이나 통일원의 경우 그 장은 부총리로 임명되었으면서도 행정각부의 지위를 가지지 아니한다는 점에서 그 소관업무에 관한 명령(위임명령, 집행명령)은 총리령의 형식을 취할 수밖에 없다는 문제점이 있었다.   
  [7]. 행정각부
  1. 행정각부의 의의
  대통령 및 그의 명을 받은 국무총리의 통할하에 국무회의의 심의를 거친 정부의 정책과 정부의 권한에 속하는 사무를 부서별로 집행하는 중앙행정관청을 말한다. 행정각부는 헌법기관이지만, 헌법은 그 수에 대하여는 언급하고 있지 않다. 그러나 행정각부의 장은 국무위원 중에서 임명되고, 그 수는 15인 이상 30인 이하로 규정되어 있으므로, 행정각부의 수는 이들 규정에 의한 제한을 받게 된다.
  정부조직법은 행정각부로서 외교통상, 재정경제, 법무, 통일, 국방, 행정자치, 교육, 과학기술, 문화관광, 농림, 해양수산, 산업자원, 정보통신, 환경, 보건복지, 노동, 건설교통 등 17부를 규정하고 있다.
  2. 행정각부장관의 지위
  행정각부에는 장관 1인과 차관 1인을 두되, 장관은 국무위원 중에서 국무총리의 제청으로 대통령이 임명한다. 따라서 행정각부의 장은 국무위원과 행정각부장관으로서의 이중적 지위를 가진다. 국무위원이 아닌 자는 행정각부의 장이 될 수 없으나, 행정각부의 장이 아니더라도 국무위원은 될 수 있는바, 이를 정무장관이라 한다.
  행정각부장관은 정부조직법 기타 법령이 정하는 바에 따라 행정사무를 주관하고, 그 소관사무에 관하여 대통령과 국무총리의 지휘, 감독을 받는 중앙행정관청이다.
  3. 행정각부장관의 권한
  행정각부장관의 권한은 각부에 공통적인 것과 그 부에만 고유한 것이 있는데, 공통적 권한으로서는 소관사무통할권, 소속 공무원에 대한 지휘, 감독권, 법률안, 대통령령안의 국무회의 제출권, 부령제정권, 지방행정기관의 장에 대한 감독권, 인사권(임용제청 임용권), 행정처분권 등이 있다.  
  [8]. 행정각부 소속 중앙행정기관
  행정각부 소속의 중앙행정기관으로는 청, 외국 및 직무위원회가 있다. 후자도 조직상으로는 행정각부에 소속되어 있으나, 그 직무수행에 있어서는 상당한 독립성이 보장되어 있는바, 이 점을 감안하여 전자를 행정각부 직속 중앙행정기관, 후자를 행정각부 소속 행정위원회라는 제하에서 각각 검토하기로 한다.
  1. 행정각부 직속 중앙행정기관
  (1) 이에는 청과 외국이 있다. 그러나 행정각부가 모두 청과 외국을 두고 있는 것은 아니다. 외국은 보조기관인 국(내국)에 대하여 행정관청의 지위를 가지는 국을 말하고, 청의 축소판이라 할 수 있는 것이다.
  청은 각부의 관장사무 중에서 그 내국의 사무로 하기에는 그 업무량이 과다하고, 또한 그 처리에 있어서도 어느 정도의 독자성을 인정할 필요가 있는 경우에 설치된다.
  (2) 청장은 중앙행정관청이며, 소속 장관의 일반적 지휘를 받아 소관사무통할권 및 소속공무원에 대한 지휘, 감독권, 법률안, 대통령령안 또는 부령안을 장관에게 제출하는 권한, 지방행정기관의 장에 대한 감독권, 인사권 등을 가진다. 다만 3급(외국의 경우는 5급) 이상 공무원의 인사와 중요정책 수립에 대하여는 장관의 직접적 지휘를 받는다.
  외국의 장도 이에 준한다.
  2.행정각부소속 행정위원회
  행정각부 소속 중앙행정관청으로서 개별법에 의하여 각종의 행정위원회가 설치되어 있다.
  (1) 행정위원회의 의의
  행정위원회 제도는 원래 19세기 말에서 20세기에 걸쳐 영미에서 자본주의의 발전에 따라 야기되는 여러 가지 사회, 경제적 문제를 행정적으로 규제하기 위하여 도입, 발전된 것이었다. 즉 이들 새로운 행정분야의 사무처리에 있어서는 그 담당기관의 정치적 중립성, 그 전문성이나 보다 진중한 절차 등이 요청되었던바, 이러한 요청에 따라 설치된 것이 독립규제위원회 등의 여러 행정위원회였던 것이다.
  행정위원회는 그 정도의 차이는 있으나, 전문가, 각계층, 각당파의 이익대표자, 정치적 중립자 등으로 구성되고, 그 권한으로서는 행정적 권한 뿐만 아니라, 정송에 대한 판정이나 규칙제정 등의 준사법, 준립법적 권한도 부여되어 있는 것이 보통이다.
  이러한 행정위원회는 형식상으로는 행정기관의 일부로서 행정각부 또는 행정수반에 소속되는 것이나, 그 직무에 관하여는 독립성을 가진 합의제행정관청으로서 행정권의 일부를 담당하여 직접 국민에 대하여 당해 소관사무에 관한 행정업무를 수행한다.
  (2) 우리나라의 행정위원회
  우리나라의 경우 행정위원회는 그 수나 운영의 면에 있어서 아직은 매우 저조한 실정에 있다.
  현행법상 위원회의 명칭을 가진 기관에는 세 가지 종류가 있는데 #1 그 대부분은 대통령령 또는 조례로 설치되는 자문기관이지만, #2 의결기관인 위원회도 약간 있는바, 각종 징계위원회(국가공무원법, 교육공무원법, 지방공무원법 등), 소청심사위원회(국가공무원법, 지방공무원법, 교육공무원법), 행정심판위원회, 교육위원회 등이 그것이다. #3 끝으로 합의제행정관청으로서의 행정위원회에 해당하는 중앙기관으로서는, 감사원, 중앙선거관리위원회 외에 중앙노동위원회, 중앙토지수용위원회, 본부배상심의회, 공정거래위원회 , 특허심판소, 특허항고심판소, 중앙해난심판원, 국세심판소, 통신위원회 등을 들 수 있을 것이다.
  정부조직법은 행정위원회 등 합의제행정기관을 법률로 설치할 수 있다는 조항을 신설하여, 앞으로 행정위원회의 발전을 위한 기초를 마련하고 있다.  
  제2절 국가지방행정조직  
  [1]. 개설
  국가의 지방행정기관은 그 사무의 일반성, 특수성을 기준으로 하여, 보통지방행정기관과 특별지방행정기관으로 나뉘어진다. 전자는 어느 특정 중앙관청에 소속하지 않고, 중앙관청의 직할로 되어 있는 사무와 특별지방기관의 권한에 속하는 사무를 제외하고는 널리 당해 구역 내에 시행되는 일반적인 국가행정사무를 관장하고, 당해 사무의 소속에 따라 각 주무부 장관의 지휘, 감독을 받는 국가의 지방행정기관을 말한다. 이에 대하여 후자는 어느 특정한 중앙관청에 소속하여 당해 구역 내에서 시행되는 당해 중앙관청의 권한에 속사는 사무로서 보통지방행정기관에게 처리시키는 것이 적절하지 않은 특수한 사무를 관장하는 국가의 지방행정기관이다.
  [2]. 보통지방행정기관
  우리나라에서는 국가행정을 수행하기 위한 보통지방행정기관을 따로 설치하지 않고, 국가의 행정사무 중 지역에서 집행되어야 할 사무는 지방 자치단체의 집행기관인 시, 도지사, 시장, 군수, 자치구청장 등에게 위임하여 처리하고 있다. 이들 시,도지사, 시장 등은 지방자치단체의 기관이나, 국가사무를 위임받아(기관위임사무) 처리하는 한도에서는 국가기관의 지위에도 서게 되어 이중적 지위을 가지게 된다.
  “시장은 지방자치단체의 장인 동시에 (구)지방자치법 제102조, 제103조에 의한 국가위임사무를 집행하는 관계에 있어서는 국가기관이다.”
  그에 따라 지방자치단체의 장이 국가의 행정사무를 처리하는 한에서는 중앙행정기관의 장의 지휘, 감독을 받게 된다. 즉 특별시장 , 광역시장, 도지사에 대하여는 각 소관업무별로 주무부장관(건설교통부장관, 보건복지부장관 등)의, 그리고 시장, 군수, 자치구청장에 대하여는 제1차적으로는 서울특별시장, 광역시장, 도지사가, 제2차적으로는 소관업무별로 주무부장관이 지휘, 감독을 하게 된다. 그에 따라 특별시장, 광역시장, 도지사의 명령이나 처분이 위법, 부당하다고 인정되는 때에는 주무부장관이, 그리고 시장, 군수, 자치구청장의 명령, 처분이 위법 또는 부당한 때에는 시장(특별시장, 광역시장) 또는 도지사가 이를 취소, 정지할 수 있다.
  [3]. 특별지방행정기관
  특별지방행정기관이란 특정 중앙행정기관에 소속되어 그 기관의 소관업무의 일부를 관장하는 지방행정기관을 말한다. 정부조직법 제3조는 “중앙행정기관의 소관사무를 수행하게 하기 위하여 필요한 때에는 특히 법률로 정한 경우를 제외하고는 대통령령이 정하는 바에 의하여 지방행정기관을 둘 수 있다”고 규정하고 있다. 이에 의거하여 종래의 각 단행설치법은 폐지되고 대통령령으로 대치되고 있다.
  특별지방행정기관으로서는 지방보훈청 지방보훈지청, 지방국세청, 세무서, 세관, 지방조달사무소, 출입국관리사무소, 영림서, 지방국토건설국, 철도청, 체신청, 우체국 등이 있다.
  소방서는 종래에는 그 설치근거를 지방자치법에 두고 있었기 때문에 이 기관이 국가의 지방행정기관인지, 아니면 지방자치단체의 집행기관인지에 대하여 견해의 대립이 있을 수 있었다. 그러나 이후 지방자치법상의 이들 규정은 폐지되었고, 현재의 설치근거는 정부조직법 제3조에 의거한 경찰서직제이다. 따라서 소방서는 국가의 특별행정기관의 지위를 가진다. 다만 서울특별시, 광역시, 도에 있어서의 소방사무는 지방자치단체의 사무로 되고 있으므로, 이들 지방자치단체에 있어서 소방서는 그 집행기관의 일종이라 할 것이다.
  경찰법 제2조 제2항은 경찰청의 사무를 지역적으로 분담, 수행하게 하기 위하여 서울특별시장, 광역시장 및 도지사 소속하에 지방경찰청을 두고 지방경찰청장 소속하에 경찰서를 두도록 하고 있다. 이러한 지방경찰청장 및 경찰서장은 국가의 지방행정관청에 해당한다.  
  
  제3장 자치행정조직법
  
  제1절 개설  
  [1]. 자치행정의 의의 및 종류
  1. 자치행정의 의의
  자치행정이란, 국가 안에 있는 단체가 국가로부터 독립된 지위에서 스스로 행하는 행정을 말한다. 오늘날의 국가에서는 국가가 직접 스스로의 기관에 의하여 행정을 행하는 외에, 국가로부터 독립된 인격을 가진 단체(법인)를 설립하고 그에 대하여 일정한 사항에 관한 행정권을 부여하여 스스로 행정을 하게 하는 것이 보통이다. 이러한 단체를 공공단체라 하며, 그 행정을 자치행정이라 한다. 이러한 공공단체 중에서 일정한 지방을 기초로 하는 지방단체가 행하는 행정을 특히 지방자치라 한다.
  지방자치는 주민과 가장 가까운 곳에서 주민에 의하여 지방행정이 행하여진다는 점에서 이를 ‘민주정치의 교실’, ‘민주정치의 뿌리’라고도 일컫고 있으며, 지방자치제도에 의하여 구현되는 민주주의를 ‘풀뿌리 민주주의’라고도 하는바, 이들 표현은 모두 지방자치가 민주주의의 구현에 있어서 기초적인 요소임을 보여 주는 것이라 할 수 있다.
  2. 자치행정의 종류
  일정한 지역을 기초로 하는 지방자치는 자치행정의 전형적인 예가 되는 것이지만, 그 밖에도 공공행정의 일부를 수행하게 하기 위하여 이해관계를 같이 하는 인의 결합체로서 공적 사단(공공조합)을 설립하거나, 일정한 재산을 기초로 하는 공적 재단(경조물법인)을 설립하여, 이들 기관으로 하여금 그 사무를 자주적으로 처리하게 하는 것도 자치행정이라 할 수 있다. 그러나 연혁적으로 보면자치행정은 지방자치를 중심으로 하여 전개되어 왔으므로, 여기서도 이들 중심으로 하여 살펴보기로 한다.   
  [2]. 공공단체의 의의 특질 및 종류
  1. 공공단체의 의의
  공공단체란 국가 밑에서 국가로부터 그 존립목적이 부여된 법인을 말한다. 공법인 또는 자치단체라고도 한다. 공공단체는 단순한 행정기관과는 달리 자신의 존립목적을 가지고 있으며 법인격이 부여된 단체이다. 공행정주체의 지위를 가진 점에서 공법인에 해당하며, 이러한 점에서 사법인과 구별된다.
  2. 공공단체의 특색
  공법인으로서의 공공단체는 보통 다음과 같은 실정법상의 특색을 가진다.
  (1) 그 목적이 국가에 의하여 부여되고 또한 국가관련적 성격을 띤다. 따라서 보통 그 목적은 법률에 의하여 정하여지며, 스스로의 의사로써 이를 변경할 수 없다.
  (2) 그 설립이 국가의 의사에 기초를 두고 있다. 공공단체는 직접 법률에 의하여 또는 법률에 기한 행정처분에 의하여 설립되나, 어느 경우에나 그 설립은 국가의 의사에 기하여 행하여지는 것이다.
  (3) 국가적 공권 및 특전이 부여된다. 보통 공공단체에는 그에 대한 가입이 강제되거나, 그 경비조달을 위한 강제징수권이 인정되고, 또한 면세, 보조금교부 등의 각종 특전이 부여된다.
  (4) 공공단체에는 그 목적수행의 의무가 부과되며, 해산의 자유가 인정되지 않는다.
  (5) 공공단체는 국가의 특별한 감독을 받는다. 공공단체는 공행정책무를 수행하고, 또한 각종의 국가적 공권, 특전이 부여되어 있는 것이 보통이므로, 공공단체는 국가의 특별한 감독을 받는다.
  공공단체는 국가적 목적 또는 공행정목적을 수행하는 것이므로, 이들은 공행정주체로서 공법인으로서의 성질을 가진다. 그러나 이것이 공공단체에 관한 법률관계가 항상 공법관계임을 의미하는 것은 아니다.  
  3. 공공단체의 종류
  (1) 성립의 기총에 의한 분류
  1) 지방자치단체 특별시, 광역시, 도, 시, 군, 자치구와 같이 일정한 지역을 기초로 하는 공법인이다. 즉 국가 아래서 그 영토의 일부를 구성요소로 하고, 그 지역 냉의 모든 주민에 대하여 지배권을 가지고 단체를 말한다. 일정한 지역에 대한 지배권을 가지는 지역단체라는 점에서 다른 공법인과 구별된다.
  위의 지방자치단체를 보통지방자치단체라고 하며, 이에 대하여 시군조합과 같은 지방자치단체조합은 특별지방자치단체에 해당한다.
  2) 공공조합 공공조합은 국가적 목적을 가진 인의 결합체인 공법상의 사단법인이다. 공사단이라고도 한다. 일정한 구성원조합원에 의하여 조직되는 점에서는 사법상의 사단법인과 같으나, 그 목적이 국가에 의하여 붕여되어 있는 점에서 이와 구별된다. 그러나 실제 그 목적이 국가에 의하여 부여되어 있는지의 여부는 확실하지 않은 경우가 많고, 또한 공공조합에게 인정되는 공법적 성격도 개개의 조합에 따라 차이가 있다. 따라서 특정 조합이 공공조합에 해당하는지의 여부에 대하여는 견해가 갈릴수 있는 여지가 많다. 현행법상의 공공조합으로는 농업협동조합, 수산업협동조합, 축산업협동조합, 임업협동조합(각 법률), 토지구획정리조합(토지구획정리사업법), 도시재개발조합(도시재개발법), 의료보헙조합(의료보험법), 상공회의소(상공회의소법), 대한변호사협회(변호사법)등이 있다.
  3) 영조물법인 종래의 학성에 의하면 여조물법인은 여조물, 즉 공행정목적의 계속적 실현을 위한 인적, 물적 종합시설에 법인격이 부여된 것을 말한다. 한편 이러한 영조물법인은 공법상의 재단법인이라고도하다.
  영조물 개념은 독일에서 특별권력관계론과 결부되어 형성되어 온 것인데, 현재 특별권력관계론은 매우 강한 비판을 받고 있는 것으로, 적어도 전통적인 의미의 영조물론은 현재는 이미 그 타당성을 상실하였다 할 것이다. 이러한 점에서 영조물법인의 관념이나 범위 등에 관하여도 신중한 검토가 필요하다고 본다.
  우리나라의 현행법상의 영조물법인으로서는, 한국조폐공사 등의 공사, 한국은행, 한국산업은행 등의 특수은행, 한국보훈복지공단, 국제공항관리공단 등의 공단등이 있고, 지방자치단체가 설립한 것으로 서울특별시지하철공사, 서울특별시시설관리공단 등이 있다. 이들에 대하여는 독립채산제주지균등, 자본자기조달, 이익금자체처리와 경영합리화를 도모하기 위하여 법인격이 부여되어 있으나, 이들이 수행하는 기능은 본질적으로 국가행정 또는 지방자치행정의 간접적 형태에 속한다 할 것이다.
  (2) 지차권의 광협에 의한 분류
  1) 능동적 단체 단체의 기관이 그 소속 구성원에 의하여 구성되고, 그 기관에 의하여 단체사무가 자율적으로 처리되는 공공단체를 말한다.
  수동적 단체 단체의 기관이 외부에 의하여 임명되고, 단체사무의 처리가 자주적 의사에 의하지 않고, 외부의 관여를 받는 명목상의 자치단체를 말한다.  
  제2절 지방자치단체법  
  제1항 개설  
  [1]. 지방자치의 관념  
  지방자치란 일정한 지역적 사무를 지역주민의 의사에 기하여 국가로부터 독립된 지역적 단체가 법인으로서 자주적으로 처리하는것(단체자치)을 말한다.
  지방자치의 역사는 장구한 것으로서, 근대적 의미의 국가가 확립되기 이전부터 이미 각지역에서 자연발생적으로 전개되어 왔다. 이러한 지방자치는 근대적 의미의 국가가 성립된 이후에도 그 내부에서 중요한 지위를 차지하여 오고 있다.
  오늘날의 국가에 있어 지방행정 방식은 크게 두 가지로 나눌 수 있다. #1 그 하나는 국가권력이 강대하여 모든 권력을 중앙정부가 장악하는 중앙집권주의 방식으로서, 이 경우에는 중앙정부가 스스로 공무원을 지방에 파견하여 지방행정을 처리하게 된다. #2 다른 하나는 국가가 그 권력의 일부를 지방에 분여하여 지방분권주의, 지방행정을 그 지방의 주민들로 하여금 자주적으로 처리하게 하는 방식이다. 전자를 관치 후자를 자치라고도 하는데, 지방의 행정을 지방주민의 의사에 맡겨 실시하게 하는 것을 지방자치라고 하는 것이다. 즉 지방자치는 각 지방의 주민생활에 밀접한 관련을 가지고 공공사무를 지방주민의 의사와 책임에 기하여 자주적으로 처리하게 하는 지방행정의 방식이라고 할 수 있다.  
  [2]. 주민자치와 단체자치  
  지방자치는 보통 주민자치와 단체자치외 두 가지 요소로 성립된다고 본다.
  (1) 주민자치는 지방행정을 중앙정부의 간섭에서 배제하여 그 지방의 주민 스스로의 의사에 기하여 자주적으로 처리하게 하는 것을 말하며, 정치적 의미에서의 자치라고도 한다.
  (2) 이에 대하여 단체자치는 국가로부터 독립된 법인격을 가진 지역단체를 설치하고 그 지역단체의 기관에 의하여 지방행정을 수행하게 하는 것으로, 법률적 의미에서의 자치라고도 한다.
  (3) 지방자치는 이러한 주민자치와 단체자치의 두 가지 요소로 분석 될 수 있으나, 양자가 성질상 반드시 분리되어 있는 것은 아니다. 즉 일면에 있어 주민자치의 실현에는 국가로부터 독립한 단체의 가치가 당연히 필요하다. 즉 단체자치는 주민자치 실현을 위한 불가결한 수단인 것이다. 타면으로 국가로부터 독립된 단체가 있어도, 개인 또는 주민의 자율성이 보장되어 있지 않다면, 그것은 자치라고 할 수 없다. 그러한 점에서 주민자치와 단체자치는 지방자치의 불가결한 구성요소를 이룬다고 할 것이다. 요컨대 내용적으로는 단체자치는 주민자치를 실현하기 위한 수단으로서의 의미를 가지고 있으며, 지바자치의 핵심적 요소는 주민자치에 있다고 하겠다.
  (4) 위에서 본 바와 같이 주민자치와 단체자치는 오늘날에는 상호보완적 성격의 것으로서 지방자치의 불가결한 구성요소라고 할 수 있으나, 연혁적으로는 영미에서는 주민자치를 중심으로, 독일 등 유럽대륙에서는 단체자치를 중심으로 하여 지방자치가 발달되어 온 것이 사실이다.
  영국에서는 중세기 이래 “버러”, “카운티”, “타운”등 여러 지역적 공동사회가 존재하여, 지역주민을 주체로 하는 자치에 의하여 행하여지는 자기 통치의 전통이 일찍부터 확립되어 있었다. 그에 따라 영국에서의 근대적 지방자치제도는 이러한 전통적인 지역적 공동사회를 기반으로 하여 점차적으로 발전하여 왔으며, 여기에서는 주민자치의 전통이 강하게 부각되고 있엇고 법적 의미에서의 법인관념은 존재하지 않은 것이 특징이다.
  이에 대하여 독일, 프랑스 등의 대륙국가에서는 오랫동안 중앙집권적관찰행정이 실시되었기 때문에, 지방자치에 있어서는 중앙정부로부터 독립하여 지방행정을 처리할 단체를 설립하여 그에 지방행정을 맡겨야 할 필요가 있었던바, 그에 따라 국가에 대하여 상대적으로 독립된 법인격을 가지는 단체가 그 사무를 처리한다는 점에 중점을 두게 되어, 이러한 독립적단체에 의한 지방사무의 처리를 지방자치로 파악하였던 것이다.  
  [3]. 지방자치의 법원  
  우리나라의 지방자치에 관한 법원에 관하여 살펴보면, 헌법 제117조 및 제118조가 이를 제도적으로 보장하고 있으며, 법률로서는 기본법으로 지방자치법이 있는 외에, 선거에 관한 공직선거및 선거부정방지법, 지방교육자치에 관한 법률, 수복지구와 동참적지구의 행정구역에관한 감시주치법, 소방법등이 있고, 지방재정에 관한 것으로는 지방재정법, 지방세법, 지방교부세법, 지방교육재정교춘금법, 국세와지방세의 조정등에관한법률, 양여금법등이 있고, 지방공기업에 관한 것으로는 지방공기업법이, 그리고 지방공무원에 관한 것으로는 지방공무원법이 있다. 이 밖에 개별행정작용에 관한 다수의 개별법(수도법, 도시설계법, 토지수용법 등)이 있다.  
  [4]. 우리나라의 지방자치제도  
  헌법에 의하여 보장되고, 기본적으로 지방자치법에 의하여 규율되고있는 우라나라의 지방자치제도의 기본적 성격은 다음과 같이 요약할 수 있다.  
  1. 자치권의 보장
  헌법은 제도로서의 지방자치와 지방자치단체의 자치권을 보장하고 있다. 다만 지방자치단체의 종류는 법률로써 정하도록 하고 있다.
  (1) 자치행정권의 보장
  헌법은 지방자치단체는 “주민의 복지에 관한 사무를 처리하고”라고 규정하여, 지방자치단체의 고유한 사무를 그 자주적 책임하에서 처리할 수 있도록 보장하고 있다.
  종래 지방자치의 사무에는 국가위임사무(단체위임사무, 기관위임사무)가 그 주된 부분을 이루고 있었으나, 지방자치의 실절적 보장을 위하여는 중앙정부에 집중되어 있는 행정권한을 대폭 지방자치단체의 고유사무로 이관할 필요가 있다 할 것이다.
  (2) 재정자주권의 보장
  헌법은 지방자치단체는 “그 재산을 관리하며”라고 규정하여, 지방자치의 실질적 기초가 되는 자치재정권을 보장하고 있다.
  (3) 자치입법권의 보장
  헌법은 지방자치단체는 “자치에 관한 규정을 제정할 수 있다”고 규정하여 자치입법권을 보장하고 있다. 그러나 헌법은 자치입법권의 내용에 대하여 법령의 범위 안에서라는 제한을 두고 있다. 이러한 헌법규정은 자치권은 지방자치단체의 고유한 권한은 아니고 국가로부터 전래된 권한이라는 점을 중시한 것으로 보인다.  
  2. 자주적기관에 의한 자치사무의 처리
  (1) 지방의회
  헌법은 지방자치단체에 자주적 의결기관으로서의 자방의회를 둘 것을 규정하고, 그 조직.권한.의거선거는 법률로 정한다고 규정하고 있다. 그에 따라 지방자치법 및 지방의회의원선거법(현재는 공직선거및 선거부정방지법)이 제정되었고, 1991년 3월 25일 시, 도, 자치권의회의 의원선거가, 1991년 6월 20일에 시, 도의회 의원선거가 실시되고 이들 의회가 개원함으로써 지방자치의 시동을 보게 되었다.
  (2) 지방자치단체의 장
  헌법은 지방자치단체의 장의 선임방법을 법률로 정하도록 하고 있는데, 지방자치법은 자치단체의 장을 선거직으로 하였다.
  (3) 교육위원회 교육감
  자치사무 중에서 교육, 과학, 기술, 체육 기타 학예에 관하여는, 지방자치단체의 일반자치기관과는 별도의 기관을 설치하도록 되어 있다. 즉 지방교육자치에 관한 법률은 지방자치단체에 교육, 학예에 관한 의결기관으로서 교육위원회와 집행기관으로서 교육감을 두도록 규정하고 있다.  
  제2항 지방자치단체의 종류.성질 및 구성요소  
  [1]. 지방자치단체의 종류  
  지방자치단체는 그 조직, 권한 등의 일반성 또는 특수성에 따라 보통 지방자치단체와 특별지방자치단체로 나누어진다.  
  1. 보통지방자치단체
  보통지방자치단체는 그 목적.조직.권한 등에 있어 일반적 성격을 가지고, 전국적으로 보편적으로 존재하는 지방자치단체를 말한다. 우리나라의 보통지방자치단체로는 광역지방자치단체인 특별시, 광역시, 도와 기초지방자치단체인 시, 군, 자치구가 있다. 광역지방자치단체와 기초지방자치단체는 서로 대등한 공법인이고 상하복종관계에 있는 것은 아니다.
  특별시, 광역시, 도는 정부의 직할 아래에 두고, 시는 도의 관할구역안에, 군은 광역시 또는 도의 관할구역 안에 두며, 자치구는 특별시와 광역시의 관할구역 안에 둔다. 여기서 시, 군을 도의 관할구역 안에 둔다는 것은 시, 군의 관할구역이 도의 관할구역 안에 위치한다는 것이지, 도가 이들 단체를 일반적으로 통할한다는 의미는 아니다.
  자치구는 종전의 특별시와 광역시 내의 구를 법인격있는 자치단체로 만든 것이다.  
  2. 특별지방자치단체
  보통지방자치단체는 보편적.일반적인 조직과 권한을 가지는 것으로서 전국적으로 보편적으로 존재하는 것인 데 대하여, 특별지방자치단체는 그 설치목적. 구성 또는 처리사무 등이 특수한 성격의 지방자치단체를 말한다. 이러한 특별지방자치단체는 상하수도, 소방, 도시개발, 도시교통등의 업무를 광역적으로 처리하기 위하여 설치되는 것이 보통이다. 특별지방자치단체에는 미국의 특별구와 같이 주민을 구성요소로 하는 것과, 보통지방자치단테를 구성요소로 하는 것이 있는데, 우리나라의 지방자치단체조합은 후장에 해당한다.
  지방자치법은 특정한 목적을 수행하기 위하여 필요한 경우에는 특별지방자치단체를 설립할 수 있다고 규정하고 있으나, 현재 이에 따라 설치된 특별지방자치단체는 없다.
  교육행정사무에 대하여는 그 특수성을 고려하여, 이 사무를 일반지방자치단체의 사무에서 분리하여 이를 별도로 설치된는 교육특별지방자치단체로 하여금 담당하게 하여야 한다는 의견도 한 때 유력하게 제시된 바 있었으나, 결실을 보지 못하고 교육에 관한 사무도 일반지방자치단체의 사무로 되었다. 그러나 교육행정의 전문성을 고려하여, 서울특별시, 광역시, 도 단위에는 지방자치단체의 일반기관인 지방우회와 지방자치단체의 장과는 별도로 의결기관인 교육위원회와 집행기관인 교육감을 두도록 하였다.
  지방자치단체조합은 2개 이상의 지방자치단체가 그 사무의 공동회의를 위하여 규약을 정하여 당해 지방의회의 의결을 거쳐 설립하는 독립법인이다. 지방자치단체조합은 그 공동처리사무가 구성원인 자치단체의 사무의 일부 또는 전부에 미치는가에 따라 일부사무조합과 전부사무조합으로 나누어진다.
  다음에서는 원칙적으로 보통지방자치단체에 한하여 살펴보기로 한다.  
  [2]. 지방자치단체의 성질  
  지방자치단체는 일정한 지역을 지배하는 공법인이다. 그러한 점에서 지방자치단체는 국가행정의 단순한 행정구역은 아니며, 또한 일정한 지역에 대한 지배권을 행사한다는 점에서 단순한 사업단체.경제단체도 아닌 통합단체의 성질을 가지고 있다.  그러나 지방자치단체는 그 지역이 국가의 영토의 일부이며, 그 권한은 국가에서 전래된 것이라는 점에서 국가와는 성격이 다르다.
  지방자치단체는 법인이라는 점에서 자기책임성과 의사능력 및 의사결정기관을 가지고 있으며, 보통지방자치단체는 특히 그 권한의 일반성.포괄성에 의하여 특징지어진다.  
  [3]. 지방자치단체의 구성요소  
  지방자치단체는 일정한 구역, 주민, 자치권을 그 구성요소로 하는바, 다음에서는 이들에 관하여 차레로 살펴보기로 한다.  
  제3항 지방자치단체의 구역과 명칭  
  [1]. 지방자체단체의 구역  
  지방자치단체의 구역이란 지방자치단체가 그 권한을 행사할 수 있는 지역적범위를 말한다. 이 구역은 모두 종전의 예에 의하는바, 종전의 구역이란 최초의 지방자치법 시행 당시의 구역을 말한다. 이 구역은 육지, 상공, 지하뿐만 아니라, 그 합리적 연장으로서의 해연에도 미친다. 지방자치단체의 구역은 국가의 행정구역과 일치하는 것이 보통이다.
  지방자치단체의 경계에 관하여 분쟁이 있는 때에는 원칙적으로 당해자치단체 사이의 협의에 의하여 해결하여야 할 것이다, 협의에 의한 해결이 불가능한 때에는 분쟁당사자가 서울특별시, 광역시 도는 도인 때에는 행정자치부장관이, 시, 군, 자치구인 때에는 시, 도지사가 분쟁당사자의 신청에 의하여 이를 조정할 수 있다. 그러나 조정이 이루어지지 않는 때에는 결국 헌법재판소의 권한쟁의에 관한 심판에 의하여 해결할 수밖에 없을 것이다.  
  [2]. 폐치, 분합, 경계변경 등  
  1. 폐치, 분합, 경계변경 등
  (1) 폐치, 분합
  이것은 지방자치단체의 신설 또는 폐지의 결과를 가져오는 것이다. 이러한 폐치, 분합에는 하나의 지방자치단체를 둘 이상의 지방자치단체로 나누는 분할, 하나의 지방자치단체의 일부구역을 나누어 새로운 지방자치단체를 설립하는 분립, 둘 이상의 지방자치단체를 합하여 하나의 지방자치단체를 만드는 합체(신설합병) 및 하나의 지방자치단체를 다른 지방자치단체에 흡수시키는 편입(흡수합병) 등이 있다.
  (2) 경계변경
  이것은 지방자치단체의 존폐와는 관계없이 다만 그 경계의 변경을 가져오는 경우이다.
  폐치, 분합과 경계변경은 원칙적으로 관계지방의회의 의견을 들어 법율로써 하되, 시, 군, 자치구의 관할구역, 경계변경은 대통령령으로 정한다.  
  2. 미소속지의 편입
  이것은 종래 어느 지방자치단체의 구역에도 속하지 않던 지역을 일정 단체에 편입시키거나, 공유수면매립에 의하여 조성된 지역을 어느 지방자치단체의 구역에 편입시키는 것을 말한다. 현행법상 이에 관한 규정은 없으므로, 경계변경에 관한 규정에 의하여 경계변경의 형식을 통하여 일정 지방자치단체에 편입할 수 있을 것이다.  
  [3]. 지방자치단체의 명칭  
  지방자치단체의 명칭은 종전의 예에 의하되, 이를 변경할 때에는 관계지방의회의 의견을 들어 법율로써 정한다.
  지방자치단체가 아닌 구와 읍, 면, 동의 명칭은 종전의 예에 의하고, 그 명칭변경은 행정자치부장관의 승인을 얻어 당해 지방자치단체의 조례로 정한다.  
  [4]. 구의 설치  
  특별시와 광역시가 아닌 인구 50만 이상의 시에 구를 둘 수 있다. 구의 명칭과 구역은 종전의 예에 의하고, 이를 변경하거나 폐치, 분합할 때에는 행정자치부장관의 승인을 얻어 당해 지방자치단체의 조례로 정한다.  
  [5]. 자치구 아닌 구와 읍, 면, 동의 설치  
  특별시와 광역시의 경우와는 달리 인구 50만 이상의 시에는 자치구 아닌 구를 둘 수 있고, 군에는 읍, 면을 두고, 시와 구(자치구를 포함)에 동을, 읍, 면에 리를 둔다. 다만 도농복합형태의 시의 경우에는 도시의 형태를 갖춘 지역에는 동을, 그 밖의 지역에는 읍, 면을 둔다. 이러한 구나 읍, 면, 동은 지방자치단체는 아니나 주민의 생활상의 중요성을 고려하여 지방자치법이 이들에 관한 규정을 두고 있는 것이다.
  읍, 면과 동의 명칭과 구역은 종전의 예에 의하고, 이를 변경하거나 폐치.분합할 때에는 행정자치부장관의 승인을 얻어 당해 지방자치단체의 조례로써 정한다. 리의 명칭의 변경 또는 그 폐치, 분합은 당해 지방자치단체의 조례로 정한다.  
  제4항 지방자치단체의 주민  
  [1]. 주민의 의의  
  주민은 지방자치단체의 인적 구성요소로서 지방자치단체의 구역 내에 주소가 있는 자는 인종, 국적, 성별, 년령 및 행위능력이나 자유인 또는 법인을 가리지 않고 당연히 주민이 된다. 객관적으로 생활의 본거로 인정되는 주소를 가진 사실에 의하여 등록과 같은 공증행위를 요하지 않고 당연히 주민의 지위가 인정된다. 자연인은 생활의 근거가 되는 곳이 그 주소가 되나 주민등록법은 공법관계의 주소를 주민등록지로 하고 있으므로, 주민등록지가 원천적으로 주소로 된다. 법인의 주소는 그 주된 사무소 또는 본점의 주소지가 된다.
  외국인도 지방자치단체의 주민의 지위를 가지나, 그 성질상 주민으로서의 권리 중 참정권은 인정되지 않는다.
  지방자치단체의 구역 내에 주소를 가지지 않은 자라도 그에 거주를 가지거나 사무소.영업소 등을 가지고 있는 자는 일정 납세의무를 지고, 그 밖에 당해 자치단체에 의하여 각종의 견제를 받게 된다. 환언하면 이들도 당해 지방자치단체에 대하여 일정한 권리의무를 가지게 되는 것으로, 그러한 점에서 이들은 지방자치단체의 주민에 준하는 지위를 가진다고 할 수 있다. 
  [2]. 주민의 권리, 의무  
  지방자치단체의 주민은 지방자치단체와의 관계에서 일정한 권리와 의무를 가진다. 이와 관련하여 간과하지 말아야 할 것은, 지방자치단체의 주민은 국민이므로, 주민에게는 지방자치단체와의 관계에서도 당연히 국민으로서의 지위에서 헌법상의 기본권이 인정된다는 것이다.  
  1. 주민의 권리
  주민이 지방자치단체에 대하여 가지는 권리는 크게 수급권과 참정권(선거권, 피선거권)으로 나눌 수 있다.
  (1) 수급권
  주민은 법령이 정하는 바에 의하여 소속 지방자치단체의 재산과 공공시설을 이용할 권리와, 그 지방자치단체로부터 균등하게 행정혜택을 받을 권리를 가진다. 지방자치법상 재산이라 함은 현근 이외의 모든 재산적 가치가 있는 물건 및 권리를 말하고, 공공시설이라 함은 주민의 복리를 증진하기 위하여 설치하는 시설, 즉 공원, 병원, 도서관, 문화시설, 수도 등의 시설을 말한다. 이러한 의미의 공공시설은 다음의 몇 가지 점에서 영조물 내지는 공물과는 구별된다. 즉 공공시설은, 주민의 복지를 증진하기 위한 목적에 한정되는바, 주민의 이용에 제공되는 것이 아닌 공적 시설은 제외되며(예컨대 공물로서의 공유물은 제외), 그것은 반드시 인적 요소를 요하지는 아니하는 점(예컨대 도로는 영조물은 아니나, 공공시설에 해당한다), 주민의 복지증진목적을 가지는 시서에 한정된다는 점이다(경륜장은 공공시설은 아니다). 이러한 의미의 공공시설은 ‘재산’과 서로 다른 개념으로서 그 범위도 일치하지 않는다. 그러나 주민의 사용권과 관련하여서는 공공시설과 같은 것을 의미한다 할 것이다.
  (2) 참정권
  주민은 일정한 요건 아래 당해 지방자치단체의 정치에 참여하는 권리를 가진다. 이에는 선거권과 피선거권이 있다.
  1) 선거권 선거인 현재 20세 이상인 국민으로서 선거인명부작성 기준일 현재 당해 지방자치단체의 관할구역 안에 주미등록이 되어 있는 자는 그 지방자치단체에서 실시하는 지방선거, 즉 지방자치단체의 장 및 지방의회의원의 선거권을 가진다.
  2) 피선거권 선거일 현재 계속하여 60일 이상 당해 지방자치단체의 관할구역 안에 주민등록이 되어 있는 주민으로서 25세 이상의 국민은 그 지방의회의원 및 지방자치단체의 장의 피선거권을 가진다.
  3) 주민투표권 주민은 지방자치단체의 방치, 분합 또는 주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 사항 등에 대하여 실시되는 주민투표에서 투표권을 가진다.
  이외에도 외국에서 시행되는 것으로서는 주민등록, 주민소환등의 제도가 있으나, 우리 지방자치법은 이들 제도를 채택하지 않았다. 구 지방자치법은 지방자치단체의 조례 또는 그 장의 명령.처분이 헌법이나 법률에 위반된다고 인정될 때에는 주민 100인 이상의 연서로 도지사 또는 국무총리에게 그 취소를 구하고, 그 결정에 이의가 있는 때에는 대법원에 제소할 수 있도록 하고 있었다. 그러나 이러한 소송제도는 거의 활용되지 않았다는 이유로 1988년 4월 6일의 지방자치법의 개정시에 폐지되었다.
  (3) 청원권
  주민은 지방의회에 대한 청원권을 가진다. 즉 주민은 의회의원의 소개를 얻어 지방의회에 청원서를 제출할 수 있다.  
  2. 주민의 의무
  주민은 법령이 정하는 바에 따라 지방자치단체의 비용을 분담하는 의무를 지낟. 이와 같이 주민이 분담하는 비용으로서 지방자치법은 지방세의 부과, 사용료, 수수료 및 분담금의 미수등을 규정하고 있다.  
  제5항 자치단체의 사무  
  [1]. 개설  
  지방자치단체의 사무는 일반적으로 고유사무와 위임사무로, 후자는 다시 단체위임사무와 기관위임사무로 구분된다.  
  1. 자치사무고유사무와 단체위임사무
  지방자치단체의 사무는 종래 고유사무와 위임사무로 구별하는 것이 보통이었다. 지방자치단체의 사무를 이처럼 구별하는 것은 “프랑스” 등의 유럽국가에서의 특수한 역사적 사정에 기인한 것으로서, 국가 또는 중앙정부에의 대항적 “이데올로기”로서 지방권의 관념이 고유사무의 근거로 되었던 것이었다. 그러나 이후 지방자치단체도 국가 이전의 고유한 생명체는 아니고, 지방자치권도 국가권력에 의하여 창조된 것으로서 그 전래문이라는 사상이 일반화됨에 따라, 고유사무, 취임사무의 구별은 그 이념적 근거를 상실하게 되었다. 그러나 이 구별 자체는 국가의 감독의 방법, 정도 또는 재정권 분담등의 문제와 관련하여 여전히 유지되고 있다.
  지방자치법은 “지방자치단체는 그 관할구역 안의 자치사무와 법령에 의하여 그 지방자치단체에 속하는 사무를 처리한다”고 규정하여, 자치사무와 위임사무를 구별하고 있다.“법령에 의하여 그 지방자치단체에 속하는 사무”가 위임사무인바, 여기서의 위임사무는 단체위임사무만을 의미하고, 이른바 기관위임사무는 포함되지 아니한다.  
  2. 자치사무와 기관위임사무
  위에서 본 바와 같이 지방자치단체의 사무는 엄격한 의미에서 자치사무와 단체위임사무만을 의미하고 기관위임사무는 그에 포함되지 않는바, 자치사무와 기관위임사무는 다음의 몇 가지 점에서 구별된다.
  (1) 사무의 성질
  자치사무는 자치단체 자체의 사무이므로 그 효과도 자치단체에 귀속된다. 이에 대하여 기관위임사무는 자치단체의 장에게 위임된 것으로, 이 경우 그 주임기관인 자치단체의 장은 국가 등의 기관의 지위에서 그 사물를 처리하는 것이므로 그 효과는 당연히 국가 등에 귀속된다.
  (2) 감동관계
  자치사무는 자치단체 자체의 사무이므로, 그에 대한 국가의 감독(취소, 정지 등)은 위법사유가 있는 경우에 한정된다. 이러한 취소, 정지 등의 감독권 발동에 대하여 이의가 있는 자치단체의 장은 그 처분을 통보받은 날로부터 15일 이내에 제소할 수 있다.
  이에 대하여 기관위임사무에 있어서는 그 수임기관은 국가기관의 지위에서 그 사무를 처리하는 것이므로, 상급행정기관으로서의 국가의 소관기관의 감독은 위법사유뿐만 아니라 부당사유가 있는 경우에도 행하여 질 수 있다.
  (3) 경비분담
  자치사무는 자치단체의 사무이므로, 그에 소요되는 경비는 당해 자치단체가 분담하는 것이 원칙이다. 그러나 기관위임사무는 국가 등의 사무를 처리하는 것이므로, 그 경비는 국가가 부담한다.
  (4) 지방의회의 관여
  지방자치단체의 집행기관에 의한 사무처리에는 집행기관의 전속적 권한에 속하는 사항을 제외하고는 지방의회가 의결, 동의, 감사 등의 방법에의하여 관여할 수 있으나, 기관위임사무의 처리에 대해서는 지방의회가 관여할 수 없는 것이 원칙이다. 다만 지방자치법은 기관위임사무의 처리에 대하여도, 국회 등이 직접 감사하기로 결정한 사무 이외의 사무에 대하여는 지방의회가 그에 대한 감사를 할 수 있도록 하고 있다.
  (5) 조례재정권
  지방자치단체는 자치사무에 대하여는 조례를 제정하여 이를 규율할 수 있으며, 이것은 단체위임사무의 경우에도 마찬가지이다. 이에 대하여 기관위임사무는 국가의 사무이므로, 법령에 의하여 특별히 위임받은 경우를 제외하고는 조례로 이를 규율할 수 없으며, 이에 관하여 조례를 제정하여도 그것은 부효로 된다. 그러나 기관위임사무에 대하여도 예컨데 건물의 건폐율, 용적률 높이 제한 등에 관하여 법령은 그 상성선만 정하고 그 범위에 의한 특별한 위임의 사례가 다수 있는바, 이러한 위임에 기하여 제정되는 조례를 특히 위임조례라고 한다.  
  [2]. 지방자치단체의 사무  
  지방자치단체의 사무에는 위에서 본 바와 같이 자치사무(고유사무)와 위임사무(단체위임사무)가 있다.  
  1. 자치사무(고유사무)
  (1) 개설
  자치사무란 지방자치단체의 존립목적이 되고 있는 지방적 복리사무를 말한다. 지방자치는 그 지역의 사물을 독자적으로 처리하게 하기 위한 것이므로, 지방자치단체는 국가 또는 다른 자치단체의 전권에 속하는 사무를 제외하고는 그 지방주민의 복리에 관한 공공사무를 포괄적으로 처리할 수 있다고 할 것이다.
  “법령에 특별한 규정이 없는 한 지방자치단체는 널리 지방주민의 공공이익을 위한 사물를 고유사무로서 행할 수 있다”
  지방자치법은 자치사무의 범위를 구체적으로 명시하지 않고, 다만 그 전형적인 것을 예시하고, 상급자치단체와 하급자치단체의 사무배분에 관한 기준만을 정하고 있다.
  자치사무 중에서 어떠한 사무를 행하는가는 자치단체의 아량으로 경정하는 것이 원칙이나(의사무), 법률상 그 권리의가 부과되어 있는 것도 있다. 후자의 예로는 교육법에 의한 초등학교의 설치 전염병상방법에 의한 예방접종, 소방법에 의한 소방사무 등을 들 수 있다.
  (2) 자치사무유형
  지방자치법은 자치단체의 사무를 구체적으로 열거하지 않고 질정 사무를 예시하고 있는데, 이들 사무는 지방자치단체의 조직.자치입법재정.행정관리등에 관한 사무(행정구역의 명칭.위치 및 구역의 조정, 산하행정기관의 조지관리, 조례.규칙의 제정, 개발, 지방세와 지방세 외 수입의 부과.진수, 예산의 편성.집행 및 회계감사와 재산관리, 호적, 주민등록관리 등), 주민의 복리증진에 관한 사무(복지시설, 노인, 청소년, 아동보호, 전염병의 예방.방역, 청소, 페기물처리, 지방공기업의 운영), 농림, 상공업등 산업진흥에 관한 사무(농림, 축, 수산물의 생산, 유통지원, 복합영농의 운영, 지도, 공유권관리, 지역특차산업의 개발, 육성, 중소기업의 육성등), 지역개발 및 주민의 생활환경개설의 설치, 관리에 관한 사무(지방 토목, 건설사업, 지방도, 시군도의 설치, 관리, 농촌주택개량, 취락구조개선, 고원, 주차장의 설치, 관리 등), 교육, 체육, 문화, 예술의 진흥에 관한 사무(초등, 중, 고등학교의 설치, 운여, 도서관, 체육관, 박물관 등의 설치, 관리, 지방문화재의 지정, 보존, 괴리 등), 지역민방위 및 소방에 관한 사무이다.
  (3) 자치단체별 사무배분
  지방자치법은 위와 같이 자치사무를 예시한 다음 광역자치단체와 기초자치단체의 사무의 중복, 혼동을 막기 위하여 사무배분의 기준을 정하고 있다.
  1) 광역지방자치단체(특별시, 광역시, 도)의 사무
  - 행정처리 결과가 수개의 시, 군, 자치구에 미치는 광역적사무
  - 특별시, 광역시, 도 단위로 동일한 기준에 따라 처리되어야 할 성질의 사무
  - 지역적 특색을 살리면서 특별시, 광역시, 도 단위로 통일성을 유지할 필요가 있는 사무
  - 국가와 시, 군 및 자치구간의 연결, 조정 등의 사무
  - 시, 군 및 자치구가 독자적으로 처리하기에 부적당한 사무
  - 수개의 시, 군 및 자치구가 공동으로 처리하는 것이 적당하다고 인정되는 규모의 시설의 설치 및 관리에 관한 사무
  2) 기초지방자치단체(시, 군, 자치구)의 사무 위의 특별시, 광역시, 도가 처리하는 것으로 되어 있는 사무 이외의 것은 기초자치단체인 시, 군, 자치구의 사무로 한다. 지방자치법은 시, 군, 자치구는 기초지방자치단체라는 점에서 그 처리사무의 범위를 이처럼 개괄적으로 규정하고 있다.
  광역지방자치단체와 기초지방자치단체는 그 사무가 서로 경합하는 경우에는 지방자치법은 기초지방자치단체가 이를 우선적으로 처리하도록 하고 있다.  
  2. 위엄사무
  위엄사무란 지방자치단체가 법령에 의하여 국가 또는 다른 자치단체로 부터 위임받아 행하는 사무를 말한다.
  위임사무는 자치단체 자체에 위임되는 단체위임사무와 자치단체의 집행기관의 장에게 위임되는 기관위임사무를 포함하는 의미로 사용되는 것이 보통이나, 여기서는 단체위임사무만을 말한다. 이러한 단체위임사무는 자치단체에 그 처리의무를 부담시키는 것이므로 법적근거를 요한다. 
  지방자치단체는 자치사무뿐만 아니라 위임사무에 소요되는 경비도 지출할 의무가 있다. 다만 그 경우에는 당해 사무를 위임한 국가 또는 지방지치단체에서 그 경비를 부담하여야 한다.
  단체위임사무는 자치단체 자체의 사무로 전환되어, 자치사무와 마찬가지로 조례의 제정대상이 된다. 그러나 자치사무에 대한 국가 등의 감독권의 표현으로서의 자치단체 장의 처분에 대한 취소, 정지는 그 위법사유만에 한정되나, 단체위임사무에 대하여는 위법뿐만 아니라 부당을 이유로 하여서도 가능하다는 점에서, 상대적이기는 하나 실정법상 단체위임사무와 자치사무 사이에는 차이가 인정된다고 할 것이다. 
  현행법상 단체위임사무의 예는 매우 드문 편으로, 국가가 직할하천의 점용료, 사용료의 미수를 서울특별시, 광역시, 도에 위임한 것, 도가 도세의수사무를 시, 군에 위임한 것 등의 약간의 예가 있을 따름이다. 이처럼 단체위임사무의 예는 매우 적으나, 지방자치법상 지방자치단체에 의한 국가의 사무는 단체위임사무 또는 기관위임사용무의 어느 방식에 의하여도 처리될 수도 있는 것이며, 그 성질상 기관위임사무로서밖에 처리될 수 없는 것은 없다고 본다. 그러하다면 실질적 지방자치의 보장의 관점에서는 현재 법령상 기관위임사무로 되어 있는 사항들을 대폭 단체위임사무로 전환시키는 작업이 이루어져야 한다고 본다. 
  중앙행정기관의 권한의 지방자치단체에의 이양을 촉진하고 지방자치단체의 자율성을 강화하기 위하여 1998년 10월에 중앙행정권한의 지방이양촉진에 관한 법률이 제정되었던바, 동법 제4조는 국가와 지방단체간에 사무를 배분함에 있어서는 지방자치단체에 배분하여야 한다고 규정하고 있다. 이법은 이러한 사무배분의 효율적 추진을 위하여 대통령 소속기관으로서 지방이양 추진위원회를 설치하고 있다.  
  제6항 지방자치단체의 권능  
  국가와는 별개의 밥인격이 부여되고 그 독자적 사무가 인정되는 지방자치단체가 이러한 사무를 처리하고 존립하기 위하여는 일정한 권능을 가져야 하는바, 헌법 제117조 제 1 항은 지방자치단체의 권능을 명시적으로 보장하고 있다.  
  [1]. 지방자치권 성질  
  지방자치권의 성질에 대하여는 대체로 다음의 세 가지 견해가 제시되고 있다.
  (1) 고유권설
  이 설은 지방자치단체는 자생적단체로서 고유의 인격과 지배권을 가진다고 본다. 따라서 자치권은 국가의 인정에 의한 것이 아니라, 자치단체의 고유권으로서 국가도 이러한 고유권으로서의 자치권을 침해하거나 제한할 수 없다고 본다.
  (2) 전래설
  이 설은 자치권도 국가의 통치권에서 전래되고 국가에 의하여 승인된것으로서, 그것은 국가에서 부여된 한도 내에서만 행사할 수 있다고 본다. 
  (3) 제도적 보장설
  이 설은 지방자치권은 헌법의하여 승인되고 보장된 것으로서 입법자에서 폐지할 수 없고, 또한 제한을 하더라도 그 보질적 내용을 침해할 수는 없다고 본다. 제도적 보장설에 있어서는 지방자치권이 헌법에 의하여 보장되고 있다는 점이 강조되고 있기는하지만, 그것은 본질적으로는 전래설에 입각한 것이다.
  (4) 결여
  지방자치단체는 사회적 실체로서 존재한다고 하여도 그 법인격은 국법에 의하여 창설되는 것이므로 그 자치권도 당연히 국가의 통치권으로 부터 전래되는 것이며, 또한 지방자치단체는 국가의 단일성, 통일성을 당연한 전제로 하는 제도이므로, 국가의 통치권에 대응하는 것으로서의 자치단체의 고유권은 인정될 수 없다고 본다. 그에 따라 전래성이 타당하다고 본다. 이와 관련하여서는 전래선에서는 지방자치권은 법령의 범위 내에서만 보장된다는 점에서 기본적인 문제가 있다는 견해도 있다. 그러나 자치권이 국가에서 전래된 것이라고 하여 이를 헌법에 의하여 보장할 수 없다는 논리 필연적 이유는 없는 것이므로, 이 견해는 타당하다고 보기 어렵다.
  결론적으로 우리라나의 지방자치제도상의 자치권은 국가의 통치권에서 전래된 것이면서, 헌법에 의하여 보장되고 있는 것이라 할 것이다.
  자치단체의 권한은 그 내용에 따라 자치조지권, 자치행정권, 자치재정권 및 자치입법권등으로 나눌 수 있다.  
  [2]. 조직권  
  지방자치법은 헌법 제118조 제2항에 의거하여 지방자치단체의 조직의 기본적인 사정만을 정하고 그 나머지에 관한 것은 일정한 범위 안에서 당해 자치단체에 맡김으로써, 그 자치조직권을 인정하고 있다. 또한 법률로 자치단체의 조직, 구성 등에 관하여 정하는 경우에도 당해 자치단체의 의견을 듣도록하고 있는 경우가 많다.
  지방자치단체는 행정자치부장관의 승인을 얻어 자치구가 아닌 구와읍, 면, 동의 구역을 변경하거나 방치, 분합할 수 있다. 지방자치단체는 또한 그 보조기관, 소속행정기관, 하부행정기관에 대하여 자주조직권을 가지고 있다.
  법률에 의한 자치단체의 조직.구성등에 있어서의 자치단체의 의견청취절차와 관련하여, 지방자치단체를 방치.분합하거나 그 명칭 또는 구역을 변경하려고 할 때에는 관계지방의회의 의견을 들어야 하고(동법 4#2), 시를 설치하려고 할 때에는 도의회의 의견을 듣도록 하고 있다(동법 7#4).
  [3]. 자치행정권
  지방지치단체는 경영단체, 사업단체로서 주민의 공공복리를 위한 각종의 사업을 관리, 경영한다. 그에 따라 지방자치단체는 각종의 공기업, 공공시설 등을 설치, 관리하는 등의 비 권력적 관리사용을 그 주된 사업으로 한다. 그 밖에도 지방자치단체에는 이러한 공기업, 공공시설의 설치, 관리와 관련하여 부수적으로 공법상의 특권이 인정되고, 일정한 범위에서 권력적 작용을 할 수 있는 권한이 인정되는 바, 권력적 작용에 한하여 살펴보면 다음과 같다.
  (1) 공용부담금
  자치단체는 공기업 또는 공공시설의 관리, 경영과 관련하여 사용자에게 사용료 또는 수수료를, 그리고 그 재산이나 공공시설의 수익자에게 분담금(수익자부담금)을 징수할 수 있는 외에, 공용제한, 공용수용, 공용환권 등의 특권을 가진다.
  (2) 소방권
  소방사무는 광역지방자치단체(특별시, 광역시, 도)에 있어서는 그 자치사무로 되어 있으나, 시, 군에 있어서는 대통령령이 정하는 시기에 당해 자치단체의 사무로 이관하도록 규정하고 있다(소방법 3, 동 부칙 1).
  소방법은 화재예방조치(동법 4), 개수명령(동법 6), 위험물제조소 설치허가(동법 15 내지 27), 소방시설에 관한 명령, 검정(동법 29 내지 42), 소화를 위한 각종 명령, 강제 등의 여러 공권력 행사에 관하여 규정하고 있다.
  (3) 재정권
  이에 관하여는 다음의 자치재정권 부분에서 설명한다.
  [4]. 자치입법권
  헌법은 지방자치단체가 “법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정”을 제정할 수 있다고 규정하여 자치입볍권을 보장하고 있다(법 117#1). 이에 따라 지방자치법은 자치법규로서 규칙을 인정하고(법 15·16), 지방교육자치에 관한 법률은 교육규칙을 인정하고 있다(법 35).
  1. 조례
  (1) 조례의 의의
  조례는 지방자치단체가 법령의 범위 안에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 지방의회의 의결로서 제정하는 법이자(지방자치법 15 본문, 19). 조례는 법규의 성질(대외적 구속력)을 가지는 것이 원칙이나, 법규 아닌 행정규칙의 성질(자치단체의 행정조직 내부적 규율)을 가지는 것도 있다.
  (2) 조례제정사항 또는 조례제정권
  지방자치단체는 “법령의 범위 안에서 그 권한에 속하는 모든 사무(자치사무·단체위임사무)에 관하여 조례를 제정할 수 있다.(동법 15 본문).” 그러나 계폐위임사무는 지방자치단체의 사무가 아니므로 조례제정사항에서 제외된다.
  지방자치단체는 그 자치사무와 단체위임사무에 대하여는 ‘법령의 범위 안에서’ 원칙적으로 자주적으로 조례를 제정할 수 있으며, 그레 대한 법령의 위임이 있어야 하는 것은 아니다. 그러한 점에서 조례는 행정입법으로서의 위임명령과는 달리 법률에 준하는 성질을 가진다.  
  “지방자치단체가 조례를 제정할 수 있는 사항은 지방자치단체의 권한에 속하는 전반의 사무, 즉 ...그 관할구역의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하는 사무에 관한 것이라 할 것이다”(대판 1992.6.23,92추17)(청주시 행정 정보공개조례에 관한 대법원 판결).   
  조례는 그 권한에 속하는 사항에 관하여 지방의회의 재량에 의하여 제정되는 것이 원칙이나(임의적 조례규정사항), 법령이 특히 조례로써 정할 것을 규정하고 있는 경우(필요적 조례규정사항)도 있다.
  이러한 조례제정권과 관련하여 다음의 몇 가지 문제는 특별한 검토를 요한다.
  1) 법률우위의 문제 조례는 법적으로 보면 국법의 피조물로서의 자치단체가 제정하는 것이므로 국가의 법령에 위반할 수 없다 할 것인바, 헌법과 지방자치법도 지방자치단체는 ‘법령에 범위 안에서’ 조례를 제정할 수 있다고 규정(헌법 117, 지방자치법 15)하고 있다. 따라서 법령에 위반되는 조례는 무효라 할 것이다.
  구체적으로는 조례로 규율하려는 사항이 이미 법령에 의하여 규율되고 있는 경우에 조례와 법률의 관계가 문제되는데, 이 문제에 관하여 일본에서는 다음의 세 가지 경우로 나누어 검토하고 있다. 즉 #1국가의 법령과 동일한 사항·대상을 다른 목적으로 규율하는 조례 및 #2국가의 법령과 같은 목적이라도 당해 법령의 대상 외의 사항을 규율하는 조례는 법령에 위반되지 않는다고 보며, 반면에 #3국가의 법령과 동일한 목적으로, 동일사항에 대하여 법령보다 엄격한 요건이나 규제수단을 정하는 조례(법령보다 엄격한 허가기준 또는 법령상의 신고제를 허가제로 하는 것 등)는 법령에 위반되는 것으로서 허용되지 않는다. 그러나 당해 법령에 의한 규제가 전국적, 전국민적 건지에서 최소한도의 기준을 설정한 것으로 해석되는 경우에는 조례에 의한 보다 엄격한 규제도 허용된다고 본다(이와 관련하여서는 공해규제관련의 조례가 주로 문제되고 있다).
  2) 광역자치단체와 기초자치단체의 조례의 관계 지방자치법은 시, 군, 자치구의 조례는 특별시, 광역시, 도의 조례에 위반하여서는 안된다고 규정하고 있다(법17).
  기초자치단체인 시, 군, 자치구와 광역자치단체인 특별시, 광역시, 도는 모두 지방자치단체로서, 이들은 상하간의 관계에 있는 것은 아니다. 그러한 점에서 위의 규정은 특별시, 광역시, 도의 조례의 시, 군, 자치구의 조례에 관항 준칙적 효력만을 규정한 것이라고 해석하여야 한다는 견해가 있다.
  그러나 위의 규정은 기초자치단체는 광역자치단체의 관할구역 내에 위치하여 있다는 점에서 행정상 전체적 통일성의 확보를 그 기본목적으로 하는 것이라 할 것이므로, 효력규정이라고 해석하는 것이 타당할 것으로 본다.
  3) 법률 유보의 문제 헌법 제117조 제1항은 지방자치단체는 “법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다:고 규정하고 있다. 그러나 이 헌법규정을 구체화한 지방자치법 제15조는 그 분문에서 지방자치단체의 일반적 조례제정권을 규정하고 있으나, 이어서 ”다만, 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 하여, 이들 사항에 관하여는 조례제정권에 제한을 가하고 있는데, 이러한 지방자치법 제15조 단서에 대하여는 그 위헌 여부가 논의되고 있다.
  위헌설은 행정입법은 법률의 위임이 있어야 하나, 조례는 헌법 제117보 제1항에 의하여 부여된 자치입법권에 근거하여 제정되는 것이므로, ‘법령의 범위 안에서’, 즉 법령에 저촉되지 않는 한 법률의 위임이 없이도 제정될 수 있는 것이므로, 지방자치법 제15조 단서는 헌법 제117조 제1항에 반하는 위헌적 규정으로 본다.
  지방자치단체의 조례조정권은 헌법 제117조 제1항에서 일반적으로 부여되어 있는 것으로서, 이러한 조례는 미주적으로 구성된 지방의회에 의하여 제정되는 것이라는 점에서 행정입법(위임명령, 집행명령)과는 달리 오히려 법률에 가까운 성질을 가지는 점은 부인할 수 없다고 본다. 그러나 국민의 전체주의의 표현으로서의 법률과 제한적 지역단체 주민의 사의의 표현인 조례와의 사이에는 그 민주적 정당성에 있어 차이를 인정할 수밖에 없을 것이다. 그러한 점에서는 국민의 기본권에 관한 원칙적 규율, 기타 국민의 자유나 권리의 제한적 규율은 전국민적인 민주적 정당성이 있는 법률에 의하여만 이를 할 수 있다 할 것이다. 따라서 조례에 의한 이들 사항의 규율은 법률의 위임이 있는 경우에만 가능하다고 본다. 헌법 제37조 제2항이 “국민의 모든 자유와 권리는...법률로써 제한할 수 있으며”라고 규정하여, 기본권의 제한에 대한 법률유보원칙을 명시하고 있는바, 여기서의 법률은 국회가 제정한 형식적 의미의 법률이라는 점에 대하여는 의문이 없다고 본다.
  전술한 바에 따라 지방자치법 제15조 단서는 법률유보원칙과의 관계에서 구체화되는 헌법 제117조 제 1 항의 내용을 확인하는데 그치는 것으로서, 이 단서규정의 위헌성의 문제는 없다고 본다.
  이것은 판례의 입장이기도 한 것으로 대법원은,
  “지방자치법 제15조는 원칙적으로 헌법 제117조 제1항의 규정과 같이 지방자치단체의 자치입법권을 보장하면서, 그 단서에서 국민의 권리제한, 의무부과에 관한 사항을 규정하는 조례의 중요성에 비추어 입법정책적 고려에서 법률의 위임을 요한다고 규정하고 있는바, 이는 기본권제한에 대하여 법률유보원칙을 선언한 헌법 제37조 제2항의 취지에 부합하므로 조례제정에 있어 위와 같은 경우에 법률의 근거를 요구하는 것이 위헌성이 있다고 할 수 없다”(대판 1995.5.12. 94추28).
  헌법재판소도 같은 입장인 것으로 보인다. 즉 동재판소는,
  “이 사건의 조례들은 담배소매업을 영위하는 주민들에게 자판기 설치를 제한하는 것을 내용으로 하는 것이므로 주민의 직업선택의 자유, 특히 직업수행의 자유를 제한하는 것이 되어 지방자치단체가 이러한 조례를 제정함에 있어서는 법률의 위임을 필요로 한다”(헌재결 1995.4.20, 92헌마264, 279)
라고 결정하였다.
  전술한 바에 따라 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 등의 내용의 조례의 제정에 있어서는 법률의 위임이 있어야 하는 것이나, 다만 조례는 위임명령과는 달리 지방자치단체의 의회가 제정하는 자주법으로서의 성질을 가지는 것이므로, 법률의 위임에 있어서는 일정 한도의 포괄적위임은 허용된다 할 것이다.
  4) 조례와 벌칙 조례는 벌칙에 의하여 그 실효성이 담보되어야 하는 경우가 적지 않다. 그에 따라 지방자치법은 지방자차단체가 조례로, #1 조례위반행위에 대하여 천만원 이하의 과태료(법 20#1), 그리고 #2 사기 기타 부정한 수단으로 사용료, 수수료, 분담금의 징수를 면한 자에 대하여는 그 징수를 면한 금액의 5배 이내의 과태료, 공공시설을 부정사용한 자에 대하여는 50만원 이하의 과태료의 벌칙을 규정할 수 있도록 하고 있다(법 130#2).
  구지방자치법 제20조 제1항은 “시, 도의 조례로는 3월 이하의 징역, 금고, 10만원 이하의 벌금, 구류, 과료 또는 50만원 이하의 과태료의 벌칙을 정할 수 있다”고 규정하고 있었다. 이 규정은 형사벌칙규정권을 위임함에 있어 그 형량의 최고한도는 정했으나 범죄구성요건을 구체적으로 정하지 않고 조례에 백지위임하여 죄형법정주의에 위반된다는 문제점이 제기되고 있었다. 그에 따라 1994년 3월 16일의 지방자치단체 일반에 대하여 조례로써 행정질서벌인 과태료를 정할 수 있는 권한만을 일반적으로 위임함으로써, 종래 이 규정에 따르는 위헌문제를 입법적으로 해결하였다. 그러나 새 규정에 대하여는 1 천만원의 과태료가 통상의 과태료의 범위를 일탈한다는 문제점이 다시 제기되고 있다.
  구지방자치법상의 동조에 대하여는 그 합헌성의 주장도 상당히 유력하게 제시되고 있었다. 합헌성은 지방자치단체의 조례는 위임명령과는 달리 주민의 선거에 의하여 구성된 지방의회가 제정하는 것으로서, 그것은 준입법적 성질을 가지는 것이므로, 그에 대한 일정 한도의 일반적, 포괄적위임도 허용된다고 할 것이고, 또한 동조에는 조례규정사항이 한정되어 있고, 형량의 최고한도도 규정되어 있으므로, 헌법상의 죄형법정주의나 구체적 위임원칙에 위반되는 문제는 없다고 본 것이다.
  (3) 조례의 제정절차
  1) 제안 및 의결 조례안은 #1 당해 지방자치단체의 장, #2 교육·학예·과학에 관한 것에 한하여, 서울특별시, 광역시, 도에 있어서는 교육감, 시, 군에 있어서는 교육장, 또는 #3 지방의회의원 5분의 1 이상 또는 의원10인 이상의 연서로써 제안한다(지방자치법 58, 지방교육자치에 관한법률 13).
  2) 공포 및 효력발생 지방자치단체의 장(교육감)은 지방의회가 의결한 조례안을 이송받은 때에는 20일 이내에 이를 공포하여야 한다(동법 19#1#2,지방교육자치에 관한법률 14#5). 조례는 특별한 규정이 없는 한 공포한 날로부터 20일을 경과함으로써 효력을 발생한다.(지방자치법 19#7).
  2. 규칙
  (1) 규칙의 의의
  규칙은 지방자치단체의 장이 법령 또는 조례가 위임한 범위 안에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 제정하는 법이다(동법 #16). 규칙에는 법규적 성질의 것과 행정규칙적 성질의 것(교육훈련·내부조직 등)이 있다.
  (2) 규칙규정사항
  교육, 학예에 관한 사무를 제외하고는 지방자치단체의 장의 권한에 속하는 모든 사무에 관한 사항이며, 자치사무, 전체위임사무, 기관위임사무를 모두 포함한다.
  조례와는 달리 규칙으로는 벌칙을 정할 수 없다.
  규칙은 법령과 조례에 위반할 수 없으며, 시, 군 및 자치구의 법칙은 특별시, 광역시, 도의 조례나 규칙에 위반할 수 없다(동법 17).
  (3) 규칙제정권의 범위
  이 문제에 관하여 지방자치법은 “법령 또는 조례가 위임한 범위 안에서” 규칙을 제정할 수 있다(동법 16)고 하고 있으나, 그 의미에 관하여는 구체적 검토를 요한다.
  먼저 국가의 법령과 규칙과의 관계를 보면, 지방자치단체의 장은 당해 지방자치단체의 사무와 관련하여 법령의 위임이 있는 경우에는 그 위임의 범위 안에서 당해 법령을 보충하는 규칙을 제정할 수 있음은 물론이나, 규칙도 자주입법의 하나이므로 그것이 주민에 대하여 그 권리를 제한 하거나 의무를 부과하는 것이 아닌 한 그 제정에 있어 반드시 법령의 위임이 있어야 하는 것은 아니라고 본다.
  다음에 조례와 규칙과의 관계에 대하여는, 주민에 의하여 직접 선거되는 자치단체의 장이 제정하는 것이 규칙이라는 점에서, 조례와 규칙과의 관계는 법률과 명령과의 관계와 같은 성질의 것은 아니라고 할 것이다.
따라서 규칙의 제정에 있어서 반드시 조례의 위임이 있어야 하는 것은 아니라고 본다.
  그러므로 규칙은 #1 법령에 의하여 규칙으로 규정하도록 되어 있는 사항, #2 조례제정사항 이거나 기타 지방의회의 권한에 속하는 사항이 아닌 사항, #3 자치단체의 장의 전속적 권한에 속하는 사항, #4 조례의 위임 또는 그 시행에 필요한 사항 등에 대하여 제정할 수 있다 할 것이다.
  (4) 규칙제정절차
  규칙은 지방자치단체의 장이 제정하나, 공표 예정 15일 전에 감 독청에 보고하여야 한다(동법 21). 또한 사전에 감독창의 승인을 받아야 하는 경우도 있다(동법 111).
  규칙의 공포절차와 효력발생시기는 조례의 경유와 같다(동법 19).
  3. 교육규칙
  교육규칙이란 지방자치단체인 시·도의 교육·학예에 관한 사무의 집행기관인 교육감이 제정하는 규칙을 말하며(지방교육자치에 관한법률 26·35), 그 성질, 제정, 공포절차 등에 있어서 모두 전술한 (일반)규칙과 내용이 같다.
  [5]. 자치재정권  
  지방자치단체에게는 그 자치사무와 위임사무의 처리를 위한 경비의 지출의무가 있으므로(동법 132 본문), 그 경비에 충당하기 위하여 필요한 세입을 확보하고 지출을 관리하는 권한을 가지는바, 이것을 자치재정권이라 한다.
  자치단체의 재정자립성의 확보는 지방자치의 실질적 구현을 위한 결정적 요인이 되는 것이다. 현재 지방자치단체의 재정은 그 상당부분을 국가나 상급자치단체로부터 교부금, 보상금에 의존하고 있는바, 따라서 자주재원의 확보가 시급한 실정이다.
  1. 지방자치단체의 수입
  자치단체의 수입은 크게 세수입과 세외수입으로 구분되고, 세외수입은 다시 사용료, 수수료, 과태료 등의 협의의 세외수입과 보상금, 교부금 등으로 구분된다.
  (1) 지방세
  지방자치단체는 자치상 필요한 경비에 충당하기 위하여 법률(지방세법)이 정하는 바에 따라 주민에게 지방세를 부과, 징수할 수 있다(지방자치법 126, 지방세법 2). 지방세는 자치단체의 가장 중요한 재원이다.
  지방세는 그 과세주체 또는 과세의 목적, 대상에 따라 다음과 같이 분류할 수 있다.
  지방세의 부과주체는 지방자치단체인바, 그 집행기관인 자치단체의 장은 그 권한의 일부를 소속 공무원 또는 관할구역 안의 자치단체의 장(도의 경우 시장, 군수)에게 위임할 수 있다(지방세법 4).
  지방세의 세목, 과세객체, 과세표준, 세율 기타 부과, 징수에 관하여 필요한 사항은 당해 자치단체의 조례로 정한다(동법 3).
  지방세의 부과, 징수는 자치단체의 장 또는 그 위임을 받은 자가 세액, 내부기한 및 세입장소 등을 기재한 문서(납입고지서)로 납세의무자나 특별징수의무자에게 납부 또는 납입의 고지를 함으로써 한다(동법 25#1). 지방세의 징수는 지방세법에 특별한 규정이 있는 것을 제외하고는 국세징수법에 의한 국세체납처분의 예에 의한다(동법 28).  
  (2) 세외수입
  1) 협의의 세외수입
  (가) 사용료, 수수료 사용료는 자치단체가 공공시설의 이용 또는 재산의 사용에 대한 대가로 부과, 징수하는 것을 말하고(지방자치법 127), 수수료는 자치단체가 특정인을 위한 사무를 행하는 경우에, 그 역무를 제공받는 자로부터 그 대가로 부과, 징수하는 것을 말한다(동법 128).
  사용료와 수수료의 징수에 관한 것은 자치단체의 조례로 정하나(동법 130), 기관위임사무에 관한 것은 규칙으로 정하여야 할 것이다.
  사용료와 수수료의 징수는 지방세 징수의 예에 의하며, 그 부과, 징수에 이의가 있는 자는 행정쟁송(행정심판, 행정소송)을 제기할 수 있다(동법131#2 내지 #6).
  (나) 분담금 분담금은 자치단체의 재산 또는 공공시설로부터 부민의 일부가 특히 이익을 받을 때, 그 이익을 받는 자에 대하여 그 이익의 범위 안에서 부과, 징수하는 금전을 말한다(동법 120). 분담금의 부과는 수익자의 수익의 한도를 넘을 수 없으며, 분담금과 목적세를 이중으로 징수할 수는 없다. 분담금의 징수에 관한 사항은 당해 자치단체의 조례로 정한다(동법 130 #1). 그 징수절차는 지방세 징수의 예에 의하며, 그 부과, 징수에 대하여 이의가 있는 자는 행정쟁송을 제기할 수 있다.
  (다) 과태료 과태료는 행정질서를 유지하기 위하여 과하는 벌과금(행정질서벌)으로서, 지방자치단체는 조례로써 조례위반행위에 대하여 1천만원 이하의 과태료를 정할 수 있는 외에(지방자치법 20), 사기 기타의 부정한 수단으로 사용료, 수수료, 분담금의 징수를 면한 자에 대하여는 그 징수를 면한 금액의 5배 이내의 과태료, 그리고 공공시설을 부정 사용한 자에 대하여는 50만원 이하의 과태료에 처하는 벌칙을 조례로 정할 수 있다(동법 130 #2). 과태료의 징수절차 및 그에 대한 불법수단은 사용료 등의 경우와 같다(다만 지방자치법 제29조에 의한 과태료에 대하여 이의신청이 있는 경우는 비송사건절차법에 따라 지방법원이 졀정하도록 되어 있다)(동조 #3#4).
  (라) 재산수입 자치단체는 행정목적을 달성하기 위하여 또는 공익상 필요한 때에는, 조례가 정하는 바에 의하여 재산을 보유하거나, 자금을 적립하거나, 기금을 설치할 수 있는데(동법 133·144), 이러한 재산에서 생기는 수입을 재산수입이라 한다.
  (마) 사업수입 재산 및 공공설비 이외의 사업에서 생기는 수입을 말한다.
  (바) 잡수입 기부채납에 의한 수입인 기부금, 재산의 매각대금, 공과금 수탁징수에 대한 교부금 등이 있다.
  2) 지방교부세, 지방상여세, 보조금
  (가) 지방교부세는 자치단체의 운영에 필요한 재원을 교부하여 그 재정을 조정함으로써 지방행정의 건전한 발전을 도모하기 위하여 국가가 재정적 결함이 생긴 지방자치단체에 교부하는 금액을 말한다(지방교부세법 1, 2i). 그러한 점에서 지방교부세는 간접과징형태의 지방세라 할 수 있다.
  지방교부세법에 따라 국가는 매년 내국세 총액의 13.27%를 지방교부세로 교부하여야 하는바, 이 중 보통교부세는 11분의 10으로, 특별교부세는 11분의 1로 한다(동법 4).
  지방교부세는 그 교부목적의 특정 여부에 따라 보통교부세와 특별교부세로 구분된다.(동법 3, 6, 9). 교육재정의 결함에 충당하기 위하여 교부하는 교부세를 특히 지방교육재정교부금(지방교육재정교부금법)이라 한다.
  (나) 지방양여금이란, 지방재정의 확충을 위하여 국세수입의 전부 또는 일부를 지방자치단체에 양여하는 것을 말한다. 국세와 지방세의 조정등에 관한 법률은 국세의 수입 중 #1 토지초과이득세의 100분의 50에 상당하는 금액, #2 주세의 전액, #3 전화세의 전액을 지방자치단체에 양여할 것을 규정하고 있다(동법5#1). 또한 교육세 수입 중 교육환경개선특별회계의 세입이되는 금액을 제외한 금액을 교육세법에 규정된 목적에 사용하게 하기 위하여 지방자치단체에 양여하도록 규정하고 있다(동조#2).
  (다) 보조금은 국가나 상급자치단체가 자치단체의 재정의 적정을 도모하기 위하여 교부하는 금전을 말한다. 국가나 상급자치단체는 보답상 필요한 때 또는 자치단체의 재정사정상 필요하다고 인정할 때에는 예산의 범위 안에서 자치단체에 보조금을 교부할 수 있다.(지방재정법 20).
  3) 지방채 및 일시차입금  지방채는 국채와 같은 공채의 일종이다. 지방자치단체는 부채상환이나 그 항구적 이익 또는 비상재해 복구 등의 특별한 필요가 잇을 때에는, 지방의회의 의결을 거쳐 대통령령이 정하는 바에 따라 지방채를 발행할 수 있다(지방자치법 115,지방재정법 7).
  2.자치단체의 예산, 결산
  지방자치단체의 예산과 결산에 관하여는 지방자치법 제116조 내지 제125조에 개괄적인 규정이 있는 외에 지방재정법, 지방공기업법 등이 있다.
  지방자치단체의 장은 회계년도(매년 1월 1일부터 12월 31일까지)마다 예산안을 편성하여, 특별시, 광역시, 도는 회계년도 개시 50일 전까지, 시, 군 및 자치구는 회계년도 개시 40일 전까지 의회에 제출하여 의회의 의결을 거쳐야 한다(지방자치법 118#1). 특별시, 광역시, 도의 의회는 회계년도 15일 전까지, 시, 군 및 자치구의 의회는 회계년도 10일 전까지 당해 예산안을 의결하여야 한다(동조 #2).
  교육, 학예에 관한 예산, 결산에 관하여는 지방교육자치에 관한 법률에 특별규정을 두고 있다. 교육감은 예산안과 결산에 대하여 교육위원회의 심의, 의결을 거쳐 지방의회에 제출하는데, 지방의회는 예산안을 수정 의결하고자 할 때에는 미리 교육감의 의견을 들어야 한다(동법 14#3).
  제7항 지방자치단체의 기관
  [1]. 개설
  지방자치단체는 그 사무를 그 고유한 기관에 의하여 처리하는 것이 원칙이다. 자치단체의 기관은 그 권한의 일반성 여하에 따라 보통기관과 특별기관으로 나눌 수 있다.
  우리나라의 지방자체단체는 대통령제적 조직원리를 취하여, 자치단체의 보통기관으로 단체의사를 결정하는 의결기관인 지방의회와 이러한 의결기관의 결정과 기타 전결사항을 집행하는 집행기관인 지방자치단체의 장(특별시장, 광역시장, 도지사, 시장, 군수, 자치구장)등을 두고 있다.
  특별기관이란 지방자치단체의 특정한 사무에 관하여 권한을 가지는 기관을 말하며, 교육위원회(의결기관)과 교육감(집행기관) 외에도 선거관리위원회, 인사위원회, 지방공무원소청심사위원회 등이 있다.
  [2]. 의결기관-지방의회
  1. 개설
  지방의회는 자치단체의 의결기관으로서 헌법기관이다(헌법 118#1).
  지방의회의 선거에 관하여 지방자치법은 기초자치단체와 광역자치단체에서의 선거시시를 달리 규정하고 있었으나, 1990년 12월 31일의 개정에 의하여, 특별시, 광역시, 도 및 시, 군, 자치구의 지방의회의 선거를 모두 1991년 6월 30일 이내에 실시하도록 규정하였다. 그에 따라 1991년 3월 26일에 시, 군, 자치구의 의회의원 선거가 실시되고, 1991년 6월 20일에 시(특별시, 광역시), 도의 의회의원 선거가 실시되어, 현재는 모든 자치단체에 지방의회가 구성되어 있다.
  2. 지방의회의 조직
  지방의회의 회의제의결기관으로서 일정수의 의원으로 구성된다. 의원은 선거일 현재 만 20세 이상의 국민으로서, 선거인명부작성기준일 현재 당해 자치단체의 구역 안에 주민등록이 되어 있는 주민의 직접·보통선거에 의하여 선출된다(지방자치법 26의2,동직선거 및 선거부정방지법 15#2).
  (1) 시, 도의외의 의원정수
  시, 도의회의 의원에는 지역구의원과 비례대표의원이 있다.
  1) 지역구의원정수 그 정수는 그 관할구역 안의 자치구, 시, 군(하나의 자치구, 시, 군이 2 이상의 국회의원지역선거구로 된 경우에는 국회의원지역구를 말하며, 행정구역의 변경으로 국외의원선거구와 행정구역이 합치되지 아니하게 된 때에는 행정구역을 말한다)마다 2 인으로 한다(공직선거 및 부정선거방지법 22#1). 다만, 시와 군을 통합하여 도농복합형태의 시로 한 경우에는 시, 군통합 후 최초로 실시하는 임기만료에 의한 시, 도의원선거에 한하여 당해 시의 도의회의원의 정수는 통합 전의 시와 군마다 2인으로 한다.
  위의 기준에 의하여 책정된 의원정수가 14인 미만이 되는 광역시 및 도는 그 정수를 14인으로 한다(동법 22#2).
  2) 비례대표의원정수 그 수는 당해 시, 도의회의 지역구의원정수의 100분에 10으로 한다. 단수는 1로 보며, 책정된 의원정수가 3인 미만인 때에는 3인으로 한다(동법 22#4). 비례대표의원은 추천정당이 후보자등록시에 정한 비례대표시, 도의원 후보자명부의 순위에 따라 유효득표 100분의 5 이상을 득효한 정당별로 일정한 비율로 배분한다(동법 49#2, 190#4 등).
  (2) 자치구, 시, 군의 의원정원
  자치구, 시, 군의 의원에는 비례대표정원이 없다. 그 의원수는 관할 구역 안의 읍, 면, 동마다 1인으로 하되, 인구 5천 미만의 동은 그 구역과 인접한 읍, 면, 동과 통합한다. 이 기준에 의하여 책정된 의원정수가 7인 미만이 되는 때에는 그 정수를 7인으로 한다(동법 23#1#2).
  (3) 의원의 임기와 권리, 의무
  의원은 임기 4년의 명예직으로서 그 권리와 의무는 대체로 다음과 같다.
  1) 의원의 권리 의원은 당해 지방의외의 의장, 부의장 등 기관의 선거권과 피선거권을 가진다. 의원은 또한 당해 의회에 의안을 발의하고, 발언, 투표 등 의사에 참여할 수 있는 권리를 가지는데, 이것이 의원의 가장 중요한 권리임은 물론이다. 의원은 명예직이지만 의원자료의 수집, 연구와 이를 위한 보조활동에 소요되는 비용의 보전을 위한 의정활동비(보조활동비는 특별시, 광역시, 도의원에 한하여 지급) 및 공무여행시의 여비와 회기중의 회의수당을 지급받는다(지방자치법32). 의원은 다른 지방의회의 의원, 국회의원, 정부투자기관의 임, 직원, 지방공사의 임, 직원 등 일정한 직책을 겸직할 수 없다(동법33#1). 의원은 또한 당해 자치단체 및 공공단체와 영리를 목적으로 하는 거래를 할 수 없으며, 이와 관련하여 시설 또는 재산의 양수인 또는 관리인이 될 수 없다(동조#2).
  의원은 그 직무수행에 있어 공공이익 우선의무, 성실의무, 청렴의무, 품위유지의무, 지위남용금지의무 등을 부담한다(동법 34).
  3. 지방의회의 지위
  (1) 주민대표기관
  지방의회는 주민에 의하여 선출된 의원으로 구성되는 점에서, 국회가 국민의 대표기관의 지위를 가지듯이 지방의회는 주민대표기관의 지위를 가진다. 그러나 이것은 지방의회가 정치적 의미에서 전체 지방이익을 대표하는 기관이라는 의미인 것이며, 법적으로 지방자치단체를 대표하는 것은 지방자치단체의 장이다(지방자치법 92).
  (2) 최고의결기관
  지방의회는 당해 지방자치단체의 거의 모든 중요한 자치사무에 관한 의사결정권을 가지는 최고의결기관으로서, 그 결정(의결)은 지방자치단체의 장이나 기타 기관을 기속한다. 다만 조례안, 예산, 결산안, 특별부담금, 사용료 등의 부과, 징수에 관한 사항을 제외한 교육, 학예에 관한 사항에 대하여는 교육위원회의 의결이 시, 도의회의 의결로 간주되므로(지방교육자치에 관한법률 13#1), 그 한도에서 교육위원회가 최고의결기관의 지위를 가진다.
  (3) 자치위법기관
  지방의회는 지방자치단체의 최고의결기관으로서, 지방자치의 근간을 이루는 자치입법으로서의 조례의 제정권을 가지고 있다(지방자치법 35#1i).
  (4) 집행기관의 통제기관
  지방의회는 지방자차단체의 집행기관을 감시하고 통제하는 기관으로서의 지위를 가진다. 다음에서 보는 바와 같이, 이러한 지위에서 지방의회는 행정사무감사, 조사권, 지방자치단체의 장의 출석요구, 질의권, 예산의결, 결산승인권 등을 가지고 있다.
  (5) 행정기관
  주민에 의하여 선출된 의원으로 구성되는 지방자치에 관한 최고의결기관으로서 지방의회는 특히 자치입법으로서의 조례제정권을 가지고 있는 것임은 전술한 바 있다. 이러한 조례는 행정입법과는 달리 반드시 법률의 위임이 있어야 하는 것도 아니고, 또한 법률에 의한 위임의 경우에도 일정 한도의 일반적 수권은 허용된다고 본다. 이러한 조례제정권을 가지는 지방의회는 그 한도에서 입법기관의 지위에 있는 것임은 물론이다. 그럼에도 불구하고 지방의회는 본질적으로는 행정기관으로서의 성질을 가진다고 본다. 왜냐하면 지방자치의 본질에 관하여 고유권설을 취하지 않는 한, 지방자치도 지방행정의 하나의 실현형태에 그치는 것이고, 지방자치단체도 행정권의 일부를 구성하는 것이라고 할 것으로서, 이러한 지방행정의 실현제도로서의 지방자치의 기관인 지방의회는 당연히 행정기관으로서의 성질을 가지는 것으로 보아야 할 것이기 때문이다.
  대법원이,
  “지방의회를 대표하고 의사를 정리하며 의회장 내의 질서를 유지하고 의회의 사무를 감독하며 위원회에 출석하여 발언할 수 있는 등의 직무권한을 가지는 지방의회의장에 대한 불신임의결은 의장으로서의 권한을 박탈하는 행전처분의 일종으로서 행정소송의 대상이 된다”(대판 1994.10.11,94두23)
라고 판시하고 있는 것은 이러한 지방의회의 행정기관성에 입각한 것이라 할 것이다.  
  4. 지방의회의 권한
  (1) 의결권
  지방의회는 자치단체의 의결기관이므로, 의결권은 그 기본적인 권한에 해당한다. 지방의회의 의결사항을 정하는 방법으로는 개괄주의와 열기주의(제한주의)가 있는데, 우리 지방자치법은 열기주의를 취하고 있어 지방의회는 동법 기타 특별법에 의결사항으로 규정되어 있는 사항에 한하여서만 의결권을 가진다.
  지방의회는 의결기관이지만 표의기관은 아니므로, 그 의결에 의하여 자치단체의 의사가 결정된 후에도 그것은 집행기관에 의하여 외부에 표시되어야 비로소 효력을 발생한다.
  지방자치법 제35조가 규정하고 있는 지방의회의 의결사항은 다음과 같다.
  #1 조례의 제정, 개폐
  #2 예산의 심의, 확정
  #3 결산의 승인
  #4 법령에 규정된 것 이외의 사용료, 수수료, 분담금, 지방세 또는 가입금의 부과, 징수
  #5 기금의 설치, 운용
  #6 중요재산의 취득, 처분
  #7 공공시설의 설치, 관리, 처분
  #8 법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산 외의 의무부담이나 권리포기
  #9 청원의 수리와 처리
  #10 기타 법령에 의하여 그 권한에 속하는 사항(이상 동조 #1).
  #11 조례가 지방의회의 의결사항으로 정한 사항(동조 #2)
  (2) 행정사무감사, 조사권 등
  지방의회는 매년 1회 시, 도에 있어서는 10일 이내, 시, 군 및 자치구에 있어서는 7일 이내에 당해 지방자치단체의 사무를 감사하고 당해 사무 중 특정사안에 관하여는 본회의의결로써 본회의 또는 위원회로 하여금 조사하게 할 수 있다. 조사의 발의는 그 이유를 명시한 서면으로 하고 재적의원의 3분의 1 이상의 연서가 있어야 한다. 지방의회는 또한 국회 등이 직접 감사하기로 한 사무를 제외한 국가 등의 위임사무(단체위임, 기관위임사무)의 처리에 대하여도 감사할 수 있다(동법 36 #1#2#3).
  지방의회는 위의 감사 또는 조사를 위하여 필요한 때에는 현지확인을 하거나 서류제출 또는 자치단체의 장, 관계공무원 기타 그 사무에 관계되는 자의 출석증언이나 의견진술을 요구할 수 있다. 지방의회는 이들 관계인이 허위증언을 한 때에는 고발할 수 있고, 정당한 이유 없이 출석하지 않거나 증언 또는 진술을 거부한 때에는 500만원 이하의 과태료를 부과할 수 있다(동조 #4#5).
  지방의회는 또한 매회계년도마다 검사위원을 선정하여 자치단체의 출납, 회계검사를 실시한다.
  (3) 출석, 답변 및 서류제출요구권
  지방의회 또는 그 위원회는 지방자치단체의 장 또는 그 공무원에 대하여 출석하여 답변할 것을 요구하고, 안건의 심의와 관련된 서류의 제출을 자치단체의 장에게 요구할 수 있다(지방자치법 37 #2, 35의2)
  (4) 선택권
  지방의회는 #1 의장, 부의장, 임시의장을 선출하고(동법 42, 46), #2 의회의 위원회의 위원을 선임하며(동법 50 #3), #3 결산검사위원을 선임한다(동법 125#1).
  (5) 청원의 수리·처리
  지방의회는 의원의 소개로 제출된 청원을 수리, 처리할 수 있는데, 법규에 어긋나거나 재판에 간섭하는 내용의 청원은 이를 각하한다(지방자치법 65·66).
  청원 중에서 자치단체의 장이 처리함이 타당하다고 인정되는 것은 의견서를 첨부하여 장에게 이송한다(동법68).
  (6) 자율권
  지방의회는 그 조직, 의원신문, 운영 등의 사항에 대하여 스스로 결정, 규제할 수 있는 권한을 가진다.
  의회의 자율사항으로는 #1 내부조직권(의장, 부의장 등의 선임)(동법42 이하), #2 개회, 휴회, 폐회와 회기결장권(동법 41), #3 의원자격심사 및 징계권(동법71, 72), #4 의사규칙제정권(동법 37의2·63), #5 의장, 부의장의 불신임권(동법 49), #6 의원경찰권(동법 74, 76, 77)등이 있다.
  5. 지방의회의 회의
  지방의회의 회의는 정기회와 임시회로 나누어진다. 정기회는 시, 도에 있어서는 매년 11월 20일에, 시, 군 및 자치구에 있어서는 매년 11월 25일에 소집되며(동법 38), 임시회는 자치단체의 장 또는 의회의 재적의원 3분의 1 이상의 요구가 있을 때에 소집된다(동법 39#2). 그러나 총선 후 최초로 소집되는 임시회는 자치단체의 장이 지방의회의원 임기개시일부터 25일 이내에 소집한다(동법 39#1). 정기회의 회기는 시, 도의회의 경우 40일, 시, 군, 자치구의 경우에는 35일, 임시회의 회기는 15일 이내로 한다(동법 41#2).
연간 회의총일수는 정기회 및 임시회를 합하여 시, 도에 있어서는 120일, 시, 군 자치구에 있어서는 80일을 초과할 수 없다(동법 41#3).
  지방의회의 회의는 특별한 경우를 제외하고는(동법 57 단서) 공개한다(동조본문).
  [3]. 집행기관-지방자치단체의 장
  지방자치단체의 장으로서 서울특별시에 서울특별시장, 광역시에 광역시장, 도에 도지사, 시에 시장, 군에 군수 그리고 자치구에 구청장등이 있다.
  1. 지방자치단체의 장의 지위
  지방자치단체의 장은 그 집행기관의 장으로서, 당해 자치단체의 사무(자치사무, 단체위임사무)를 일반적으로 관장, 집행하고 당해 자치단체를 통할, 대표한다(지방자치법 92).
  자치단체의 장은 또한 일정한 국가사무를 수임, 처리(동법 93, 94)하는바, 그 한도에서는 국가의 지방행정기관의 지위에 서게 된다. 그에 따라 자치단체의 장은 그 처리사무에 따라, 자치단체의 최고집행기관 또는 국가의 지방행정청으로서의 지위를 가진다.
  지방자치단체의 장은 4년의 임기로 주민이 직접 선출한다(동법 86#1, 87#1)
  2. 지방자치단체의 장의 권한
  (1) 통할대표권 및 관리집행권
  지방자치단체의 장은 최고집행기관으로서 당해 자치단체를 통할하고 대표하며(동법 92), 특별기관의 권한에 속하는 것을 제외한 당해 자치단체의 사무를 관리하고 집행하는 권한을 가진다(동법 94 전단). 지방자치단체의 장은 또한 ‘법령에 의하여 그 지방자치단체의 장에게 위임된 사무’(기관위임사무)를 관리하고 집행한다(동법 94 후단). 이 경우 자치단체의 장은 국가의 기관으로서의 지위에 서게 되며, 그 한도에서 주무장관의 지휘, 감독을 받는다.
  (2) 규칙제정권
  지방자치단체의 장은 법령 또는 조례가 위임한 범위 안에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있다(동법 15).
  지방자치단체의 장의 권한에 속하는 사항에는 당해 자치단체의 사무(자치사무, 단체위임사무)와 기관위임사무가 있으므로 자치단체의 장은 이들 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있다. 한편 기관위임사무는 자치단체 사무가 아니므로 그에 관하여는 조례를 제정할 수 없다.
  (3) 직원의 임용, 감독권
  지방자치단체의 장은 소속직원을 지휘, 감독하고, 법령과 자치법규가 정하는 바에 따라 소속 직원의 임면, 교육훈련, 복무 및 징계에 관한 사항을 처리하는 권한을 가진다(동법 96).
  (4) 행정감독권
  1) 위임사무의 지도, 감독 시장(특별시장, 광역시장), 도지사는 시, 군, 자치구 또는 그 장이 위임받아 처리하는 국가사무에 관하여 1차적인 지도, 감독권을 가진다. 시, 도지사는 또한 시, 군, 자치구가 위임받아 처리하는 시, 도의 사무에 대하여도 지도, 감독권을 가진다(자방차지법 156#1#2).
  2) 위법, 부당한 명령, 처분의 시정권 특별시장, 광역시장, 도지사는 시, 군, 자치구의 장의 명령이나 처분이 볍령에 위반되거나 현저히 부당하여 공익을 해친다고 인정될 때에는 기간을 정하여 서면으로 그 시정을 명하고, 그 기간 내에 이행하지 않을 때에는 이를 취소하거나 정지할 수 있다(동법 157#1 전단). 그러나 당해 처분이나 명령이 자치사무에 관한 것인 때에는 볍령위반(위법)의 경우에 한하여 위와 같이 할 수 있다.(동법 157#1 후단). 이 경우 당해 자치단체의 장이 자치사무에 관한 취소, 정지처분에 이의가 있으면 대볍원에 제소할 수 있다(동조 #2).
  3) 직무이행명령권 특별시장, 광역시장, 도지사는 시, 군, 자치구의 장이 법령의 규정에 의하여 그 의무에 속하는 국가의 위임사무(단체위임사무, 기관위임사무) 또는 특별시, 광역시, 도의 위암사무의 관리, 집행을 명백히 태만히 하고 있다고 판단되는 때에는 그 이행할 사항에 대한 명령, 즉 이행명령을 발할 수 있다(특별시장·광역시장 및 도지사에 대한 직무이행명령은 주무부장관이 이를 발한다)(동법 157의 2#1).
  특별시장, 광역시장, 도지사는 당해 지방자치단체의 장이 소정기간내에 이행명령을 이행하지 않을 때에는 그 지방자치단체의 비용으로 대집행을 하거나 행정, 재정상 필요한 조치를 할 수 있다(동조 #2).
  이행명령에 이의가 있는 때에는 관계 지방자치단체의 장은 15일 이내에 대법원에 제소할 수 있고 이와 더불어 이행명령의 집행정지결정도 함께 신청할 수 있다.
  (5) 선결처분권 
  지방자치단체의 장은 지방의회의 의결사항에 관하여 #1 의원의 구속등의 사유로 의결정족수에 미달하여 지방의회가 성립되지 않은 때 #2 주민의 생명, 재산의 보호를 위하여 긴급하게 필요한 사항으로서 지방의회를 소집할 시간적 여유가 없는 때, 또는 지방의회에서 의결이 지체되어 의결되지 아니한 때에는 선결처분을 할 수 있다. 이 경우 지방자치단체의 장은 지체없이 그 선결처분을 지방의회에 보고하여 그 승인을 받아야 하는 바, 지방의회에서 승인을 받지 못한 때에는 당해 선결처분은 그 때부터 효력을 상실한다.
  이것은 국가에서의 대통령의 긴급재정, 경제처분에 상응하는 제도이다.
  (6) 재의요구 및 제소 
  1) 장의 발의에 의한 재의요구 및 제소 지방자치단체의 장은 #1 지방의회의 의결이 월권 또는 법령에 위반되거나 현저히 부당하다고 인정되는 때, #2 예산상 집행할 수 없는 경비가 포함되어 있다고 인정되는 때, 또는 #3 법령상의 의무적 경비나 비상재해로 인한 시설의 응급복구를 위하여 필요한 경비를 삭감하는 내용인 때에는, 이유를 붙여 재의를 요구 할 수 있다. 지방의회가 재의 결과 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 동일한 의결을 하면 그 의결사항은 확정된다.
  재의결사항이 법령에 위반된다고 인정되는 때에는 지방자치 단체의 장은 대법원에 재소할 수 있다. 이러한 지방의회의 재의결사항의 월권을 위법사유로 하는 소송은 행정소송법상의 기관소송의 전형적인 예라 할 것이다.
  2) 감독청의 요청에 의한 재의요구 및 제소 지방의회의 의결이 위법또는 현저히 부당하다고 인정될 때에는 시.도에 대하여는 행정자치부 장관이, 시, 군, 자치구에 대하여는 시, 도지사가 당해 자치단체의 장에게 재의를 요구하도록 할 수 있고 자치단체의 장은 그에 따라야 한다. 이 경우 지방의회가 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2이상의 찬성으로 동일한 의결을 하면 그 의결사항은 확정된다. 재의결사항이 위법으로 인정되는 때에는 지방자치단체의 장은 재의결된 날로부터 20일 이내에 대법원에 재소할 수 있으며 이 경우 당해 재의결의 집행정지결정도 신청할 수 있다.
  재의결된 사항이 법령에 위반되는 때에도 당해 지방자치단체의 장이 소를 제기하지 않는 때에는 행정자치부 장관 또는 특별시장, 광역시장, 도지사는 당해 지방자치단체의 장에게 제소를 지시하거나 직법 제소 및 집행정지결정을 신청할 수 있다.
  (7) 소속행정기관설치권
  지방자치단체의 장은 소방기관, 교육훈력기관, 보건진료기관, 시험연구기관등의 직속기관이나, 사업소, 출장소등을 설치할 수 있다.
  3. 지방자치단체의 장과 지방의회의 관계 
  (1) 개설 
  국가의 통치구조의 대표적인 형태로는 대통령제와 내각책임제가 있으며 지방자치에 있어서도 그에 상응하는 조직형태가 채택될 수 있을 것인데 우리나라의 지방자치법이 채택하고 있는 것은 대통령제적 원리에 입각한 조직이다. 그에 따라 자치단체의 의결기관으로서의 지방의회와 집행기관으로서의 지방자치단체의 장은 국가에서의 국회와 대통령의 관계와 같이 서로의 활동을 존중하면서도 일정 한도에서 제제와 협력을 통하여 조화를 이루고 있다고 할 수 있다.
  양자의 구체적인 관계에 관하여는 위의 지방의회 및 지방자치단체의 장의 권한에 관한 검토부문에서 이미 어느정도 살펴 본 바 있다. 따라서 여기서의 기술내용은 부분적으로는 이미 기술한 내용과 중복되는 면이 있다.
  (2) 지방의회의 지방자치단체의 장에 대한 관계 
  지방의회는 자치단체의 최고의결기관으로서 조례를 제정하고 중요한 사항에 대한 의결권을 가지며 또한 집행기관에 대한 감시, 통제기관으로서 행정감사, 조사권등에 의하여 집행기관을 통제한다.
  1) 의결권, 조례제정권 지방의회는 지방자치단체의 최고의결기관으로서 그 자치사무의 대부분의 사항에 대하여 의결권을 가지고 있고 당해 자치단체의 법률이라 할 수 있는 조례제정권을 가지고 있어서 자치단체의 행정의 기본정책과 방향을 책정할 수 있다.
  2) 서류제출요구권 지방의회의 본회의 또는 위원회는 안건의 심의와 관련된 서류의 제출을 자치단체의 장에게 요구할 수 있다.
  3) 지방자치단체의 장등의 출석, 답변요구권 지방자치단체의 장 또는 관계공무원은 지방의회나 그 위원회의 요구가 있는 때에는 출석, 답변하여야한다.
  4) 행정사무감사, 조사권 이에 대하여는 위에서 검토하였다.
  5) 청원의 이송과 처리보고 지방의회는 주민이 의원의 소개로 제출한 청원을 심사, 처리할 수 있는데 이 중에서 자치단체의 장이 처리함이 적당하다고 인정되는 것은 의견서를 첨부하여 이송하는 바 이 경우 자치단체의 장은 당해 청원을 처리하고 그결과를 지체없이 지방의회에 보고하여야 한다.
  6) 지방의회의장의 조례공포권 조례안이 지방의회에서 의결된 때에는 지방의회의 의장은 이를 자치단체의 장에게 이송한다. 이 경우 자치단체의 장이 그 조례안에 대하여 이의가 있는 때에는 이유를 붙여 지방의회에 환부하여 그 재의를 요구할 수 있다. 이처럼 환부된 조례안에 대하여 지방의회가 제적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2 이상의 찬성으로 전과 같이 의결하면 당해 조례안은 조례로서 확정된다. 또한 자치단체의 장이 조례안을 이송받은 후 20일 내에 당해 조례안을 공포하지 않거나 재의를 요구하지 않는 경우에도 당해 조례안은 조례로서 확정된다.
  자치단체의 장이 이처럼 확정된 조례를 공포하지 않는 경우에는 지방의회의 의장이 이를 공포할 수 있다.
  (3) 지방자치단체의 장의 지방의회에 대한 관계 
  지방자치단체의 장은 의회와의 관계에서 임시회소집권, 의안발의권, 조례공포권 등과 함께 보다 실질적인 권한으로서 재의요구권, 선결처분권등을 가지고 있다.
  1) 임시회소집권 지방자치단체의 장은 지방의회의원 선거후 최초로 집회되는 임시회를 소집하여 그 외의 경우에도 지방의회의장에 대하여 임시회의 소집을 요구할 수 있다.
  지방자치단체의 장은 의회에 안건을 부의 할 수 있다. 이 경우 자치단체의 장은 원칙적으로 당해 안건을 미리 공고하여야 한다. 그러나 회의 중 부의되는 긴급한 안건의 경우에는 그렇지 않다.
  3) 의안발의권 지방자치단체의 장은 지방의회에서 의결할 제안을 발의할 수 있다.
  4) 조례(안)공포권 지방자치단체의 장은 조례안 공포권을 가지는데 지방의회에서 의결된 조례안이 이송된 때에는 자치단체의 장은 그 이송일부터 20일 이내에 이를 공포하여야한다  
  5) 재의요구 및 제소권 이에 관하여는 위에서 검토하였다.
  6) 선결처분권 이에 관하여도 위에서 검토하였다.
  4. 지방자치단체의 장의 보조기관 및 행정기구 
  (1) 보조기관 
  지방자치단체의 장의 보조기관으로서 서울특별시와 광역시에 부시장을, 도에 부지사를 두며, 시에 부시장, 군에 부군수, 구에 부구청장을 둔다. 특별시와 광역시의 부시장, 도의 부지사는 대통령이 대통령이 임명하는 정무직 또는 일반직 국가공무원으로 보한다. 다만 대통령령이 정하는 바에 의하여 특별시. 광역시 및 도에 2인의 부시장 또는 부지사를 두는 경우에는 그 중 1인은 정무직 또는 별정직 지방공무원으로 보한다. 보조기관은 당해 자치단체의 장의 명을 받아 자치단체의 사무를 처리하고 소속직원을 지휘, 감독하며, 자치단체의 장의 유고시에 그 권한을 대리한다.
  한편 시의 부시장, 군의 부군수, 자치구의 부구청장은 일반지방공무원으로 보하되 그 직급은 대통령령으로 정하며 시장, 군수등이 임명한다.
  (2) 행정기구 
  지방자치단체의 행정사무를 분장하기 위하여 필요한 행정기구룰 두되, 특별시, 광역시, 도에 있어서는 대통령령이 정하는 범위 안에서 당해 자치단체의 조례로 정하고 시, 군 및 자치구에 있어서는 특별시장, 광역시장, 도지사의 승인을 얻어 당해 자치단체의 조례로 정한다.
  5. 지방자치단체의 장의 소속 행정기관 
  (1) 직속 행정기관 
  지방자치단체는 그 소관사무의 범위안에서 필요한 때에는 대통령 또는 행정자치부장관의 승인을 얻어 제정한 조례가 정하는 바에 의하여 소방기관, 교육훈련기관, 보건진료기관등을 둘 수 있는 바 이에는 다음과 같은 것들이 있다.
  1) 농촌진흥원, 농촌지도소 농업에 관한 지역적인 시험연구사업, 농촌지도사업 및 농민훈련에 관한 사업을 분장하게 하기 위하여 도지사 소속하에 농촌진흥원을 두고 농촌지도사업을 분장하게 하기 위하여 서울특별시장, 광역시장, 시장, 군수 소속하에 농촌지도소를 둔다. 
  2) 보건소, 지소 보건에 관한 사업을 수행하게 하기 위하여 서울특별시, 광역시, 시, 군에 보건소를 둔다. 보건소는 서울특별시, 광역시 및 구가 설치되어 있는 시에서는 구마다 1개소, 기타 시, 군에서는 초과인구 매 10만명마다 1개소씩 증설 할 수 있다. 보건소 관할구역 내에 보건지소를 설치할 수 있다. 보건소와 지소의 설치, 운영에 관한 사항은 조례로 정한다. 
  3) 소방본부, 소방서 서울특별시장, 광역시장 및 시장, 군수의 지휘. 감독하에서 관내의 소방업무를 수행하는 기관으로 소방본부와 소방서가 있다. 소방업무는 서울특별시와 광역시에서는 이미 자치단체의 업무로 이관되었으나 기타 시, 군구에서는 대통령령으로 정하는 시기에 당해 자치단체에 이관하도록 하였다. 그에 따라 시, 군의 소방서는 아직까지 국가기관으로 남아있다.
  (2) 사업소, 출장소 
  지방자치단체는 특정업무를 효율적으로 수행하기 위하여 필요한 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 조례로 사업소를 설치할 수 있고 원격지 주민의 편의와 특정 지역의 개발촉진을 위하여 필요한 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 조례로 출장소를 설치할 수 있다.
  6. 지방자치단체의 하급행정기관 
  (1) 구청장 
  특별시, 광역시를 제외한 시 중에서 인구가 50만이상되는 시에는 구를 두고, 구에는 구청장을 둔다.
  구청장은 시장의 지휘, 감독을 받아 소관 국가사무와 시의 사무를 처리하고 소속직원을 지휘, 감독한다. 그에 따라 구청장은 시의 하급행정청이면서 국가사무를 수임, 처리하는 한도에서는 국가기관으로서의 지위도 가진다.
  (2) 읍, 면장 
   군에는 읍, 면을 두고 읍에는 읍장을, 면에는 면장을 둔다. 
  읍, 면장은 시장 또는 군수의 지휘, 감독을 받아 소관 국가사무와 지방자치단체의 사무를 처리하고 소속 직원을 지휘. 감독한다. 그에 따라 읍, 면장은 시 또는 군의 하급행정청의 지위와 국가의 행정기관으로서의 지위를 아울러 가진다.
  (3) 동장 
  시와 구에는 동을 두고 읍, 면에는 리를 두며 동에는 동장을 둔다.
  동장은 시장 또는 구청장의 지휘, 감독을 받아 소관 국가사무와 지방자치단체의 사무를 처리한다. 따라서 동장도 시, 구의 하급행정청이면서 국가사무를 처리하는 한도에서는 국가의 지방행정기관으로서의 지위도 가진다.
  [4]. 특별기관 
  지방자치단체에는 지방의회와 자치단체의 장 이외에 의회 또는 장과의 관계에서 일정한 독립성을 가지고 특정사무를 처리하는 행정위원회적 성격의 기관들이 있다.
  1. 인사위원회 
  (1) 설치, 조직
  인사위원회는 각 지방자치단체에 임용권자(특별시장, 광역시장, 도지사, 시장, 군수, 자치구청장, 교육감 임용권을 위임받은 자는 제외되나, 시의 구청장과 지방자치단체의 장이 필요하다고 인정하는 소속기관의 장은 이에 포함된다)별로 둔다. 인사위원회는 지방자치단체의 장이 임명또는 위촉하는 5인 이상 7인 이하의 위원으로 구성된다.
  (2) 권한 
  인사위원회는 #1 임용 및 승진시험의 실시, #2 임용권자의 요구에의한 징계의결, #3기타 법령의 규정에 의하여 그 관장에 속하는 사항을 처리한다. 이러한 권한에 따라 인사위원회는 독립적인 합의제행정청과 의결기관의 이중적 성격을 가진다.
  2. 지방소청심사위원회 
  지방공무원의 징계 기타 그 의사에 반하는 불이익 처분에 대한 소청을 심사, 결정하기 위하여, 서울특별시, 광역시.도에 의결기관인 지방공무원 소청심사위원회 및 교육소청심사위원회를 둔다. 소청심사위원회는 7인의 위원으로 구성된다. 
  소청심사위원회의 결정은 처분행정청을 기속한다.
  [5]. 교육, 학예에 관한 특별기관-교육위원회 및 교육감 
  교육, 학예의 전문성과 독립성을 감안하여, 이 영역에 있어서는 지방자치단체의 일반기관인 지방의회와 자치단체의 장과는 별도의 특별기관으로서 교육감과(집행기관)과 교육위원회(의결기관)가 설치되어있다.
  1991년에 제정된 지방교육자치에 관한 법률은 특별시, 광역시, 도에 교육, 학예에 관한 사무의 심의, 의결기관으로 교육위원회와 그 집행기관으로서 교육감을 설치하도록 하고 교육위원은 지방의회에서, 교육감은 교육위원회에서 선출하도록 하였다.
  지방교육자치에 관한 법률에 의하면 교육, 학예에 관한 사무는 교육위원회와 교육감이 의결.집행하게 되어 있으므로, 그 한도에서 지방의회 및 지방자치단체의 장의 의결권과 집행권은 배제된다. 그러나 이러한 교육, 학예에 관한 자치는 시(특별시, 광역시), 도에서만 한정되고 있다.
  1. 교육위원회 
  교육위원회는 교육, 학예에 관한 의결기관으로 서울특별시.광역시.도에 설치된다. 시, 군, 자치구에는 그 하급기구만을 둔다.
  (1) 조직
  교육위원회의 위원수는 서울특별시, 광역시는 그 구역내의 자치구의 수로하되, 그 수가 7인에 미달되는 때에는 7인으로 하고, 도는 그 구역내애 설치된 교육청의 수로 하되 제주도는 7인으로 한다.
  교육위원은 당해 지방의회에서 무기명투표로 선출되며 임기는 4년이고, 보궐위원의 임기는 전임자의 잔여기간으로한다. 교육위원은 명예직이며, 국회의원, 지방의회의원 기타 일정한 공사의 직을 겸하지 못한다. 교육위원회의 의장과 부의장은 교육위원회에서 선출되며, 임기는 교육위원 임기의 2분의 1의 기간이다.
  (2) 권한
  교육위원회는 교육, 학예에 관한 집행기관으로서의 교육감을 선출하는 권한을 가진다. 그러나 교육위원회의 가장 중요한 권한은 의결권으로서 교육.학예에 관한 그 의결사항은 다음과 같다. 
  #1 시, 도 의회에 제출할 조례안 
  #2 시, 도 의회에 제출할 예산안, 결산안
  #3 시, 도 의회에 제출할 특별부과금, 사용료, 수수료, 분담금 및 가입금의 부과와 징수에 관한 사항 
  #4 기본재산 또는 적립금의 설치, 관리 및 처분 
  #5 중요재산의 취득, 처분 
  #6 공공시설의 설치, 관리 및 처분 
  #7 법령과 조레에 규정된 것을 제외한 예산외 의무부담이나 권리의 포기 
  #8 소원의 수리와 처리 
  #9 기타 법령이나 조례가 정하는 사항 
  위의 교육위원회의 의결사항중 #3 내지 #9의 사항에 관한 의결은 시, 도의회가 의결한 것으로 간주되므로 그 한도에서 교육위원회는 시, 도의 교육, 학예에 관한 최고의결기관의 지위를 가진다.
  2. 교육감 
  (1) 지위, 선임 
  교육감은 특별시, 광역시, 도의 교육, 학예에 관한 사무의 특별집행기관이나, 국가의 행정사무를 수임하여 처리하는 한도에서는 국가의 행정기관으로서의 지위도 가진다.
  교육감은 당해 자치단체의 교육위원회에서 무기명투표를 통해 재적위원 과반수의 찬성에 의하여 선출되며, 임기는 4년이고, 1차에 한하여 중임할 수 있다. 
  (2) 권한 
  1) 통할대표권 교육감은 교육, 학예에 관하여 당해 지방자치단체를 대표하고 그 사무를 통할한다. 
  2) 사무집행권 교육감은 그 권한에 속하는 사무를 관장, 집행하는 권한을 가지는 바, 그 관장사무는 교육, 학예에 관한 다음과 같은 사무이다.
  #1 조례안의 작성 
  #2 예산안의 편성 및 결산안의 자겅 
  #3 학교 기타 교육기관의 설치, 이전 및 폐지에 관한 사항 
  #4 학생통학구역에 관한 사항 
  #5 교육과정의 운영에 관항 사항
  #6 교육.학예의 시설, 설비 및 교구에 관한 사항과 재산의 취득, 처분에 관한 사항 
  #7 기본재산과 적립금에 관한 사항 
  #8 과학, 기술교육의 진흥에 관한 사항 
  #9 학교체육, 보건 및 학교환경 정화에 관한 사항 
  #10 사회교육 및 기타교육, 학예진흥에 관한 사항 
  #11 특별부과금, 사용료, 수수료, 분담금 및 가입금에 관한 사항 
  #12 기타 당해 특별시, 광역시, 도의 교육, 학예에 관한 사항과 위임된 사항 
  3) 사무의 위임 및 위탁 교육감은 조례가 정하는 바에 의하여 그 권한에 속하는 사무의 일부를 보조기관, 소속 교육기관 또는 법인에 위임하거나 위탁할 수 있으며, 이 경우 법인에 위탁하는 사무가 주민의 권리, 의무와 직접 관련되는 때에는 법령의 근거가 있어야 한다.
  4) 교육규칙제정권 교육감은 법령 또는 조례의 범위안에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 교육규칙을 제정할 수 있는 바, 교육규칙을 제정, 개폐하는 경우에는 공포 예정 15일전에 교육부장관에게 보고하여야 한다.
  5) 직원임용권 교육감은 소속 공무원에 대한 임용 기타 인사권과 감독권을 가진다
  6) 재의요구 및 제소 교육감은 지방의회나 교육위원회의 의결이 법령위반이거나 현저히 공익을 저해한다고 인정할 때에는 재의를 요구할 수 있다. 재의결된 사항이 법령에 위반된다고 판단된 때에는 교육감은 이를 교육부장관에게 보고하고 재의결된 날로부터 15일 이내에 대법원에 제소할 수 있다. 교육감은 또한 교육부장관으로부터 제소하도록 요청받은 때에는 제소하여야 한다. 이처럼 재의결된 사항이 대법원에 제소된 때에는 당해 의결의 효력은 대법원의 판결이 있을 때까지 정지된다.
  7) 선결처분권 교육감은 교육위원회 또는 시.도 의회의 의결사항중 학생의 안전과 교육기관등의 재산보호를 위하여 긴급하게 필요한 사항으로서 교육위원회 또는 시, 도의회가 성립되지 않은 때, 소집할 시간적 여유가 없는 때 또는 의결이 지체되어 의결되지 않은 때에는 선결처분할 수 있다. 이러한 선결처분은 다음에 소집되는 교육위원회 또는 시, 도의회에 보고하여 승인을 얻어야 한다.
  (3) 교육감의 보조기관 
  1) 부교육감 특별시, 광역시, 도에 일반직 공무원으로 보하는 부교육감을 두는데, 부교육감은 교육감의 추천과 교육부장관의 제청으로 대통령이 임명한다. 부교육감은 교육감을 보좌하여 사무를 처리하며, 교육감에게 사고가 있을 때에는 그 직무를 대리한다.
  2) 기타 보조기관 교육감 밑에 기타 필요한 보조기관을 둘 수 있는 데, 그 설치, 운영에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
  제8항 지방자치단체에 대한 국가의 관여
  [1]. 개설 
  지방자치단체는 단순한 경제단체, 관리단체에 그치지 않고 제한적이나마 통치단체로서의 성격도 가지고 있다. 그러나 그 자치권은 고유권이 아니고 국가의 통치권에서 전래된 것이라는 점에서 지방자치단체는 국가로부터 독립된 단체는 아니고 국가 안의 자치조직으로서의 지위를 가진다. 그에 따라 자치행정의 원할하고 효율적인 수행을 위하여 또는 국가전체의 정치.행정의 통일성을 확보한다는 견지에서 일정한 한도에서 국가가 지방자치단체의 자치행정에 대하여 관여하는 것이 인정되고 있다. 지방자치법은 제9장에서 지방자치단체에 대한 국가의 지도, 감독에 관하여 규정하고 있다.
  [2]. 입법적 관여 
  지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정하게 되어 있다. 그에 따라 지방자치법이 지방자치단체의 조직에 관한 기본적 사항을 규정하고 있다. 또한 자치단체의 구체적 운영에 관하여는 다수의 개별법에서 이를 규정하고 있다.
  헌법은 조례는 법령에 위반되지 않는 범위 안에서만 제정할 수 있다고 규정하고 있다. 따라서 법률의 위임이 있는 한에서는 행정입법도 지방자치에 관한 중요한 관여수단이 된다.
  [3]. 사법적 관여 
  광의의 사법적 관여는 행정심판의 제기에 의한 통제와 협의의 사법적 관여로서 행정소송의 제기에 의한 통제방식으로 나눌 수 있다.
  1. 행정심판 
  자치단체의 장의 위법.부당한 처분 및 부작위로 그 권리.이익이 침해된 자는 행정심판을 제기하여 이를 다툴 수 있는 바, 이 경우 서울특별시장, 광역시장, 도지사(교육감을 포함)의 처분등에 대한 행정심판에 있어서는 각 소관 중앙행정기관의 장이 재결청이되고, 시장, 군수, 자치구청장의 처분등에 대하여는 시장(특별시장, 광역시장), 도지사가 재결청이 된다. 소관 중안행정기관의 장이 재결청이 되는 경우에는 그 의결기관은 국무총리행정심판위원회가 된다.
  이러한 행정심판 청구에 대한 재결에 의하여 자치행정의 적법성, 타당성이 보장될 수 있는 것임은 물론이다.
  2. 행정소송 
  사법기관은 항소소송, 당사자소송 또는 선거소송, 기관소송등이 제기되는 겨우 적법한 자치행정 확보를 위한 통제적 기능을 수행할 수 있는 바, 선거소송, 기관소송이 보다 직접적 통제수단으로서의 성격을 가진다.
  (1) 항고소송, 단사자소송 및 선거소송 
  자치단체의 장의 위법한 처분이나 부작위에 의하여 그 권리.이익의 침해를 받은 자는 취소소송, 무효확인소송 또는 부작위위법확인소송등을 제기하여 그 권익의 구제를 받을 수 있는바, 이러한 취소소송 또는 부작위위법확인 소송은 개인의 권익구제와 함께 자치행정의 적법성 보장의 기능도 수행하는 것이다. 자치행정과 관련하여 그 권익의 침해를 받은 사인은 자치단체를 한쪽 당사자로 하는 당사자소송을 제기할 수도 있다.
  지방자치단체의 의회의원 또는 장의 선거에 대하여 다툼이 있는 자는 시.도지사 선거에 있어서는 대법원에, 지방의회의원 및 자치구, 시, 군의 장 선거에 있어서는 관할 고등법원에 선거소송을 제기하여 그 효력을 다툴 수 있다.
  (2) 기관소송 
  1) 지방의회와 지방자치단체의 장 사이의 소송 
  지방의회의 의결이 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해한다고 판단될 때에는 시, 도에 대하여는 행정자치부 장관이, 시, 군 및 자치구에 대하여는 시, 도지사가 해당자치단체의 장에게 재의를 요구할 수 있고 재의의 요구를 받은 자치단체의 장은 지방의회에 이유를 붙여 재의를 요구하여야 하는바, 그 요구에 대한 재의의 결과 지방의회 재적의원 과반수의 출석과 출석의원 3분의 2이상의 찬성으로 전과 같은 의결을 하면 그 의결사항은 확정된다. 자치단체의 장은 그 확정된 사항이 법령에 위반된다고 판단되는 때에는 대법원에 제소할 수 있으며, 이 경우 의결의 집행을 정지하는 집행정지결정을 신청할 수 있다.
  지방의회 재의결사항이 법령에 위반됨에도 지방자치단체의 장이 제소하지 않는 때에는 감독관청은 당해 장에게 제소를 지시하거나 직접 제소할 수 있다. 감독관청은 또한 지방자치단체의 장이 이의 제소지시에도 불구하고 제소하지 않는 경우에도 제소할 수 있다.
  이것은 형식적으로는 지방자치단체의 기관사이의 다툼에 관한 소송으로서 일단 기관소송의 성질을 가진다고 할 수 있다. 그러나 이경우 자치단체의 장에 의한 지방의회에 대한 재의요구는 감독관청의 지시에 의한 것이고, 또한 지방의회의 재의결사항에 대하여 당해 자치단체의 장이 제소하지 않는 때에는 감독관청이 제소를 지시하거나 직접 제소할 수 있다는 점을 고려하면, 당해 소송은 재판이라는 형식을 통한 국가의 지방자치단체에 대한 통제를 그 내용으로 하는 것으로서, 그것은 엄격한 의미의 기관소송은 아니라 할 것이다.
  즉, 감독관청이 지방의회를 상대로 하여 제기하는 소송의 성질에 대하여는, 기관소송을 단일법체제 내부에서 그 기관 상호간의 소송이라고 보기 때문에, 이를 기관소송으로 보지 않는 것이 일반적 견해이다.
  2) 지방자치단체의 장과 국가기관 사이의 소송 
  이에는 다음의 두 가지가 있다. #1 지방자치사무에 관한 지방자치단체의 장의 명령.처분이 법령에 위반되거나 현저히 공익을 해한다고 인정할 때에는, 시, 도에 대하여는 주무부장관이, 시, 군, 자치구에 대하여는 시, 도지사가 시정을 명하고 그 기간내에 이를 이행하지 않는 때에는 취소, 정지할 수 있다. 당해 지방자치단체의 장이 이에 이의가 있는 때에는 대법원에 제소할 수 있다. #2 지방자치단체의 장은 주무부장관의 직무이행명령에 이의가 있는 때에도 또한 대법원에 제소할 수 있다. 기관소송을 동일법 주체내부의 기관간의 쟁송으로 파악하는 경우에는 이들 소송 역시 기관소송에 해당하지 않는다고 하겠다.
  [4]. 행정적 관여 
  1. 개설 
  지방자치에 대한 국가의 행정적 관여에는 감독 또는 통제라는 권력적인 수단뿐만 아니라, 조언.지원등의 비권력적인 수단도 있다.
  지방자치법은 후자에 관하여는 중앙행정기관의 장 또는 국가기관으로서의 특별시장. 광역시장, 도지사의 지방자치단체의 사무에 관한 조언, 권고, 지도와 국가 및 특별시, 광역시, 도의 지방자치단체에 대한 정적적인 관하여 규정하고 있다. 그러나 국가의 지방자치단체에 대한 행정적 관여로서는 감독, 통제가 중심을 이루고 있으므로 다음에서는 이에 대하여만 검토하기로 한다. 
  지방자치단체에 의한 자치사무처리에 대한 국가의 행정적 감독은 그 내용상 합법성 통제와 반목적성 통제로 나눌 수 있다. 지방자치는 일정한 사무를 자치단체가 독자적으로 처리함을 그 내용으로 하는 것이라는 점에서 합목적성의 통제는 원칙적으로 인정되지 않는다.(다만, 조언, 권고등의 비권력적 관여의 경우에는 합목적성을 기하고자 하는 것도 인정될 수 있다고 본다). 그러나 지방자치단체의 장이 기관위임사무를 처리하는 경우에는 그 한도에서 국가의 지방행정기관으로서의 지위에 서는 것이므로, 국가는 상급행정기관의 지위에서 합법성 통제뿐만 아니라, 합목적성에 기한 통제도 행할 수 있다고 하겠다.
  2. 감독기관 
  지방자치단체에 대한 행정적 감독기관으로는 직접적인 감독기관으로서 행정각부장관 기타 중앙행정기관 및 상급자치단체의 장 등이 있으나, 행정권의 수반인 대통령과 그 명을 받아 행정각부를 통할하는 국무총리도 그 감독기관이 됨은 물론이다.
  행정각부장관과 기타 중앙행정기관은 그 소관사무에 관하여 서울특별시.광역시와 도에 대한 감독권을 가지며, 광역자치단체의 장(서울특별시장, 광역시장, 도지사)은 국가기관의 지위에서 그 구역 내의 시, 군, 자치구에 대한 감독권을 가진다. 행정자치부장관은 자치단체에 대한 일반적 감독권을 가지며, 교육부장관은 국가의 위임사무의 집행에 관하여 교육감에 대한 지휘, 감독권을 가진다. 감사원은 자치단체의 회계검사와 직무감찰에 관한 권한을 가진다.
  3. 감독방법 
  (1) 명령, 처분의 시정명령 및 취소.정지 
  자치사무에 관한 지방자치단체의 장의 명령, 처분이 위법한 경우에는 주무부장관 또는 시, 도지사가 그 시정을 명하고, 기간 내에 이행하지 않을 때에는 명령 또는 처분을 취소, 정지할 수 있다.
  주무부장관 또는 시, 도지사는 또한 위임사무(기관위임사무, 단체위임사무)에 관한 자치단체 장의 명령, 처분이 위법하거나 현저히 공익을 해하는 것인 때에도 그 시정을 명하고, 기간내에 시정하지 않을 때에는 이를 취소.정지할 수 있다.
  이러한 감독관청의 취소, 정지에 대하여 이의가 있는 때에는 당해 자치단체의 장은 대법원에 제소할 수 있다.
  (2) 직무이행명령 
  지방자치단체가 국가등의 위임사무의 집행을 태만히 하고 있는 경우에 그 이행의 적절한 확보수단이 요청된다. 지방자치법은 1994년 3월의 개정에서 이러한 요청에 부응하는 것으로서 직무이행명령제도를 도입하였다. 즉 지방자치법은 지방자치단체의 장이 법령의 규정에 의하여 그 의무에 속하는 위임사무의 관리.집행을 명백히 해태하고 있다고 인정되는 때에는 특별시, 광역시, 도에 대하여는 주무부장관이, 시, 군 및 자치구에 대하여는 특별시장.광역시장.도지사가 기간을 정하여 그 이행할 사항을 명령할 수 있도록 하고 있다. 이 경우 당해 지방자치단체의 장이 소정 기간 내에 당해 사항을 이행하지 않을 때에는 주무부장관 또는 특별시장, 광역시장, 도지사는 당해 지방자치단체의 비용으로 이를 대집행하거나 행정.재정상 필요한 조치를 할 수 있다.
  이러한 이행명령에 이의가 있는 지방자치단체의 장은 그 명령서를 접수한 날로부터 15이 이내에 대법원에 제소하고 또한 이행명령의 집행정지결정을 신청할 수 있다.
  (3) 명령, 지시, 지정등 
  1) 지방의회의 의결이 법령에 위반되거나 공익을 심히 해한다고 인정될 때에는 감독관청인 주무부장관 또는 시, 도지사(시, 군자치구의 경우)는 당해 지방자치단체의 장에게 의회의 재의를 요구하도록 명령하고 재의결된 사항이 다시 법령에 위반되는 것으로 판단될 때에는 대법원에의 제소를 지시할 수 있다.
  2) 행정자치부장관은 지방자치단체조합의 설립, 해산, 규약변경에 관하여 명령할 수 있고, 지방자치단체의 구역변경, 폐치, 분합시에는 행정자치부장관 또는 시, 도지사는 사무와 재산을 승계할 지방자치단체를 지정할 수 있다.
  (4) 사무회계감사 
  행정자치부장관이나 광역지방자치단체의 장은 지방자치단체의 자치사무에 관하여 서류, 장부, 회계를 감사할 수 있는 감사권을 가지며 그 밖에 감사원의 회계검사등이 있다.
  (5) 승인 
  지방자치단체의 행위에 국가의 승인이 필요한 경우가 적지 않은데, 이것은 국가의 사전감독 수준의 하나이다. 일정한 조례 또는 규칙 제정에 있어서의 승인, 지방채기채의 승인, 지방자치단체조합 설립의 승인등이 그 예이다.
  (6) 보고등의 요구 
  행정자치부장관이나 시, 도지사가 지방자치단체의 자치사무에 관한 감독상 필요한 보고를 접수하거나, 감사원이 서류, 물품의 제출요구, 관계공무원의 출석, 답변을 요구하는 것등이 여기에 해당한다.
  (7) 징계처분등
  감사원은 지방공무원의 비위를 감찰하여 징계처분 또는 문책등을 요구하고, 변상책임 유무를 판정하며, 청구 또는 직권에 의하여 재심의를 한다.
  (8) 분쟁조정 
  지방자치단체 또는 지방자치단체의 장 상호간에 분쟁이 있는 경우에는 당사자의 신청에 의하여 행정자치부장관이 관계중앙행정기관의 장과의 협의를 거쳐 이를 조정한다. 이 경우 행정자치부장관이 조정결정은 당사자에 대하여 법적 구속력을 가진다.
  제9항 특별지방자치단체 
  [1]. 개설 
  전국적.보편적으로 존재하는 지방자치단체를 보통지방자치단체라고 하는 데 대하여, 그 단체의 구성, 조직, 목적, 권한등에 있어 특수한 성격을 가진 지방자치단체를 특별지방자치단체라 한다.
  지방자치법은 특정한 목적을 수행하기 위하여 필요한 경우에는 시, 도, 군의 (보통)지방자치단체 외에 특별지방자치단체를 설치 할 수 있도록 하고 있다. 그러나 현재 이 규정에 따라 설치된 특별지방자치단체는 없다. 현행법상 특별지방자치단체에 해당하는 것으로는 지방자치단체 조합이 있다. 구지방자치법에서는 시군조합만 인정되고 있었으나, 1973년의 지방자치에 관한 임시조치법은 일반적으로 지방자치단체조합에 관하여 규정하였고, 현행 지방자치법도 같은 방식으로 규정하고 있다.
  [2]. 지방자치단체조합 
  1. 성격 
  지방자치단체조합은 2개 이상의 보통지방자치단체가 그 권한에 속하는 사무의 1개 또는 수개를 공동처리하기 위하여 관계자치단체간의 합의에 의하여 설립하는 법인이다.
  2. 설립과 해산 
  2개이상의 지방자치단체는 규약을 정하여 당해 지방의회의 의결을 거쳐.특별시, 광역시,도는 행정자치부장관의 승인(서울시는 국무총리의 승인)을, 그리고 시.군.자치구는 상급지방자치단체의 장의 승인(2개이상의 시, 도에 걸치는 경우는 내무부장관의승인)을 얻어 임의로 설립할 수 있는 것이 원칙이나, 공익상 필요한 때에는 행정자치부장관이 그 설립, 해산, 규약변경을 명할 수 있다.
  3. 종류 
  지방자치단체조합에는 관계 자치단체사무의 일부를 공동처리하기 위한 일부사무조합과 그 전부를 공동처리하기 위한 전부사무조합이 있을 수 있다.
  4. 기관 
  지방자치단체조합에는 의결기관으로서 조합회의, 집행기관으로서 조합장이 있다. 그 조직, 권한등에 관하여는 조합규약으로 정한다.
  5. 조합비
  조합의 비용은 구성지방자치단체에 분할부과한다.
  6. 조합의 지도, 감독 
  특별시, 광역시, 도등이 구성원인 조합은 행정자치부장관이, 시, 군 및 자치구등이 구성원인 조합은 특별시장, 광역시장, 도지사가 지도, 감독하나, 2개 이상의 특별시, 광역시, 도에 걸쳐 있는 조합은 행정자치부장관이 지도.감독한다.
  제10항 지방자치단체 상호간의 관계 
  지방자치단체는 법적으로는 각각 독립한 법인격을 가지는 지역단체로서, 그 자치사무를 독자적으로 처리할 수 있는 권능을 가지고 있으므로 하나의 지방자치단체가 다른 지방자치단체의 자치사무의 처리에 관여하는 것은 허용되지 않는 것이 원칙이다. 그러나 지방자치단체는 그 단위인 도, 시, 군, 자치구가 보여주는 바와 같이, 자치단체상호간에 있어서 일정한도의 협력은 불가결한 것이라고 할 수 있다. 또한 지방자치단체는 그 사무처리에 있어 다른 자치단체와 쟁의가 발생할 수도 있기 때문에 그 조정의 문제도 자치단체 상호간의 관계에 있어 중요한 문제의 하나이다.
  [1]. 협력관계 
  지방자치단체는 다른 지방자치단체로부터 사무의 공간처리에 관한 요청이나 사무처리에 관한 협의, 조정, 승인 또는 지원의 요청이 있는 때에는 법령의 범위안에서 이에 협력하여야 한다.
  지방자치단체 사이의 협력의 방법으로는 사무위탁과 행정협의회의 구성, 지방자치단체조합의 설립등이 있다.
  1. 사무위탁 
  (1) 의의 및 절차 
  사무위탁이란 지방자치단체 또는 그 장이 소관사무의 일부를 다른 지방자치단체 또는 그 장에게 위탁하여  처리하게 하는 것을 말한다. 이러한 사무위탁은 공법상 계약으로서의 성질을 가진다.
  사무위탁은 관계자치단체간의 협의에 따라 규약을 정하고 이를 공시함으로써 행하고, 사무를 위탁한 때에는 이를 감독청에 보고하여야 한다.
  (2) 사무위탁규약 
  사무위탁에 관한 규약에는 #1 사무를 위탁하는 지방자치단체와 사무를 위탁받는 지방자치단체, #2 위탁사무의 내용과 범위, #3 위탁사무의 관리와 처리방법, #4 위탁사무의 관리 및 처리에 소요되는 경비의 부담 및 지출방법, #5 기타 사무위탁에 관하여 필요한 사항을 정하여야 한다.
  2. 행정협의회에 의한 공동처리 
  2개이상의 지방자치단체는 협의에 의하여 행정협의회를 구성하여 관련사무의 일부를 공동으로 처리할 수 있다.
  (1) 성격 
  행정협의회는 지방자치단체조합과는 달리 독립된 단체는 아니고, 관계지방자치단체의 공동기관으로서의 성격을 가진다.
  (2) 구성 
  행정협의회는 관계지방자치단체의 협의에 따라 규약을 정하여, 관게지방의회의 의결을 거친 후에 이를 공시함으로써 구성된다. 행정자치부장관 또는 특별시장.광역시장.도지사는 공익상 필요할 때에는 관계지방자치단체에 대하여 그 구성을 권고할 수 있다.
  (3) 조직 
  행정협의회는 회장과 위원으로 조직되는데, 규약이 정하는 바에 따라 관계지방자치단체의 직원중에서 선임된다.
  (4) 조정절차 
  행정협의회에서 합의가 이루어지지 않는 사항에 대하여 관계지방자치단체의 요청이 있을 때에는 감독청이 이를 조정할 수 있다(동법 146)
  (5) 협의사무처리의 효력
  관계지방자치단체 또는 그 장이 행한 것으로 본다(동법 147)  
  3. 지방자치단체조합에 의한 공동처리
  이 문제는 위에서 검토하였다  
  [2]. 분쟁의 조정
  지방자치단체 상호간 또는 그 집행기관인 장 상호간에 분쟁이 있는 경우에, 특별시, 광역시, 도 또는 그 장이 당사자인 때에는 행정자치부장관이 시, 군, 자치구 또는 그 장이 당사자인 때에는 특별시장, 광역시장, 도지사가 당사자의 신청에 의하여 이를 조정한다(동법 140). 행정자치부장관 또는 특별시장, 광역시장, 도지사에 의한 분쟁의 조정에 있어서는 지방자치단체분쟁조사위원회의 심의와 중앙행정기관의 장과의 협의를 거쳐야 한다(동법 140. 140의2). 또한 국무총리는 수도권 지역에서 서울특별시와 중앙행정기관의 장 사이에서의 조정을 행한다(서울특별시행정특례에관한법률5).
  위와 같은 절차로 조정이 되지 않으면, 국정회의의 심의(헌법 89)를 거쳐 대통령이 이를 해결해야 하고, 이것은 궁극적으로는 헌법재판소의 심판대상이 될 수 있다(헌법111, 헌법재판소법 61 이하)
  
  제4장 공무원법
  
  제1절 개설  
  [1]. 공무원의 개념 및 지위
  국가 또는 지방자치단체의 공무담당자를 그 기관으로서의 지위를 떠나 파악하는 경우 이를 공무원이라 한다. 따라서 공무원은 기관과 달리 국가 또는 지방자치단체와는 별개의 법인격체로서, 국가 또는 지방자치단체와의 사이에 일정한 권리. 의무관계를 형성한다. 헌법 제7조 제1항은 “공무원은 국민 전체에 대한 봉사자이며 국민에 대하여 책임을 진다” 라고 규정하고 있는바, 여기서의 공무원이 이러한 공무원 관념에 해당한다.
  그 밖에 형법 기타 법령의 규정에 의한 벌칙의 적용에 있어서 공무원으로 간주되는 이른바 준공무원이 있는데, 대부분의 정부투자기관의 임원과 일부 직원이 이러한 준공무원에 해당한다.
  공무원의 의의나 범위는 실정법상 그 내용을 달리하고 있는 경우가 많은데, 위의 헌법과 국가공무원법의 경우 외에도 형법, 국가배상법, 각종 선거법 등의 경우에 그러한 예를 볼 수 있다. 따라서 공무원의 범위를 일방적으로  정할 수 없고, 개별법에 따라 구체적으로 정할 수 밖에 없다 할 것이다.
  헌법 제7조 제1항 소정의 공무원은 국가나 지방자치단체에 의하여 임명되는 공무원뿐만 아니라, 국회의원, 지방의회의원 기타 입법부, 사법부의 구성원으로서 공무를 담당하는 모든자를 포함하는 것으로 이해되고 있다. 다음에서 보는 바와 같이 공무원 제도의 기본법이라 할 국가공무원법이나 지방공무원법은 공무원의 개념을 정의하지 않고, 공무원을 경력직공무원과 특수경력직공무원으로 대별하고, 경력직공무원을 일반직. 특정직. 기능직으로, 특수경력직공무원을 정무직. 별정직. 전문직. 고비직으로 구분하면서, 정무직 공무원을‘선거에 의해 취임하거나, 임명에 있어서 국회의 동의를 공무원’으로 정의하고 있다.(국가공무원법 2, 지방공무원법 2) 이러한 의미의 정무직 공무원에는 대통령, 국회의원이나 지방의회의원이 포함된다 할 것이므로, 공무원법상으로도 헌법의 공무원관념이 사용되고 있다고 할 것이다. 그럼에도 불구하고 공무원은 보통 국가 또는 지방자치단체의 피용자로서의 지위를 가지고 있다는 사실에 초점을 맞추어, 이 관념을 국가, 지방단체에 의하여 임명되어 그 공무에 종사하는 자로 파악하는 것이 통례이다. 실제 국가공무원법이나 지방공무원법의 대부분의 규정은 이러한 의미의 공무원관념에 입각하고 있다.  
  2. 공무원의 지위
  역사적으로 공무원의 법적 지위는 시대 또는 국가에 따라 상당히 다양하였다고 할 수 있는데, 예컨데 봉건제하 에서의 공무원은 영주의 사복의 지위에 있었고, 절대군주제하에서는 절대군주에 신분적으로 예속된 신하 또는 관사에 불과하였다.
  그러나 현대민주주의 국가에서의 공무원은 국가기관의 구성자로서, 주권자인 국민 전체에 대한 봉사자의 지위에 있다. 우리 헌법 제7조도 이 원칙을 명시하고 있다.
  공무원은 이처럼 국민 전체의 봉사자의 지위에 있으므로, 공무원의 근무관계에서는 사법상의 근무관계와는 다른 일정한 공법적 특수성이 인정되고 있다. 다만 그것이 사법상의 근로관계와 비교하여 본질적인 차이가 있는 것은 아니라 할 것이다.
  [2]. 공무원의 종류
  공무원은 여러 기준에 따라 분류될 수 있으나, 다음에서는 중요한 것만을 들기로 한다.  
  1. 국가공무원과 지방공무원
  공무원은 임명주체, 담당사무등에 따라 국가공무원과 지방공무원으로 구분된다. 즉 국가공무원은 보통 국가에 의하여 임병되고 국가의 사무를 집행하는 공무원이며, 지방공무원은 지방자치단체에 의하여 임명되고 지방자치단체의 사무를 집행하는 공무원이라 할 수 있다. 그러나 공무원 중에는 선거에 의하여 선출되는 경우도 있고, 국가공무원이 지방자치단체의 사무를 또는 지방공무원이 국가의 사무를 집행하는 경우도 있으므로, 양자는 오히려 그 근무의무를 지는 행정주체나 경비부담자가 누구인지 등을 종합적으로 고려하여 구분하여야 할 것이다.
  국가공무원은 일반적으로 국가공무원법의 적용을 받고, 지방공무원은 지방공무원법의 적용을 받는다.  
  2. 경력직공무원과 특수경력직공무원
  이것은 직무의 내용, 임용자격, 신분보장등을 고려한 구별로서, 내용적으로는 직업공무원인지의 여부에 따른 구별이라 할 수 있다.
  (1) 경력직공무원
  1) 경력직국가공무원 국가공무원법 제2조 제2항에 의하면 경력직공무원은 실적과 자격에 의하여 임용되고 그 신분이 보장되는 공무원(즉 직업공무원) 을 말하는바, 그 종류는 다음과 같다.
  (가) 일반직공무원 기술, 연구 또는 행정일반에 관한 업무를 담당하는 공무원으로서의 직군, 직열별로 분류되는 공무원
  (나) 특정직공무원 법관, 검사, 의무공무원, 경찰공무원, 소방공무원, 교육공무원, 군인, 군무원 및 국가안전기획부의 직원과 기타 특수분야의 업무를 담당하는 공무원으로서 다른 법률에 의하여 특정직공무원으로 규정되어 있는 공무원
  (다) 기능직공무원 기능적인 업무를 담당하며 그 기능별로 분류되는 공무원
  2) 경력직지방공무원 지방공무원법상의 경력직지방공무원의 분류는 경력직국가공무원의 경우에 준한다(지방공무원법 2)
  (가) 일반직공무원 기술, 연구 또는 행정일반에 대한 업무를 담당하는 공무원으로서 직군. 직열별로 분류되는 공무원
  (나) 특정직공무원 지방소방공무원과 기타 특수분야의 업무를 담당하는 공무원으로서 다른 법률이 특정직공무원으로 지정하는 공무원
  (다) 기능직공무원 기능적인 업무를 담당하며 그 기능별로 분류되는 공무원
  (2) 특수경력짖공무원
  1) 특수경력직국가공무원 경력직공무원 이외의 공무원을 말하며, 그 종류는 다음과 같다(국가공무원법 2)
  (가) 정무직공무원
  #1 선거에 의하여 취임하거나 임명에 있어 국회의 동의를 요하는 공무원
  #2 감사원의 원장, 감사위원 및 사무총장, 민주평화통일자문회의의 사무총장, 국회의 사무총장 및 차장, 의정연수원장 및 도서관장, 헌법재판소의 재판관 및 사무처장, 중앙선거관리위원회의 상임위원, 사무총장 및 차장
  #3 국무총리, 국무위원, 처의 처장, 각원. 부. 처의 차관 또는 차장, 청장( 중앙행정기관이 아닌 청은 제외), 행정조정실장, 차장급 상당 이상의 보수를 받는 비서관
  #4 국가안전기획부의 부장 및 차장, 국가과학기술자문회의의 위원장
  (나) 별정직공무원
  #1 국회수석전문위원
  #2 감사원 사무차장 및 서울특별시, 광역시, 도선거관리위원회 상임위원
  #3 국가안전기획부 기획조정실장, 각급노동위원회 상임위원, 해난심판원의 원장 및 심판관
  #4 비서관, 비서 기타 다른 법령이 별정직으로 지정하는 공무원
  (다) 전문직공무원
  국가와 채용계약에 의하여 일정한 기간 연구 또는 기술업무에 종사하는 과학자, 기술자 및 특수분야의 전문가 
  (라) 고용직공무원
  단순한 노동에 종사하는 공무원
  2) 특수경력직지방공무원(지방공무원법 2)
  (가) 정무직공무원
  #1 선거에 의하여 취임하거나 임명에 있어 국회의 동의를 요하는 공무원
  #2 기타 다른 법률 또는 조례가 정무직으로 지정하는 공무원
  (나) 특정직공무원
  #1 비서관, 비서
  #2 기타 다른 법률 또는 조례가 별정직으로 지정하는 공무원
  (다) 전문직공무원 지방자치단체와 특수경력직공무원은 적용법규를 달리한다. 경력직국가공무원에는 국가공무원법이, 경력직지방공무원에는 지방공무원법이 적용되는데 대하여 특수경력직공무원에는 원칙적으로 이들 법률이 적용되지 않는다. (국가공무원법 3, 지방공무원법 3) 그러나 특수경력직의 국가공무원. 지방공무원에 대하여도 보수, 복무에 관한 규정은 적용되고 또한 징계규정이 적용된다.
  특수경력직공무원에 대하여는 긍 적용되는 특별법이 있는 경우가 많고(감사원법, 교육공무원법, 경찰공무원법, 법원조직법, 검찰청법, 군인사법등), 특수경력직국가공무원중 별정직공무원 별정직공무원, 전문직공무원, 고용직공무원의 인사에 관하여는 국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소규칙, 중앙선거관리위원회규칙 또는 대통령령으로 정하며(국가공무원법 2), 특수경력직지방공무원 중 위에 해당하는 공무원의 인사에 대하여는 대통령령 또는 조례로 정하도록 되어 있다(지방공무원법 2)  
  3. 정공무원과 준공무원
  정규의 공무원으로서의 신분을 가지는 자를 정공무원이라고 하고, 개별법에서 일정 범위에서 정공무원이 신분에 준하는 취급을 하도록 규정되어 있는 자를 준공무원이라 한다. 준공무원에 대하여 공무원에 관한 규정이 적용되는 범위는 개별법이 정하는 바에 따라 다르나, 공무원의 의무와 책임(형법상 책임, 배상책임)이 준용되는 것이 보통이다.
  현행법상 준공무원의 신분을 가지는 자는 한국은행, 한국주택공사, 한국도로공사, 한국방송공사, 한국전력공사와 같은 정부투자기관의 임직원, 금융통화위원회 위원, 증권관리위원회 위원, 증권감독원 직원 등이다.  
  [3]. 근대공무원제도의 유형  
  1. 개설
  근대 이전의 국가공무원은 그 지배자(영주, 절대군주) 에 신분적으로 예속하여, 그 근무관계는 지배자 개인에 대한 절대적 복종의무로 특징지어지고 있었다. 그러나 시민혁명 이후 근대국가의 발전에 따라 이러한 종래의 관료제는 국민 전체의 이익에 봉사하는 공무원제도로의 기본적인 전환이 이루어지게 되었다. 그에 따라 공무원은 국가 또는 지방자치단체의 기관의 구성원이고, 그 복종의무는 국가, 지방자치단체에 대한 공적 의무이지, 특정 개인에 대한 의무는 아닌것으로 되었다.
  이러한 근대적 공무원제도의 형성과정에 있어서는 기본적으로 두 가지 유형이 있었던바, 엽관제와 성적제가 그것이다.  
  2. 엽관제
  엽관제란, 정권을 획득한 정당이 자파에 충실히 봉사한 자를 공무원으로 임용하는 제도를 말하며, 금세기 초엽까지 영국, 미국 등에서 채택되고 있었다. 공무원의 임용은 민의에 직결되어야 한다는 민주주의의 원칙을 직접 실현하려는 것이 이 제도의 기본적 취지라고 할 수 있다. 그러나 그 정치적, 정실적 남용 및 행정의 질적, 양적인 변화와 확대 등에 따라 이 제도는 점차 성적제로 대체되게 되었다. 오늘날에는 일반직공무원에 관한 한 이 제도를 채택하고 있는 국가는 없다.  
  3. 성적제
  성적제란 공무원의 인사를 정치적 의견, 정당적 소속관계, 정실 등의 요소에 의하지 않고, 그 실증된 능력에 의하여 행하는 제도이다.. 이것은 정실 등의 불합리한 요소에 의한 공무원의 임용을 배제하고 공무원에 대한 정치적 영향을 배제함으로써, 전문적 능력이 있는 공무원을 확보하여 행정의 전문성. 능륭성을 기하려는 제도이다. 성적제는 정치적 중립성의 원칙, 기회균등의 원칙 및 능력의 원칙을 기본으로 하고 있다. 이 제도는 영국에서 1870년의 추용명령으로 처음 채택되었고, 미국에서는 1883년의 연방공무원법의 제정으로 도입되었다는데, 현재는 각국의 공무원제도에 있어 기본 원칙을 이루고 있다.
  우리나라의 국가공무원법과 지방공무원법도 경력직공무원에 대하여 이 제도를 채택하고 있다.  
  [4]. 우리나라의 공무원제도
  우리나라의 공무원 제도는 민주적, 직업적 공무원제도에 의하여 특징지어진다.  
  1. 민주적 공무원제도
  헌법은 국민주권주의에 입각한 국민의 공무원선거권 및 공무해임권을 보장하고(헌법 1, 24, 25) 공무원은 국민 전체에 대한 봉사자로서의 의무와 책임(동법 7)을 가지는 것임을 명시하여 민주적 공무원제도를 채택하고 있다.
  (1) 국민에 대한 봉사자
  헌법은 공무원은 국민 전체에 대한 봉사자임을 명시하고 있다(동법 7) 따라서 공무원은 과거의 관사와 같이 특정 개인의 봉사자가 아님은 물론이고, 또한 집권정당의 봉사자도 아니다.
  공무원은 국민 전체에 대한 봉사자로서 국민 전체의 이익을 위하여 근무하는 것이므로, 그 한도에서는 일반근로자와는 달리 특별한 의무와 책임을 지고 기본권의 제한을 받을수도 있다.
  (2) 국민에 대한 책임
  공무원은 주권자인 국민의 수임자이므로 국민에 대하여 책임을 진다(동법7) 그에 따라  공무원이 직무상 불법행위를 하였을 때에는 민사상. 형사상 책임 또는 징계책임(파면, 해임, 감봉 등) 을 지며, 국무총리나 국무위원은 국회의 해임건의의 대상이 될 수 있다.(동법63) 국민은 불법행위를 한 공무원의 파면등에 관한 청원을 할 수 있으나, 국민이 직접 그 책임을 묻는 국민소환제는 채택되지 않고 있다.
  (3) 공무해임의 기회적등
  모든 국민은 공무해임권을 가지며(동법24) 그에 있어 성별, 종교적, 사회적 신분에 의한 차별을 받지 않는다(동법11)
  (4) 인사행정의 민주적 통제
  공무원의 직급, 직위분류, 임용, 보수, 징계 기타 공무원에 관한 사항은 원칙적으로 법률로 정한다.
  공무원의 인사행정기관에는 그 독립성, 전문성 등이 특히 요청된다. 현행법상 각종의 인사위원회. 징계 보류위원회, 시험위원회 등이 이러한 요청을 어느 정도 충족하고 있기는 하나, 일반적인 독립, 삽이제 인사기구의 설치도 고려함직하다고 생각한다.  
  2. 직업공무원제도
  언법은 공무원의 신분과 정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다 라고 하여(동법 7) 직업공무원제도를 채택하고 있다.
  (1) 신분보장
  공무원의 신분보장은 직업공무원제도의 중심을 이룬다. 능력있는 공무원을 확보하고 또한 공정하고 효율적인 사무처리를 기하기 위하여는 그 사무에 당하는 공무원에 대한 신분보장이 필수적이다. 헌법은 공무원의 신분 ...은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다(동법 7) 라고 하여 이 원칙을 명시하고 있고, 그에 기하여 국가공무원법은 공무원은 형의 선고. 징계처분 또는 이 법이 정하는 사유에 의하지 아니하고는 그 의사에 반하여 휴직. 해임 또는 정직을 당하지 아니한다(동법68) 고 하여, 그 내용을 구체화 하고 있다.
  (2) 정치적 중립성
  헌법은 공무원의 ...정치적 중립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다(동법7) 라고 하여, 행정에 대한 정치적 영향이나 정권교체에 따르는 공무원의 지위의 불안정등을 배제하고 능률적인 행정을 확보하려고 하고 있다. 이 원칙에 따라 공무원의 일정한 정치운동 및 공무외 집단행위 등은 금지되고 있다(국가공무원법 65, 66, 지방공무원법57, 58등)
  공무원의 정치로부터의 중립성. 독립성을 확보하기 의하여는 그 독립성. 공정성 등이 확보된 인사행정기구가 확립되어야 할 것이다.
  (3) 성적주의
  공무원의 임용 등에 있어 정치적 고려나 정실을 배제하고, 오직 그 능력, 즉 성적에 의거하여야 함을 내용으로 하는 성적주의는 직업공무원제의 중심적 내용을 이루는 것이다. 우리나라의 공무원제도도 이러한 성적주의에 입각하고 있는데, 그 개괄적 내용은 다음과 같다.
  1) 원칙 공무원법은 공무원의 임용은 시험성적, 근무성적, 기타 능력의 실증에 의하여 행한다 라고 규정하여(국가공무원법 26, 지방공무원법 25) 성적주의를 명시하고 있다.
  2) 전문성의 제고 현대행정은 나날이 그 전문성. 기술성이 중대되고 있는 추세에 있으며, 이러한 행정의 적정한 처리를 위하여는 그러한 자격요건을 갖춘 자가 확보되어야 한다. 다음의 두가지 제도는 이러한 요청에 따른 것이다.
  (가) 임용시험제의 채택 과거에는 공무원 채용시험은 고등고시 행정과, 보통고시 등의 자격시험제였다. 그러나 행정의 전문화 추세와 관련하여 현재는 보다 전문적 지식과 경험을 갖춘 자를 확보하기 위한 견지에서 임용시험제를 채택하고 있다.
  (나) 직위분류제의 채택 직위분류제란 직위를 직무의 종류에 따라 직열로 나누고, 그것을 다시 직무의 곤란성, 책임도, 자격도의 차이에 따라 직급별로 분류, 정리하는 제도를 말한다.
  직위분류제에 관하여는 국가공무원법에 일반적인 규정을 두고 있으나, 그 구체적인 사항은 대통령명으로 정하게 되어 있다(국가공무원법21, 법률 제2460호 국가공무원법중개정법률 부칙2, 지방공무원법22) 동일 직위에는 동일 보수가 지급되어야 하며(국가공무원법22, 지방공무원법22) 직위분류제는 임용, 시험, 훈련, 근무성적평정 기타 인사행정의 기초가 된다. 직위분류제는 직업공무원제도의 필수적 요소는 아니다. 그것이 직업공무원제도의 실효성 수행에 유용한 것임은 물론이다.
  우리나라에는 1960년 초 이래 직위분류제의 도입이 적극적으로 추진되어 국가공무원법에 일반적 규정을 두는 외에, 1963년에는 직위분류법까지 제정된 바 있으나, 이후 그 구체적 도입은 별다른 진전을 보지 못하고 직위분류법도 1973년에 폐지되었다. 현재는 임용, 정직, 전직 등에 있어서 이 제도가 부분적으로 채택되고 있음에 그치고 있다.
  (4) 능률성의 확보
  공무원으로 하여금 그 직무에 필요한 지식, 기술, 경험을 습득하게 하고, 그 직무를 의용적이고 능률적으로 수행할 수 있게 하는 제도를 확보하는 것은 오늘날의 공무원 제도에 있어 중요한 과제의 하나이다. 이러한 관점에서 공무원법은 #1 생활보장(국가공무원법 제5장, 지방공무원법 제5장 등), #2 사회보장(국가공무원법77, 지방공무원법68 등), #3 훈련(국가공무원법 50, 지방공무원법 74 등), #4 근무성적평정(국가공무원법 51, 지방공무원법 76 등), #5 보완제도(국가공무원법 53, 지방공무원법 78 등), #6 경력평정(국가공무원법 40, 지방공무원법 38 등), #7 특별승진(국가공무원법 40의4, 지방공무원법 39의3), #8 고충처리(국가공무원법 76의2, 지방공무원법 67의2) 등의 여러 제도를 두고 있다. 
  [5]. 공무원법의 업원
  우리나라 헌법 아래에서는 공무원법은 원칙적으로 법률의 형식으로 존재하나, 명령(법규명령) 의 형식으로 존재하는 것도 있다.
  (1) 경영직국가공무원에 관한 일반법으로는 국가공무원법이 있고, 공무원임용령, 공무원임용시험령, 공무원평정규정, 공무원징계령, 소정절차규정 등이 있다.
  (2) 이외에 국가공무원에 관한 각 단행법령으로서, 경찰공무원법, 경찰공무원임용령, 경찰공무원승진임용규정, 경찰공무원교육훈련규정, 경찰공무원징계령, 전투경찰대설치법, 교육공무원법, 교육공무원임용령, 외무공무원법, 소방공무원법, 공무원복무규정, 공무원보수규정, 공무원연금법, 국가정보원직원법, 군인사법, 군무원인사법, 군법무관인사법, 법관징계법, 검사징계법, 교육직공무원규정, 사법시험령 등이 있고, 또한 정부조직법, 감사원법, 법원조직법, 검찰청법 등의 조직법에도 법원에 관한 규정이 포함되어 있다.
  (3) 지방공무원에 관한 법으로는 일반법으로서 지방공무원법이 있고, 그 밖에 지방공무원임용령, 지방공무원징계및소청규정, 지방공무원보수규정 등이 있다.  
  제2절 공무원관계의 발생, 변경,소감
  제1항 공무원관계의 발생  
  [1]. 개설
  공무원관계의 발생원인에는 임명에 의하는 경우 외에도, 선거(대통령. 국회의원)에 의하는 경우 또는 법령의 규정에 의한 강제적 설정이 있으나, 임명에 의한 것이 가장 중요하고 보편적인 것이므로, 여기서는 이에 관하여서만 검토하기로 한다.  
  [2]. 임명의 의의 및 성질
  1. 임명의 의의
  임명은 광의로는 협의의 임명 이외에 정직 등을 포함하는 의미로 사용된다. 각종 공무원법은 임명을 임용이라 하고, 임용은 신규임용, 승진임용, 승진, 전직, 전보, 강임, 휴직, 복직, 정직, 파면 등을 포함하는 뜻으로 사용하고 있다.
  좁은 의미의 임명이란, 국가 또는 지방자치단체가 특정 사인과 특별행정법관계(공법상 근무관계 또는 공무원관계)를 설정하는 행위를 말한다. 임명은 포괄적인 권리, 의무를 내용으로 하는 법률관계에 관한 신분설정 행위인 까닭에 공법상의 형성행위에 해당한다.  
  2. 임명의 성질
  임명행위의 성질에 관하여는 공법상 계약설, 단독행위설 및 쌍방적 행정행위설 등의 대립이 있다.
  생각건대 공무원의 근무관계의 내용은 국가 등에 의하여 일방적으로 결정되고, 공무원은 그 근무조건이 불리하게 변경되어도 그에 대항할 수 없다는 점 등을 고려하면 임명행위를 공법상 계약이라고 볼 수 없을 것이다. 그러나 적어도 협의의 임명행위에 관한 한 국민이 그 의사에 반하여 공무를 담당할 법적 의무는 없는 것이므로, 임명 행위는 단독행위로서의 행정행위이기는 하나 그에는 상대방의 동의가 필요하다고 볼 것이고, 그러한 점에서 제3설이 타당하다고 본다. 따라서 상대방의 동의가 결여된 임명행위는 무효라 할 것이다.
  임명행위는 공무원의 신분설정행위라는 점에서, 이미 공무원의 신분을 취득한 자에게 그 직위를 수여하는 보직행위와는 구별된다.  
  3. 임명의 형식
  임명은 임용장의 교대에 의하여 행해지는 것이 원칙이다. 그러나 임명은 요식행위가 아니므로 임용장의 교부는 그 유효요건은 아니고, 임명행위를 형식적으로 표시, 증명하는 공증적 효력밖에 없다.  
  [3]. 임명의 요건  
  1. 능력요건
  일정한 결격사유에 해당하는 자는 공무원이 될 수 없다. 즉 결격사유에 해당하는 자는 공무원으로 임명될 수 없으며, 재직중에 결격사유가 발생할 때에는 당연퇴직사유가 된다.
  일반 공무원의 결격사유는 #1 금치산자 또는 한정치산자, #2 파산자로서 복권되지 않는자, #3 금고 이상의 형을 받고 그 집행이 종료되지 않은자, #4 금고 이상의 형을 받고 그 집행유예기간이 완료된 날로부터 1년을 경과하지 않은자, #5 금고 이상의 형의 선고유예를 받은 경우에 그 선고유예 기간중에 있는자, #6 법원의 판결에 의하여 자격이 상실, 정지된 자, #7 징계에 의하여 파면처분을 받은 때로부터 5년을 경과하지 않은자 및 징계에 의하여 임된 날로부터 3년을 경과하지 않은 자이다(국가공무원법33, 지방공무원법31)    
  2. 성적요건
  공무원으로 임용되기 위하여는 위의 소극적인 결격사유에 해당되지 않아야 할 뿐만 아니라, 특히 격력직공무원의 경우에는 일정한 자격요건을 갖추어야 한다. 그 자격은 시험성적, 근무성적 기타 능력의 실증에 의한다(국가공무원법26, 지방공무원법25)
  (1) 신규채용
  공개경쟁시험에 의하는 것이 원칙이나, 예외적으로 특별채용시험에 의할 수도 있다(국가공무원법28, 지방공무원법27)
  (2) 승진임용
  #1 계급간 승진임용은 능력의 실증에 의하되. 1급 내지 3급의 승진임용에 있어서는 능력과 경력등을 고려하여 임용하고, 5급 공무원의 승진임용은 승진시험을 거치도록 하되, 필요하다고 인정할 때에는 국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소규칙, 중앙선거관리위원회규칙 또는 대통령령이 정하는 바에 따라 승진심사위원회의 심사를 거쳐 임용할 수 있다.(국가공무원법40, 지방공무원법38) #2 예외적으로 우수공무원 등을 위한 특별승진임용제도가 있다(국가공무원법40의4, 지방공무원법39의3)  
  [4]. 임명권자와 임명절차  
  1. 임명권자
  행정부 소속의 공무원의 경우, 국가공무원의 임명권은 정부수반인 대통령에게(헌법78), 지방공무원의 임명권은 지방자치단체의 장에게 있는 것이 원칙이다.
  그러나 구체적으로는 공무원의 직급에 따라 그 임명권자를 달리하고 있다. 즉5급 이상의 일반국가공무원의 경우는 소속 장관의 결정으로 행정자치부장관과의 협의를 거쳐 국무총리를 경유하여 대통령이 임용하고 그 밖의 공무원에 대하여는 소속 장관이 임용권을 가지되, 소속 장관은 소속 기관장에게 그 임용권의 일부를 대통령령이 정하는 바에 따라 위임할 수 있다(국가공무원법32)
  일반직지방공무원의 경우도 지방자치단체의 장(교육감을 포함) 이 그 임용권의 일부를 소속 기관장에게 위임할 수 있다(지방공무원법6)  
  2. 임명절차
  일반직 공무원을 임명할 때에는 다음의 절차를 거쳐야 한다.
  1) 채용후보자명단 시험실시기관장(행정자치부장관, 지방자치단체의장) 은 채용시험 합격자를 채용후보자명단에 등재하여야 하는바, 채용후보자명부의 유효기간은 5급 이상의 경우는 5년이고, 기타의 경우는 2년의 범위내에서 정하되 1년 이내로 더 연장할 수 있다(국가공무원법38, 지방공무원법36)
  2) 임용후보자의 추천 시험실시기관장은 채용후보자명부에 등재된 채용후보자를 국회규칙, 대법원규칙, 대통령령이 정하는 바에 따라 임용권자 또는 임용제청권자에게 추천하되, 공개경쟁시험합격자의 복수임용을 위하여 필요한 경우에는 국무총리의 명을 받아 총무처장관이 근무기간을 지정하여 채용후보자를 임용 또는 임용제청할 수 있다(국가공무원법39)
  3) 시보임용 5급이하 및 기능직공무원의 신규채용에 있어서는 5급은 1년, 6급 내지 9급 및 기능직공무원은 6월간 시보로 임용하고, 그 기간중에 근무성적이 양호한 경우에는 정규공무원으로 임용한다. 시보임용기간중에는 신분보장을 받지 못하며, 그 기간중 근무성적 또는 교육훈련성적이 불량한 때에는 정직시킬 수 있다(국가공무원법29, 지방공무원법28)  
  3. 임명의 효력발생기간
  공무원은 원칙적으로 그 임용장에 기재된 날짜에 임용된 것으로 보며(공무원임용령6) 그 소급임명은 금지된다(동령7본문)  
  제2항 공무원관계의 변경, 소멸  
  [1]. 공무원관계의 변경
  공무원관계의 변경이란, 공무원의 신분을 유지하면서 공무원관계의 내용에 일시적 또는 영구적 변경이 생기는 것을 말한다. 승진, 전직, 전보, 복직, 휴직, 직위해제, 강임, 감봉 등이 그것이다.  
  1. 승진, 전직, 전보, 복직
  (1) 승진
  승진이란 동일 직계 내의 상위 직급에 임용되는 것을 말한다. 승진임용은 동일직계의 바로 하급공무원 중에서 행하되(국가공무원법40의2) 1급 내지 3급에의 승임은 근무성적평정. 경력평정 등을 고려하여 행하고 5급에의 승임은 승진시험에 의한다(동법40)
  (2) 전직
  전직이란 직열을 달리하는 임용을 말하는바(예컨데 행정사무관에서 외무사무관으로) (국가공무원법5, 지방공무원법5) 이것은 직위분류제의 관점에서는 특례가 되는 것이므로 일정한 요건에 해당될 때에 한하며, 전직시험을 거쳐 행하나 일정한 경우에는 시험의 일부 또는 전부를 면제할 수 있다(국가공무원법28의3, 지방공무원법28의2)
  (3) 전보
  전보는 예컨데 A과 과장에서 B과 과장으로 발령하는 것과 같이 동일 직급 내에서의 보직 변경을 말한다.(국가공무원법5,지방공무원법5) 전보는 정실인사로 악용된 사례가 적지 않았기 때문에, 당해 직위에 임용된 날로부터 6개월 이내에는 다른 직위에 전보될 수 없는 것을 원칙으로 하고 있다(공무원임용령45)
  (4) 복직
  복직이란 휴직 또는 직위해제중에 있는 공무원을 원래의 직위에 복직시키는 임용행위를 말한다. 휴직의 경우에는 복직이 보장된다(국구공무원법73)  
  2. 휴직. 직위해제. 강임
  이들 행위는 공무원관계의 내용을 본인에 불리하게 변경하는 것이므로 형의 선고. 징계처분 기타 법정사유가 있는 경우에만 행할 수 있으며, 임용권자가 본인의 의사에 반하여 임의로 행할 수는 없다.
  (1) 휴직
  공무원으로서의 신분을 보유하게 하면서 직무책임을 일시적으로 해제하는 행위이다(국가공무원법73, 지방공무원법63)
  1) 휴직사유 및 기간 #1 신체. 정신상의 장애로 장기요양을 요할 때에는 1년 이내, 징.소집시에는 복무기간 만료시까지, 생사불명. 소재불명시에는 3월 이내, 법률의 규정에 의한 의무수행을 위하여 직무를 이탈할 때에는 의무기간 만료시까지 휴직을 명하여야 한다.
  #2 공무원이 휴직을 원한 경우에 있어, 국제기구. 외국기관에 임시로 고용되었을 때에는 그 고용기간중, 해외유학을 하게 된 때에는 2년 이내(학위취득 등 부득이한 경우에는 2년 연장), 연수를 받게 된 때에는 2년 이내에서 휴직을 명할 수 있다(국가공무원법71. 72, 지방공무원법63)
  2) 휴직의효력 공무원은 휴직기간중에 직무에 종사하지 못한다. 휴직기간 중에 휴직사유가 소멸되었을 때에는 임용권자는 당사자의 신고에 따라 지체없이 복직을 명하도록 하고, 휴직기간이 만료된 공무원은 30일 이내에 복직신고를 함으로써 당연히 복직된다(국가공무원법73, 지방공무원법65)
  (2) 직위해제 
  직위해제란 직위를 계속 유지시킬 수 없는 사유ㄱ가 있는 경우에 직위를 부여하지 않는 것으로, 휴직과는 달리 본인의 무능력 등으로 인한 제약적 의미를 가지는 보직의 해제이다(국가공무원법73의2, 지방공무원법65의2)
  1) 직위해제사유 직위해제사유는 #1 직무수행능력이 부족하거나 근무성적이 극히 불량한 자, #2 징계의결을 요구중인 자, #3 형사사건으로 기소된자(약식명령이 청구된 자는 제외) 등이다. 이러한 사유가 발생한 때에는 임용권자는 직위를 부여하지 않을 수 있다.
  2) 직위해제의 효력 직위해제가 된 때에는 직무에 종사하지 못한다. 직위해제사유가 소멸된 때에는 지체없이 직위를 부여하여야 한다(국가공무원법73의2) 위의 #1의 사유로 직위해제된 자에 대하여는 임용권자 또는 임용제청권자는 3월의 기간내의 시시기를 명하며, 능력회복이나 제도개선을 위한 교육훈련 등 필요한 조치를 하여야 한다(국가공무원법73의2) 시기명령을 받은 자가 그 기간중 능력의 향상 또는 개선의 정이 없다고 인정될 때에는 징계위원회의 동의를 얻어 직권정직할 수 있다(국가공무원법73의2. 70, 지방공무원법65의2. 62) 이것은 종래 직위해제 후 6월 경과로 당연퇴직괴었던 것을 개선한 것이다. 위의 #2. #3 에 해당하는 자는, 징계절차. 형사재판절차의 종료 등 당해 사유가 소멸하면, 파면. 해임되거나 금고 이상의 형의 선고등에 의하여 당연퇴직하지 않는 한, 임명권자는 지체없이 직위를 부여하여야 한다(동법73의2)
  (3) 강임 
  강임이란 동일한 직열내에서 하위직급의 직위에 임명하거나, 하위직급이 없어 다른 직열의 하위직급에 임명하는 것을 말한다(국가공무원법5, 지방공무원법5) 강임은 불이익처분이므로 본인의 의사에 반하여 할 수 없는 것이 원칙이며, 단지 직제와 정원의 감소에 의하여 직위가 폐지 또는 감등되었거나 본인이 동의한 경우에 한하여 할 수 있다(국가공무원법73의3) 이 경우 강임된 자는 상위직급에 충원이 있을 때에는 시험없이 우선적으로 승임된다(동법73의3)  
  3. 정직. 감봉
  정직. 감봉은 징계의 일종으로 정직은 1월 이상 3월 이하의 기간동안 직무에 종사하지 못하고 보수의 3분의 2를 감하는 것을 말하고, 감봉은 1월 이상 3월 이하의 기간동안 보수의 3분의 1을 감하는 것을 말한다(국가공무원법80)  
  [2]. 공무원관계의 소멸
  공무원으로서의 신분을 상실함으로써 공무원관계는 소멸된다. 이와 같은 소멸원인에는 퇴직과 면직의 두가지가 있다.  
  1. 당연퇴직
  당연퇴직이란 일정한 사유의 발생으로 별도의 행위를 요하지 않고 당연히 공무원 관계가 소멸되는 경우이다. 따라서 퇴직발령은 퇴직된 사실을 알리는 관념의 통지에 불과한 것이다. 당연퇴직사유는 다음과 같다.
  (1) 결격사유의 발생
  공무원은 앞에서 살펴본 결격사유 중의 하나가 발생함으로써 퇴직한다(국가공무원법69, 지방공무원법61)
  (2) 정년. 사망. 임기만료
  공무원은 정년에 달하거나(국가공무원법74, 지방공무원법66) 사망 또는 임기만료로 퇴직한다.
  (3) 국적상실
  공무원이 국적을 상실하였을 때에는 원칙적으로 공무원관계는 해소된다고 할 것이다. 그러나 조사. 자문. 교육. 기술 등의 직에는 외국인도 임명될 수 있으므로, 이 경우에는 국적상실이 당연퇴직사유는 되지 않는다 할 것이다.  
  2. 면직
  특별한 행위에 의하여 공무원관계가 소멸되는 경우이다. 의원면직과 일방적 면직이 있다
  (1) 의원면직
  공무원 자신의 사의표시에 의하여 공무원관계를 소멸시키는 행위이다. 의원면직행위는 공무원 본인의 신청을 요건으로 하는 쌍방적 행정행위로 보는 것이 통설이다. 그러므로 공무원의 사의표시가 있어도 임용권자에 의한 면책처분이 있기 전에 직장을 무단이탈하는 경우에는 징계등의 사유가 된다. 의원면직은 공무원의 자유로운 의사표시를 전제로 하는 것이므로, 상사등의 강요에 의한 사의표시에 의한 면직처분은 위법한 것으로 취소 또는 무효사유가 된다.
  공무원이 사의를 표시하였을 경우 임용권자에게 그 수리의무가 있는가가 문제되는바, 병역의무와 같이 법률상 특별한 규정이 있는 경우를 제외하면, 국민에게는 일반적인 공무담임의무가 없다는 점에 비추어 볼때, 임용권자에게는 그 수리 의무가 있다 할 것이다. 그러나 수리시기에 대하여는 당해 업무의 공백사능이나 의원면직 제도의 악용등을 방지하기 위한 목적에서 일정한 한도내에서 재량적 판단권이 인정된다 할 것이다.
  공무원으로 20년 이상 근속한 자가 정년에 달하기 전에 자진퇴직하는 경우에는 명예퇴직수당을 지급하는 명예퇴직제도가 시행되고 있는데(국가공무원법74의2, 국가공무원명예퇴직수당지급규정) 이러한 명예퇴직도 의원면직의 한 형태라고 할 수 있다.
  (2) 일방적면직
  국가의 일방적 의사에 의하여 공무원관계를 소멸시키는 행위이다. 징계면직과 직권면직이 있다.
  1) 징계면직 공무원의 신분을 박탈하는 징계수단으로서, 죄면과 해임이 있다. 해임의 경우는 년금이 지급되는 점에서 파면과 다르다.
  2) 직권면직 법정사유에 해당하는 경우에 임용권자가 직권으로 행하는 면직처분이다. 직권면직의 사유는 #1 직제와 정원의 개폐 또는 예산의 감소 등으로 폐직 또는 퇴원이 되었을 때, #2 휴직기간의 만료 또는 휴직사유가 소멸된 후에도 직무에 복귀하지 않거나 직무를 담당할 수 없을때, #3 직위해제로 대기명령을 받은 자가 그 기간중에 능력의 향상이나 개전의 정이 없을 때, #4 전직시험에서 3회 이상 불합격한 자로서 직무수행능력이 부족하다고 인정될 때, #5 징병고시. 입당 또는 모집의 명령을 받고 정당한 이유 없이 기피하거나 군복무로 휴직중인 자가 재영중 군무를 이탈한 때, #6 당해 직급에서 직무를 수행하는 데 필요한 자격증의 효력이 상실되거나 면허가 취소되어 담당직무를 수행할 수 없게 된 때이다. (국가공무원법 70, 지방공무원법 62).
  다만 #3의 경우는 징계위원회의 동의를 얻어야 한다(각 동조 #2).  
  [3]. 불이익처분에 대한 구제  
  공무원에 대한 징계처분 기타 그 의사에 반하는 불이익처분에 대한 법적 구제제도로서는 소청과 행정소송이 있다.  
  1. 소청  
  (1) 의의
  소청이란 징계처분 기타 그 의사에 반하는 불이익처분을 받은 자가 그 처분에 불복이 있는 경우에 관할 소청심사위원회에 그 심사를 청구하는 제도이다(국가공무원법 76, 지방공무원법 67 등 참조). 처분에 대한 재심사의 청구라는 점에서 행정심판의 일종이나, 국가공무원법은 행정심판법에 대한 특례로서 소청제도를 마련하고 있다.
  소청제도는 공무원의 권리구제를 주된 목적으로 하는 것이나, 행정의 적정성의 확보도 또한 그 목적으로 되고 있다. 후자의 측면은 위원회의 결정에 대한 행정자치부장관의 재심청구제도, 위원회의 심리절차에 있어서의 직권조사주의 등에서 나타나고 있다.
  (2) 소청사항
  소청의 대상은 징계처분, 강임, 휴직, 직위해제, 면직처분 기타 본인의 의사에 반하는 불리한 처분이다(국가공무원법 75,76, 소청절차규정 2). 기타 불리한 처분의 범위에 관하여는 해석상 문제가 있으나, 의원면직 형식에 의한 면직, 대기명령, 전보, 전직등이 그에 포함된다고 할 것이다.
  (3) 소청심사기관
  심사기관으로서의 소청심사위원회는 독립적인 합의제기관으로서 행정자치부, 국회사무처, 법원행정처, 헌법재판소사무처 및 중앙선거관리위원회사무처에 둔다. 행정자치부에 두는 소청심사위원회는 일정한 자격을 갖춘자 중에서 행정자치부장관의 제청으로 대통령이 임명하는 위원장 1인을 포함한 5인 이상 7인 이내의 상임위원(필요에 따라 약간 명의 비상임위원을 둘 수 있다)으로 구성되며, 위원의 신분은 보장된다(국가공무원법 9#1#3, 11). 위원의 임기는 3년이며 1차에 한하여 연임될 수 있다(동법 10#2).
  (4) 소청절차
  1) 제기 징계처분, 강임, 휴직, 직위해제 또는 면직처분을 행할 때에는 공무원에게 처분사유설명서를 교부하여야 하는데, 이 경우는 그 설명서를 받은 날로부터 30일 이내에, 기타 불리한 처분의 경우에는 그 처분이 있은 것을 안 날로부터 30일 이내에 소청을 제기할 수 있다(동법 76#1). 파면, 해임 또는 직무수행능력 부족으로 인한 직권면직의 경우에는 40일간 후임자의 보충발령을 할 수 없다(동조 #3). 또한 소청심사위원회는 소청을 접수한 날로부터 5일 이내에 당해 사건의 최종결정이 있을 때까지 후임자의 보충발령을 유예하는 가결정을 할 수 있다(동조#3)
  2) 심사 소청심사위원회는 소청을 심사함에 있어 필요한 경우에는 검증, 감정 기타 사실조사 또는 증인을 신문하거나 관계서류의 제출을 명할 수 있고, 소속 직원으로 하여금 사실조사를 하게 하거나 전문가에게 감정을 의뢰할 수 있다(동법 12). 이러한 기관에 의한 조사를 규정한 것은 행정의 적정성을 확보하기 위한 데에 그 목적이 있다 할 것이다.
  위원회가 소청을 심사할 때에는 반드시 소청인 또는 그 대리인에 진술의 기회를 주어야 하며, 이 절차를 거치지 않은 결정은 효력이 없다(국가공무원법 13). 소청심사위원회의 심리에는 이 제도에 의한 인사행정의 적정성 보장이라는 공익성을 고려하여 불고불리의 원칙은 적용되지 않으나, 불이익변경금지의 원칙은 적용된다(국가공무원법 14#6).
  3) 결정 소청심사위원회는 청구를 접수한 날로부터 60일 이내에 결정하여야 하나, 불가피한 경우에는 30일 연장할 수 있다(국가공무원법 76#5, 지방공무원법 67#6). 결정에는 각하, 기각, 취소, 변경 및 무효확인이 있다. 여기서의 변경은 소청심사위원회가 행정심판기관이라는 점을 감안하면 적극적 변경, 즉 징계의 종류를 변경하는 것(예컨대, 파면을 감봉으로 변경)도 가능하다고 본다. 위원회의 결정은 처분행정청을 기속한다(동법 15). 위원회의 결정에 대하여는 행정자치부장관은 결정통지를 받은 날로부터 10일 이내에 재심을 청구 할 수 있다(동법 14의 2#1).  
  2. 행정소송  
  소청을 제기한 자가 소청심사위원회의 결정에 불복이 있는 때에는 위법사유에 한하여, 결정서의 송달을 받은 날로부터 60일 이내에 행정소송을 제기할 수 있다. 또한 소청제기 후 60일이 지나도 결정이 없거나, 그 결정을 기다림으로써 발생할 중대한 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요가 있는 때에는 소청에 대한 결정을 거치지 않고 행정소송을 제기할 수 있다(행정소송법 18#2 i-ii).
  이 경우 관계공무원은 소청심사위원회의 결정이 아니라, 원처분의 위법을 이유로 이를 다투어야 한다(원처분주의).
  징계 또는 본인의 의사에 반하여 불리한 처분에 대한 행정소송에 있어, 그 처분청이 대통령인 때에는 소속 장관이 피고가 되고(국가공무원법 16), 대법원장의 처분에 대하여는 법원행정처장을 피고로 한다(법원조직법 70).  
  제3절 공무원의 권리  
  공무원은 일반국민이 지지 않는 특별한 의무와 책임을 지는 반면에, 일반 국민에게는 인정되지 않는 여러 가지 권리를 향유한다. 이러한 권리는 공무원이 국가, 지방자치단체에 대하여 가지는 공권이므로 사권과는 다른 특수성이 인정된다. 공무원의 권리는 공무원의 종류에 따라 차이가 있으나, 내용적으로는 신분상의 권리와 재산상의 권리로 대별할 수 있다.  
  [1]. 신분상의 권리
  공무원의 신분상의 권리에는 주로 다음과 같은 것이 있다.
  1. 신분보유권, 직위보유권  
  (1) 헌법 제7조 제2항은 “공무원의 신분...은 법률이 정하는 바에의하여 보장된다”고 규정하고 있고, 그에 의거하여 국가공무원법은 “공무원은 형의 선고, 징계처분 또는 이 법에 정하는 사유에 의하지 아니하고는 그 의사에 반하여 휴직, 강임 또는 면직을 당하지 아니한다”고 규정하고 있으며(법 68), 공무원에 대한 징계처분은 법적사유에 기하여 법정절차에의하여서만 행할 수 있도록 하였다(동법 78 내지 83의 3).
  (2) 이러한 공무원의 신분보장에 대하여는 예외가 있다. 경력직공무원은 원칙적으로 신분보장을 받으나, 1 급공무원(동법 68단서)과 시보임용중에 있는 공무원(동법 29#3)은 신분보장을 받지 못한다. 또한 특례경력직공무원도 신분보장을 받지 못한다.  
  2. 직무집행권, 직명사용권, 제복착용권  
  공무원은 그 직위에 속하는 직무를 집행할 권리를 가지며(형법 136,137), 직명(이사관, 국장)을 사용하고, 복제가 있는 공무원(군인, 경찰공무원, 세관공무원 등)은 제복을 착용할 권리가 있다(이것은 동시에 의무이기도 하다).  
  3. 쟁송제기권  
  위법, 부당한 처분 등에 의하여 그 권리가 침해된 공무원은 행정쟁송(행정심판, 행정소송)을 제기하여 구제를 받을 수 있다. 이러한 쟁송재기권은 공무원으로서의 권리가 침해된 경우에 있어서의 구제수단이기는 하나, 그것은 권익의 침해를 받은 국민 일반에 인정되는 것이므로, 이를 공무원의 고유한 권리하고 할 수는 없을 것이다.  
  4. 인사상담 및 고충심사청구권  
  공무원은 누구나 인사, 조직, 처우 등 각종 근무조건과 기타 신상문제에 대하여 인사상담이나 고충의 심사를 청구할 수 있다. 이 경우 청구를 받은 중앙인사기관의 장, 임용권자, 임용제청권자는 이를 고총심사위원회에 부의하여 심사하게 하여야 한다(국가공무원법 76의 2#1#2).
  고충심사위원회에는 일반직공무원고충심사위원회, 경찰공무원고충심사위원회, 소방공무원고충심사위원회, 교육공무원고충심사위원회가 있고, 일반직공무원고충심사위원회에는 중앙고충심사위원회와 보통고충심사위원회가 있다.
  중앙고충심사위원회는 중앙인사관장기관에 두나, 그 기능은 소청심사위원회에서 관장한다(국가공무원법 76의 2#2). 중앙고충심사위원회는 보통고충심사위원회의 심사를 거친 재심청구와 5급 이상 공무원의 고충을 심사한다. 보통 고충심사위원회는 임용권자 또는 임용제청권자 단위로 두며, 소속 6급 이하 공무원과 기능직공무원의 고충을 심사한다(동조 #3#4).
  중앙인사기관의 장, 임용권자 또는 임용제청권자는 고충심사의 결과에 따라 고충의 해소를 위하여 필요한 조치를 취하거나, 관계기관의 장에게 시정조치를 요구할 수 있다. 그러나 고충심사의 결과는 이들 관계기관의 장을 기속하지 않는 점에서 소청심사제도와는 다르다.  
  [2]. 재산상의 권리  
  공무원은 국가 또는 지방자치단체에 대하여 각종의 재산상의 권리를 가진다.  
  1. 보수청구권  
  (1) 보수의 의의 및 성질
  보수는 봉급과 각종 수당으로 이루어지나(공무원보수규정 4 ii), 그 중에서 중요한것은 봉급인바, 그 성질에 관하여는 반대급부설과 생활자료설이 대립하고 있다. #1 반대급부설의 경우, 공무원의 봉급은 근무에 대한 대가로 지급되는 보수로 보는 데 대하여, #2 생활자료설에서는 봉급은 공무원의 생활보장을 위하여 국가가 지급하는 금품으로 본다. 현행법상으로는 보수는 반대급부로서의 성질과 생활자료로서의 성질을 아울러 가지고 있는 것으로 보인다. 국가공무원법이 공무원의 보수를 직무의 곤란성 및 책임의 정도에 상응하도록 계급별로 정한다(법 46)고 한 것이나, 결근한 자, 휴직중인 자 및 직위해제중인 자 등에 대하여 봉급을 감액하여 지급하도록 한 것(공무원보수규정 27, 28, 29)등은 보수의 반대급부적 성격을 나타낸 것이다. 이에 대하여, 법률이 공무원의 보수는 “일반의 표준생계비, 민간의 임금 기타 사정을 고려하여 결정한다”(국가공무원법 46)고 한 것이나, 보수의 압류를 제한한 것(민사소송법 579, 국세징수법 33)등은 보수의 생활자료적 성격을 반영한 것이라고 할 것이다.
  (2) 보수의 내용
  보수는 봉급과 수당으로 이루어진다.
  1) 봉급 봉급이란 상근직공무원에게 지급되는 기본급여를 말하며, 엄격한 의미에서는 본봉만을 의미하나, 현행 공무원보수규정은 본봉과 직책수당 및 근속수당을 합한 것을 봉급으로 하고 있다(동규정 4 ii).
  2) 수당 수당은 공무원에게 지급되는 봉급 이외의 보수를 말하며, 그에는 시간외근무수당, 야간근무수당, 휴일근무수당, 일직수당, 숙직수당, 특수근무수당, 상여수당, 조정수당 및 가족수당 등이 있다. 이중 가족수당은 순전히 생활자료적 급부로서의 성질을 가지는 것이다.
  (3) 보수청구권의 성질
  공무원의 보수청구권은 공무원관계에서 발생하는 권리이므로 공법상의 권리로서, 이를 양도하거나 포기할 수 없다는 것이 일반적 견해이다. 보수에 대한 압류는 그 금액의 2분의 1 에 대해서만 가능하고(민사소송법 579, 국제징수법 33), 보수청구권의 소멸시효는 5 년이다(예산회계법 96, 지방재정법 69). 보수청구권은 공권이므로, 보수청구소송은 공법상 당사자소송에 의하여야 할 것이나, 현재의 소송실무상으로는 민사소송으로 다루고 있다.  
  2. 연금권  
  (1) 의의
  공무원이 일정한 기간 근무하고 퇴직 또는 사망하였거나, 공무로 인한 부상이나 질병으로 퇴직 또는 사망한 경우에 공무원 또는 그 유족에 지급되는 급여를 연금이라 하는데, 공무원은 공무원연금법이 정하는 바에따라 연금권을 가진다. 연금의 급여를 위한 기금은 공무원의 보수액에 비례하여 납부되는 갹출금으로 구성되는데, 이 갹출금의 50%는 공무원이, 나머지 50%는 그 사용자의 지위에 있는 국가가 각각 부담한다.
  연금은 질병, 부상, 퇴직 등의 이른바 사회적 위험에 대비한 급여라는 점에서 사회보장제도의 일환으로서의 성질을 가진다. 그러나 우리 공무원연금법상의 연금은 갹출금에 의거한 급여라는 점에서, 엄격한 의미의 사회보장적 급여는 아니고 사회보험원리에 입각한 급여로서의 성질을 가진다 할 것이다.
  (2) 연금의 종류
  연금은 단기급여와 장기급여로 나누어진다. #1 단기급여는 공무상 요양비, 공무생활상 요양일시금, 재해부조금 및 사망조위금으로 구분되고, #2 장기급여는 퇴직급여, 장해급여 및 유족급여로 나누어진다(공무원연금법 34, 42).
  (3) 급여의 결정등
  급여를 받을 권리는 공무원연금법 등이 정한 사유에 해당하는 경우에는 당연히 발생하나, 그 구체적 수급에 있어서는 당해 공무원의 소속 기관장의 확인을 거쳐 행정자치부장관의 결정을 받아야 한다. 이 결정은 확인행위의 성질을 가진다. 급여에 관한 결정 등에 이의가 있는 자는 처분이 있은 날로부터 180일, 그 사실을 안 날로부터 60일 이내에 총무처 소속의 공무원연금급여재심위원회에 심사를 청구할 수 있다(동법 80). 연금의 급여를 받을 권리는 그 사유가 발생한 날로부터 단기급여는 1년간, 장기급여는 5년간 이를 행사하지 않으면 시효가 소멸된다(동법 81).  
  3. 실비변상청구권  
  공무원은 그 직무수행을 위하여 특히 비용이 소요되는 경우에, 그 실비를 국가 또는 지방자치단체로부터 변상받을 권리를 가진다(국가공무원법 48, 지방공무원법 46). 국내외 출장시의 그 운임, 일비, 숙박료 등의 청구권이 여기에 해당한다.  
  제4절 공무원의 의무  
  오늘날 공무원은 과거의 절대군주국가에서와 같이 무정량의 근무의무를 지는 것은 아니다. 또한 공무원의 근무관계는 전통적인 특별권력관계이론에서와 같이 포괄적 의무에 의하여 특징지어지는 것도 아니다.
  현대 민주국가에서의 공무원과 국가와의 관계는 권리의무관계인 법률관계이며, 기본적으로는 근무관계이다. 그러나 공무원의 근무관계를 사법상의 고용관계와 동일시하는 것은 타당하지 않다. 그것은 공무원은 국민 전체에 대한 봉사자로서 국민 전체의 이익, 즉 공익을 위하여 근무하기 때문이다. 이처럼 공무원의 근무관계는 공무원의 직무의 공익적 성격으로인하여, 그 의무, 책임에는 일반사법상의 근무관계와는 다른 법적인 특수성이 인정되고 있다.
  헌법은 공무원은 ‘국민 전체에 대한 봉사자’라고 규정하고 있고(7 #1), 이에 의거하여 공무원법은 공무원은 국민 또는 주민 전체의 봉사자로서 직무를 민주적이고 능률적으로 수행할 것을 규정하고 있다(국가공무원법 1, 지방공무원법 1). 이것은 공무원의 근무상의 기본원칙을 천명한 것이다. 공무원의 의무는 공무원의 종류 또는 직무의 성질에 따라 그 내용이 다르고, 각종 법령에서 개별적으로 규정하고 있으나, 국가공무원법과 지방공무원법은 경력직공무원에 공통된 의무를 규정하고 있다.  
  [1]. 선서의무  
  국가공무원(경력직, 특례경력직)은 취임할 때에(불가피한 사유가 있을때에는 취임 후에) 소속 기관장 앞에서 선서하여야 하며(국가공무원법 55), 지방공무원의 경우도 같다(지방공무원법 47).  
  [2]. 성실의무  
  공무원은 주권을 가진 국민 전체에 대한 봉사자로서 공공이익을 위하여 성실히 근무하여야 한다(국가공무원법 56, 지방공무원법 48). 성실의무는 이처럼 공무원이 그 전인격과 양심을 바쳐 공공이익에 충실하여야 하며, 최대한으로 국가의 이익을 도모하고 그 불이익을 방지하여야 한다는 것을 내용으로 하는 점에서, 공무원의 의무의 중심을 이루는 것이다. 이러한 성실의무는 윤리성을 본질로 하는 것이므로, 경제성에 의하여 지배되는 사법상의 고용관계에 있어서의 노무급부의무와는 그 성질이 다른 것이다. 성실의무는 공무원의 의무의 원천이 되는 기본적 의무로서, 각종의 개별적인 직무상의 의무는 물론이고 직무 외에서의 의무도 여기서 나오는 것이다.  
  [3]. 직무상 의무  
  이것은 공무원의 직무집행과 직접 관련되어 부과되는 의무로서, 다음과 같은 것이 있다.
  1. 법령준수의무
  공무원은 성실히 법령을 준수하여야 한다(국가공무원법 56, 지방공무원법 48). 법령위반은 위법행위 또는 불법행위로서, 취소, 무효, 손해배상, 처벌, 징계등의 사유가 된다.
  2. 복종의무
  공무원은 소속 상관의 직무상의 명령에 복종하여야 한다(국가공무원법 57, 지방공무원법 49). 이러한 복종의무는 직무의 성질상 독립성이 보장된 공무원에게는 인정될 수 없다.
  (1) 소속상관
  소속상관이란 관청 또는 보조기관 여부에 관계 없이 공무원의 직무에 관하여 지휘, 감독권을 가진 자를 말한다.
  (2) 직무명령
  1) 의의 및 효력  직무명령은 상관이 직무에 관하여 부하에게 발하는 명령을 말한다. 그 형식에 관하여 특별한 규정이 있는 경우 외에는 구술, 서면의 어느 형식에 의하여도 무방하다. 직무명령에 대한 위반은 위법은 아니나 복종의무의 위반으로 인한 징계사유가 된다. 직무명령은 상관이 부하에 대하여 발하는 명령이라는 점에서, 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 발하는 훈령과는 구별된다. 훈령은 기관 대 기관의 관계에서 발하는 것이므로, 기관구성자인 공무원의 변동에 관계 없이 효력이 지속되는 데 대하여, 직무명령은 공무원 대 공무원의 관계에서 수명공무원만을 구속하는 명령이므로, 공무원의 변동에 의하여 효력을 상실한다. 그러나 훈령은 수명기관의 구성원인 공무원도 구속하므로 훈령은 직무명령의 성질도 가진다.
  2) 복종의무의 한계  흠있는 직무명령에 대한 복종의무의 한계의 문제가 있다.
  (가) 직무명령의 요건 직무명령이 적법, 유효하기 위하여는 형식적요건으로서 #1 권한 있는 상관이 발한 것일 것, #2 부하에게 직무범위 내에 속한 사항일 것, #3 부하에게 직무상 독립이 보장되어 있는 사항에 관한 것이 아닐 것, #4 법정의 형식, 절차가 있으면 이를 갖출 것이 요구되고, 실질적 요건으로서 그 내용이 법령과 공익에 적합할 것 등이 요청된다.
  (나) 형식적 요건과 복종의무 직무명령의 형식적 요건은 그 구비 여부가 외관상 명백한 것이 보통이므로 부하공무원은 이를 심사할 수 있고, 그 요건이 결여된 경우에는 복종을 거부할 수 있다는 데에 이견이 없다.
  (다) 실적적 요건과 복종의무 직무명령의 실질적 요건의 구비 여부에 대하여 수명공무원이 심사할 수 있는지에 대하여는 견해가 갈리고 있다. 소극설은 직무명령은 공권력의 행사로서 그에는 행정행위의 공정력과 같은 효력이 인정되므로, 직무명령에 중대, 명백한 하자가 있어 무효로 인정되는 경우 외에는 수명공무원은 스스로 그 위법성을 판단하여 그에대한 복종을 거부할 수는 없다고 본다. 이에 대하여 적극설은 공무원은 복종의무 외에도 명령준수의무를 지고 있으므로, 공무원의 복종의무의 대상인 직무명령은 법령에 위반되지 않아야 하는 것이므로, 수명공무원은 그 적법성 여부를 심사하여 위법한 명령에 대한 복종을 거부할 수 있다고 본다. 이 문제는 조직체의 통일적, 효율적 운영의 확보의 요청과 행정의 합법성의 원칙과의 조화에 관한 것이나, 후자가 보다 중요한 의미를 가지는 것임은 물론이다. 따라서 직무명령이 범죄를 구성하는 경우와 그 위법성이 중대, 명백한 경우는 물론이고 그에 이르지 않더라도 위법성이 명백한 경우에는, 수명공무원은 그에 대한 복종을 거부할 수 있으며 또한 거부할 의무가 있다고 본다. 따라서 이에 복종하는 경우에는 수명공무원은 그 결과에 대한 책임(징계책임, 민사책임, 형사책임)을 지게 된다고 할 것이다.
  3) 직무명령이 경합된 경우 둘 이상의 상관으로부터 서로 상치되는 직무명령을 받았을 때에는 상급상관에 복종하여야 한다는 견해와 직근상관에 복종하여야 한다는 견해가 대립되나, 행정조직의 계층체적 구조를 고려하면 직근상관에 복종하여야 한다고 본다.
  3. 직무전념의무
  공무원은 전력을 다하여 직무를 수행하여야 하는바, 이와 관련하여 공무원은 특히 다음과 같은 의무들을 진다.
  (1) 직장이탈금지
  공무원은 소속 상관의 허가 또는 정당한 이유 없이 직장을 이탈하지 못한다(국가공무원법 58#1, 지방공무원법 50#1). 이 의무는 근무시간중에 성립하는 것이나, 시간외근무명령이 있는 경우에도 성립한다. 이 의무에 위배하면 형법상의 근무유기죄를 구성한다.
  (2) 영리업무 및 겸직의 금지
  공무원은 공무 이외의 영리를 목적으로 하는 업무에 종사하지 못하며, 소속 기관장의 허가 없이 다른 직무를 겸하지 못한다(국가공무원법 64, 지방공무원법 56). ‘영리를 목적으로 하는 업무’의 범위는 국가공무원의 경우는 공무원복무규정 제25조에 규정되어 있는데, 직무능률의 저해, 공무에의 부당한 영향, 국가이익 침해, 정부에 불명예 등을 초래할 우려가 있는 업무 등이 여기에 해당한다.
  (3) 영예제한
  공무원은 대통령의 허가 없이 외국정부로부터 영예 또는 증여를 받지 못한다(국가공무원법 62, 지장공무원법 54, 상훈법 35).
  (4) 정치운동금지
  공무원은 정치적 중립성을 견지하여야 한다(헌법 7#2). 따라서 정당 기타 정치단체에의 가입 또는 조직 등 일정한 정치적 목적을 가진 행위가 금지되고(국가공무원법 65, 지방공무원법 57), 그 위반은 처벌의 대상이 된다(국가공무원법 3 단서-대통령,국무총리,국무위원, 차관등). 다만, 대통령령으로 정하는 특례경력직공무원에 대하여는 정치운동의 금지에 관한 국가공무원법의 규정이 적용되지 않는다(국가공무원법 3 단서).
  (5) 집단행동금지
  헌법은 “공무원인 근로자는 법률이 정하는 자에 한하여 단결권, 단체교섭권, 단체행동권을 가진다"(헌법 33#2)고 규정하고 있는데, 그에 기하여 공무원법은 공무원의 노동운동과 기타 공무 이외의 일을 위한 집단행동을 모두 금지하고(국가공무원법 66#1 본문, 지방공무원법 58#1 본문), 그 위반행위에 대한 벌칙을 두고 있다(국가공무원법 3#3 단서, 66#1 단서, 국가공무원복무규정 28-철도청 소속의 현업기관과 국립의료원의 작업현장에서 노무에 종사하는 기능직공무원, 고용직공무원). 다만, ‘사실상 노무에 종사하는 공무원’과 ‘대통령령으로 정하는 공무원’에 대하여는 그 예외를 인정하고 있다”(국가공무원법 3#3 단서, 66#1 단서).
  4. 친절, 공정의무
  공무원은 국민 또는 주민 전체에 대한 봉사자로서, 공사를 분별하고 인권을 존중하며, 친절, 공정히 집무하여야 한다(국가공무원법 59, 지방공무원법 51). 공무원의 집무상의 친절, 공정은 단순한 도덕상의 의무가 아니라 법적 의무이므로, 그에 위반하는 것은 징계 등의 사유가 된다.
  5. 비밀엄수의무
  공무원은 재직중은 물론 퇴직 후에도 직무상 비밀을 엄수하여햐 한다(국가공무원법 60, 지방공무원법 52). 직무상 비밀에는 자신이 처리하는 직무에 관한 비밀뿐만 아니라, 직무와 관련하여 알게 된 비밀도 포함된다. 직무와 관련하여 알게된  비밀에는 소관사항 외의 비밀도 포함되는 것으로서, 예컨대 세무직원이 세무조사시에 알게 된 납세자의 당해 조사와 관계 없는 개인적 비밀이 이에 해당한다. 여기서의 비밀의 의미에 대하여는, 해정기관이 비밀로 취급한 것은 모두 비밀에 해당한다고 보는 형식설과, 객관적, 실질적으로 비밀성이 있는 것으로서 형벌로서 보호할 만한 가치가 있는 것만을 의미한다는 실질설이 있다. 오늘날 민주국가에서의 행정의 공개원칙 및 국민의 알 권리와 관련하여 보면, 실질설이 타당하다고 본다. 이것은 판례의 입장이기도 하다.
  이러한 실질설에 의하는 경우에도 당해 정보에 대하여 비밀지정행위가 선행되어야 하는가의 문제는 여전히 제기된다. 이것은 당해 비밀의 내용에 따라 판단되어야 할 것으로 본다. 직무상 알게 된 비밀이 개인 또는 법인의 비밀과 같이 그 자체로서 준수되어야 할 비밀인 경우에는 개별적인 지정행위는 필요하지 않다고 할 것이다. 이에 대하여 공안상 비밀, 징세행정상의 비밀 등의 행정상의 비밀에 대하여는 소관기관의 장의 비밀지정행위가 선행되어야 하고, 그러한 비밀에 대하여서만 그것이 실질적으로 비밀에 해당하는가의 판단이 행해져야 할 것으로 본다.
  공무원 또는 공무원이었던 자가 법원 기타 법률상 권한을 가진 관청의 증인 또는 감정인이 되어 직무상 비밀에 관하여 신문을 받을 때에는 소속 장관의 허가를 받은 사항에 한하여 진술할 수 있고, 그 밖의 사항은 거부하여야 한다(형사소송법 147, 177, 민사소송법 276, 305). 그러나 국회로부터 증언요구를 받은 경우에는 군사, 외교, 대북관계에 관한 국가기밀로서 국가안보에 중대한 영향을 미친다는 주무장관의 소명이 있는 경우를 제외하고는 그것이 직무상 비밀에 속한다는 이유로 증언을 거부할 수 없다(국회에서의 증언,감정등에 관한법률 4).
  이러한 비밀엄수의무에 위반하는 경우는 징계사유가 될 뿐만 아니라, 특히 법령에 의해 직무상 비밀로 규정되어 있는 내용을 누설한 경우에는 범죄를 구성한다(형법 127). 퇴직 후에 이 의무를 위반하였을 때에는 형사책임을 물을 수 있을 뿐 징계책임은 물을 수 없으나, 이를 이유로 차후의 공무원관계의 설정을 거부할 수는 있다고 본다.
  6. 품위유지의무 및 청렴의무
  (1) 품위유지의무
  공무원은 직무의 내외를 불문하고 그 품위를 손상하는 행위를 하여서는 안된다(국가공무원법 63). 이 의무는 공직의 체면, 위신을 유지하기 위한 것으로, 축첩, 도박, 아편흡식, 알콜중독 등과 같은 공직의 체면에 직접적인 영향이 있는 행위를 제외하고는, 공무원의 사생활에까지는 미치지 않는다고 할 것이다.
  (2) 청렴의무
  1) 직무관련의 증여 등의 수수 및 공여행위 등의 금지 공무원은 직무와 관련하여 직접, 간접을 불문하고 사례, 증여, 향응을 수수할 수 없으며, 직무상의 관계 여하를 불문하고 소속 상관에게 증여하거나 소속 공무원으로부터 증여를 받아서는 안된다(국가공무원법 61, 지방공무원법 53).
  청렴의무의 위반은 징계사유가 되고, 또한 형사상의 증,수뢰죄를 구성한다(형법 129내지 132).
  2) 재무등록, 공개등의 의무 공직자윤리법은 공무원의 청렴의무를 제도적으로 확보하고 공직자의 윤리를 확립하기 위하여 상위공직자의 재산등록 등록재산의 공개(제2장), 선물신고(제4장), 퇴직공직자의 취업제한(제4장)등에 대하여 규정하고 있다.
  이 법의 적용을 받는 공직자는 대통령, 국무총리, 국무위원, 국회의원 등 국가의 정무직공무원, 지방자치단체의 장과 지방의회의원, 4급 이상의 일반직인 국가공무원, 지방공무원과 이에 상당하는 보수를 받는 별정직공무원, 4급 이상의 외무공무원, 국가안전기획부의 직원, 법관, 검사, 대령 이상의 장교와 이에 상당하는 군무원, 교육공무원 중 총장, 부총장, 대학원장, 학장, 전문대학장과 대학에 준하는 각종 학교의 장, 서울특별시, 광역시, 도의 교육감, 교육장, 교육위원, 정부투자기관의 장 등이다(법 3#1).
  동법상의 의무에 위반하는 경우에는 징계책임을 지는 외에(법 22), 재산등록거부의 죄(법 24), 허위자료제출 등의 죄, 무허가열람, 복사의 죄, 취업제한위반의 죄 등의 형사책임을 진다.
  제5절 공무원의 책임
  [1]. 개 설
  공무원의 책임에는 협의의 책임과 광의의 책임이 있다. 협의의 공무원책임은 공무원으로서의 의무를 위반하였기 때문에 지는 책임을 말한다(공무원법상 책임). 이것은 공무원관계 내부에서 지는 책임을 말하며, 이에는 징계책임과 국가 등에 대한 변상책임이 포함된다. 광의의 공무원책임은 앞의 협의의 책임뿐만 아니라, 공무원의 행위가 공무원으로서의 의무위반에 그치지 않고, 더 나아가 사회법익을 침해함으로써 지는 형사상의 책임 및 그 행위가 위법하게 타인의 권리를 침해하여 손해를 발생함으로써 지게 되는 민사상의 책임을 포함한다.
  [2]. 공무원법상 책임
  1. 징계책임
  (1) 징계의 의의, 성질
  징계란 공무원의 의무위반에 대하여 공무원관계의 질서를 유지하기위하여 국가 또는 지방자치단체가 사용자로서의 지위에서 과하는 제제를 말한다. 그 제제로서의 죄를 징계벌이라 하고 이 벌을 받아야 할 책임을 징계책임이라 한다.
  (2) 징계벌과 형벌
  징계벌과 형벌은 공무원의 동일한 비위행위에 대하여 과하여지는 수도 있으나, 양자는 다음의 여러 점에서 그 성질상 차이가 있다.
  1) 권력적 기초 징계벌은 공무원관계에서 국가 등이 사용자로서의 지위에서 가지는 권한의 행사로 과하여지는 데 대하여, 형벌은 국가의 통치권의 발동으로서 과하여진다.
  2) 목적, 내용, 대상 징계벌은 공무원관계의 내부적 질서유지를 목적으로 하는 데 대하여, 형벌은 일반의 질서유지를 목적으로 한다. 징계벌은 공무원의 신분상 이익의 일부 또는 전부를 박탈하는 것을 내용으로 하는 데 대하여, 형벌은 신분상 이익뿐만 아니라 재산적 이익이나 신체적 자유의 박탈도 그 내용으로 한다. 징계벌은 의무위반이라는 객관적 사실에 대하여 과하는 제제이므로, 형벌과는 달리 고의, 과실을 요하지 않고 또한 상관은 부하공무원의 의무위반에 대한 감독상의 책임을 면하지 못한다. 징계벌의 대상은 공무원법상의 의무위반인 데 대하여, 형벌은 형법상의 의무위반, 즉 형사범을 그 대상으로 한다. 징계벌은 공무원법상의 의무위반에 대하여 과하는 제제이므로 형벌과는 달리 퇴직 후에는 과할 수 없다.
  3) 병과 징계벌과 형벌은 그 성질을 달리하기 때문에 양자는 병과될 수 있으며, 병과되더라도 일사부재리의 원칙에 반하지 않는다. 현행법은 형사소추선행의 원칙을 취하지는 않지만, 조사중인 사건에 대하여는 징계절차를 중지할 수 있게 하고 있다(국가공무원법 83).
  4) 징계벌과 법치주의 종래의 특별권력관계론에 의하면 특별권력의 주체는 포괄적 지배권을 가지므로, 징계벌은 이러한 포괄적 지배권의 발동으로서 법률의 규정이 없더라도 과할 수 있는 것으로 보았다. 그러나 이러한 의미의 특별권력관계론은 오늘날에는 더 이상 그 타당성을 인정받지 못하고 있다. 공무원은 국가의 기관에 불과한 것이 아니고, 기관의 지위를 떠나 국가 등에 대하여 권리주체로서의 지위를 가지므로 이러한 권리의 침해를 내용으로 하는 징계조치에는 당연히 법률상의 근거가 있어야 한다고 할 것이다.
  현행 공무원법(국가공무원법, 지방공무원법)은 징계의 사유, 종류, 절차 및 그에 대한 불복수단에 관하여 상세한 규정을 두고 있다.
  (3) 징계의 원인
  징계의 원인으로는 #1 국가공무원법(또는 지방공무원법) 및 동법에 의한 명령에 위반하거나, #2  직무상의 의무에 위반하거나 직무에 태만하였을 때, 또는 #3 직무의 내외를 불문하고 그 체면 또는 위신을 손상하는 행위를 한 때 등의 세 가지가 있다(국가공무원법 78, 지방공무원법 69). 이러한 징계사유는 고의, 과실의 유무와 관계 없이 성립하며, 그 감독자도 감독의무를 태만히 한 경우에는 그 책임을 면하지 못한다.
  임용 전의 행위가 징계사유가 될 수 있는지에 대하여는 견해가 갈릴 수 있으나 원칙적으로 징계사유가 될 수 없고, 그 행위가 재직을 허용하지 못할 정도로 중대한 것인 때에는 임용행위를 취소 또는 철회할 수 있다고 볼 것이다. 다만, 임용 전의 특정한 행위로 인하여 임용 후에도 계속하여 공무원의 품위가 손상되는 경우에는 임용 후의 의무위반이라는 사실에 기하여 징계처분을 할 수 있다.
  (4) 징계의 종류
  징계에는 파면, 해임, 정직, 감봉, 견책의 5 종이 있다(국가공무원법 79, 지방공무원법 70). 파면은 공무원의 신분을 박탈하고 연금을 제한하여 지급하는 것을 내용으로 한다. 해임은 공무원의 신분을 박탈하나 연금은 전액 지급하는 것이다. 정직은 1 월 이상 3월 이하의 기간중 공무원의 신분은 보유하나 직무에 종사하지는 못하고 보수의 3 분의 2 를 감하는 것이다. 감봉은 1 월 이상 3 월 이하의 기간동안 보수의 3 분의 1 을 감하는 것이며, 견책은 전과에 대하여 훈계하고 회개하게 하는 것을 말한다(국가공무원법 80).
  징계의 부수적인 효과로서 파면된 자는 5 년, 해임된 자는 3 년간 공무원이 될 수 없으며(동법 33#1 vii, viii), 연금법상의 급여의 일부가 제한되고(공무원연금법 64), 감봉 또는 견책을 받은 자는 승진과 승급에 제한을 받는다(국가공무원법 80#5).
  징계원인이 있는 경우에 어떤 종류의 징계를 할 것인지는 원칙적으로 징계권자의 재량적 판단에 속한다. 그러나 구체적인 징계의 양정에 있어서는 징계사유가 된 사실의 구체적 내용이나 그 주변정황 등과 당해 공무원의 평소의 근무상태, 소행 등을 구체적으로 검토하여 징계사유와 징계벌과의 사이에 합리적인 비례가 이루어지도록 하여야 하며, 그렇지 않은 경우에는 재량권을 남용한 것이 되어(비례원칙의 위반) 위법한 징계처분이 된다.
  (5) 징계권자
  징계는 소속기관의 장이 행하되, 국무총리 소속하의 중앙징계위원회에서 의결한 징계는 각 중앙행정기관의 장이 행한다. 다만 파면과 해임은 임용권자 또는 임용권을 위임한 상급감독기관의 장이 행한다(국가공무원법 82#1).
  (6) 징계의 절차
  1) 징계위원회 공무원의 징계는 관할 징계위원회(지방공무원은 인사위원회-지방공무원법 72)의 의결을 거쳐야 하는데, 징계위원회에는 국무총리 소속의 제 1, 제 2 중앙징계위원회와 5 급 이상 공무원을 장으로 하는 행정기관에 두는 보통징계위원회의 2 종이 있는바(공무원징계령 2#1), 징계위원회는 의결기관에 해당한다. 제 1 중앙징계위원회는 1급공무원의 징계사건을 심의, 의결하고, 제 2 중앙징계 위원회는 2 급 내지 5 급 이상 국가공무원의 징계사건과 대통령 또는 국무총리의 명에 의한 각종 감사의 결과에 따라 국무총리가 징계의결을 요구한 6 급 이하 국가공무원의 징계사건을, 보통징계위원회는 6 급 이하 국가공무원의 징계사건을 각각 심의, 의결한다(동령 2#2내지 #5).
  2) 징계절차 행정기관의 장은 소속 공무원이 징계원인에 해당하는 사유가 있다고 인정할 때에는, 그 징계를 관할하는 징계위원회에 징계의결을 요구하고, 당해 사건의 관할 징계위원회가 상급행정기관에 설치된 때에는 그 기관의 장에게 징계의결의 요구를 신청하여야 한다(동령 7#1#2). 징계위원회는 그 요구서를 접수한 날로부터 30일 이내(중앙징계위원회는 60일이내)에 징계에 관한 의결을 하여야 하나, 부득이한 사유가 있을 때에는 그 기간을 30일간 연장될 수 있다(동령 9). 징계위원회가 징계사건을 심의할때에는 반드시 징계혐의자를 출석시켜 진술의 기회를 주어야 하는바, 이 절차를 거치지 않은 징계의결은 무효이다(국가공무원법 81#3). 그러나 징계혐의자가 진술포기서를 제출하거나, 2 회의 출석통지에도 응하지 않은 때에는 본인의 출석, 진술없이 징계의결을 할 수 있다(공무원징계령 10#2#3). 징계권자는 징계위원회로부터 징계의결서를 받은 발로부터 15일 이내에 그것을 집행하여야 하는데, 징계처분은 징계의결서의 사본을 첨부한 징계처분사유설명서를 교부함으로써 행한다(동령 19).
  (7) 징계에 대한 구제
  징계처분을 받은 자가 이의가 있는 때에는 소청심사위원회에 심사를 청구할 수 있다(국가공무원법 76#1, 지방공무원법 67#2). 소청심사위원회의 결정에 있어서는 불이익변경금지원칙이 적용된다(동법 14#6). 소청심사위원회에서 그 청구가 인용되지 않는 경우, 관계공무원은 행정소송을 제기하여 당해 징계처분의 위법을 이유로 그 취소 또는 무효확인을 구할 수 있다. 징계처분에 대하여 취소소송을 제기하여 이를 다투기 위하여는, 행정소송법이 정하는 행정심판절차의 임의주의에도 불구하고, 국가공무원법 또는 지방공무원법의 명시적 규정에 따라 소청절차 또는 심사청구절차를 반드시 거쳐야 한다(국가공무원법 16, 지방공무원법 20#2).
  2. 변상책임
  공무원이 의무를 위반함으로써 국가 등에 대하여 재산상의 손해를 발생시킨 경우에 지는 변상책임은 국가배상법에 의한 일반적인 변상책임과 회계관계직원 등의 변상책임으로 나누어진다.
  (1) 국가배상법에 의한 배상책임
  공무원은 국가배상법이 정하는 바에 따라 다음의 경우에는 국가에 대하여 변상책임을 진다.
  1) 공무원이 그 직무를 집행함에 당하여 고의 또는 과실로 법령에 위반하여 타인에게 손해를 가함에 따라 국가(또는 지방자치단체)가 그 손해를 배상한 경우, 공무원에게 고의 또는 중과실이 있을 때에는 국가는 공무원에게 구상할 수 있다(법 2#2).
  2) 영조물의 설치, 관리상의 하자로 인하여 타인에게 발생한 손해를 국가가 배상한 경우, 공무원에게 그 손해의 원인에 대한 책임이 있을 때에는 국가는 공무원에게 구상할 수 있다(동법 5#2).
  3) 공무원이 직무행위로서 사경제적 작용을 행함에 당하여 고의 또는 과실로 타인에게 손해를 가한 때에 국가가 사용자로서 민법에 의한 배상을 한 경우(동법 756#1), 국가는 공무원에게 손해의 원인에 대하여 책임이 있을 때에는 그에게 구상할 수 있다(동조 #3).
  (2) 회계관계직원 등의 배상책임
  회계관계직원등의 책임에 관한 법률 등에 의한 책임  회계 관계직원이 고의 또는 중과실로 그 의무에 위반한 행위를 함으로써 국가 등의 재산에 손해를 끼친 때에는 변상책임이 있고(법 4#1), 현금 또는 물품을 출납, 보관하는 자가 그 보관에 속하는 현금 또는 물품을 망실, 훼손하였을 경우에 선량한 관리자의 주의를 태만히 하지 않았다는 증명을 하지 못하면 변상책임이 있다(동법 4#2, 물품관리법 46).
  변상책임의 유무 및 배상액은 감사원이 판정하나(감사원법 31), 소속 장관 또는 감독기관의 장은 회계관계직원 등이 책임이 있다고 인정하면, 감사원의 판정 전에도 관계직원에게 변상을 명할 수 있다(회계관계직원등의 책임에관한 법률 5#1#3). 변상명령이 내려진 사건에 대하여 감사원이 다시 판정하지 않으면 변상책임은 변상명령에 의하여 확정되나, 감사원이 다시 판정을 하면 그 판정에 의하여 비로서 확정된다. 그에 따라 변상명령이 내려진 사건에 대하여 감사원이 변상책임이 없다고 판정한 때에는 기납의 변상금은 즉시 환부하여야 한다(동법 5#2).
  [3]. 형사상 책임
  공무원의 의무위반이 공무원관계 내부의 질서뿐만 아니라 일반사회법익도 침해한 경우에, 일반사회질서를 유지하기 위하여 형벌을 과하는 경우가 있다.
  형법이 정하는 공무원의 범죄는 직무범과 준직무범으로 나누어진다. 직무범은 직권을 남용하는 등 직무집행행위 그 자체에 의하여 법익을 침해하는 경우(형법 122내지 128)를 말하고, 준직무범은 뇌물의 수수 등 직무와 관련이 있는 행위로 인하여 법익을 침해하는 경우(형법 129내지 133)를 말한다.
  특정범죄가중처벌등에관한 법률은 준직무범 중 수뢰죄, 제 3자뇌물제공죄 및 알선수뢰죄에 있어서 공무원이 수수, 요구 또는 약속한 금액이 일정 금액 이상인 때에는 가중처벌하도록 규정하고 있다(동법 5).
  각종 행정법규가 특히 공무원의 범죄를 규정하고 있는 경우가 적지 않은데(국가공무원법 84, 지장공무원법 82, 우편법 50), 이 경우 이들은 행정범으로서 행정벌에 관한 일반이론이 이에 적용된다.
  [4]. 민사상 책임
  국가배상법 제 2 조는 공무원이 고의 또는 과실로 인한 위법행위로 인하여 타인에게 손해를 가하였을 때에는 국가 또는 지방자치단체가 배상책임을 진다고 규정하고 있는바, 동조에 기하여 피해자에 대한 공무원 개인의 민사상 책임도 발생하는가에 대하여는 견해가 갈린다. 대위책임설의 입장에서는 국가나 지방자치단체가 공무원을 대위하여 피해자에게 배상책임을 지고, 공무원에게 고의 또는 중과실이 있는 경우 국가는 공무원에게 구상할 수 있다고 본다.
  그러나 자기책임설이나 절충설의 입장에서는 고의 또는 중과실이 있는경우 공무원의 피해자에 대한 민사상의 책임도 인정될 수 있다고 본다. 판례는 이른바 절충설의 입장에서 공무원에 고의, 중과실이 있는 경우에 한하여 공무원 개인도 민사상의 배상책임을 진다고 하고 있다.
  제6편
  특별행정작용법
  제1장 개설
  제2장 경찰행정법
  제3장 급부행정법
  제4장 공용부담법
  제5장 지역개발, 환경행정법
  제6장 경제행정법
  제7장 재무행정법
  
  제1장 개설
  
  자본주의를 기조로 하는 근대의 자유주의적 법치국가에 있어서는 정치적인 자유주의사상 또는 경제적인 자유방임사상에 따라 행정은 국가, 사회의 존립과 질서유지에 필요한 최소한도에 그쳐야 하는 것으로 파악되고 있었다. 그에 따라 행정의 기능은 기본적으로 국방 및 질서유지작용 등 소극적 기능에 한정되고 있었다. 그러나 이후 산업, 경제의 급격한 발달에 따르는 사회구조의 혁신적 변화나 근대 자본주의적 자유경제의 내재적, 구조적인 모순과 폐해 등으로 인하여, 행정작용이 소극적인 질서유지작용에 한정될 수만은 없게 되었다. 즉 행정은 단순한 질서유지작용 외에도 개인의 사회경제활동을 보호, 육성하기 위하여 ‘공적인 손’에 의하여 적극적으로 재화, 용역을 제공하거나 기타 적극적인 규제활동을 수행하여야 하게 되었던 것이다. 그에 따라서 각종의 공공시설의 설치, 운영, 근로자 기타 사회적 약자의 보호를 기본목적으로 하는 사회보장제도나 자본주의 경제의 내재적 결함, 모순을 극복, 시정하기 위한 국가의 사경제영역에 대한 관여, 규제 등이 행정의 중요한 책무로 되게 되었던 것이다.
  요컨데 근대의 자유주의적 법치국가의 행정을 기본적으로 소극적인 질서행정이라고 한다면 현대의 행정은 적극적인 복리행정으로 특정지을 수 있을 것이다.
  위와 같은 특징을 지닌 현대의 행정을 그 내면에서 살펴보면 국가 등의 행정주체는 사인의 사회생활의 거의 모든 영역에 걸쳐 규제, 조성, 유도 등의 행정작용을 수행하고 있는바, 이러한 행정작용으로는 그 대표적인 적으로 급부행정이나 경제행정 외에도 문화, 교육행정, 지역개발행정, 환경행정 등이 날로 중요성을 더해가고 있다고 하겠다.
  이러한 현대의 광범하고 다양한 행정작용 또는 그를 규제하는 행정법규를 여하히 분석하고 정리할 것인가 하는 것은 매우 어려운 과제인데, 여기에는 기본적으로 다음의 두 가지 방법이 채택될 수 있을 것이다. 그 하나는 행정작용에 관한 법령을 분석하여 그 법목적, 법구조 및 해석론상의 특색 등의 공통점을 추출하여, 이를 기준으로 하여 행정작용을 일정유형으로 구분하는 방식이다. 다른 하나의 방법은 중요한 행정작용을  전체로서 직접 그 고찰대상으로 하는 것이다. 후자가 현재 독일에서 일반적으로 채택되고 있는 방법으로 보여진다. 이 방법은 행정작용법 전반에 관한 체계적 고찰이라는 면에서는 문제가 있으나, 관계행정작용 또는 영역을 충실하게 고찰할 수 있는 장점이 있다. 물론 원칙론적인 관점에서는 체계적인 분류방식이 본도라고 할 것이나. 오늘날의 새로운 행정작용영역(경제법, 환경법 등)에 있어서는 그 내용에 있어 명령, 규제, 조성, 유도 등의 행정작용이 종합적으로 채택되고 있는 것이 그 기본적 특징으로 부각되고 있다는 점에서 보면, 어느 경우에나 체계적 분류방식을 일관하여 적용하는 데에는 문제가 있다고 본다.
  이러한 관점에서 본서에서는 체계적 분류방식에 따른 종래의 학문적 성과는 그대로 수용하면서도, 새로운 행정작용에 대한 고찰에 있어서는 그 실질적 내용에 관한 고찰에 보다 비중을 두면서 직접 당해 행정작용영역을 전체로서 고찰대상으로 하기로 하였다. 환언하면 본서에서는 체계적 분류방식과 영역별 분류방식을 혼합하여 사용하겠다는 것이다. 따라서 본서에서는 특별행정작용법을 경찰행정법, 급부행정법, 공용부담법, 지역개발 및 환경행정법, 경제행정법, 재무행정법 등으로 나누어 고찰하기로한다.
  
  제2장 경찰행정법
  
  제1절 경찰의 개념
  제1항 경찰개념의 형성과 내용
  전통적 행정법학에서는 경찰은 ‘공용의 안영과 질서를 유지하기 위하여 국가의 일반통치권에 기하여 권력적으로 사람의 자연적 자유를 제안하는 작용’으로 정의되고 있었다.
  경찰관념은 역사적으로 점진적으로 형성된 것이다. 경찰이라는 말은 그리스어의 ‘...’나 라틴어의 ‘politia’에서 유래한 것으로, 중세에 있어서 이들 단어는 국가(도시국가), 공화제, 국헌 등을 의미하는 것이었다. 그러나 14세기 이후에는 ‘프랑스’의 ‘policia’,‘police’, ‘policite’, 라는 단어를 매개로 하여, 15세기 후반의 독일에서 ‘polizei’라는 용어가 생성되게 되었다. ‘polizei’는 당시에는 공공복지라는 국가목적 내지 그러한 목적을 위하여 행하여지는 국가작용을 의미하였던바, 그에 따라 이 시기의 경찰은 모든 국가작용을 의미하는 것이었다. 그러나 이후 이러한 포괄적인 경찰관념에서 점차적으로 외정, 군정, 재정 및 사법이 분리되어, 18세기에는 대체로 내무행정에 해당하는 부분이 경찰로 파악되고 또한 그 목적, 수단도 한정적인 것으로 되었다.
  경찰에 관한 최초의 실정법으로서. 1794년에 ‘프로이센’일반주법(제2장 제7절 제10조)은 “공적 정온, 안전 및 질서를 유지하고 공공단체 또는 그 구성원에 발생하는 위험을 제거하기 위하여 필요한 조치를 하는 것이 경찰의 직무이다”라고 하고, 1795년의 ‘프랑스’경죄처벌법(제16조)은 “경찰은 공적 질서, 자유, 재산 및 개인의 안전을 유지하기 위하여 설치된다”라고 규정하고 있었다.
  경찰작용의 소극적 목적성, 그 수단의 권력성에 있어 이들 규정에는 공통성이 있었다. 1794년의 ‘프로이센’일반주법도 경찰을 위해의 방지, 제거를 위한 소극적 작용에 한정하였으나, 이후 경찰관념은 제정법상 다시 확대되어 1850년 ‘프로이센’경찰행정법에서 볼 수 있는 것처럼 소극적 질서유지작용뿐만 아니라, 복지증진작용도 경찰임무의 일부로 되게 되었다.
  그러나 ‘프로이센’고등행정법원의 1882년의 ‘크로이쯔베르크’판결은 독일행정법상 경찰관념의 정립에 결정적인 전기를 이룩하였던바, 이 판결은 위의 ‘프로이센’일반주법 제2장 제10조가 이후의 여러 입법에도 불구하고 여전히 유효한 것으로 보고, 그에 따라 경찰은 위해방지에 한정된다고 선언하였던 것이다.
  1931년의 ‘프로이센’경찰행정법은 위의 ‘프로이센’일반주법 제10조 상의 경찰관념을 재확인하여 경찰은 기본적으로 위해방지작용에 한정되는 것으로 규정하였으며, 그를 기초로 하여 작성된 현행의 표준경찰법안 제8조는 “경찰은 공공의 안녕, 질서에 대한 위험을 방지하기 위하여 필요한 조치를 취할 수 있다”고 정하고 있다.
  한편 ‘프랑스’에서는 1795년의 경죄처벌법의 경찰조항을 계승한 지방자치법 제97조가 경찰의 임무를 “공공질서, 안전 및 위생의 확보”로 정하고 있는바, 이러한 지방자치법 제97조상의 경찰의 임무에 관한 조항은 경찰의 일반적 관념을 표현하고 있는 것으로 해석되고 있다.
  전통적으로 경찰은 사법경찰과 행정경찰로 구분되고 있었다. 사법경찰은 피의자의 체포 등 형사사법권의 보조적 작용을 말하고, 행정상의 목적을 위하여 행하여지는 경찰은 행정경찰이라고 하였다. 행정경찰은 다시 보안경찰과 협의의 행정경찰로 구분되고 있었다. 보안경찰은 집회, 결사, 대중운동에 관한 경찰, 언론, 출판에 관한 경찰, 풍속영업, 영업경찰, 교통경찰 등과 같이 다른 영역의 행정과는 무관하게 그 자체 독립적으로 행하여지는 경찰을 말하고, 행정경찰은 위생경찰, 생산경찰 등과 같이 다른 행정영역과 관련하여 행하여지는 경찰을 말한다. 전술한 내용을 도표로 표시하면 다음과 같다.
  1. 사법경찰-경찰기관이 담당
  2. 행정경찰(광의) 
  가.보안경찰-경찰기관이 담당
  나.행정경찰(협의)            
  1) 교통경찰-경찰기관이 담당
  2) 운동경찰-일반행정기관이 담당
  3) 위생경찰-일반행정기관이 담당
  4) 건축경찰-일반행정기관이 담당
  5) 산업경찰-일반행정기관이 담당
  6) 기타-일반행정기관이 담당
  우리나라에 전술한 의미의 경찰제도가 도입된 것은 갑오경장(1894) 이후이다. 즉 1894년 7월 30일의 신관제가 실시됨에 따라 포도청이 폐지되고, 내무아문 소속하에 경찰청이 설치되었으며, 1895년 4월에는 경찰청관제가 제정, 공포되어, 우리나라에서도 그 조직과 기능면에서 근대적 경찰제도의 출발을 보게 되었던 것이다.
  제2항 경찰의 개념
  [1]. 형식적 의미의 경찰
  이것은 제도상의 경찰개념으로서 이 의미에서의 경찰은 실정법상 보통경찰행정기관의 소관에 속하는 모든 작용을 말한다. 따라서 형식적 의미의 경찰은 실질적 의미의 경찰과 그 내용이 반드시 일치하지는 않는다. 형식적 의미의 경찰은 보통경찰행정기관이 담당하는 모든 행정작용을 의미하므로, 그 중에는 성질상 경찰작용으로 볼 수 없는 것이 있고, 그 반대로 일반행정기관의 소관에 속하는 행정작용 중에도 실질적 의미의 경찰작용이 적지 않다. 형식적 의미의 경찰의 범위는 일반적으로 각국의 전통이나 여러 가지 현실적 요인에 따라 결정된다.
  우리나라 경찰법 제3조는 “경찰은 국민의 생명, 신체 및 재산의 보호와 범죄의 예방, 진압 및 수사, 치안정보의 수집, 교통의 단속 기타 공공의 안녕과 질서유지를 그 임무로 한다”고 규정하고 있다. 이 규정에 따라 실질적 의미의 경찰관념에는 해당하지 않는 범죄의 예방, 수사 등의 사법경찰작용과 비권력적 작용인 치안정보의 수집도 경찰기관의 소관사무로 되고 있다.
  [2]. 실질적 의미의 경찰
  실질적 의미의 경찰은 실제 경찰기관의 소관사무와는 무관하게 일정한 행정작용의 성질에 착안하여 학문적으로 정립된 관념이다. 이러한 의미의 경찰은 ‘사회공공의 안녕과 질서를 유지하기 위하여 일반통치권에 의거하여 기본적으로는 국민에게 명령, 강제하는 권력적 작용’으로 정의될 수 있다.
  이러한 실질적 또는 학문상의 경찰 관념은 그 목적, 수단 및 그 권한의 기초 등 세 가지 점에서 다른 행정작용과 구별되고 또한 그 특징이 인정된다.
  1. 경찰의 목적
  경찰은 직접 사회공공의 안녕과 질서를 유지하고 그에 대한 위해를 예방 또는 제거하는 것을 목적으로 한다. 사회공공의 안녕과 질서란 사회 공동생활의 질서가 보전되어 사회가 평온하고 건전한 상태에 있는것을 말하는바, 경찰은 이러한 사회상태를 유지하고, 그에 대한 위험 또는 장해를 예방 또는 제거함을 목적으로 하는 것이다. 사회공공의 안녕과 질서에 대한 장해는 사람의 행위뿐만 아니라, 자연적 사건(폭풍 기타 재해)에 의하여서도 발생한다. 사회공공의 안녕과 질서에 대한 위험은 장해발생의 단순한 가능성만으로는 부족하고, 경험법칙상 장해발생의 개연성이 있는 것으로 인정될 수 있는 사태를 말한다. 그리고 사회공공의 안녕과 질서에 대한 장해는 이러한 위험이 이미 발생한 상태를 말한다.
  경찰은 이처럼 평온, 건전한 사회상태를 교란하는 원인이 되는 인위적, 자연적 위험을 예방하거나 이미 발생한 장해를 제거하여, 건전한 사회상태를 회복시키고 유지하는 작용이다. 따라서 경찰은 사회질서의 유지, 즉 현상유지라는 소극목적을 위한 작용이다.
  (1) 복리작용과의 구별
  경찰은 권력적 작용이라는 점에서 복리행정과도 공통성이 있으나, 위에서 본 바와 같이 소극적 질서유지를 위한 작용이라는 점에서, 현상의 적극적 개선을 내용으로 하는 복리증진작용으로서의 국토개발행정, 환경보전행정 또는 경제규칙행정과는 그 성질을 달리한다.
  (2) 사법작용과의 구별
  사법작용은 직접적으로 법질서의 유지를 목적으로 하고 있는 점에서 경찰과 구별된다.
  1) 민사작용과의 구별 
  민사작용은 사인 상호간의 법률관계에 관한 법적 질서의 유지, 보호를 그 직접 목적으로 하는 법목적적 작용인 데 대하여 경찰은 사회질서의 유지를 그 직접 목적으로 하는 점에서 양자는 구별 되는바, 경찰은 사인 상호간의 법률관계에는 관여할 수 없음이 원칙이다.
  2) 형사작용과의 구별
  형사작용은 이미 실행된 위법의 범죄에 대하여 제재로서의 형벌을 과함을 그 직접 목적으로 하는 형벌목적적 작용인 데 대하여, 경찰은 장래에 향하여 공공질서를 유지함을 그 직접 목적으로 한다. 경찰상 과거의 의무위반에 대하여 제재를 과하는 경우에도, 그것은 의무이행을 확보하기 위한 보조적인 수단에 그치고, 그 주된 목적은 장래에 향하여 질서를 유지하는 데에 있는 것이다.
  경찰과 형사작용은 그 직접 목적에 있어 이처럼 구별되나, 양자는 다음의 두가지 점에서는 밀접한 관련을 맺고 있다. #1 경찰의무위반에 대하여 법규는 벌칙으로서 형벌을 과하는 것이 보통인데, 이 경우 형사작용은 경찰의무이행을 담보하기 위한 보조적 수단이 되고 있는 것이며, #2 범인을 수색,체포하는 사법경찰은 성질상으로는 형사작용이나, 우리나라에서는 사법경찰도 보통 경찰기관이 이를 담당하고 있다.(경찰관집무집행법 2, 경찰법 3)
  2. 경찰의 수단
  (1) 경찰은 사회공공의 안녕과 질서를 유지하기 위하여 명령, 강제등의 권력적 수단을 사용한다. 경찰위반상태가 생긴 경우에 대등당사자 사이의 법률관계에 있어서와 같은 법적 수단에 의하여서는 사회공공의 안녕과 질서를 유지하는것이 불가능한 까닭에 경찰작용이 권력작용으로 되는 것은 그 기능, 목적상 당연한 것이라고 할 수 있다.
  경찰작용은 이처럼 본질적으로 권력작용이기는 하나, 경찰이 모두 권력적 수단에 의하여 행하여지는 것은 아니다. 즉 오늘날의 행정에 있어서는 법령상의 공식적 수단만에 의하여서는 행정수요에 적정하게 대응할 수 없는 경우가 적지 않기 때문에 행정지도 등의 비권력적 수단이 행정책무의 이행을 위한 적절한 수단이 되는 경우도 적지 않은바, 경찰행정도 그 예외가 아니다. 요컨대 경찰은 기본적으로는 명령,강제 등의 권력적 수단을 중심으로 하면서도, 경우에 따라서는 행정지도 기타 여러 비권력적 수단도 아울러 사용하여 사회질서를 유지하는 행정작용이라 할 수 있다.
  (2) 경찰의 권력적 수단으로서는 경찰하명(작위, 부작위, 급부, 수인, 하명), 경찰허가, 경찰강제 등이 있다. 그러나 경찰은 이러한 명령, 강제작용의 부수적인 것으로 확인, 공증, 통지 등의 이른바 준법률행위적 행정행위를 하기도 하고, 또한 비권력적 작용으로서 행정지도 등을 행하기도 하는데, 비권력적 작용의 비중이 점점 높아지는 것이 현재의 추세이다.
  3. 경찰권의 기초
  경찰은 국가의 일반통치권에 기초를 둔 작용이다. 따라서 일반통치권에 복종하는 자는 자연인, 법인, 내국인, 외국인을 막론하고 경찰권에 복종하여야 한다.
  이와 관련하여서는 다른 행정기관 내지 행정주체에 대하여 경찰권이 발동될 수 있는지의 문제가 제기된다. 예컨대 군의 사격훈련장의 시설이 미비한 관계로 통행인이 유탄을 맞을 위험이 있거나, 주택가 인근의 우편물 집하소에서의 작업에 따른 소음으로 인근주민이 불편을 겪고 있는 경우, 이러한 작업을 경찰처분에 의하여 규제할 수 있는지의 문제 등이 그것이다. 이 문제에 대하여는 경찰권은 다른 행정기관의 공행정활동에 개입할 수 없으므로, 당해 활동이 사법적 활동인 경우에 한하여 경찰권의 발동이 허용된다고 보는것이 일반적인 견해이다.
  그러나 이러한 견해가 완전히 타당하다고 하기는 어려운바, 이에 대해서는 다음의 두 가지 관점에서 검토되어야 할 것으로 본다.
  #1 먼저 공행정주체도 경찰의무를 준수하여야 하는 점에 대하여는 의문이 없다. 그에 따라 경찰권은 경찰의무위반행위에 대하여는 원칙적으로 경찰권을 발동할 수 있다 할 것이다.
  #2 그러나 경찰권은 다른 행정기관 내지 공행정주체의 공적 책무의 수행을 저해하여서는 안되므로, 다른 행정기관 내지 공행정주체에 대한 경찰권의 발동은 그 공행정책무의 이행을 저해하지 않는 한도에서만 허용된다고 할 것이다.
  경찰은 일반통치권의 발동으로서 행하여지는 작용이므로, 이른바 특별행정법관계에서 그 내부질서를 유지하기 위하여 행하여지는 하명이나 강제는 경찰에 속하지 않는다.
  제3항 경찰의 종류
  경찰은 여러 자기 관점에서 분류할 수 있다. 이 중에서 행정경찰, 사법경찰 및 보안경찰, 행정경찰의 구분에 관하여는 앞에서 검토하였으므로 여기서는 그 나머지 몇 가지 분류방법에 관하여만 설명하기로 한다.
  [1]. 국가경찰과 자치체경찰
  경찰행정의 직권(조직, 인사, 경비부담 등)이 국가에 있는가 지방자치단체에 있는가를 표준으로 한 분류이다. 우리나라에서는 1991년에 경찰법이 제정되어 행정자치부장관 소속하에 중앙경찰의무를 담당하는 경찰청을 두고, 시, 도지사 소속하에 지방경찰청을 두어 중앙경찰과 지방경찰의 책임분담을 도모하고 있다. 그러나 지방경찰도 경찰청장의 지휘, 감독을 받으므로 국가경찰의 일부로 보아야 할 것이며, 그런 점에서 우리나라에서는 자치체경찰은 인정되고 있지 않다고 할 것이다.
  자치체경찰이 인정되는 경우에도 경찰권의 기초는 국가경찰과 마찬가지로 국가의 일반통치권에 의거한다고 보는 것이 일반적인 견해이다.
  [2]. 비상경찰과 평시경찰
  경찰기관에 의한 분류이다. 일반경찰기관이 일반경찰법규에 의하여 행하는 경찰작용을 평시경찰이라고 하고, 군대에 의한 경찰작용을 비상경찰이라고 한다. 사회의 안녕, 질서의 유지는 일반경찰기관이 담당하는 것이 원칙이나, 예외적으로 군대가 이를 수행하는 경우가 있다. 즉 헌법 제77조 및 계엄법에 기하여 계엄이 선포되면 계엄사령관은 군대에 관한 행정사무와 사법사무 또는 모든 행정사무와 사법사무를 관장하게 되는바, 이 때 행정사무의 일환으로 경찰사무도 관장하게 되는 것이다.
  [3]. 예방경찰과 진압경찰
  경찰권 발동의 시점에 의한 분류이다. 예방경찰은 경찰위반상태의 위험이 있을 때 예방적으로 발동되는 경찰을 말하고(교통경찰, 방범경찰 등), 진압경찰은 이미 발생한 경찰상의 장해를 제거하기 위한 경찰작용으로, 데모진압, 범죄의 진압, 수사 등이 그에 해당한다. 다만 이 양자를 구별할 실익은 거의 없다고 하겠다. 한편 진압경찰은 사법경찰과 밀접한 관련이 있기는 하나 양자가 일치하는 것은 아니다.
  제2절 경찰의 조직
  우리나라의 경찰의 조직은 중앙집행적 국가경찰이며 지방경찰청이 설치되어 있기는 하나 자치체경찰기관으로 볼 수 없음은 위에서 본 바와 같다.
  경찰권도 행정권의 일부이므로 대통령을 수반으로 하는 정부에 속함은 물론이다(헌법 66조 4항). 따라서 경찰권은 대통령과 국무총리의 통할하에서 행하여진다. 
  경찰은 일반경찰기관이 행하는 것이나 협의의 행정경찰, 즉 다른 행정작용과 관련하여 부수적으로 행하여지는 경찰은 그 주된 기능을 담당하는 행정기관이 이를 수행하게 된다(예컨대 보건복지부장관, 건설교통부장관, 철도청장 등). 또한 비상경찰의 경우는 일반경찰기관과는 다른 기관이 그 기능을 수행한다.
  [1]. 일반경찰조직
  일반경찰기관은 그 기능에 따라 경찰관청과 경찰의결기관 및 경찰집행기관으로 구성된다.
  1. 경찰관청
  경찰에 관한 국가의 의사를 결정, 표시하는 권한을 가진 경찰행정기관을 말한다. 1991년 5월 31일 행정조직법의 개정과 경찰법의 제정에 의하여 행정자치부의 외청으로 경찰청을 두어 경찰청장을 중앙보통경찰관청으로 하였다. 이에 따라 일반경찰조직은 경찰청장을 중앙관청으로 하여 지방경찰청장, 경찰서장으로 구성되어 있다.
  종래 중앙경찰행정관청이었던 내무부장관(현재 행정자치부장관)은 총경 이상의 임명제청권(경찰조직법 31조 3항, 경찰법 2조, 1항) 및 3급 이상 공무원의 인사권과 중요정책수립에 관한 경찰청장의 지휘, 감독권을 행사함에 그치고 있다.
  (1) 경찰청장
  치안 및 해양경찰에 관한 사무를 관장하게 하기 위하여 행정자치부장관 소속하에 경찰청을 둔다(경찰법 2조 1항). 경찰청장은 경찰에 관한 사무를 통할하며 소속 공무원 및 각급 경찰기관의 장을 지휘, 감독한다.(동법 11조 2항). 경찰청장의 보조기관으로 차장, 국장, 부장 등이 있으며, 보좌기관으로 담당관이 있다.(동법 12조 13항).
  (2) 지방경찰청장
  경찰청의 사무를 지역적으로 분담, 수행하게 하기 위하여 시장(서울특별시장, 광역시장), 도지사 소속하에 지방경찰청을 둔다(동법 2조 2항). 지방경찰청장은 경찰청장의 지휘, 감독을 받아 관할구역 안의 경찰사무를 담당하고, 소속 공무원 및 소속 경찰기관의 장을 지휘, 감독한다(동법 14조 2항). 지방경찰청장은 형식적으로는 시장(서울특별시장, 광역시장)과 도지사의 소속하에 설치되나, 이들의 지휘, 감독을 받는 것은 아니라는 점에서 자치체경찰관청의 지위에 있는 것은 아니다. 그러나 현행 제도는 장래 지방경찰을 자치체경찰로 전환하는 경우에 대비하고 있는것으로 보인다.
  (3) 경찰서장
  지방경찰청 소속하에 경찰서를 둔다(동법 2조 2항). 경찰서장은 일반경찰의 계서제적 조직에 있어 최하급의 경찰행정청이다. 경찰서장은 지방경찰청장의 지휘, 감독을 받아 구역안의 소관사무를 관장하고 소속 공무원을 지휘,감독한다(동법 17조 1항 2항). 경찰서장 소속하에 지서 또는 파출소를 둔다.
  (4) 해양경찰관청
  해양에서의 경찰 및 오염방지 업무를 담당하게 하기 위하여 해양수산부장관 소속하에 해양경찰청을 두고, 해양경찰청장 소속하에 해양경찰서를 둔다(정부조직법 43조 3항 4항 해양경찰청 및 그 소속기관직제).
  해양경찰청의 업무는 해양수산부장관이 관장하는 행정작용에 부가적인 질서유지에 관한 사무에 한정되는 것이 아니라, 해양에서의 모든 경찰 사무를 담당하며, 또한 그 구성원도 경찰청의 구성원과 마찬가지로 경찰공무원의 신분을 가진다. 그러한 점에서 해양경찰청은 협의의 행정경찰기관이 아니라, 앞에서 살펴본 경찰청과 마찬가지고 보통경찰관청의 성격을 가진다고 할 것이다.   
  2. 경찰위원회
  경찰행정에 관한 중요사항을 심의, 의결하기 위하여 행정자치부에 설치되는 경찰의결기관이다(동법 5조 1항). 위원회는 위원장 1인을 포함한 7인의 위원으로 구성된다. 1인의 위원만이 상임이며, 위원장 및 5인의 위원은 비상임이다(동법 5조 2항). 위원은 행정자치부장관의 제청으로 국무총리를 거쳐 대통령이 임명하며 그 임기는 3년이고 연임할 수 없다(동법 6조 1항, 7조 1항). 위원회는 #1 경찰의 인사, 예산, 장비, 통신 등에 관한 중요정책 및 경찰업무발전에 관한 사항, #2 인권보호와 관련되는 경찰의 운영, 개선에 관련된 사항, #3 경찰업무 외의 다른 국가기관으로부터의 업무요청에 관한 사항, #4 기타 행정자치부장관 및 경찰청장이 중요하다고 인정하여 위원회에 부의한 사항을 심의, 의결하며(동법 9조), 경찰서장의 임명에 관한 동의권을 가진다(동법 11조 2항).
  3. 경찰집행기관
  경찰집행기관은 소속 경찰관청의 명을 받아 경찰에 관한 국가의사를 사실상 집행하는 기관이다. 경찰집행기관은 그 직무의 일반성 여하에 따라 보통경찰집행기관과 특별경찰집행기관으로 나누어진다.
  (1) 보통경찰집행기관
  경찰업무 일반에 관한 집행기관을 말한다. 경찰집행기관을 구성하는 경찰공무원은 경찰청장에 소속하며, 그 계급에는 치안총감, 치안정감, 치안감, 경무관, 총경, 경정, 경감, 경위, 경사, 경장, 순경이 있는데, 이들은 특정직국가공무원이다(경찰공무원법 2조). 보통경찰집행기관인 경찰공무원은 제복을 착용하고, 무기를 휴대할 수 있음(동법 20조)을 특징으로 한다.
  보통경찰집행기관은 원칙적으로 관할구역 안의 치안을 담당하나, 돌발사태의 진압 또는 특수지역의 경비를 위하여 필요할 때에는 다른 지방경찰청장의 요구 또는 경찰청장의 명에 의하여 서울특별시, 광역시 및 도 사이에 응원을 위하여 파견될 수 있다(경찰직무응원). 보통경찰집행기관을 이루는 경찰공무원을 특히 사법경찰관리라고 한다. 사법경찰관리는 검사의 지휘를 받아 형사소송법이 정하는 바에 따라 그 직무를 수행한다.
  (2) 특별경찰집행기관
  일반경찰작용 중에서도 특정 분야의 경찰작용에 관한 경찰집행기관을 말한다.
  1) 전투경찰대 간첩의 침투거부, 포착, 섬멸 기타 대간첩작전을 수행하고 치안업무를 보조하기 위하여 지방경찰청 및 해양경찰청자 소속 하에 두는 특별경찰집행기관이다(전투경찰대 설치법 1조 1항). 경찰청장은 필요한 때에는 그 소속하에 전투경찰대를 둘 수 있다(동법1조 2항).
  2) 헌병 헌병은 군사 및 군인, 군무원에 관한 경찰집행기관으로서, 그에 대한 행정경찰 또는 사법경찰사무를 관장한다(군사법원법 43조 내지 46조, 헌병령 2조 1항). 헌병은 행정경찰사무의 수행에 있어서는 서울특별시장, 광역시장, 도시사의 지휘를 받고(헌병령 2조 2항), 사법경찰사무의 수행에 있어서는 서울특별시장, 광역시장, 도지사 또는 지방검찰청검사의 지휘를 받는다(동조). 헌병은 일반인에 대하여는 수사하지 못하는 것이 원칙이나, 군사 또는 군인, 군무원의 범죄에 관련있는 일반인의 범죄 및 군용물 등 범죄에 관한 특별조치법에 의한 군용물과 군사시설에 관한 범죄에 관하여는 일반인을 수사할 수 있다(사법경찰관리의 직무를 행할자와 그 직무범위에 관한 법률 9조).
  [2]. 비상경찰기관
  비상경찰기관은 비상경찰작용을 관장하는 경찰기관을 말하는바, 비상경찰은 비상사태의 발생시에 일반경찰조직으로는 치안을 유지할 수 없는 경우에 병력으로 그에 당하게 하는 것이므로, 비상경찰기관은 당연히 군사기관이 된다. 
  현행법 아래에서의 비상경찰기관으로는 계엄사령관과 위수사령관이 있다.
  1. 계엄사령관
  전시, 사변 또는 이에 준하는 국가비상사태에 있어서 병력으로써 군사상의 필요에 응하거나 공공의 안녕질서를 유지할 필요가 있을 때에는 대통령은 계엄을 선포할 수 있는데(헌법 77조 1항), 계엄이 선포되면 계엄사령관이 병력으로 당해 지역내의 경찰작용을 수행한다. 계엄은 경비계엄과 비상계엄으로 구분된다(동조 2항) . 경비계엄의 경우에는 계엄사령관은 계엄지역 내의 군사에 관한 행정사무와 사법사무를 관장하며(계엄법 7조 2항), 비상계엄의 경우에는 계엄지역 내의 모든 행정사무와 사법사무를 관장한다(동조 1항). 계엄의 시행에 관하여 계엄사령관은 계엄이 전국에 걸치는 경우에는 대통령의, 일부지역에 국한되는 경우에는 국방부장관의 지휘, 감독을 받는다(동법 6조 1항).
  2. 위수사령관
  위수근무(육군군대가 영구히 1지구에 주둔하여 당해 지구의 경비, 육군의 질서유지, 시설물 등의 보호를 행하는 것)를 행하게 하기 위하여 위수지역에 위수사령관을 둔다(위수령 1조, 2조 1항).
  위수사령관은 재해 또는 비상사태에 즈음하여 지방경찰청장으로부터 병력출동을 요청 받은 때에는 육군참모총장의 승인을 얻어 이에 응하여(출병) 공안유지에 당할 수 있는데(동령 12조), 이러한 공안유지를 위한 위수사령관의 출병은 행정응원의 일종이라 할 수 있다.
  제3절 경찰권의 근거와 한계
  제1항 경찰권의 근거
  경찰은 사회공공의 안녕과 질서를 유지하기 위하여 국민에게 명령, 강제 등을 하는 권력적, 침익적 작용이므로 그 발동에는 반드시 법률의 근거가 있어야 한다. 이것은 법치주의 또는 법률에 의한 행정의 원리에 따른 당연한 귀결이다.
  현행법상 법률의 내용은 행정입법에 의하여 그 내용이 보완될 수 있는 것이므로 행정입법이 경찰권의 발동의 근거가 될 수 있는 경우도 있으나, 법률에 의한 행정입법에의 수권은 “구체적으로 범위를 정하여” 행하여야 한다(헌법 75조, 95조).
  이러한 기본원칙과 관련하여 다음의 두 가지 점은 특히 검토를 요한다.
  1. 경찰입법의 한계의 문제
  사회공동체생활의 조화로운 질서유지를 위하여서는 국민의 권리, 자유도 일정 한도에서는 제한될 수 있는 것으로, 우리 헌법 제37조 제2항도 “국민의 모든 자유와 권리는 ... 질서유지를 위하여 법률로써 제한할 수 있다”고 규정하고 있다. 그러나 이와 같이 국민의 권리, 자유를 제한하는 경우에도 일정한 한계가 있는바, 어떠한 경우에도 “국민의 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수는 없다”고 할 것이다(헌법 37조 2항 후단).
  2. 개괄조항 인정의 문제
  위에서 본 바와 같이 헌법은 질서유지를 위한 국민의 자유와 권리의 제한은 법률로써만 할 수 있도록 하고 있어서, 경찰권의 발동에는 반드시 법률의 근거가 있어야 하며 이 경우의 법률은 경찰작용의 근거로서의 경찰작용법이어야 한다.
  현행 경찰관직무집행법 제2조가 규정하고 있는 경찰의 책무에 관한 규정 중에서, ‘공공의 안녕과 질서유지’에 관한 조항(동조 v)을 개괄적 수권조항으로 보아, 개별적인 근거규정이 없을 때에는 이 조항에 의거하여 경찰권을 발동할 수 있다고 보는 견해가 있다.
  법률유보의 범위에 관하여는 견해가 갈릴 수 있으나, 권력적 작용으로서의 경찰작용에 대하여 법률의 근거가 있어야 하는가에 대하여는 이견이 있을 수 없는바, 이 경우 법률은 당연히 개별적인 작용법이어야 하고, 포괄적, 일반적인 수권법은 허용되지 않는다고 본다. 그러한 점에서 위의 경찰관직무집행법 제2조 제5호는 경찰권의 발동근거에 관한 개괄조항을 아니고, 그것은 다만 경찰의 직무범위만을 정한 것으로서, 본질적으로는 조직법적 성질의 규정이라고 할 것이다.
  다만 경찰권 발동에 대한 개별적인 작용법의 근거를 요한다고 하더라도, 경찰작용의 성질상 그렇나 근거규정이 경찰에 상당히 광범한 재량을 인정하는 것으로 볼 수 있는 경우는 적지 않다. 그러나 이 경우에도 경찰권의 구체적인 행사에 있어서는 일정한 한계가 있는 것으로, 이것이 다음에 검토하는 경찰권의 한계의 문제이다.
  제2항 경찰권의 한계
  [1]. 개설
  위에서 적은 바와 같이 경찰권의 발동은 개별적인 작용법에 의거하여 행하여져야 하는 것이나, 경찰법의 규정은 항상 명확하고 일의적으로 되어 있는 것은 아니고, 추상적, 개괄적으로 되어 있어서 그 해석, 적용에 있어 경찰기관의 독자적 판단의 여지가 인정되는 경우도 적지 않다. 그것은 경찰은 원래 장래 발생할 것으로 예상되는 공공의 안녕, 질서에 대한 장해를 예방하거나 이를 제거하는 작용인 까닭에, 사전에 장래 발생가능성이 있는 다양한 장해를 모두 예견하여 그 대책을 구체적으로 규정하는 것은 기술적으로 불가능하기 때문에 현실적으로 발생하는 장해에 대하여 임기응변적으로 적절한 조치를 강구할 수 있도록 경찰권 발동의 대상, 조건 등에 대하여 개괄적, 탄력적으로 규정하거나, 경찰권의 발동 여부 또는 그 양태에 있어 경찰기관에 일정 한도의 독립적 판단력을 부여할 필요가 있기 때문이다.
  다만 경찰관계법규의 이러한 규정방식으로 인하여, 경찰기관에 재량권이 인정되는 경우에도 그에는 일정한 한계가 인정되며, 종래에는 이러한 경찰권의 한계를 조리상의 한계로서 고찰하여 왔다. 그러나 이러한 전통적 이론은 그 내용상 문제점이 없지 않으며, 다음에서는 경찰권의 한계를 종래대로 조리상의 한계라는 항목 아래에서 그 내용을 검초하고 나서, 이어서 그 문제점을 지적하여 보기로 한다.
  [2]. 전통적인 경찰권 한계의 이론 - 경찰권의 조리상 한계
  위에서 본 바와 같이 통설은 관계 법규상 경찰에 재량이 인정되는 경우에도 그에는 조리상의 한계, 즉 일정한 불문법원리에 의한 제한이 인정된다고 보고 있다. 경찰권의 발동, 행사를 제한하는 이러한 법원칙으로서는 소극목적의 원칙, 공공의 원칙, 비례의 원칙, 평등의 원칙 및 책임의 원칙 등을 드는 것이 보통이다.
  1. 경찰소극목적의 원칙
  경찰권은 사회공공의 안녕. 질서에 대한 위해의 방지. 제거라는 소극목적을 위해서만 발동될 수 있고, 복리증진이라는 적극 목적을 위하여서는 발동될 수 없다. 따라서 경찰권이 이러한 소극목적을 넘어서서 적극적으로 사회의 복리증진을 위하여 발동되는 때에는 그것은 이미 경찰의 한계를 넘어선 것으로서 위법한 것이 된다.
  다만 현대 행정의 질적. 양적 확대에 따라 종래에는 소극적인 경찰작용으로만 인식되던 것이 적극적인 복리증진에도 관련되는 사례가 적지 않게되어, 소극적인 질서유지작용과 복리증진을 내용으로 하는 적극적인 규제작용과의 구분이 분명하지 않은 경우가 다수 나타나고 있는 추세이다.
  2. 경찰공공의 원칙
  경찰권은 다만 사회공공의 안녕. 질서를 유지하기 위해서만 발동될 수 있고, 그와 직접 관계가 없는 사생활. 사주소 및 민사상의 법률관계에는 원칙적으로 관여할 수 없는바, 이것을 경찰공공의 원칙이라 한다. 이를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.
  (1) 사생활불가침의 원칙
  사회공공의 질서에 영향이 없는 개인의 사생활은 그 「프라이버시」에 속하는 것으로 경찰권 발동의 대상이 되지 않는다. 이것을 사생활불간섭의 원칙이라 한다.
  사생활의 범위는 사회통념에 따라 구체적으로 결정될 문제이나, 보통 일반사회생활과 교섭이 없는 개인의 생활활동을 말한다 할 것이다. 다만 개인의 사생활이라 하여도 미성년자의 음주.흡연이나 전염병의 발생과 같이 그것이 동시에 사회공공의 안녕. 질서에 영향을 미치는 경우에는 경찰권 발동의 대상이 된다.
  (2) 사주소불가침의 원칙
  사주소란 일반사회와 직접적인 접촉이 없는 주소를 말하며, 개인의 주소용의 가택뿐만 아니라, 회사. 사무소. 연구실 등도 여기에 포함된다. 그러나 경찰상 공개된 장소, 즉 흥행장.여관. 음식점 등과 같이 일반공중이 자유로 출입할 수 있는 장소는 사주소에 속하지 않는다.
  사주소 안의 행동은 사회공공의 질서에 직접 영향을 미치지 않으므로 경찰권은 원칙적으로 그에 관여할 수 없으며, 공공장소에서는 금지된 행위(예컨대 나체생활)일지라도 사주
소 안에서 행하여질 때에는 개인의 자유에 속하는 것이 원칙이다. 다만 사주소 안의 행위라도 그것이 공도에 면하여 외부에서 공공연히 관망할 수 있는 장소에서의 행위나 인근에 불편을 주는 과도한 소음의 발생행위(경범죄처벌법 1의 26호)는 경찰권 발동의 대상이 된다.
  (3) 민사관계불간섭의 원칙 
  개인의 재산권의 행사. 친족권의 행사. 민사상의 계약 등은 개인 사이의 사적 관계에 그치고, 그 권리의 침해나 채무의 불이행에 대하여는 사법권에 의하여 보호되므로, 경찰권이 관여할 사항은 아니다. 다만 이러한 민사상의 법률관계라도 그것이 개인적 이해에 그치지 않고 사회공공의 질서에 영향을 미치는 경우에는 그 범위 안에서 경찰권 발동의 대상이 된다. 암표 매매행위의 단속(동법 1의 47)이나 미성년자에 대한 술. 담배의 판매제한(미성년자보호법4)등이 그 예이다.
  3. 경찰책임의 원칙
  (1) 개설
  경찰권은 사회공공의 안녕. 질서에 대한 장해가 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우, 환언하면 「경찰위반상태」가 있는 경우에 그러한 상태의 발생에 책임이 있는 자, 즉 경찰책임자에 대하여만 발동할 수 있다. 이것을 경찰책임의 원칙이라 한다.
  경찰책임을 지지 않는 자에 대하여는 긴급한 필요가 있는 경우 법규상의 근거(예컨대 소방법 72.77)에 기하여서만 경찰권을 발동할 수 있다.
  (2) 경찰책임자 
  경찰은 각 개인을 사회적 존재로서 파악하여 개인의 주관적. 내면적 심정과는 무관하게 자기의 생활범위 안에서 발생한 객관적. 외면적 상태를 판단하여 그에 적절하게 대처하는 것을 원칙으로 한다. 그에 따라서 자기의 생활범위 안에서 객관적으로 경찰위반상태가 생긴 경우에는 그 위반상태의 발생에 대한 고의. 과실의 존부와는 무관하게, 또한 자연인인가법인인가를 가리지 않고 그 자는 경찰책임을 지게 된다. ‘자기의 생활범위’란 자기가 지배하는 사람 및 물건의 전체를 말한다. 그에 따라 자신의 행위는 물론이고, 자기의 지배범위에 속하는 타인의 행위 또는 물건의 상태가 경찰위반상태를 구성하는 경우에도 경찰책임을 진다.
  (3) 경찰책임의 종류
  1) 행위책임. 상태책임 이것은 경찰책임의 원인을 기준으로 한 구별이다.
  행위책임은 사람의 행위(작위.부작위)를 매개로 하여 경찰위반상태가 발생한 경우에 그에 대하여 지는 책임이다. 행위자가 자신인지(행위자책임), 그가 지배하는 타인(지배자책임)인지를 불문한다. 이러한 행위책임의 인정에는 과실의 유무를 불문하고, 당해 행위가 공공의 질서에 대한 위해의 원인이 되고 있다는 사실에 기하여 지는 책임이다. 이 경우 행위와 공공질서에의 위해 사이의 인과관계의 결정기준이 문제되는바, 공공질서에 대한 위험 또는 장해의 직접적인 원인이 되는 행위를 한 자만이 책임을 진다고 보는 직접원인설이 타당하다고 본다.
  상태책임은 물건.동물의 소유자. 점유자 기타 관리자가 그 지배범위에 속하는 물건. 동물로 인하여 경찰위반상태가 발생한 경우에 지는 책임이다.
  2) 행위자책임. 지배자책임 이것은 책임자의 지위를 기준으로 한 분류이다.
  행위자책임은 자기 스스로의 행위로 경찰위반상태를 발생시킨 자가 지는 책임을 말하며, 그 행위자가 자연인인가 법인인가를 가리지 않는다.
  지배자책임은 타인을 보호. 감독할 지위에 있는 자(친권자.사용주 등)가 그 범위 안에서 지배자로서 피지배자의 행위로 인하여 발행한 경찰위반상태에 대하여 지는 책임을 말한다. 그 성질은 피지배자의 책임에 대한 대위책임은 아니고, 자기의 지배범위 안에서 경찰위반상태가 발생한 데에 대한 자기책임이다.
  3) 복합적 책임 이것은 경찰책임의 특수한 형태로서, 단일 경찰위반사실이 다수인의 행위 또는 다수인이 지배하는 물건의 상태에 기인하거나, 행위책임과 상태책임의 중복에 기인한 경우이다. 각개의 행위 또는 상태만으로는 경찰위반이 되지 않음에도 불구하고, 다수의 행위 또는 상태가 결합함으로써 하나의 사회적 장해를 야기하는 경우로서, 다수의 소량의 오수방출행위가 경찰위반상태를 형성하는 경우와 같다. 이 경우 각개의 행위자 또는 지배자가 부담할 책임의 범위가 문제되는바, 그 판단은 결국 경찰기관의 성실한 재량행사에 의할 수밖에 없다고 본다.
  (4) 경찰책임의 예외
  경찰권은 경찰위반사실에 대한 직접책임자에 대하여만 발동되는 것이 원칙이다. 그러나 이에 대한 예외로서 긴급한 필요가 있는 때에는 경찰책임이 없는 자에 대하여도 원조강제. 토지물건사용 등의 경찰권 발동이 인정되는 경우가 있다.
  이러한 제3자에 대한 경찰권의 발동은 예외적인 것으로, 목전에 급박한 위해를 제거하기 위한 경우에 한하여. 법령상의 근거가 있는 경우에만 인정된다 할 것이다(소방서장의 화재현장에 있는 자에 대한 소화업무종사명령.소방법77), 해양경찰서장 등의 수난구호업무종사명령(수난구호법7#1), 경찰관이 위험한 사태에 접하여 현장에 있는 자에게 필요한 조치를 하게 하는 것(경찰관직무집행법5#1 3) 등). 이 경우 제3자에게 발생한 특별한 손실은 그에 귀책사유가 없는 한 마땅히 보상되어야 할 것이다.(헌법23#3,수난구호법24).
  4. 경찰비례의 원칙(광의)
  경찰권의 발동은 그 한계로서 발동의 조건 및 정도에 있어 필요최소한도, 즉 경찰위반의 행위 또는 상태에 의하여 발생하는 장해의 정도에 비례하여 행하여질 것이 요구된다. 이와 같은 경찰권의 한계로서의 비례원칙은 경찰권 발동의 조건 및 정도 양자에 걸쳐 공히 검토되고 있는 점에서, 보통 비례원칙이 주로 처분의 정도와 관련하여 검토되고 있는 것과는 다른 특수성이 나타나고 있다.
  (1) 경찰권 발동의 조건
  경찰권에 의한 개인의 자유.권리의 제한은 사회공공의 안녕질서의 유지를 위하여 인용할 수 없는 장해가 발생하였거나, 장래 그러한 장해 발생의 개연성이 인정되는 경우에만 인정될 수 있다. 어떠한 행위 또는 사실이 사회질서에 해악을 미친다는 단순한 사실이나, 사회질서에 대한 장해가 장차 발생할 수도 있다는 단순한 가능성만에 기한 경찰권 발동은 허용되지 않는다. 경찰권 발동에 있어서의 이러한 장해의 성질이나 그 발생가능성에 대한
판단은 평균사회인의 판단, 즉 사회통념에 따라 행하여져야 할 것이다.
  (2) 경찰권 발동의 정도
  위의 조건이 충족되어 경찰권이 발동되는 경우에도 경찰위반에 따른 장해의 정도와 경찰권 발동의 정도 사이에는 적절한 비례관계가 있어야 한다. 보다 구체적으로는 경찰권이 취한 조치는 사회질서에 대한 장해의 예방 또는 제거에 적절한 것이어야 하고(적합성의 원칙),당해 목적달성을 위한 필요최소한도의 것이어야할 뿐만 아니라(필요성의 원칙), 이러한 최소한도의 조치도 그에 의하여 달성되는 공익이 그로 인한 상대방의 자유.권리에 대한 침해보다 클 때에만 허용되는 것이다(협의의 비례원칙).
  경찰관직무집행법은 “경찰관의 직권은 그 직무수행에 필요한 최소한도 내에서 행사되어야” 한다고 하여(법1#2),경찰권 발동에 있어서의 비례원칙을 명시적으로 규정하고 있다.
  5. 경찰평등의 원칙
  경찰권의 발동에 있어서는 상대방의 성별. 종교. 사회적 신분. 인종 등을 이유로 하는 불합리한 차별을 하여서는 안된다. 
  종래 평등의 원칙은 조리상의 원칙으로는 거론되지 않았던 것이나, 현재는 헌법 제11조상의 명시적 원칙 또는 그에서 도출되는 헌법적 효력을 가지는 행정법의 일반원리로서 권력적. 침익적 작용인 경찰권 행사에 있어서도 중요한 제한원리로 되고 있다. 
  [3]. 전통적 경찰권의 한계론(조리상 한계론)의 재검토
  1. 개설
  위에서 검토한 경찰권의 한계에 관한 전통적 이론은 경찰법규상 경찰에 재량권이 부여되는 경우에도 그 발동에 있어서는 일정한 한계를 인정하여, 경찰권의 행사에 있어 권력남용을 억제. 통제하여 국민의 자유. 권리를 보호하려는 것이었다. 이러한 경찰권의 한계론은 그 기본이념에 있어서는 오늘날에도 여전히 타당성이 인정된다. 그러나 이러한 전통적 이론은 기본적으로 다음의 두 가지 점에서 문제가 있다고 본다.
  먼저, 경찰권의 한계에 관한 전통적 이론은 경찰권 발동의 한계를 헌법과는 무관하게 조리상의 원리에서 구한 점에서 기본적으로 문제가 있다. 왜냐하면, 국민의 기본권이 헌법상 보장되고, 입법. 행정에 대한 헌법적 기속이 확립되어 있는 실질적 법치주의 아래에서는 경찰권 발동을 한계짓는 이러한 원칙들은 기본적으로 헌법과의 관련에서 검토되어야 할 것이기 때문이다.
  다음, 종래의 경찰권의 한계론은 연혁적으로 실질적 경찰관념이나 그 범위가 아직 구체화되지 않은 단계에서 정립된 것이라는 데에 문제점이 있다고 할 것이다. 
  2. 구체적 검토
  위에서 지적한 두 가지 관점에서 경찰권의 한계에 관한 전통적 이론을 검토하는 경우에는 특히 다음의 몇 가지를 지적할 수 있을 것이다. 
  (1) 비례원칙은 그것이 헌법에서 도출되는 것이라는 점에서 헌법적효력을 가지는 행정법의 일반원리로서 인정되고 있다. 그에 따라 이 원칙은 구체적인 경찰권의 발동을 한계지을 뿐만 아니라, 경찰입법을 한계지우는 원리로서의 의미도 가지는 것이다.
  (2) 위에서 본 바와 같이 종래의 이론에서는 평등원칙이 경찰권의 한계에 관한 원리로 열거되지는 않았다. 그러나 이 원칙은 헌법에서 도출되는 행정법의 일반원리이므로, 경찰권의 행사도 기속하는 것임은 물론이다.
  (3) 경찰권의 발동을 한계짓는 원칙으로서의 경찰소극목적의 원칙은, 경찰권의 발동에는 개별적 법률의 수권을 필요로 한다고 보고 경찰을 소극목적을 위한 작용이라고 파악하는 한도에서는 이러한 소극목적을 위하여 법률에 의하여 수권된 경찰권은 그 목적에 반하여 행사되어서는 안된다고 하는 자명한 원리(목적위반의 금지)로서, 그 자체 특별한 의미는 없다 하겠다. 그러나 이 원칙을 경찰기관에 대하여는 원칙적으로 소극목적을 위한 작용만을 수권하여야 한다고 하는 입법원칙으로 파악하는 한도에서는 실질적인 의미가 있다고 할 것이다.
  (4) 경찰공공의 원칙이나 경찰책임의 원칙도 경찰작용의 속성에 따르는 경찰작용의 내재적 한계로서, 경찰권 행사에 있어서는 당연히 인정되는 것으로서 이들을 경찰권의 한계에 관한 독자적 원리로 검토할 의미는 없다고 할 것이다. 그러나 이러한 경찰공공의 원칙이나 경찰책임의 원칙은 헌법상 보장된 국민의 기본권과 경찰의 본질과의 관련에서 검토되어야 하는 입법상의 원리로서 그 의의가 있다고 할 수 있다.
  제4절 경찰작용
  제1항 경찰하명
  [1]. 경찰하명의 개념
  경찰하명이란 경찰목적을 위하여 일반통치권에 의거하여 개인에게 특정한 작위. 부작위. 수인 또는 급부의무를 과하는 행정행위를 말한다. 경찰하명은 넓은 의미에서는 법규에 의한 경찰목적상의 의무부과인 법규하명도 포함하는 의미로 쓰이기는 하나, 여기서는 원칙적으로 좁은 의미로 사용하기로 한다.
  경찰하명은 의무를 명하는 명령적 행위로서 권리를 설정. 변경. 소멸시키는 형성적 행위와는 구별된다.
  [2]. 경찰하명의 종류
  경찰하명은 그 내용에 따라 작위하명. 부작위하명. 수인하명. 급부하명으로 나누어진다.
  1. 작위하명
  적극적으로 어떤 행위를 행할 의무를 명하는 행위이다. 행위하명은 특정인에 대하여 행하여지는 것(신고. 장부비치명령 등)이 원칙이나, 불특정다수인에 대한 것도 있다(예컨대 일정 도로상의 차량우회명령).
  2. 부작위하명
  소극적으로 어떠한 행위를 행하지 아니할 의무를 명하는 행위로서, 경찰금지라고도 한다. 경찰금지는 여러 기준에 따라 분류될 수 있는 것으로 #1 효력을 기준으로 하여서는 절대적 금지(예컨대 부패음식판매금지)와 궁극적 허가를 유보한 상대적 금지(예컨대 음식점 경영, 건축 등)로, #2 인적 범위를 기준으로 하여서는 불특정다수인에 대한 금지(예컨대 일정 도로의 통행금지)와 일정 업무에 종사하는 자, 일정 지위에 있는자 등 특정인에 대한 개별금지(예컨대 운전면허 없는자의 운전금지)로, #3 모든 상황에서 적용되는가 아니면 특수한 상황에서만 적용되는가에 따라 무조건금지와 일정조건하금지(예컨대 ‘정당한 이유 없이’,필요할 때‘등)로 나눌 수 있다. 
  3. 수인하명
  경찰권에 의한 자기의 신체. 재산. 가택에 대한 사실상의 침해를 감수하고 그에 저항하지 않을 의무를 명하는 행위이다.
  4. 급부하명
  금전 또는 물품의 급부의무를 명하는 행위로서, 경찰작용이 특정인을 위하여 행하여지거나 특정인을 위하여 필요한 경우에 수수료 등의 납부를 명하는 것이 그 예이다.
  [3]. 경찰하명의 형식
   경찰하명은 직접 법규에 의하여 행하여지는 경우와 법규에 의거한 행정처분에 의하여 행하여지는 경우가 있다.
  1. 법규하명
  위에서 적은 대로 본서에서는 경찰하명을 개인에게 의무(작위. 부작위. 수인. 급부)를 부과하는 행정행위라는 의미의 협의로 사용하고 있다. 그러나 경찰하명은 법규에 의하여 직접 부과될 수 있다. 경찰법규는 처분의 근거를 정함에 그치고, 그에 의거한 처분에 의하여 비로소 구체적인 경찰의무가 발생하게 되는 것이 보통이다.
  그러나 경찰법규 중에는 처분을 매개로 하지 않고 법규의 규정 그 자체에 의하여 직접 구체적인 의무를 발생시키는 처분법규도 있는데(예컨대 미성년자보호법제2조에 의한 미성년자의 음주금지), 이러한 처분법규에 의한 경찰상의 의무부과행위를 법규하명이라 한다. 이러한 처분법규는 그 형식에도 불구하고, 실질적으로는 행정처분으로서의 성질을 가지는 것이므로, 처분법규의 성질을 가지는 법규하명의 규정은 항고소송의 대상이 된다 할 것이다.
  “법령의 효력을 가진 명령이라도 그 효력이 다른 행정행위를기다릴 것 없이 직접적으로 또 현저히 그 자체로서 국민의 권리 훼손 기타 이익침해의 결과를 발생케 되는 성질의 것이라면 행정소송법상 처분으로 보아야 할 것이요, 따라서 그에 관한 이익관계자는 그 구체적인 관계사실과 이유를 주장하여 그 명령의 취소를 법원에 구할 수 있을 것이다”(대판1954. 8. 19, 53행상37).
  2. (협의의) 경찰하명(처분하명)
  경찰하명은 협의로는 법령에 의거하여 경찰목적을 위하여, 일정한 의무를 과하는 행정행위를 말한다.
  행정행위로서의 경찰하명은 특정인에 대하여 개별적으로 행하여지는 것이 보통이나, 불특정다수인에 대하여 일반적으로 행하여지는 경우도 있는데 후자의 경우를 일반처분(위험도로상의 통행금지, 전염병발생지역의 출입금지)이라 한다.
  [4]. 경찰하명의 효과
  1. 경찰의무
  경찰하명의 효과는 특정 또는 불특정수명자에게 국가에 대한 하명의 내용을 이행할 의무(경찰의무)를 지우는데 있다. 그 의무를 이행하지 않는 경우에는 강제집행 또는 처벌 등의 제재를 가할 수 있다.
  (1) 경찰은 원래 자연적 사실. 상태 또는 사람의 행위 그 자체에 착안하여 경찰상의 견지에서 이를 제한. 금지하거나 경찰위반상태를 제거함을 목적으로 하는 작용으로서, 법률상 능력, 법률행위의 효력을 제한하거나 박탈함을 그 직접적 목적으로 하지는 않는다. 그에 따라 #1 경찰하명에 위반한 법률행위(예컨대 무기불법양도, 무허가영업행위 등)도 그 사법상 효력이 부인되는 것은 아니고, 그 유무, 무효는 원칙적으로 사법에 의하여 결정되게 된다. #2 반대로 경찰법규상으로는 적법행위라도 그것이 민법상의 불법행위를 구성하여 그에 따른 책임을 져야 하는 경우도 있을 수 있다. #3 경찰하명 자체의 효력으로서는 법인을 창설하거나 소멸시키지 못한다.
   그러나 경찰의무이행의 간접적 효과로서 권리 등의 설정. 제한. 박탈. 법률행위의 효력의 발생. 소멸, 법인의 해산 등의 결과가 야기되는 경우는 있다.
  (2) 경찰하명은 원칙적으로 경찰권의 주체인 국가에 대한 수명자의 경찰의무를 발생시키는 것이고, 수명자의 제3자에 대한 의무를 발생시키는 것은 아니다(예컨대 의료법 제16조에 의한 의사의 진료의무). 따라서 수명자가 경찰의무를 이행하지 않은 경우에는 국가는 강제집행을 하거나 경찰법을 과할 수는 있으나, 제3자가 수명자에 대하여 경찰의무이행을 청구하거나 그 의무불이행을 불법행위 또는 책무불이행이라고 하여 손해배상 등을 청구할 수는 없다.
  2. 경찰하명의 효과의 범위
  인적 범위와 지역적 범위로 나누어 볼 수 있다.
  (1) 인적 범위
  하명이 직접 경찰법규(처분법규)에 의하여 행하여지는 법규하명의 경우에는 그 대상이 불특정다수인이 되는 것이나, 행정처분에 의하는 협의의 경찰하명(처분하명)의 경우에는 그 대상은 특정인이 되는 것이 보통이다. 그러나 이 경우에도 경찰하명의 내용에 따라 그 효과가 상대방에게만 국한되지 않는 때도 있다.
  1) 대인적 하명   특정인의 주관적 사정에 중점을 두고 행하여지는 경찰하명으로, 그 상대방에 대하여만 효과가 생긴다(예컨대 건축사에 대한 업무정지처분).
  2)대물적 하명   상대방의 주관적 사정에 의한 것이 아니라 특정물건이나 시설 등 물적 사정에 중점을 두고 행하여지는 하명으로 그 효과는 상대방에 국한되지 않고, 그 물건 또는 시설의 양수인. 승계인 등에도 미친다. 위법건축물의 철거. 개축 등의 명령(건축법 69#1)이 그 예이다.
  3)혼합적 하명   경찰하명이 인적.물적 사정을 모두 감안하여 행하여진 경우에 그 효과의 범위는 어느 요소에 보다 중점이 두어졌는가에 따라 구체적으로 판단되어야 할 것이나, 그 상대방에 국한되는 것이 보통이다.
  (2) 지역적 범위
  경찰하명의 효과가 미치는 지역적 범위는 다른 행정처분에 있어서와 마찬가지로 당해 처분청의 관할구역 내에 그치는 것이 원칙이나, 법령의 규정에 의하여, 또는 그 처분의 성질상(예컨대 운전면허정지처분) 그 효과가 관할구역 밖에 미치는 경우도 있다.
  [5]. 경찰하명의 위반
  경찰하명의 상대방이 그 하명의 내용인 경찰의무(작위. 부작위. 급부. 수인)를 이행하지 않는 경우에 그 이행의 확보수단으로서는 기본적으로 강제집행과 경찰벌의 두 가지가 있다.
  경찰의무자가 그 의무를 이행하지 않으면, 경찰상의 강제집행에 의하여 그 의무이행을 확보할 수 있다. 우리나라에서의 경찰상의 강제집행수단으로서는 대체적 작위의무의 불이행에 대한 대집행(행정대집행법)과 금전급부의무의 불이행에 대한 강제징수(국세징수법)만이 일반적 수단으로 인정되고 있고, 그 이외의 경찰상의 의무에 대하여는 그 의무위반에 대하여 경찰벌을 과하도록 규정하고 있는 것이 보통이다. 후자의 경우에는 경찰의무의 위반에 대하여는 경찰벌이 과하여질 것이라는 심리적 압박에 의하여 간접적으로 당해 경찰의무의 이행을 확보할 수 있다.
  제2항 경찰허가
  [1]. 경찰허가의 의의 및 성질
  1. 경찰허가의 의의
  경찰허가란 경찰법규에 의한 상대적 금지를 특정한 경우에 해제하여 적법하게 특정행위를 할 수 있게 하여 주는 행정행위를 말한다. 실정법상으로는 허가 외에도, 면허. 특허. 승인 등 여러 가지가 용어가 사용되고 있다.
  기술한 바와 같이 경찰금지에는 절대적 금지와 상대적 금지가 있는바, 절대적 금지는 허가의 대상이 될 수 없다. 이에 대하여 상대적 금지는 그 대상인행위 그 자체가 직접 사회공공의 안녕질서에 대한 장해 또는 그 위험이 있는 것(경찰위반사실)은 아니나, 구체적인 경우 행위자. 행위의 방법. 장소. 시기 등에 따라서 경찰위반사실을 구성하는 것으로 인정되는 때에 부과되는 것이다. 이 경우 관계법규는 당해 행위를 일반적으로 금지함과 동시에 당해 행위가 사회적 장해를 발생시키지 않고 적법하게 금지함과 동시에 당해 행위가 사회적 장해를 발생시키지 않고 적법하게 행하여 질 수 있는 조건을 규정하여 그러한 조건하에서만 당해 행위를 허용하게 된다.
  그에 따라 행위를 하고자 하는 자는 관계법상의 요건을 갖추어 미리 소관기관에 신청하여 그 요건의 구비 여부에 대한 심사를 받아야 하는것이다.
  이러한 심사의 결과 당해 신청이 관계법상의 요건을 충족하는 것으로 판단되는 때, 환언하면 당해 행위의 자유로운 행사가 관계법이 공익상의 관점에서 부과하는 제한사유에 반하지 않아 사회공공의 안녕질서에 장해가 되지 않는다고 판단되는 때에는, 소관 경찰기관은 상대방에 대하여 관계법상의 상대적 금지를 해제하여 당해 행위를 적법하게 행할 수 있도록 하여 주게 되는데 이것이 곧 경찰허가이다.
  2. 경찰허가의 성질
  경찰허가가 기속행위인가 재량행위인가의 문제가 있다. 이 문제는 경찰허가의 본질이라는 관점에서 판단되어야 할 것이다.
  경찰허가는 보통 경찰금지를 특정한 경우에 해제하여 자연적 자유를 회복하여 주는 행위라고 설명하고 있다. 그러나 경찰허가는 단순히 자연적 자유가 아니라, 헌법상의 자유권을 적법하게 행사할 수 있게 하여 주는 행위라고 하는 것이 보다 실정법에 부합하는 해석이라고 본다. 즉 허가의 대상인 행위를 자유로이 행할 수 있는 권리는 자유권으로서 헌법상 보장되어 있는 것이나, 이러한 자유권도 사회공공의 안녕과 질서의 유지라는 공익목적을 위하여 그 구체적 행사에는 법률상 일정한 제한이 가하여 질 수 있는 것이다. 허가절차는 이러한 질서유지목적을 위하여 관계법이 정하고 있는 제한적 조건에 특정인의 신청이 부합되는지 여부를 심사하는 절차라고 할 수 있는 것이다. 특정인의 신청이 관계법상의 요건을 충족하는 경우, 그것은 당해 행위의 자유로운 행사에 질서유지상의 장해요인이 없는 것을 의미하는 것이므로, 경찰기관은 당연히 허가를 하여야할 기속을 받는다 할 것이다. 왜냐하면 이 경우의 허가거부는 부당하게 헌법상의 자유권의 행사를 제한하는 것으로서 허용되지 않는다고 보아야 할 것이기 때문이다.
  효과재량설의 입장에 따라 허가는 수익적 행정행위이므로 경찰허가를 재량행위라고 할지도 모른다. 그러나 허가는 어떠한 권리나 지위를 새로이 부여하는 것이 아니라 단순히 개인의 자유(권)에 대한 제한을 해제하는 것에 불과하고 더욱이 허가의 거부는 개인의 자유(권)에 대한 제한을 계속시키는 것이라는 점에서, 이 설에 의하더라도 허가는 기속행위라고 보아야 하는 것이다.
  따라서 경찰허가는 원칙적으로 기속행위라 할 것이다. 다만 허가요건이 불확정개념에 의하여 규정되어 있고 그것이 경찰행정청의 전문적. 기술적 판단을 요하는 것으로서, 법원이 경찰행정청의 불확정개념의 해석. 적용에 대하여 이를 존중하여 그에 대한 재판통제를 하지 않는 경우에는, 그 한도에서 당해 행위는 재량행위와 같은 성질을 가지게 된다고 할 것이다. 그러나 관계법상 불확정개념이 사용된 경우에도, 법적으로는 오직 하나의 결정만이 적법한 것으로서, 불확정개념이 사용되고 있다는 사실 그 자체가 행정청에게 다수의 행위 중에서의 선택권을 부여하는 것은 아니라는 점 및 경찰허가는 영업의 자유 등 국민의 기본권으로서의 자유권의 행사에 관한 것이라는 점을 고려하면, 당해 허가에 관한 근거법에서 불확정개념을 사용하고 있다고 하여도 경찰행정청에 의한 그 해석. 적용에 대하여는 법원은 원칙적으로 이를 통제하여야 한다고 할 것이다. 그러한 점에서는 근거법이 불확정개념을 사용하고 있는 결과, 당해 경찰허가가 결과적으로 재량행위로 인정될 수 있는 것은 극히 예외적인 경우에 한정된다고 할 것이다.
  [2]. 경찰허가의 형식. 절차
  경찰허가는 원칙적으로 개인의 신청에 기하여 행정처분의 형식으로 행하여지는데, 서면으로 행하여지는 것이 보통이다. 그러나 관계법규가 특별한 형식을 규정하고 있는 경우도 있다(예컨대 운전면허증의 교부). 허가는 반드시 행정처분의 형식으로 행하여진다는 점에서 법규의 형식으로도 행하여질 수 있는 경찰하명과 다르다.
  경찰허가는 상대방의 신청에 기하여 행하여지는 것이 원칙이다. 그러나 예외적으로 경찰허가가 직권에 의하여 불특정다수인에 대하여 행하여지는 경우도 있다(예컨대 국경일 등 특정일의 야간통행금지해제).
  [3]. 경찰허가의 부관
  경찰허가는 기속행위인 것이 원칙이므로, 그 법률적 효과를 제한하는 의미의 부관은 관계법에 그에 관한 명시적 규정이 없는 한은 요건충족적부관 이외에는 허용되지 않는다 할 것이다.
그러나 예외적으로 그 재량행위성이 인정되는 한해서는 다른 재량행위와 같이 경찰허가에도 부관을 붙일 수 있는 것임은 물론이다.
  [4]. 경찰허가의 효과
  1. 경찰허가의 효과의 내용
  (1) 경찰금지해제
  경찰허가의 본질은 일반적 금지를 해제하여 당해 행위를 적법하게 행사할 수 있게 하여 주는 데 그치고, 그 자체로서는 상대방에 새로운 권리. 능력을 설정하여 주는 것은 아니다. 그러나 허가는 단순한 자연적 자유를 회복시켜 주는 행위는 아니고 헌법상의 자유권을 적법하게 행사할 수 있는 법적 지위를 설정하여 주는 행위인 것이다. 경찰허가에 해당하는 각종의 영업허가(음식점영업허가. 전당포영업허가 등)의 경우, 그 허가에 의하여 새로운 영업권이 설정되는 것은 아니고, 헌법상 영업의 자유권을 적법하게 행사할 수 있는 지위가 설정되는 데 그치는 것이다.
  (2) 경찰허가와 반사적 이익의 문제
  경찰허가의 관계법이 허가의 요건으로서 일정한 거리기준을 규정하고 있는 경우가 있다. 예컨대 주유소 설치허가에 있어, 주유소간의 거리를 1,000미터로 규정하는 것이 그 예이다. 이러한 규정에 따라 기존 주유소의 업자는 그 거리 안에서는 독점적 이익을 누리게 되는바, 이러한 독점적 이익의 성질 여하가 문제된다.
  경찰허가를 자연적 자유의 회복행위로 보는 입장에서는 당해 이익이 법적 권리라고는 할 수 없으므로, 이를 반사적 이익으로 보고 있다. 그러나 경찰허가는 헌법상의 자유권의 회복으로서, 그 행위를 적법하게 행할 수 있는 법적 지위의 설정행위라고 보는 입장에서는 당해 이익을 반드시 반사적 이익으로 파악하여야 할 논리적 필요성은 없는 것이므로, 그 성질은 구체적으로 관계규정의 해석에 따라 결정하여야 할 것으로 본다. 즉 관계법이 거리제한규정을 둔 취지가 전적으로 공익적 고려에 기한 것인 때에는 당해 이익은 반사적 이익에 그치나, 그 목적. 취지가 기존업자의 이익도 동시에 보호하려는 것인 때에는 그것은 법적으로 보호되는 이익 내지는 권리라고 할 수 있는 것이다. 판례는 이러한 견지에서 관계이익을 ‘법적으로 보호되는 이익’으로 보고 있다.
  이러한 경우의 경찰허가는 허가와 특허의 합성적 행위라고 볼 수도 있을 것이다.
  (3) 경찰허가와 타법률관계
  경찰허가는 관계법상의 경찰금지를 해제함에 그치고, 다른 법률상의 경찰금지 기타 다른 목적을 위한 금지나 제한을 해제하는 것은 아니다(예컨대 공무원이 영업허가를 받아도 공무원법상의 제한이 해제되는 것은 아니다).
  (4) 경찰허가와 법률행위의 효력
  경찰금지는 그 대상이 법률행위인 경우에도 경찰목적을 위한 사실상의 관점에서 이를 금지하는 것이다.
  따라서 허가대상인 행위를 허가를 받지 않고 하더라도, 그것은 경찰법규에 위반된 것으로 경찰상의 강제집행이나 경찰벌의 대상은 될지언정 그 사법상의 효력에는 영향이 없는 것이 원칙이다(예컨대 무허가음식점의 영업행위).
  2. 경찰허가의 갱신
  종기가 있는 기한부 허가는 종기의 도래로 효력을 상실하는 것은 물론이나, 기한의 갱신을 신청할 수 있는 경우에는 경찰상 장해가 발생할 새로운 사정이 없는 한 갱신을 하여 주어야 한다고 할 것이다. 이 경우 허가의 갱신은 새로운 경찰허가가 아니고, 종래의 경찰허가를 전체로 하여 그 효과를 계속시키는 행위이다.
  3. 경찰허가의 효과의 범위
  경찰허가의 효과의 범위도 경찰하명과 같이 일정한 인적. 지역적 한계가 있다.
  (1) 인적 범위
  1) 대인적 허가 이것은 특정인의 주관적 사정을 고려하여 행하여지는 것이므로(예컨대 의사면허, 운전면허 등), 허가의 효과는 엄격하게 허가를 받은 자에 국한되고 이전 또는 상속될 수 없다.
  2) 대물적 허가 대물적 허가는 물건의 구조. 성질. 설비 등의 객관적 사정을 기준으로 하는 허가이므로(예컨대 건축허가, 공중목욕탕업허가) 그 물건 등의 양수인. 상속인에 대하여도 미친다.
  3) 혼합적 허가 경찰허가가 인적 요소와 물적 요소를 동시에 고려하여 행하여지는 혼합적 허가(예컨대 전당포업허가 등)에 있어서는, 그 이전이나 상속에 대하여는 경찰관청의 허가를 받도록 규정하고 있는 경우도 있다. 이 경우 허가관청의 심사대상은 양수인이나 상속인의 인적 사항 즉 인적 요소의 적부에 한정된다 할 것이다.
  (2) 지역적 범위
  경찰허가의 효과는 원칙적으로 당해 경찰관청의 관할구역 내에 한정된다. 따라서 중앙관청에 의한 허가는 전국에, 지방관청에 의한 허가는 그 관할지역에 내에 그 효과가 미치게 된다. 그러나 법령에 규정이 있는 경우, 또는 허가의 대상인 행위가 성질상 허가관청의 관할구역 내에 한정시킬 것이 아닌 것(예컨대 자동차운전면허)인 때에는 허가관청의 관할구역 밖에까지 미치게 된다.
  제5절 경찰행정의 실효성 확보수단
  [1]. 경찰강제 
  경찰강제란 경찰목적을 위하여 개인의 신체. 재산. 가택 등에 실력을 가하여 경찰상 필요한 상태를 실현하는 사실상의 작용을 말한다. 이에는 경찰상의 강제집행과 즉시강제가 있으나, 종래 즉시강제로 일괄적으로 취급되던 작용의 일부를 경찰조사로 분리하여 검토하는 것이 현재의 일반적 경향이다.
  1. 경찰상 강제집행
  이것은 경찰의무의 불이행에 대하여 강제적으로 의무를 이행시키거나 그 의무이행이 있었던 것과 같은 상태를 실현하는 작용이다. 경찰상 강제집행의 수단으로서는, 행정상 강제집행에 관한 일반법인 행정대집행법에서 대집행을 규정하고 있으며, 금전급부의무에 대하여는 국세징수법에서 대납처분절차를 규정하고 있다.
  2. 경찰상 즉시강제
  경찰상 즉시강제란 경찰의무의 불이행을 강제하기 위한 것이 아니라, 목전에 긴박한 장해를 예방 또는 제거하기 위하여 의무를 명할 시간적 여유가 없거나, 의무를 미리 명하여서는 그 목적을 달성할 수 없는 경우에 경찰기관이 직접 개인의 신체 또는 재산에 실력을 가하여 경찰상 필요한 상태를 실현하는 작용을 말한다.
이에 관하여는 개별법에서 구체적인 규정을 두고 있는 외에, 경찰관직무집행법이 일반적으로 규정하고 있다.
  3. 경찰상 조사
  경찰상 조사의 관념에 대하여는 아직도 견해가 완전히 정착되고 있지 못한 상태이나, 여기서는 「행정기관이 궁극적으로 경찰작용을 적정하게 실행함에 있어 필요한 자료.정보 등을 수집하기 위하여 행하는 권력적 조사활동」으로 정의하여 둔다.  이러한 경찰조사에서 관하여는 경찰관직무집행법과 각 개별법(식품위생법, 전당포영업법, 총포.도검.화약류등단속법)에서 규정하고 있다.
  [2]. 경찰벌
  1. 경찰벌의 의의
  경찰벌이란 경찰법상의 의무위반에 대한 제재로서 일반통치권에 의거하여 과하는 벌을 말한다. 경찰벌이 과하여지는 경찰의무위반행위를 경찰범이라 한다.
  경찰벌은 경찰의무(주로 부작위.  수인 의무)의 위반에  대한 제재라는 점에서 경찰의무불이행의 경우에 있어 그 이행확보를 위한 수단인 행정강제와는 다르다. 그러나 경찰벌도 의무위반에 대하여는 제재가 가하여진다는 심리적 압박에 의하여 경찰의무를 준수시키는 기능을 수행하는 것임은 물론이다.
  2. 경찰벌의 근거.
  경찰벌은 죄형법정주의의 원칙상 반드시 법률상에 근거가 있어야 한다. 다만 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임한 경우에는 행정법상으로써도 그 근거를 귀정할 수 있으며, 지방자치단체의 자치상에 대하여는 조례로 일정 한도의 벌칙을 정할 수  있다(지방자치법 15. 20).
  3. 경찰벌의 종류
  경찰벌은 그 내용에 따라 경찰형벌과 경찰질서벌로 나누어진다. 경찰형벌은 형법상의 형벌이 과하여지는 것으로서, 원칙적으로 형법종칙이 적용되나 관계법에 특별한 규정이 있는 때에는 그에 따른다(형법8단서). 경찰질서벌은 경찰의무의 위반에 대한 제재로서 형법상의 형벌이 아닌 벌, 즉 과태료를 과하는 경찰벌로서의 그에는 형법이 적용되지 않는다. 
  4. 경찰벌의 과벌절차
  (1) 경찰형벌의 과벌절차
  경찰형벌의 과벌절차는 일반형벌의 같은 것으로, 원칙적으로 형사소송법이 정하는 바에 따라 법원의 선고에 의하여 과하여진다. 다만 조세범. 관세범.출입국관리사범 등에 대한 벌금이나 과료는 통고처분으로 과하고, 10만원 이하의 벌금.구유 또는 과료는 즉결심판으로 과할 수 있다. 
  (2) 경찰질서벌의 파벌절차
   경찰질서벌의 과벌절차는 다른 행정질서벌과 마찬가지로 비송사건절차법이 정하는 바에 의한다. 이 절차는 법원이 처음부터 동법에 따라 과하는 절차와 그에 앞서 주무행정기관이 과태료의 부과결정을 하고, 그에 대하여 당사자가 이의를 제기하는 경우에 법원이 과하는 절차로 나누어진다.
  제6절 경찰권의 행사와 권리구제
  경찰권의 행사 또는 불행사로 손해 또는 손실이 발생한 경우 그 구제 수단으로서는 행정상 손실보상과 손해배상제도가 있고, 경찰권의 행사 또는 불행사가 위법부당하다고 하여 그에 불복하는 경우에는 행정소송을 제기하여 이를 다툴 수도 있다.
  이러한 행정상 구제제도의 일반적 내용은 「행정법 1」의 행정구제 부분에서 자세히 다루었으므로, 여기서는 경찰권 행사와 관련된 중요한 논점만 설명한다.
  [1]. 손해배상
  1. 경찰권 행사와 손해배상
  위법하고 과실 있는 경찰작용으로 인하여 손해를 받은 자는 국가배상법 제2조에 기하여 국가 등에 대하여 손해배상을 청구할 수 있다. 이 경우 가해자가 경찰기동대와 같은 집단인 경우에는 가해자를 특정할 필요는 없다고 보는 것이 우리 판례의 입장이다. 이것은 독일의 손해배상법제상의 「조직과실」의 관념에 해당하는 것으로, 위험책임의 법리를 그 배경으로 하는 것이라 할 수 있다.
  2. 경찰권의 불행사와 손해배상
  경찰권의 불행사로 인하여 손해가 발생한 경우에 그 손해의 배상을 청구할 수 있는지의 문제가 있다. 이 문제는 당해 경찰작용의 성질에 따라 경우를 나누어 검토하여야 할 것이다.
  관계법규상 당해 경찰권의 발동이 기속되어 있는 경우에는 그 불행사는 위법한 것이므로, 그 불행사에 과실이 인정되면 국가는 그에 따른 손해를 배상할 책임을 지게 될 것이다. 반면에 당해 작용이 재량행위인 경우에는 그 행사 또는 불행사는 경찰기관의 재량적 판단에 속하는 것이므로, 그 불행사가 재량의 한계를 벗어나지 않는 한 원칙적으로 위법한 것은 아니다. 다만 예외적으로 재량권이 령으로 수축되어 그 발동만의 의무에 합당한 재량권의 행사로서 인정되는 경우에는(재량권의 령으로의 수축) 그 불행사는 위법한 것으로서 국가의 배상책임이 인정될 수 있을 것이다.
  [2]. 손실보상
  적법한 경찰권의 행사로 사인에 손실이 발생한 경우에 그에 대한 보상이 인정되는지의 문제가 있다.
  이 문제에 대하여는 원칙적으로 손실보상은 필요하지 않다고 보고 있다, 왜냐하면 경찰권은 공공의 안녕질서에 대한 장해를 발생시킨 자에 대하여 발동되는 것이므로, 그로 인한 손실은 당연히 수인되어야 한다고 보기 때문이다. 그러나 #1 경찰책임이 없는 자에 대한 경찰하명으로 인하여 발생한 손실은 물론이고, #2 경찰책임자에 대한 경찰하명으로 인한 손실에 대하여도 통상의 수인한도를 넘는 손실에 대하여는 원칙적으로 보상이 인정되어야 할 것이다.
  [3]. 행정소송
  1. 경찰권의 행사에 대한 소송
  경찰권의 행사가 위법, 부당한 경우데 당해 작용이 행정심판법 또는 행정소송법상의 처분에 해당하는 경우에는 행정소송(행정심판,행정소송)을 제기하여 그 취소 등을 구할 수 있을 것이다. 경찰작용은 원칙적으로 권력적 작용이므로, 대부분의 경우 그 처분성을 인정하는 데 특별한 문제는 없을 것이다.
  2. 경찰권의 불행사에 대한 소송-경찰개입청구권의 문제
  경찰위반사실에 대하여 경찰권을 발동하지 않는 경우, 사인이 경찰기관에 대하여 경찰권의 발동을 청구할 수 있는지의 문제가 있다. 이것이 경찰개입청구권의 문제이다. 이 문제는 보다 일반적 법제로서의 행정개입청구권의 한 형태이므로, 그 일반적 법리에 따라 판단하면 될 것이다.
  관계법규의 규정상 당해 처분이 기속행위인 때에는 그 요건이 충족된 경우 경찰권은 반드시 당해 처분을 하여야 하는 것임은 물론이다. 이에 반하여 경찰처분이 재량처분인 경우에는 그 처분을 할 것인지의 여부는 원칙적으로 경찰기관의 재량권에 속하고, 반드시 그를 발동하여야 할 법적 의무는 없는 것이다. 따라서 사인에게 일반적으로 경찰개입청구권의 인정되는 것은 아님이 원칙이다. 그러나 개인의 중요한 법익(생명, 건강, 재산 등)이 침해되거나 그 침해의 위험이 긴박하고 중대한 경우와 같은 예외적 경우에는 경찰권의 발동만이‘의무에 합당한 재량권의 행사’로 인정되어, 이 경우 경찰권을 발동하지 않는 것은 위법하게 된다고 본다.(재량권의 령으로의 수축이론)
  오늘날에는 경찰 법규의 목적,취지가 공익뿐만 아니라 해인의 이익도 동시에 보호하는 데 있는 것으로 보는 것이 일반적이므로, 재량권의 영으로 수축되는 경우 개인에게는 「경찰개입청구권」이 인정된다 할 것이다.
  이 경우 경찰기관에 의한 경찰권의 불행사(거부,부작위)에 대한 현행법상의 쟁송수단으로서는 취소쟁송(취소심판,취소소송)과 의무이행심판 및 부작위위법확인소송 등이 있다. 즉 경찰권 발동의 신청에 대하여 경찰기관이 이를 거부한 경우에는 당사자는 취소심판 또는 의무이행심판을 거치거나 취소소송을 제기하여 그 이행을 확보할 수 있을 것이다.1) 한편 개인의 신청에 대하여 경찰기관이 이를 방치하고 있는 경우에는 의무이행심판과 부작위위법확인소송에 의하여 그 이행을 구할 수 있을 것이다, 그러나 부작위위법확인소송에서는 단지 부작위상태가 위법하다는 것만을 확인할 수 있다고 할 것이고, 비록 기속행위의 경우라 할지라도 ‘신청에 따른 처분’을 하지 않은 것이 위법하다는 것을 확인할 수는 없다고 할 것이다.2) 그러한 점에서 경찰기관의 부작위에 대한 현행법상의 쟁송수단은 아직 미비한 상태에 있다고 할 것이다.
  
  제3장 급부행정법
  
  제1절 개설
  [1]. 급부행정의 연혁
  급부행정은 행정법학에서는 비교적 최근에 등장한 개념이다. 대체로 19세기 초반기까지는 당시의 자유주의적인 정치,경제사상에 따라 국가의 작용은 국방과 질서유지에 한정되고, 기타의 영역은 국민의 자유로운 활동에 일임하여야 하는 것으로 되어 있었다. 그러나 그 후 산업혁명에 따르는 산업,경제의 획기적인 발달에 따라 종래와는 다른 사회구조,여건등이 형성되기에 이르렀는바, 그 대표적인 것으로는 공업화로 인한 농촌인구의 도시유입에 따른 도시의 급속할 팽창,발전 및 새로운 사회계층으로서의 노종자계층의 등장 등을 들 수 있을 것이다. 이러한 사회구조나 여건의 변화로 인하여 개인의 일상생활상의 수요를 충족시키는 데에 있어 국가의 활동에 의존하여야 할 영역의 증대하게 되었다. 그에 따라 국가의 기능도 이미 국방,질서유지라는 소극적 활동에 한정될 수는 없었고, 국민의 일상 생활상의 수요를 충족시키기 위한 여러가지 새로운 활동을 수행하여야 하게 되었던 것이다. 그 전형적인 것으로서, 전기,수도,가스 등의 공급, 수로 기타 공공시설의 설치, 교육시설이나 병원 등의 개설,운영 등을 들 수 있을 것이다. 또한 특히 근로자의 생활보호를 위한 사회보장제도도 새로운 사회구조에 부응하기 위한 새로운 국가 활동영역으로 등장하게 되었다.
  이들 활동은 그 전체로서는 개인의 활동을 규제하는 것이 아니라, 개인의 생활,활동에 필요한 역무,재화를 제공하여 준다는 점에 그 기본적 특징이 있다. 그에 따라 행정법상으로도 국가 등의 행정주체의 이러한 활동을 [급부행정]으로 파악하여 독자적 행정영역으로 검토하기에 이르렀던 것이다.
  [2]. 급부행정의 의의
  급부행정은 위에서 본 바와 같이 상대적으로 최근에 등장한 행정영역이므로 그 학문적 관념도 아직 완전히 정립되어 있지 못한 실정이다. 이러한 급부행정은 규제작용으로서의 질서행정과 대비해 보면 그 속성이 적절하게 부각될 수 있으므로, 다음에서는 먼저 이들 두 가지기 행정작용의 구별문제를 검토하고, 그에 기하여 급부행정의 관념을 정의하여 보기로 한다.
  1. 질서행정과 급부행정의 구별
  양자는 그 내용(효과)의 면에서 구별된다. 조달행정을 제외한 모든 행정작용은 개인의 자유로운 이익추구활동에 직접적인 영향을 미치는 것인바, 그에는 사적 활동에 대하여 제한적인 것도 있고 조장적인 것도 있다.
  질서행정은 사회의 질서유지를 위하여 필요한 규제적 조치를 취함으로써 사적 활동을 제한한다. 물론 질서행정도 공공질서를 유지함으로써 간접적으로는 개인의 이익추구활동에 봉사하는 것이기는 하나, 직접적으로는 개인의 자유로운 활동을 제한하는 속성을 가지는 것이다. 이에 대하여 급부행정은 공공시설의 설치, 보조금의 지급 등에 의하여 그 생활, 활동에 필요한 재화,역부를 제공함으로써 개인의 이익추구활동에 대하여 조장적으로 작용하는 것이다.
  2. 급부행정의 관념
  위에서 검토한 내욕과 관련하여 급부행정은 「배려적 활동에 의하여 사회구성원의 이익추구활동을 직접적으로 조장하여 주는 공행정작용」이라고 정의할 수 있다.1) 급부행정을 “국민에 대한 수익적 활동(공기업,공물등을 통한 경제적,사회적,분화적 이익의 제공, 자금지원 등을 통한 경제조장, 사회보장, 문화적 보호)에 의하여 적극적으로 공공복리를 증진하는 내용의 모든 행정활동”으로 정의하는 입장1)도 기본적으로는 위의 정의와 같은 입장인 것으로 본다.
  [3]. 급부행정의 종류
  급부행정은 여러 관점에서 분류할 수 있으며, 그 상호간에 있어서는 중복되는 것도 있을 수 있는바, 그 중요한 것들을 살펴보면 다음과 같다.
  1. 임무에 따른 분류
  (1) 배려행정(공급행정)
  공업화,도시화된 현대사회에서 그 구성원의 생활상 필요한 재화, 역무등을 공급하기 위하여 공물,공기업 등을 설치,운영하는 행정작용이다.
  #1 교통,통신시설(도로,철도,수로 기타 운송 수송시설, 우편,전신,전화,방송 등)
  #2 공급시설,처리시설(수도,전기,가스, 쓰레기처리시설, 하수시설 등)
  #3 교육,문화시설(학교,극장,도서관,박물관 등)
  #4 보건시설(병원,요양소 등)
  #5 사회복지시설(유치원,운동장,실내체육관,양로원 등)
  (2) 사회행정
  개인이 건강하고 문화적인 생활을 할 수 있도록 배려하는 행정이다.
  #1 사회보장 질병,산업재해,노령 등의 이른바 [사회적 위험]에 대하여 사회구성원 개개인의 생활보장을 그 내용으로 하는 것이다. 이에는 a.사회보험(의료보험,산업재해보험,노령보험,실업보험 등) b.사회수호(전쟁원호,재해원호 등의 특별수호, 노동자,폐질자 등에 대한 일반수호) c.사회부조(공적부조), d.일정 봉사활동(아동,노동자 보호 등)이 포함된다.
  #2 국민주택,임대주택의 건설
  #3 문화의 보호,육성(문화재 보호, 학술,예술의 보호,육성 등)
  (3) 조성행정
  일정 생활영역의 구조적 개선을 그 목적으로 하여 행하여지는 행정작용이다. 농업,광업,중소기업의 보호,육성을 위한 보조금,특별융자금의 지원이나, 사회적,경제적,문화적 목적을 위한 여러 조성조치가 이에 속한다.
  2. 급부의 기초 또는 원인에 따른 분류
  #1 유상급부
  #2 대출금의 납부를 조건으로 하는 급부(질병보험,노령보험 등 사회보험상의 여러 급부)
  #3 재해에 대한 보상급부
  #4 개인적 필요에 따른 급부(공적 부조)
  #5 일반적 필요에 따른 급부(일반원조)
  #6 사회에 대한 궁극적 기여 또는 사회구조의 궁극적 개선에 따른 급부(보조금의 지급 기타 조장적 조치)
  3. 급부의 종류에 따른 분류
  #1 현금급부(의료보험상의 현금급여)
  #2 현물급부(공물 기타 일반인의 이용이 가능한 공공시설의 설치, 사회보험상의 진료, 탁아활동 등)
  #3 역무제공(수송,운송,서신,전보배달,진료 등)
  #4 기타 급부(보증인수,직업알선 등)
  4. 급부의 근거에 의한 분류
  #1 법정급부(기속적급부,재량적급부)
  #2 비법정급부 당해 급부가 법정되어 있지는 않으나, 예산에 반영되어 있는 경우에 지급되는 것을 말한다.
  5. 급부의 법적 형식에 따른 분류
  (1) 공법적 형식에 의한 급부
  1) 공법상계약(영조물 이용관계의 설정)
  2) 행정처분 보조금의 지급결정이 이에 해당한다. 다만 보조금의 지급은 그 지급결정(행정행위)과 그에 따른 사법상계약의 체결에 의하여도 지급될 수 있다.(이단계논리)
  (2) 사법적 형식에 의한 급부
  1) 사법상계약에 의한 급부(철도,시영버스)
  2) 사법적으로 조직된 급부기구에 의한 급부(한국전력공사에 의한 전기공급)
  [4]. 급부행정의 기본원리
  급부행정의 기본적인 원리로서는 주로 다음의 것들을 들 수 있을 것이다.1)
  1. 사회국가원리
  (1) 사회국가원리란 국가 기타 행정주체에 정의로운 사회질서를 형성할 권한,의무가 부과되어 있는 것을 말한다. 여기서 정의로운 사회질서란 그 공동체의 모든 구성원에게 인간다운 생활이 보장되어, 특히 경제적,문화적 수요를 적정하게 충족할 수 있는 법적 지위가 보장되어 있는 것을 말한다.2)
  (2) 우리 헌법을 독일의 기본법과는 달리 사회국가원리를 명시하고 있지 않다. 그러나 헌법상 인간다운 생활을 할 권리(법 34#1),국민경제의 균할적 성장,안정,적정한 소득의 분배,경제민주화(동법 119#2) 등이 규정되어 있는 것으로 보아, 사회국가원리는 우리 헌법에 있어서도 그 내재적 원리를 이루고 있다고 할 것이다.3)
  (3)사회국가원리가 헌법상의 기본원리로 되어 있는 이상, 국가의 기능은 소극적인 질서유지에 한정되지 않고 국민의 일상생활에 있어 필수적인 역무,재화의 제공,지급도 국가의 책무로 된다 할 것이다. 환언하면 사회국가원리에 따라 인간다운 생활(즉 건강하고 문화적인 시민생활을 위한 최저생활환경)을 보장하기 위한 필수적인 급부행정은 국가 기타 행정주체의 권한이자 의무라고 보아야 하는 것이다.
  (4) 우리 헌법상의 국민의 인간다운 생활을 할 권리에 관한 규정(법 34#1)은 단순한 프로그램적 규정이거나 선언적 규정만은 아니고 규범적 효력을 가지는 규정이라 할 것이며, 그에 기하여 국가는 국민에 대하여 최저생활을 보장할 의무를 지게 된다고 본다. 그에 따라 사회보장의 일환으로서의 공적 부조상의 급부에 대하여 그 수혜자는 법적 권리로서 이를 수급하는 것이라 하겠다.
  2. 보충성의 원칙
  보충성의 원칙이란 국가 기타 공행정주체의 급부행정은 당해 활동을 개인 또는 기업에 방임하는 것이 공동체와 그 구성원에세 현저한 불이익을 야기할 수 있는 것만을 그 내용으로 하여야 한다는 것을 말한다.
  이러한 보충성의 원칙의 법적 성격에 관하여는 독일의 경우 이를 직접적으로 적용될 수 있는 헌법적 원리로 보는 입장, 헌법과의 관련에서 인정되는 급부행정법의 기본원리 또는 해석원리로 보는 입장, 그 헌법적 의미를 전적으로 부정하는 입장 등 여러 가지로 견해가 갈리고 있다.
  우리나라의 경우 이 원칙을 헌법상의 원칙으로 볼 수 있는 근거는 없다. 또한 이 원칙은 급부행정의 관계법에서 일반적으로 규정되고 있는 것도 아니므로, 급부행정법의 불문법적 일반원리라고 할 수도 없다고 본다. 그러나 [공적인 손]에 의한 사회활동에의 개입은 사적 활동에 의하여 처리될 수 없는 사항에 한정되어야 한다는 것은 자본주의를 기조로 하는 자유민주주의 국가에 있어서는 그 일반적 타당성이 인정되는 원리라 할 것이므로, 그에 따라 보충성의 원리는 급부행정관계법의 해석원리로서의 의미를 가질 수는 있다고 할 것이다.
  3. 합법성의 원리
  행정의 합법성의 원칙은 법률의 우위와 법률의 유보의 두 가지 요소를 그 내용으로 한다.
  (1) 법률의 우위
  급부행정도 법에 위반되어서는 안되는 것이므로 여기에도 법률의 우위원칙은 당연히 적용되는 것이며 이에 대하여 이견이 없다.
  (2) 법률의 유보
  법률의 우위원칙과는 달리 급부행정에도 반드시 법률의 근거가 있어야 하는가 하는 문제에 대하여는 견해가 나누어지고 있다.
  1) 소극설 이 설은 급부행정은 국민에 대한 수익적 활동을 내용으로 하는 것이므로, 그에는 반드시 법률의 근거를 요하지 않는다고 본다. 이 설은 침해유보설적 견지에서 주장되는 것으로서 독일의 종래의 통설이었다고 할 수 있다.
  2) 적극설 이 설은 급부행정의 중요성 및 국민의 급부행정에의 높은 의존도를 감안하여, 급부행정에도 법률의 근거가 있어야 한다고 본다. 즉 이 설은 오늘날 개인은 그 일상생활상 국가 등의 행정주체가 제공하는 각종 급부에 크게 의존하고 있는 까닭에 이러한 급부의 거부 또는 부당한 배분은 침익적 처분에 못지 않게 침익적 성질을 가지게 된다고 본다. 따라서 급부의 내용이나 요건,기준 등을 법률로 규정함으로서 그에 대한 예견,예측가능성을 부여하고, 행정의 자의를 방지하여야 한다는 것이다.1)
  이 설에 대하여는 여러가지 비판이 가하여지고 있는데, 그 중요한 것으로서는 다음의 몇가지를 들 수 있다. 먼저 다수의 급부행정이 법률의 근거 없이도 행하여지고 있는 것이 행정의 실제인데, 이러한 경우에 반드시 법률의 근거가 있어야 한다고 하면, 결국 국민에 대하여 오히려 부정적 효과를 가져 오게 된다는 것이다. 다음에 행정에도 나름대로의 민주적 정당성이 있으므로, 급부행정에도 반드시 사회가 제정한 형식적 법률의 근거가 있어야 한다는 논리적 필연성은 인정될 수 없다는 점이다.
  3) 결어
  (가) 적극설에도 일면 타당성이 있기는 하나, 급부행정에 있어서는 행정의 창의성이나 독자성을 존중할 필요성이 있고 또한 적극설을 관철하는 것이 오히려 국민에게 부정적 효과를 야기할 수도 있다는 주장은 오늘날의 행정의 실제와 관련하여 충분히 설득력이 있다고 본다. 따라서 급부행정에 있어서는 법률의 유보원칙은 원칙적으로 적용되지 않는다고 본다. 다만 #1 급부받을 권리를 공권으로 보호할 필요가 있는 경우(생활보호,의료보호 등) #2 이용자의 이용강제 또는 제공자의 급부시공의무를 규정할 필요가 있는 경우(수도공급) #3 급부와 함께 상대방에 부담을 과하는 경우, #4 급부의 형식 또는 급부주체의 조직을 공법적으로 규율할 필요가 있는 경우 등에는 법률유보의 원칙이 적용된다 할 것이다.1)
  (나) 급부행정에 있어 법률의 근거가 필요하지 않다는 것이 당해 행정이 법으로부터 자유로운 행정영역임을 의미하는 것은 아님을 유의하여야 할 것이다. 왜냐하면 이 경우에도 급부행정은 예산의 범위 내에서 행하여지는 것이고, 또한 평등원칙,비례원칙 등의 불문법원리로서의 행정법의 일반원리에 의한 기속은 받기 때문이다.
  (다) 행정에 의한 일정 급부가 단지 예산만을 근거로 하여 행하여지는 경우에 있어서는, 개인의 당해 급부에 대한 적극적인 청구권은 원칙적으로 인정되지 않는다고 본다. 그러나 헌법상의 행복추구권 또는 인간다운 생활을 할 권리 및 평등원칙과 관련하여서는 관계인에게 이러한 청구권이 인정될 소지가 전적으로 배제되지는 않는다고 할 것이다.
  4. 평등원칙
  평등원칙을 헌법 제11조에 명시된 원칙으로 보든지, 또는 그 내용의 일부를 이루는 공적 분담앞의 평등원칙이나 공공역무 앞의 평등원칙을 동조의 기본이념에서 도출되는 불문법원리로 보든지, 여하간에 이 원칙은 헌법적 효력을 가지는 원칙으로서 모든 행정작용에 당연히 적용되는 것이다. 따라서 급부행정의 경우 공행정형식에 의한 급부의 경우는 물론이고 사법적 형식에 의한 급부에 있어서도, 그것은 국가 등 행정주체의 공정 책무에 따른 작용이므로, 이 원칙은 당연히 적용된다고 할 것이다.2)
  5. 과잉급부금지원칙
  이것은 당해 급부에 의하여 달성되는 목적과 적정한 비례가 이루어지지 않는 급부는 허용되지 않는다는 것이다. 이러한 과잉급부금지원칙은 행정법의 일반원리로서의 비례원칙의 하나의 적용형태로서 내용적으로는 적합성의 원칙, 필요성의 원칙 및 비례원칙 등으로 구성된다.
  (1) 적합성의 원칙
  행정청에 의한 급부는 그 목적 달성에 적합한 것이어야 한다는 원칙이다.
  (2) 필요성의 원칙
  행정청은 당해 목적 달성에 적합한 수단(급부) 중에서 조세납부자로서의 일반 국민에게 가장 침익성이 적은 급부를 선택하여야 한다는 것이다.
  (3) 협의의 비례원칙(상부성원칙)
  위의 적합성 및 필요성의 원칙에 부합되는 급부인 경우에도 그것이 추구하는 목적과 그에 따른 (일반국민에 대한) 불이익 사이에는 적정한 비례관계가 있어야 한다는 원칙이다. 이러한 비례원칙에 의하면, 예컨대 보조금의 교부는, 대부 또는 채무보증에 의하여 목적을 달성할 수 있는 경우에는 허용되지 아니한다고 할 것이다.
  이러한 과잉급부금지원칙은 위에 적은 대로 내용적으로는 비례원칙의 한 적용형태이다. 다만 비례원칙은 침익적 처분에 있어 그 상대방에 대한 권익침해의 정도와 당해 처분이 추구하는 공익목적과의 비례 여부가 문제되는 것이 보통이나, 과잉급부금지원칙에 있어서는 그 상대방에 대한 수익적 처분의 목적과 그에 따르는 일반국민의 불이익과의 비례여부가 문제되는 것이라는 점에 특히 유의하여야 할 것이다.
  6. 부당결부금지원칙
  이것은 당해 급부와 내용적으로 무관한 부관이나 급부의무 등의 부과는 혀용되지 않는다는 원칙이다. 이러한 부당 결부금지원칙도 독자적인 불문법원리로 보는 것이 일반이나 이를 비례원칙에서 파생되는 원칙으로 보는 견해도 있다.1)
  7. 언뇌보호의 원칙
  이것은 행정작용의 적법성 또는 존속성에 대한 상대방의 정당한 언뇌는 보호되어야 한다는 원칙이다. 이러한 원칙은 특히 행정행위의 취소,철회의 제한적사유로서 중요한 의미를 가진다.2)
  제2절 공물법
  제1항 가설
  [1]. 공물의 개념
  1. 공물과 사물(재정재산)
  국가,지방자치단체 등의 행정주체가 행정활동을 함에 있어서는 그를 담당하는 인적 수단과 함께 그 목적에 공용되는 물적 수단을 필요로 한다. 이러한 물적 수단 중에는 그 자본가치에 의하여 직접 행정목적에 제공되는 물건이 있다. 전자를 사물,후자를 공물이라한다. 공물은 그것이 직접 행정목적에 공용되고 있기 때문에 그 목절달성에 필요한 한도에서 일반 사법규정의 적용을 받는 사물과는 달리 사적 거래의 대상에서 제외되는 등의 특수한 법정 규율을 받고 있다. 공물은 바로 이러한 법정 특수성에 착안하여 정립되 개념이다.
  2. 공물의 개념
  공물은 「국가, 지방자치단체 등의 행정주체에 의하여 직접 행정목적에 공용된 개개의 유체물」을 말한다.1) 그 내용을 분설하면 다음과 같다.
  (1) 공물은 ‘개개의’ 유체물 이라는 점에서 행정주체에 의하여 행정목적에 공용되는 인적,물적 시설의 종합체인 영조물(예컨대 국공립학교)과는 구별된다. 영조물은 인적,물적 시설이 포괄적,종합적 일체로서 파악되어, 그 전체로서 특수한 법적 규율을 받고 있기 때문에 공물과는 구별할 실익이 있다.
  이와 관련하여서는 「집합물」이라는 개념이 있다. 집합물이란 다수의 물건이 집합하여 실제로는 일체로 취급되는 경우를 말하는 것으로서 물적 시설로서의 도서관이나 공원 등이 그 예이다. 이러한 도서관이나 공원은 내용적으로는 다수의 개개의 공물로 구성되는 것이나. 이들은 또한 상호 결합하여 물적 종합시설로서 일체적 기능을 수행하고 있으므로 그 실질적 기능에 착안하여 이러한 집합물을 공물로 취급하여도 무방할 것으로 본다. 실제로 공물의 예로서 공원을 들고 있는 점에 비추어 볼 때도 공물관념에 있어서의 개개의 유체물이라는 관념은 엄격하게 해석할 것은 아니라고 할 것이다.1)
  공물은 개개의 ‘유체물’이라는 점에서 무체재산은 포함되지 않는다고 보는 것이 통설의 입장이다.2) 이에 대하여는 유수,전류,공간 같은 무체물도 공물에 포함될 수 있다는 견해가 유력하게 제기되고 있다.3)
  (2) 공물은 ‘직접’ 행정목적에 제공된 물건이다.
  공물은 그 사용가치에 따라 직접 행정목적에 제공된 물건으로서, 그 점에서 재정재산과 구별된다.4) 재정재산은 그 자본가치를 통하여 행정주체의 재정수익의 수단이 됨으로써 행정목적에 잔접적으로 기여하는 것이다. 이러한 재정재산은 사적 거래의 대상이 되는 경제적 재화로서(예컨대 국유의 임야,광산 등), 그것은 행정주체의 사물이며, 일반 사물과 마찬가지로 사법의 적용을 받는다(다만 재정재산도 국공유재산이라는 점에서 사법에 대한 규칙이 규정되어 있다).
  재정재산과 대비하여 공물을 행정재산이라고 하는 경우가 적지 않다. 그러나 행정재산의 관념은 국가 등 행정주체의 소유에 속하는 재산 중 직접 행정목적에 공용된 재산을 말하는 것인 데 대하여, 공물의 관념은 그 소유권의 주체와는 무관하게 그 물건이 직접 행정목적에 공용되고 있다는 점에 착안하여 정립된 관념이므로, 공물은 반드시 행정재산만은 아니고 사유인 공물도 많이 있다.
  (3) 공물은 직접 ‘행정목적’에 공용되는 물건이다.
  공물은 행정목적에 공용되는 결과, 그 목적에 필요한 한도 안에서는 사법의 적용이 배제되고 특수한 법적 규율이 가하여지고 있다. 여기서의 행정목적에는 일반대중의 일반적 수요의 충족도 있고, 행정주체의 행정사무 등 행정내부적인 수요의 충족도 포함되는바, 앞의 목적을 위한 것이 공공용물이며 뒤의 목적을 위한 것이 공용물이다.
  (4) 공물은 ‘행정주체에 의하여’ 행정목적에 공용되는 물건이다.
  공물은 국가,지방자치단체 등의 행정주체에 의하여 행정목적에 공용되는 물건이다. 따라서 예컨대 사인이 그 사유지를 사실상 공공목적(도로)에 제공하고 있어도 그것은 공물이 아니다.
  공물은 이처럼 그 공용주체,관리주체에 착안하여 정립된 관념으로서 그 소유권의 귀속여하, 즉 국유 또는 사유의 문제와는 무관한 것이다. 그에 따라 공물관리주체와 그 소유권의 주체는 반드시 일치하지는 않는바, 예컨대 국가가 관리하는 공물에는 국유공물뿐만 아니라 사유공물도 있다.
  [2]. 공물의 종류
  1. 목적에 의한 분류
  (2) 공공용물
  직접 일반공중의 공동사용에 시공된 물건이다. 도로,광장,공원,하천,영해,해빈,운하,제방과 그 부속물 등이 이에 해당한다. 국유재산법,지방재정법상의 공공용재산은 공공용물에 해당한다.
  (2) 공용물
  직접적으로는 행정주체 자신의 사용에 제공되는 물건이다. 예컨대 관공서의 청사,교도소,소년원,등대  등 일반행정용의 공용물,관사 등 공무원용의 공용물, 병사,병기,군용견,연병장 등의 군용공용물 등이 그것이다.
  행정주체 자신의 사업용에 제공된 기업용물건은 실정법(국유재산법,지방재정법 등)상 공용재산에 포함되어 있으나, 그 실제 기능면에서는 공공용물과 같은 의미를 가지고 있다.
  (3) 공적 보존물
  이것은 공용물 또는 공용에 제공된 것은 아니나, 그 공용목적상(문화목적,보안목적) 그 물건 자체를 보존하기 위한 물건으로, 그 한도 안에서 자유로운 처분이 제한된다는 의미에서 공물의 범주에 속하는 것이다(국유재산법 등). 보존공물이라고도 한다(예컨대 문화재법에 의한 문화재, 산림법에 의한 보안림 등).
  이상 세가지 공물은 그 구체적 목적의 차이로 법적 성질이나 성립절차 등에 있어 차이가 있다. 법적 성질면에서 볼 때, 공공용물은 일반공중의 공동사용에 제공되는 것이므로, 특히 그 공용적 성격이 가장 강하며 그 공법적 특수성이 현저하다. 이에 대하여 공적 보존물에 있어서의 공법적 특수성은 예컨대 문화재 보호 등의 목적을 위하여 문화재의 처분 등이 제한되는 정도에 그친다. 공공용물,공용물 및 공적 보존물은 각각 그 성립절차를 달리 하고 있는데, 이에 대하여는 뒤에서 설명하기로 한다.
  2. 성립과정에 의한 분류
  공물은 그 성립과정의 차이에 따라서 자연공물과 인공공물로 나뉘어 진다.
  (1) 자연공물
  자연공물이란 하천,호소등과 같이 그 자연적 상태에서 이미 공용목적에 제공될 수 있는 실체를 갖추고 있는 물건을 말한다.
  (2) 인공공물
  인공공물은 도로,도시공원 등과 같이 행정주체가 그에 인공을 가하여 공용물에 제공함으로써 비로소 공물이 되는 물건을 말한다.
  3. 사권의 목적이 될 수 있는지의 여부에 의한 분류
  이것은 민법상 소유권 기타 사권의 목적이 될 수 있는지의 여부를 기준으로 한 분류이다.
  사권의 목적이 될 수 없는 물건은 대체로 자연공물의 범위와 일치하는바, 해면,하천 기타 공유수면이 그 전형적인 예이다(하천법 3,공유수면관리법 2 등).1) 반면에 사권이 목적이 될 수 있는 물건은 대체로 인공공물의 범위와 일치하는 바, 이 경우에도 그에 대한 사권의 설정,행사는 공공목적에 필요한 한도 안에서 공법상 제한을 받는다.
  사권의 목적이 될 수 없는 공물에는 부동산등기법의 적용이 배제되는 경우가 있으나, 사권의 목적이 될 수 있는 공물에 있어서는 일반적으로 그에 관한 물권변동에 등기를 요한다(민법 186, 부동산등기법 35,36,48의 2, 국공유부동산의 등기촉탁에 관한 법률 등)는 점에서 구별의 실익이 있다.
  4. 소유권자에 의한 분류
  (1) 국유공물
  그 물건의 서유권이 국가에 있는 공물을 말하는데, 국유재산법상의 행정재산,보존재산이 이에 해당한다.
  (2) 공유공물
  그 물건의 소유권이 지방자체단체에 있는 공물을 말하며, 지방자치단체의 재산 등 행정재산과 보존재산은 모두 공유공물에 해당한다.
  (3) 사유공물
  새유지상의 도로나 사유문화재와 같이 그 물건의 소유권은 개인에게 있으자, 공공목적에 공용되어 있거나 또는 그 문화재적 가치 등에 의하여 공적 보존물로 되어 있는 것을 말한다.
  5. 소유주체와 관리주체와의 관계에 의한 분류
  (1) 자유공물
  공물의 관리주체가 동시에 그 소유권자인 공물이다. 국각의 공물 중 국유에 속하는 것과 지방자치단체의 공물 중 당해 자치단체의 소유에 속하는 것이 자유공물이다.
  (2) 타유공물
  공물의 관리주체 이외의 자가 그 물건의 소유권을 가지고 있는 공물이다. 국가의 공물 중에서 공유공물 또는 사유공물이 그 예이다.
  제2항 공물의 성립과 소멸
  [1]. 공물의 성립
  1. 공공용물의 성립
  자연공물과 기타공물의 경우에 따라 다르다.
  (1) 자연공물의 경우
  자연공물은 그 자연적 상태에 의하여 당연히 공물로서의 성질을 가지게 되는 것으로, 그 성립에는 행정주체의 특별한 의사표시를 요하지 않는다는 것이 통설,판례의 입장이다.
  “하천 또는 해면에 인접한 토지가 홍수로 인한 하천유수의 범람이나 해익 등으로 침수되어 토지가 황폐화하거나 물 밑에 잠기거나 항시 물이 흐르고 있는 상태가 계속되고 그 원상복구가 사회통념상 불가능하게 되면 소위 포락으로 인하여 그 소유권은 영구히 소멸하고, 또 그 토지가 하천속지화한 경우에는 하천에 관한 관계법령에 규정된 요건에 따라 하천구성에 편입됨으로 인하여 국유로 된다”(대례 1985.6.25, 84다카178).
  (2) 인공공물의 경우
  인공공물의 성립에는 #1 일반공중의 이용에 제공될 수 있는 구조(형체적 요건)와, #2 그 물건을 공중이용의 목적에 제공하는 행정주체의 의사요소(의사적 요소)를 요한다.
  1) 형체적 요건 공공용물의 성립에는 도로,공원의 경우 건설,정비 등을 통하여 당해 물건이 일반공중의 이용목적에 제공될 수 있는 구조를 갖추어야 한다. 이와 같이 필요한 구조를 갖추지 못한 물건을 공물로 지정하여도 그것은 예정공물에 지나지 않는다.
  2) 의사적 요건-공용개시
  (가) 공공용물이 성립하기 위하여는 그 형체적 요건을 갖추는 것만으로는 부족하고, 행정주체가 그것을 일반공중의 사용에 제공한다는 내용의 의사적 행위가 있어야 하는바, 이것을 「공용개시」라 한다.1)
  도로법 제 25조에 의한 도로구역의 결정 고시가 그 예이다. 따라서 도로로서의 실체가 존재하고 일반인이 그것을 사용하고 있는 경우에도, 이와 같은 실체가 존재하고 일반인이 그것을 사용하고 있는 경우에도, 이와 같은 공공개시행위가 있닌 전에는 도로법상의 공물로서의 도로는 아니다.
  (나) 공용개시행위의 법적 성질에 대하여는 이것을 사실행위로 보는 견해도 있었다. 그러나 공용개시행위는 특정한 물건을 공물로 설정하고, 그에 일정한 공법적 제한을 가하여 일반공중의 사용에 제공하려는 내용의 법적 행위로서의 행정행위라고 보는 것이 타당할 것이며, 이것이 통설이다.2) 공용개시행위는 또한 그 성질상 물적 행정행위에 해당한다고 본다.
  (다) 공용개시행위를 하기 위하여는 그 전제로서 행정주체는 그 물건에 대한 일정한 권원을 가지고 있어야 한다. 즉 타인의 소유에 속하는 물건에 대하여는 실체,공용수용 등에 의하려 그 소유권을 취득하거나, 그에 대한 지상권,임차권 기타의 제한적 처분권을 취득하거나 소유자의 동의(임의적 공용부담)를 얻어야 한다. 아무런 권원 없이 행한 공용개시행위는 무효는 아니나 위법한 것으로서,3) 소유자는 당해 행위의 취소에 따른 토지의 반환청구를 하거나 손실배상을 청구할 수 있다 할 것이다.4)
  2. 공용물의 성립
  공용물은 행정주체가 자기의 사용에 제공하는 물건이므로 그 성립에는 특별한 의사표시를 요하지 않고, 다만 사실상 필요한 구조를 갖추어 그 사용을 개시함으로써 성립한다.
  3. 공적 보존물의 성립
  그 성립에는 그 물건을 공적 보존물로 지정하는 특별한 법령의 규정 또는 의사표시가 필요한다. 다만 공적 보존물은 주로 문화적 목적으로 당해 물건을 보전하고자 하는 것이고, 그에 대한 권리의 본질을 해치는 것은 아니므로, 그 지정에 있어서 행정주체가 반드시 그 물건에 대한 권원을 갖고 있어야 하는 것이 아님을 물론, 그에 대한 소유자의 동의가 있어야 하는 것도 아니다.
  [2]. 예정공물
  현재 공용개시는 되고 있지 않으나, 장래 공물로 할 것이 예정되어 있는 물건을 예정공물이라 한다. 도로예정지(도로법 7), 하천예정지(하천법 9)등이 그 예이다. 예정공물은 공물에 준하는 취급을 하는 것이 보통인데, 도로예정지나 하천예정지에 대하여 도로법이나 하천법의 일부 규정을 준용할 수 있게 한 것이 그 예이다(도로법 7, 하천법 9). 이러한 규정들은 당해 물건을 장래 공적목적에 공요함에 있어 지장이 없도록 하기 위한 것이다.
  [3]. 공물의 소멸
  공물이 공물로서의 성질을 상실하는 것을 공물의 소멸이라 한다.
  1. 공공용물의 소멸
  자연공물과 그 밖의 공물에 따라 다르다.
  (1) 자연공물
  자연공물에 있어서는 그 자연적 상태의 영구확정적 멸실에 의하여 당연히 공물로서의 성질을 상실하며, 공물주체에 의한 특별한 의사표시를 요건으로 하지 않는다(예컨데, 공유하천의 하천신설,개축 등으로 수류를 완전히 변경하거나 함락되었을 때에는 구하상, 즉 폐천부지는 공물로서의 성질을 상실한다)(하천법76이하).
  (2) 인공공물
  인공고물은 공용폐지방위에 의하여 소멸하며, 그 구조의 영구확정적 변화를 요하는 것은 아니다. 공용폐지란 공물관리주체가 당해 공물을 공공목적에 제공하는 것을 폐지하는 행위이다. 예컨데 도로의 공용폐지에 의하여(도로법20) 당해 도로는 도로법상의 도로(공물)로서의 성직을 상실하고 그 공용관계도 소멸하게 된다.
  문제는 공공용물의 형체적 요소가 멸실된 경우에도 항상 공용폐지의 명시적 의사표시를 요하는지의 여부이다. #1 법령에 명시적 의사표시를 요한다는 규정을 두고 있는 경우(도로법20)에는 그에 따라야 할 것이다. 그러나, #2 법령상 특별한 규정이 없는 경우에 있어서는 명시적 의사표시를 요한다는 견해와 암시적 의사표시로 충분하다는 견해가 있다. 공공용물은 일반 공중의 이용에 제공되고 있는 것이므로, 그 법률관계를 명확히 할 필요가 있고, 또한 공용폐지는 공용개시행위를 철회하는 의미를 가진다는 점을 고려하면, 원칙적으로 명시적 의사표시를 요한다고 할 것이다. 다만 주위의 사정으로 보아 객관적으로 공용폐지의 의사의 존재를 추측할 수 있는 때에는 암시적 의사표시가 있는 것으로 볼 것이다. 이것이 통설이다. 관례도 원칙적으로는 암시적 의사표시에 의한 공용폐지도 인정하고 있으나, 그것은 극히 예외적인 경우에 한정된다고 판단하고 있는 것으로 보인다. 판례는 예컨데 행정재산이 그 본래의 용도에 사용되고 있지 않다고 하여도 그 사실만으로 공용폐지의 의사표시가 있었다고 볼 수는 없다고 하고 있다.
  공용폐지가 된 경우에는 그 물건은 공물로서의 성격을 상실하고 그에대한 공법적 제한은 해제되어 완전한 사권의 대상이 된다.
  2. 공용물의 소멸
  공용물은 사실상 그 사용을 폐지함으로써 공물로서의 성질을 상실하며, 그에 있어서는 행정주체의 특별한 의사표시를 요하지 않는다.
  3. 공적 보존물의 소멸
  공적 보존물은 그 지정해소의 의사표시에 의하여 소멸한다. 문화체육부장관은 지정문화재가 국가지정문화재로서의 가치를 상실하거나 기타 특별한 사유가 있는 때에는 그 지정을 해제할 수 있다(문화재보호법120).
  공적 보존물의 형태가 영구히 멸실되어 회복할 수 없게 된 때에는 이를 그 소멸사유로 보는 견해와 그 지정해소사유에 그치는 것으로 보는 견해가 있다. 전자의 관점에서는 지정해소는 소멸사실의 확인행위에 불과한것으로 보게 된다.
  제3항 공물의 법률적 특색
  [1]. 개설
  공물은 직접 공공목적에 공용된 물건이므로 그 목적을 달성하기 위하여 필요한 한도에서 사법의 적용대상에서 제외되어, 정도의 차이는 있으나 특수한 법적 규율을 받게 되며, 그에 따라 공물에는 일정한 법적 특색이 인정되고 있다. 그 범위에 대하여는 공물에 대한 공물주체의 권리의 성질과 관련하여 학설이 대립하고 있는바, 다음에서는 이 문제를 간단히 살펴보기로 한다.
  다만 공물은 공공목적에 공용된 물건에 대하여 실정법상 특수한 규율이 가하여지고 있다는 점에 착안하여 정립된 관념이므로, 그 법적도 특색도 실정법적 관점에서 검토하여야 할 것이다.
  [2]. 공물상의 권리의 성질
  1. 공소유권설
  이 설은 고물의 공공성을 중시하여 공물에 대한 사법의 적용을 배제하고 공물에 대한 사권의 성립을 부정하여, 공물은 오로지 공법의 적용을 받는 공소유권의 대상으로만 이해하는 입장이다. (오토 마이어)에 의하여 대표되는 입장으로서, (프랑스) 행정법상의 (공물법제)가 그에 해당한다.
  2. 사소유권설
  이 설은 공물도 본질적으로는 사물과 같은 사법의 적용을 받고 사권의 대상이 되는 것이 원칙이나, 그 공공목적의 달성에 필요한 범위 안에서 그 적용이 배제된다고 본다.
  위의 두 가지 견해는 공물의 법제에 관하여 있을 수 있는 두 개의 유형을 보여 주는 것이기는 하나, 실정법상 어느 한 유형을 택하여야 하는 것은 아니고, 공물의 목적달성과 관련하여 입법정책적으로 결정될 문제이며, 따라서 두 가지 법제는 병용될 수도 있다. 실제 우리 실정법 중에서 하천법은 공소유권설의 입장에 선 법률이고, 도로법은 사소유권설에 입각한 법률이라고 할 수 있다.
  [3]. 우리 실정법상의 공물의 법률적 특색
  위에서 적은 바와 같이 공물은 공공목적에 제공되고 있는 물건이므로, 그 목적달성을 위하여는 일정한 한도에서 사법의 적용이 배제되고 특수한 법적 규율을 받는다. 구체적으로 어느 범위에서 사법의 적용이 배제되고 특수한 규율이 가하여질 것인가는 실정법상의 문제로서 각국의 법제에 따라 다르고, 또한 같은 국가에 있어서도 개별법에 따라 차이가 있다.
  현행법상 공물에 관한 법률로서는 국가공물에 관한 일반법으로서 국유재산법, 그리고 공유공물에 관한 일반법으로서 지방재정법이 있고, 개별법으로서는 하천법, 도로법, 문화재보호법등이 있다.
  다음에서는 우리 실정법상 인정되고 있는 공물의 특색 중에서 공통적인 것만을 살펴보기로 한다.
  1. 융통성의 제한
  공물은 공공목적에 제공된 물건이므로, 그 목적수행에 필요한 한도안에서 사법사 거래(매매, 증여, 양도, 지상권의 설정 등)의 대상에서 제외되는 경우가 많은데, 이것을 공물의 불융통성이라 한다. 그러나 이러한 공물의 불융통성은 공물이기 때문에 당연히 인정되는 것은 아니고, 공공목적의 달성에 필요한 한도 안에서만 그 융통성이 제한되는 데 그치는 것인바, 그 정도는 공물의 종류에 따라 달라진다.
  1) 융통성을 가장 엄격하게 제한하고 있는 것은 하천법으로, 동법 제3조는 “하천은 이를 국유로 한다”고 규정하여, 그에 대한 일체의 사권설정을 부인하고 있다.
  2) 국유재산법은 국유의 행정재산, 보존재산에 대한 사권설정을 부정하면서(법20), 그 용도 또는 목적에 장해가 되지 않은 범위에서 그 사용, 수익을 허용하고 있다(동법24). 지방재정법도 공유재산에 대하여 유사한 규정을 두고 있다(동법82).
  3) 도로법은 “도로를 구성하는 부지,용백 기타의 물건에 대하여서는 사권을 행사할 수 없다. 다만, 소유권을 이전하거나 저당권을 설정함은 그러하지 아니하다”고 규정하여(법5), 도로를 구성하는 토지 기타의 물건이 사소유권의 대상이 되는 것임을 전제로 하고, 직접 도로의 목적달성을 방해할 우려가 있는 사권의 행사를 제한하고 있다.
  4) 문화재보호법은 지정문화재의 매도에 일정한 제한을 두고(법26), 또한 소유자에 변동이 있을 때에는 문화관광부장관에게 신고하도록 하고 있다(법27).
  2. 강제집행의 제도
  공물이 민사소송법에 의한 강제집행의 대상이 될 수 있는지에 대하여는 견해가 갈리고 있다.
  (1) 부정설
  이 설은 공물에 대한 강제집행은 공물목적을 저해할 우려가 있으므로 인정될 수 없다고 본다.
  (2) 긍정설
  이 설은 공물은 공물이라는 이유만으로 당연히 강제집행의 대상에서 제외되는 것은 아니라고 본다. 국유공물에 대한 강제집행은 할 수 없으나 그것은 국가에 대한 강제집행은 국고금의 압류에 의하도록 한 미사소송법의 규정(법529)에 기인한 것일 따름이라고 본다.
  생각건대 강제집행의 인정 여부는 당해 공물에 대한 사권설정(유동성)이 인정되는지의 여부에 따라 판단되어야 할 것으로 본다. 그 융통성이 인정되는 한도 안에서는 국유 또는 공유공물이든 사유공물이든지를 막론하고 강제집행은 가능하다 할 것이다.
  그러나 국유, 공유공물에 대하여는 사권설정이 인정되지 않으므로(국유재산법24,지방재정법82) 강제집행의 대상이 될 수 없으며, 결과적으로 사유공물만이 강제집행의 대상이 될 수 있을 뿐이다. 다만 사유공물의 경우에도 강제집행에 의한 소유권의 취득 이후에도 그 물건에 대한 공물로서의 제한은 여전히 존속하는 것임은 물론이다.
  3. 취득시효의 제한
  사물의 경우 원칙적으로 부동산은 20년간(소유자로 등기한 경우는 10년), 동산은 10년간 소유의 의사로서 평온, 공연하게 점유를 계속하면 시효로 소유권을 취득한다(민법245,246). 이러한 민법상의 취득시효에 관한 규정이 공물에도 적용되는지에 대하여는 견해가 갈리고 있다.
  (1) 부정설
  이 설은 고물의 특수성에 비추어 공물은 공용폐지가 없는 한 취득시효의 목적이 될 수 없다고 본다. 판례도 공물은 공용폐지가 없는 한 취득시효의 목적이 될수 없다고 하여 부정설을 취하고 있다.
  (2) 긍정설
  1) 제한적 시효취득설 공물은 융통성이 인정되는 범위 안에서 시효취득의 대상이 될 수 있으나, 그 후에도 공공목적에 제공하여야 하는 공법상 제한은 존속한다고 본다.
  2) 완전 시효취득설 공물의 평온,공연한 점유가 계속되고 관리자도 그대로 방치한 경우에는 공물에 대한 암시적 폐지가 있었던 것으로 인정되므로, 공물에 대한 완전한 시효취득이 이루어진다는 견해이다.
  생각건대 평온,공연한 점유라는 시효취득의 요건은 공물의 존재목적이나 그를 위한 현실적 관리와는 맞지 않는다고 할 것이다. 따라서 공물의 시효취득이 인정되기 위하여는 그 공용폐지가 있어야 한다고 본다. 앞에서 본 바와 같이, 학설은 제한적이기는 하나 암시적 공용폐지를 인정하고 있고, 또한 판례도 원칙적으로는 이를 인정하고 있다. 그러나 그 인정범위는 매우 제한되어 있는 것으로 보인다. 즉 판례는 공공용 또는 공용의 행정재산은 그 본래의 용도에 공여되지 않는 상태에 있다고 하여도 공용폐지를 하지 아니하는 한 잡종재산으로서 시효취득의 대상이 되지는 아니한다고 하면서, 이러한 공용폐지의 의사표시는 명시적이든 암시적이든 상관없다고 하고 있다.
  그러나 판례는 예컨대 국유하천부지가 대지화되어 본래의 용도에 공여되지 않고 있었다거나(대판1997.8.22,96다10737) 또는 갯벌이 간척에 의해서 갯벌로서의 성질을 상실하여 사실상 본래의 용도에 공여되지 아니하였다(대판1993.12.24,93다35131)는 사실만으로는 공용폐지의 의사표시가 있었다고 볼 수 없다고 하고 있다.
  구국유재산법 및 구지방재정법은 국,공유재산을 모두 시효취득의 대상에서 제외하는 명문규정(국유재산법 5#2,지방재정법74#2)을 두고 있었다. 이와 관련하여 헌법재판소는 국유재산법 제5조 제2항이 국유잡종재산도 시효취득의 대상에서 제외하는 것은 위헌이라고 결정하였으며, 또한 동일한 내용의 지방재정법 제74조 제2항에 대하여도 같은 결정을 한 바 있다.
  “국유잡종재산에 대하여까지 시효취득을 배제하는 것은 국유잡종재산에 대한 관리소홀의 책임을 시효취득자에게 전가하여 시효취득자의 지본권을 희생하고 국가의 이익을 특권적으로 보호하려는 지나치게 불평등한 것으로서 헌법에 명시한 (모든 국민은 법 앞에 평등하다)는 일반 법치원리에 어긋나는 위헌적 내용이다”(헌재결정1991.5.31,89헌가97,국유재산법 제5조 제2항의위헌심판)
  4. 공용수용의 제한
  공물은 공공목적에 제공되어 있는 것이므로, 공물 그 자체를 공용수용의 목적으로 할 수는 없다. 수용에 의하여 당해 물건을 다른 행정목적에 제공하는 것은 공물 본래의 목적에 배치되기 때문이다(토지수용법 5참조). 따라서 공물을 다른 행정목적에 제공하기 위하여는 먼저 공용폐지행위가 선행되어야 한다.
  5. 공물의 범위결정 및 경계확정
  사유토지의 경계확정을 민사소송의 절차에 의하는 것과는 달리, 공물에 대하여는 그 관리청이 일반적으로 그 범위를 결정하는 처분을 행할 수 있게 하고 있는 것이 보통이다. 예컨대 도로구역의 결정 및 고시(도로법25), 하천구역의 결정 및 고시(하천법2#1 2.2#2), 공원구역의 지정 및 고시(자연공원법7) 등이 그것이다. 이 경우의 범위결정은 공물의 소유권의 범위를 결정하는 것이 아니라, 공공목적에 제공될 공물의 범위를 구체적으로 확정하는 행위로서, 공물관리원의 발동인 확인적 행정행위이다. 따라서 이에 대하여 불복이 있을 때에는 행정쟁송(행정심판, 행정소송)을 제기하여 다툴 수 있다. 전술한 바와 같이 공물의 범위결정은 소유권의 범위를 결정하는 것은 아니지만, 예컨데 하천과 같이 그 외의 사권이 성립할 수 없는 공물에 있어서는 하천구역결정으로 사유토지 등이 하천에 편입되면 사권이 부정되는 결과로 되므로, 이러한 경우에는 보상을 요한다 할 것이다(하천법74#2).
  6. 공물과 상인관계
  공물목적의 달성과 관련하여 관계법이 그에 인접한 토지, 물건에 대하여 일정한 제한을 규정하고 있는 경우가 많다(예컨데 연안구역(하천법44-46), 접도구역, 인접지역(도로법50,고속국도법8,철도법77) 등에 있어서의 일정 행위의 제한, 금지 또는 일정 작위의무의 부과).
  7. 공물의 설치,관리의 흠으로 인한 손해배상
  공물의 설치,관리상의 하자로 인하여 손해를 받은 자는 국가배상법 제5조에 기하여 국가 또는 지방자치단체에 그 손해의 배상을 청구할 수 있다.
  8. 공물의 등기
  특히 자연공물은 등기 없이도 “법률의 규정에 의하여”(민법187) 국유로 되는 경우가 많다(하천법3,공유수면관리법2). 또한 하천부지로 된 토지에 대하여는 특별한 등기절차가 규정되어 있다(부동산등기법114). 그러나 이러한 특별규정이 없으면 공물인 부동산에 대하여도 부동산등기법에 의한 등기를 하여야 한다. 국유공물인 부동산의 등기에 있어서는 소유권자의 명칭을 (국)으로 하고 관리청의 명칭을 함께 기재해야 한다(국유재산법11).
  제4항 공물의 관리와 공물경찰
  [1]. 공물의 관리
  1. 개설
  공물의 관리란 행정주체가 공물의 목적을 달성하기 위한 일체의 작용을 말한다. 공물에 관한 법규는 공물의 관리기관,관리방법, 관리권의 내용 등에 대하여 저하고 있다. 행정주체는 그에 기하여 공물의 유지, 수선, 보관등을 하고, 그에 필요한 공용부담을 과하며, 공물을 일반공중의 이용에 제공하거나 그 점용허가를 하고, 공물의 목적달성에 있어서의 장해사유의 예방, 제거등의 행위를 하게 되는바, 이것을 공물의 관리라 한다.
  공물의 관리작용은 그 형식에 있어서는 추상적 규칙의 정립인 것, 구체적 처분인 것, 또는 단순한 사실행위인 것 등이 있다. 그것은 또한 비권력적 수단인 것도 있고(유지, 수선, 보관 등), 권력적인 것(공용개시, 공용부담, 사용허가, 장해제거)도 있다.
  2. 공물 관리권
  (1) 의의 및 성질
  공물을 관리할 수 있는 공물주체의 권한을 공물관리권이라 한다. 그 법적 성질에 대하여는 견해가 갈리고 있다.
  1) 소유권설 이 설은 공물관리권은 소유권 그 자체에 의한 작용으로 본다.
  2) 공헌상의 물권적 지배권설 이 설은 공물의 관리는 소유권주체와는 관계없이 공물의 주체의 지위에서 공물의 목적을 달성하게 하기 위하여 행하는 작용이라는 점에서, 공물관리권은 공물주체의 공권적 권한에 속하는 물권적 지배권으로 본다. 이 설이 통설이다.
  (2) 공물관리권의 내용
  공물관리권의 내용은 당해 공물에 관한 법령 또는 자치법규에 의하여 정하여지는 것이므로, 그 구체적 내용에 있어서는 차이가 있으나, 대체적으로 다음의 몇 가지 사항을 그 공통적인 것으로 들 수 있다.
  1) 공물의 법위결정 하천의 지역지정(하천법2#1 2.2), 도로의 지역지정(도로법25)등이 그에 해당한다. 이것은 당해 공물이 공공목적에 공용되는 범위를 확인하는 확인행위로서, 공용개시행위는 다르다.
  2) 공공부담 공공주체는 공물의 유지, 관리를 위하여 필요한 경우에는 타인의 토지를 일시 사용하거나 그에 출입하고(도로법48#1,49), 그 인근주민에 일정한 시설의 설치 기타 필요한 조치(하천법46#2)를 명하는 등의 공용부담 특권을 가진다.
  3) 공물의 유지, 수선, 보관 도로 또는 하천의 유지, 개축, 수선(도로법22이하, 하천법11이사)등이 그것이다. 이 경우 공물관리의 필요상 대장을 정비, 조정하는 경우가 많은데, 도로대장의 작성, 보관(도로법38), 하천대자의 작성, 보관(하천법13) 등이 그 예이다.
  4) 공물목적에 대한 장해의 방지, 제법 도로구조의 보전을 위한 차량운해의 제한(도로법54), 하천의 보전등을 위한 하천사용의 금지, 제한(하천법42) 등이 그 예이다.
  5) 공공목적에의 공용등 공물을 일반공중의 사용에 제공하거나 특정인을 위하여 그 사용권 또는 점용권 등을 설정하는 작용으로 공물관리권의 주된 내용을 이루는 것이다.
  3. 공물관리자
  공물의 관리는 그에 대한 관리권을 가지는 공물주체인 국가나 지방자치단체가 스스로 관리하는 것이 원칙이나, 예외적으로 그 관리권을 타인에게 위임하는 경우가 있다.
  4. 공물관리와 비용부담
  공물관리에 소요되는 비용은 공물주체가 부담하는 것이 원칙이나, 법류상 특례가 인정되는 경우가 있다. 예컨대 국가가 관리하는 공물의 관리비용의 전부 또는 일부를 관계지방자치단체에게 부담시키거나(도로법57,하천법51), 사인에게 부담시키거나(도로법63,하천법54), 국가와 지방자치단체 상호간에 그 이해관계의 정도에 따라 분담하는 경우(지방재정법18#1)가 그것이다. 공물의 관리비용을 지방자치단체 또는 사인에게 부담시키는 경우에는 고물에 관한 비용에 충당하기 위한 부담금, 통합료, 점용료 등의 수입은 원칙적으로 당해 지방자치단체 또는 사윈의 수입으로 한다(도로법73,하천법64등).
  [2]. 공물경찰
  1. 개설
  공물경찰이란 경찰권의 주체가 일반경찰권에 의거하여, 공물의 사용과 관련하여 발생하는 사회공공의 안녕질서에 대한 위해를 예방,제거하기 위하여 행하는 작용을 말한다. 공물의 일반사용과 관련하여 사회공공의 안녕질서에 대한 위해를 발생시키는 경우가 있는바, 그 한도에서는 경찰권 발동의 대상이 되는 것이다. 도로통행의 금지 또는 제한조치가 그 예에 해당한다.
  위에서 본 바와 같이 공물목적의 달성에 장해가 되는 사실에 대하여는 공물관리권의 발동으로서 이를 방지 또는 제거 할 수도 있는바, 이 경우 공물경찰과의 관계가 문제된다.
  2. 공물관리와 공물경찰의 구별
  양자는 다 같이 공물에 대하여 행하여지기 때문에 동일한 공물에 대하여 결합적으로 행하여지기도 하여, 그 구별이 분명하지 않은 경우가 있다. 그러나 양자는 그 목적, 권력적 기초, 발동범위, 위반행위에 대한 제재 및 강제수단 등에 있어서 차이가 있다.
  1) 목적 공물관리는 적극적으로 공물 본래의 목적을 달성시키기 위하여 행하여지는 작용인 데 대하여, 공물경찰은 소극적으로 공물사용관계상의 질서를 유지하여 그 사용관계에서 발생할 수 있는 회사공공의 안녕질서에 대한 위해를 예방 또는 제거할 목적으로 행하여지는 작용인점에서 양자는 다르다.
  2) 권력적 기초 공물관리는 공물관리권의 발동인바, 공물관리권은 공물주체가 공물에 대하여 가지는 지배권인 데 대하여, 공물경찰은 일반경찰권의 발동으로 행하여지는 것이다.
  3) 발동범위 공물관리권에 기하여서는 공물의 계속적인 독점적 사용권을 설정할 수 있는 데 대하여, 공물경찰의 발동으로서는 공물사용관계의 질서를 유지하기 위한 관점에서 상대적으로 금지되고 있는 행위를 일시적으로 허가할 수 있을 따름이다.
  4) 위반행위에 대한 제재 및 강제수단 공물관리관계의 의무에 위한 한 자에 대하여는 원칙적으로 그 사용관계에서 배제할 수 있음에 그치고, 법률에 특별한 규정이 없는 한 제재를 과하거나 행정상의 강제집행을 할 수는 없다. 이에 대하여 공물경찰상의 의무위한행위는 행정벌 또는 행정상 강제집행의 대상이 된다.
  3. 공물관리와 공물경찰과의 관계
  위에서 본 바와 같이 공물관리와 공물경찰은 구별되는 것이나 현실적으로는 동일한 공물에 대하여 양자가 경합적으로 행사되는 경우도 적지 않다. 예컨데 도로관리청이 ‘도로의 구조를 보전하고 통행의 위험을 방지하기 위하여 차량의 통행을 금지’(도로법54)하는 공물관리작용과 경찰서장이 ‘도로에서의 위험을 방지하고 원활한 유통을 확보하기 위하여’ 도로 통행을 금지 또는 제한(도로교통법6#2)하는 공물경찰작용이 경합하는 경우가 그것이다.
  이러한 경우 이들 작용은 각각 별재의 작용으로 서로 독립된 효력을 가지는 것이므로 상호의 권한은 존중되어야 한다. 그러나 이들 작용은 경우에 따라서는 국민에게 불필요한 이중부담을 줄 수도 있는 것이므로, 내부적인 조정이 필요하다 할 것이다(도로교통법65참조).
  또한 예컨대 도로에서의 시장행진이나 고수부지에서의 정치집회와 같이 공공의 질서에 장해를 야기할 우려가 있는 공물의 사용관계에 있어서는, 공물관리자의 허가 외에 경찰허가도 아울러 얻어야 할 것이다.
  제5항 공물의 사용관계
  [1]. 공물사용관계의 의의
  공물의 사용에 관하여 공물주체와 사용자와의 사이에 발생하는 법률관계를 공물의 사용관계라 한다. 공물의 사용관계는 공공용물과 공용물에 따라 다르다. 공공용물은 일반공중의 사용에 제공함을 그 목적으로 하는 것이므로 그 사용관계가 당연히 예정되어 있는 데 대하여, 공용물은 행정주체 자신의 사용에 제공함을 그 본래의 목적으로 하는 것이므로, 다만 부차적으로 그 본래의 목적을 방해하지 않는 한도에서 그 사용관계가 문제로 됨에 그친다.
  다음에서는 공공용물을 중심으로 그 사용관계를 검토하기로 한다.
  [2]. 공물사용의 법률형태
  공물의 사용관계는 그 사용방법을 기준으로 하여 일반사용과 특별사용으로 나누는 것이 보통이다. 일반사용이란 공물을 그 본래의 목적에 따라 자유로이 사용하는 것이고, 특별사용은 일반사용의 범위를 넘어서는 사용을 말한다. 특별사용은 다시 그 사용의 법률상의 성질의 따라 허가사용, 특허사용, 관습상의 특별사용 및 사법상 계약에 의한 사용으로 나누어진다.
  1. 일반사용
  공물의 일반사용에 대하여는 보통 이것을 공공용물과 공용물의 경우로 나누어 검토하면서, 공공용물에 대하여는 그 일반사용이 당연히 인정되는 데 해하여, 공용물은 본래 행정주체의 사용에 제공함을 목적으로 하는 것이므로 그 본래의 목적을 방해하지 않는 한도에서 예외적으로 일반사용이 허용된다고 하고 있다. 그 예로서는 예외 없이 국립대학 구내의 자유통행을 들고 있다. 그러나 이 경우는 현실적으로 일반사용과 다름이 없이 행하여지는 것이 보통이기는 하나, 그 본질적 성격은 공물주체의 암시적 허가에 의한 사용으로 해석하는 것이 타당할 것으로 본다.
  이러한 관점에서 공물의 일반사용은 공공용물에만 인정된다고 보아, 그에 한하여 검토하기로 한다.
  (1) 의의
  공물을  그 본래의 공용목적에 따라 타인의 공동이용을 방해하지 않는 한도에서 자유로이 사용하는 것을 말한다. 자유사용 또는 보통사용이라고도 한다.  공공용물은 일반공중의 사용에 제공함을 그 본래의 목적으로 하는 것이므로, 누구든지 타인의 공공사용을 방해하지 않는 한도내에서는 허가 기타 특별한 행위를 요하지 않고 당연히 이를 자유로이 사용할 수 있는 것이다.  도로의 통행, 하천에서의 수영, 공원에서의 산책 등이 그 전형적 예이다.
  일반사용의 범위는 법령에 특별한 규정이 없는 한, 일반사회 통념과 지방적 학습에 의하여 결정된다 할 것이다.
  (2) 인접주민의 일반사용
  도로에 인접하여 주택이나 상점을 가지고 있는 자는 그 생활 또는 경제활동에 있어 당해 도로의 이용의 빈도나 필요성이 일반인에 비하여 훨씬 큰 것임은 물론이다.  이러한 사실을 감안하여, 독일 행정법의 경우 도로나 하천의 인접주민에 대하여 당해 공물에 대하여 일반인의 일반사용권을 넘어서는 ‘고양된 일반사용(권)’이 인정된다고 보고 있다.  이것을 ‘인접주민권’이라고도 한다.  그에 해당하는 것으로 상점 앞의 도로상의 소규모의 선전판을 설치하거나, 물건의 적재, 하적을 위하여 차량을 주차시키거나, 건물의 수리, 증축등을 위하여 일정기간 건축자재를 적치하는 등의 행위를 할 수 있는 것 등을 들 수 있을 것이다.
  이러한 고양된 일반사용권 또는 인접주민권의 성질에 관하여는 다툼이 있으나, 그에 가하여서 당해 도로의 폐지나 구조변경 등에 대항할 수 없다는 점에서 그것은 본질적으로 일반사용권의 한 유형으로 보는 것이 일반적 견해이다.
  이러한 의미의 인접주민의 고양된 일반사용권 또는 인접주민권의 이론은 그 구체적 내용이나 범위는 별문제로 하더라도, 그 법리 자체는 우리 나라의 공물법에서도 인정될 수 있을 것으로 본다.
  (3) 일반사용의 법적 성질
  일반사용의 성질에 관하여는 반사적 이익설과 공권설이 대립하고 있다.
  1) 반사적 이익설 이 설은 공물의 일반사용에 있어서 공물이 일반공중의 사용에 개방된 결과 그 반사적 이익으로서 사용의 자유를 누림에 불과하고, 사용의 권리가 설정된 것은 아니라고 본다.  종래의 통설이다.
  2) 공법적 권리설 이 설은 공물의 일반사용상의 이익은 단순한 반사적 이익은 아니고, 공법상의 권리 또는 법률상 보호되는 이익으로 본다.  그 근거는 헌법상의 환경권에서 구하는 입장도 있고, 보다 일반적으로 생활권적 기본권에서 찾는 입장도 있다.
  3) 결어
  (가) 공권설이 타당하다고 본다. 그러나 그 권리성의 인정에 있어서는 헌법상의 환경권이나 생활권적 기본권이 직접적인 근거가 되는 것이 아니고 관계법의 해석에서 구하여야 하며, 환경권이나 생활권적 기본권 등의 헌법상의 권리는 관계법의 해석에 있어 그 준거기준이 되는 데 그친다고 본다.
  생각컨데 공공용물은 일반공중의 자유로운 사용에 제공된 것이라는 점에서 보면, 관계법의 목적은 당해 공물을 국민 일반 및 개개인의 자유로운 사용에 제공함에 있는 것이다.  이러한 관계법의 목적에 따라 개인은 당해 공물을 자유로이 사용할 수 있는 공법상의 권리가 인정되는 것이다.  개인의 이러한 공물의 자유사용권에 대한 행정권의 위법한 침해에 대하여는 공법상의 배제청구권이 인정되고, 또한 그로 인한 손해에 대하여는 행정상 손해배상을 청구할 수 있을 것이다.
  (나) 이러한 공물의 자유사용권은 행정주체와의 관계에서 인정되는 공법상의 권리이나, 그것은 일상생활에 있어서 필수적인 것이므로 민법상으로도 보호된다고 할 것이다.  따라서, 예컨대 도로의 자유사용이 제3자에 의하여 방해된 경우에는, 통행의 자유권을 근거로 하여 자유사용의 방해배제를 구하는 권리가 인정된다고 할 것이다.
  (다) 공물의 자유사용권은 본질적으로는 그 자유사용의 침해를 배제하는 데 그치는 소극적 권리이며, 따라서 이 권리에 기하여 도로의 폐지나 구조변경 등에 대항할 수는 없다고 본다.
  그러나 인접주민의 경우 기존의 도로 이외에는 다른 통행수단이 없는 등의 특별한 여건하에서는 그 폐지에 대항할 수 있는 경우도 상정될 수 있을 것으로 본다.
  (4) 일반사용의 제한
  공물의 자유사용도 그 본래의 목적 또는 공공질서의 범위 안에서 허용되는 것이므로, 그 한도 내에서 법령, 조례 또는 그에 의거한 공물규칙이 정하는 바에 의하여 제한되거나, 경찰목적상의 관점에서 제한될 수 있다.
  (5) 사용료
  공물의 일반사용에 대하여는 사용료를 징수하지 않는 것이 원칙이나, 예외적으로 법령 또는 조례가 정하는 바에 의하여 사용료를 징수하는 때가 있다.  사용료가 징수되는 경우에도 그에 의하여 당해 공물의 자유사용의 성질이 변질되는 것은 아니다.
  2. 허가사용
  특별사용의 허가라고도 한다. 이하에서는 공공용물과 공용물의 경우를 나누어 검토한다.
  (1) 공공용물의 허가사용
  1) 의의 공공용물의 사용이 일반사용의 통상적 범위를 넘어서 타인의 공동사용에 지장이 있거나 사회공공의 안녕질서에 장해를 미칠 우려가 있는 때에 공공의 질서유지 또는 공동사용관계의 조정의 견지에서 그러한 행위를 일반적으로 제한하고, 특정한 경우에 그 제한을 해제하여 그 사용을 허용하는 것을 공공용물의 허가사용이라 한다.  경찰허가의 성질을 가지는 것과 공물관리권에 기하여 행하여지는 규칙허가의 성질을 가지는 것이 있는바, 어느 경우에나 당해 공물의 사용 그 자체는 그 본래의 용법에 따르는 것임은 물론이다.
  2) 성질
  (가) 공물사용의 허가는 공물관리권 또는 공물경찰권의 작용으로 행하여지나, 어느 경우에도 허가사용은 공물의 자유사용에 대한 일반적 제한, 금지를 해제하는 행위에 그치고, 새로이 공물사용의 특별한 권리를 설정하여 주는 행위는 아니라고 보는 것이 통설이다.
  (나) 허가사용의 전제가 되는 일반적 제한, 금지는 다수인의 공동사용관계를 조정하거나 사회공공의 질서에 대한 장애를 방지하기 위한 것이므로, 이러한 목적과 관련하여 제한 또는 금지할 필요가 없는 이상은 공공용물의 목적에 따라 그 사용을 허가하여야 할 것이므로, 공물의 사용허가는 그 허가요건을 충족하는 신청이 있으면 허가를 하여야 하는 기속행위라 할 것이다.
  3) 허가사용의 형태
  (가) 공물관리권에 의한 허가 사용 다수인에 의한 공물의 사용관계를 조정하기 위하여 부과되어 있는 일반적 제한, 금지를 공물관리권에 의거하여 개개의 경우에 그 금지를 해제하여 당해 공물을 적법하게 사용할 수 있게 하여 주는 행위이다.
  (나) 공물경찰권에 의한 허가 사용 공공용물의 일정한 사용이 공공의 질서유지라는 경찰상의 목적에서 일반적으로 제한, 금지되고 있는 경우에 있어, 개개의 경우에 그러한 제한, 금지를 해제하여 당해 공공용물을 적법하게 사용할 수 잇게 하여 주는 행위이다.  다만 실정법상 그 예는 거의 없다.
  4) 허가사용의 내용 그 구체적 내용은 공물의 종류와 관계 법규 및 그에 의거한 공물규칙이 정하는 바에 따라 다르다. 다만 허가사용은 성질상 일반적 사용(도로, 공원에의 노점 또는 광고판 설치, 가옥신축중 도로의 일부사용 등)에 국한된다고 할 것이고, 그 범위를 넘어서 공무의 계속적 점용을 내용으로 하는 것은 공물사용의 특허로 보아야 할 것이다.
  국유재산법은 공물사용허가기간을 3년 이내로 하고, 3년의 기간을 초과하지 않는 한도에서 갱신할 수 있도록 하고 있다.
  5) 허가사용의 부담 공공용물의 사용허가는 상대방에게 이익을 주는 경우가 많으므로, 그에 따라 상대방에게 사용료의 지급의무 등을 내용으로 하는 부담을 과하는 것이 일반적이다.
  (2) 공용물의 허가사용
  공용물에 있어서도 그 목적을 방해하지 않는 한도에서 예외적으로 그 사용이 허가되는 경우가 있다(예컨데 관철의 운동장 기타 체육시설의 사용허가).
  3. 특허사용
  (1) 의의
  공물관리권에 의하여 일반인에게는 허용되지 않는 특별한 공물사용의 권리를 특정인에 대하여 설정하여 주는 것을 공물관리권의 특허라 하고, 그에 의거한 공물의 사용을 공물의 특허사용이라 한다.
  다만, 실정법상으로는 허가라는 용어가 쓰이는 경우가 많다. 예컨데 도로법상에 의한 도로점용의 허가, 하천법에 의한 하천부지, 유수의 점용허가 등은 도로점용권 또는 하천점용권을 설정하는 것으로, 그에 의거하여 도로에 전주를 세우고 수도관, 가스관 등을 매설하거나, 하천에 수력발전용 댐을 건설하고 유수를 인용하는 등의 행위는 도로 또는 하천의 특허사용에 해당한다.
  (2) 공물사용권 특허행위의 성질
  1) 설권행위 공물사용의 특허는 법규에 의거한 공물관리권의 작용으로서 특정인을 위하여 일반인에게는 인정되지 않는 특별한 공물사용의 권리를 설정하여 주는 설권적 행위이다.
  2) 쌍방적 행정행위 공물사용권의 특허는 상대방의 신청에 기하여 관리청이 부여하는 것인데, 이 특허행위의 성질에 대하여는 공법상 계약설과 쌍방적 행정행위설이 대립하고 있다. 구체적으로 어느 법칙에 속하는 것인가는 실정법의 규정방식에 따라 달라질 것임은 물론이다.
  공물사용권의 특허에 있어서 공물사용권, 사용료 등 법률관계의 내용은 법령, 조례, 공물규칙 내지는 특허명령서에 의하여 획일, 정형화되어 있고, 그에 있어 당사자의 자유의사가 개입할 여지는 없는 것이 일반적이다. 따라서 공물사용권의 특허에 있어 상대방의 신청이나 동의가 필요한 것이기는 하나, 그것은 상대방의 협력을 요하는 행정행위에 있어서의 그 성립요건으로서의 신청, 동의와 다르지 않은 것이다. 그러한 점에서 볼 때 공물사용권의 특허는 일반적으로는 쌍방적 행정행위라고 보는 것이 옳을 것이다. 실제 이에 관한 대부분의 단행법령은 허가(특허)요건, 사용권의 범위, 허가시에 부관으로서의 점용료의 부과, 허가의 취소, 정지 등에 관하여 규정하고 있어서, 당해 행위가 행정행위인 점에 대하여는 의문의 여지가 없다.
  3) 재량행위 공물의 특허사용은 허가사용과는 달리 원칙적으로 재량행위라 할 것이다.  공물의 허가사용은 공물의 일정한 사용이 그 자체로서는 공물의 본래의 용법에 따른 사용이기는 하나, 그것이 경찰목적상 장애요인이 되거나, 타인의 공동사용에 지장이 있다고 판단되는 경우에 이를 일반적으로 제한하고 개별적인 경우에 그를 해제하여 주는 행위인 것으로, 전기한 장해 또는 지장요인이 없는 경우에는 당연히 그 금지 또는 제한을 해제하여 주어야 한다는 점에서, 그것은 본질적으로 기속행위로서의 성질을 가지는 것이다.
  그러나 공물의 사용특허에 있어서는 상대방에 대하여 일반인에게는 인정되지 않는 특별한 권리를 설정하여 주는 행위로서, 그것이 당해 공물의 보존, 그 일반사용이나 기타 이익에 많은 영향을 미치는 것이다. 따라서 그에 있어서는 당해 사용행위의 공익성 여부, 출원자의 자질이나 적격성, 그러한 특허사용이 일반공중에 미치는 영향 등을 구체적으로 판단하여 결정되어야 할 것인바, 그러한 한도에서는 행정청에 구체적 사정에 가장 적합한 판단을 할 수 있는 독자적 판단권, 즉 재량권이 인정되어야 하는 것이다.
  따라서 공물의 사용특허는 관계법에서 명시적으로 달리 규정(예컨대 도로법 제41조는 공익사업을 위한 도로점용의 허가를 원칙적으로 거절할 수 없다고 규정하고 있다)하지 않는 한, 원칙적으로 재량행위라 할 것이다.
  (3) 공물특허사용관계
  공물사용의 특허를 받은 자는 한편으로는 공물사용권을 취득하고, 다른 한편으로는 법규 또는 특허명령서에 의하여 부과된 의무를 지게 된다. 그 권리, 의무의 내용은 법령, 조례 또는 특허행위의 부관인 특허명령서 등에 의하여 구체적으로 결정되나, 일반적으로는 다음과 같은 특색을 가진다.
  1) 공물사용권
  (가) 사용내용 공물사용권은 보통 공물의 영속적 사용을 그 내용으로 한다.
  (나) 사용권의 성질 공물사용권의 성질에 관하여는 종래 공권설과 사권설, 물권설과 채권설의 대립이 있었으나, 통설은 특허에 의하여 공물위에 설정되는 사용권은 공권이며 또한 채권적 성질을 가진다고 본다. 그러나 공권으로서의 공물사용권은 실질적으로는 사법상의 재산권과 같은 성질을 가지는 것으로 보고 있다. 다음에서는 통설의 입장에 따라 그 내용을 설명한다.
  (1) 공권성 공물사용권은 공권으로서의 성질을 가지는 것이므로, 공익상의 견지에서 각종 제한을 받고, 그에 있어서의 다툼은 행정쟁송의 방법에 의하여야 한다.
  (2) 채권성 공물사용권은 공물주체(행정주체)에 대하여 공물의 특별사용을 청구할 수 있는 법적인 힘에 그치고, 그 공물을 배타적으로 지배할 수 있는 권리를 내용으로 하는 것은 아니다. 그러므로 공물사용권은 채권의 성질을 가지는 데 그치고, 제3자에게 대항할 수 있는 물권은 아니다. 다만 어업권, 광업권, 댐사용권에 대하여는 관계법이 물권으로서의 효력을 인정하는 특별한 규정을 두고 있다(수산업법15#2#3,내수면어업개발촉진법11#2,광업법12,특정다목적댐법20).
  (3) 재산권성 공물사용권은 공권이지만 그 내용은 당해 공물을 사용 또는 점용하는 재산상의 가치를 가지는 것이므로, 실질적으로는 사법상의 재산권과 같은 성질을 가지며, 그 한도에서 민법 기타 사법의 적용을 받는다. 따라서 공물사용권에는 원칙적으로 이전성이 인정되나 다만 그 이전에는 행정청의 승인을 받도록 하는 경우가 있다(하천법4,도로법6). 또한 제3자에 의한 공물사용권의 침해는 민법상의 불법행위를 구성하므로, 민사소송법에 의하여 손해배상 또는 방해배제청구 등을 할 수 있다.
  2) 공물사용권자의 의무 공물사용권의 특허를 받은 자는 공물사용권과 함께 관계 법규 또는 특허명령서 등에 의하여 부과되는 일정한 의무를 진다.
  (가) 사용료납부의무 공물관리자는 공물의 특허사용의 대로로 점용료 등의 사용료를 징수할 수 있다. 사용료 납부의무는 공의무의 성질을 가지므로, 그 체납에 대하여는 행정상 강제징수절차에 의하여 징수하는 것이 보통이다(도로법78,하천법66).
  (나) 재해시설의 설치 및 손실보상의무 특허에 의한 공물사용이 때로는 동일한 공물 위에 존재하는 타인의 권익을 침해하거나, 공익에 지장을 줄 우려도 없지 않은 까닭에 그러한 경우에는 공물사용권자가 그 장해의 예방 또는 제거에 필요한 시설을 설치할 의무를 부담하는 것이 보통이며, 제해시설의 설치가 곤란하거나 보다 큰 공익상의 필요에서 기존의 권리를 희생시키면서 새로운 사용권을 설정할 필요가 있는 경우에는 양자의 이해조정의 견지에서 새로이 사용권을 취득한 자에게 손실보상의무를 과하는 경우가 있다(하천법30).
  (4) 특허사용관계의 종료
  1) 공물의 소멸 공물사용권은 그 목적물인 공물의 공용폐지나 그 형체적 요소의 소멸로 소멸된다.
  2) 공물사용권 포기 공물사용권은 재산권적 성질을 가지는 것이기 때문에 사용권자에 의한 포기가 인정될 수 있다.
  3) 공물사용권에 의한 시설.사업의 소멸 공물사용권은 공물의 사용으로 행하려던 시설의 설치 또는 당해 사업의 목적달성 또는 목적달성의 불능 등으로 인하여 소멸된다(예컨대 사금채취를 위한 하천점용에 있어 사금채취의 종료).
  4) 종기의 도래 또는 해제조건의 성취 공물사용의 특허시에 부관으로 종기 또는 해제조건을 붙인 경우에는 그 종기의 도래 또는 해제조건의 성취로 소멸된다.
  5) 특허의 철회 철회사유 및 그 한계가 문제된다. 다음에 두 가지 경우로 나누어 검토한다.
  (가) 특허의 존속 자체가 공익을 해하는 경우 이러한 경우는 법률이 명문으로 철회권을 유보하여 둔 경우가 많다(예컨대 도로법75-3,하천법68-1). 이 경우에도 철회는 자유로운 것이 아니고, 철회로 달성하려는 공익과 그에 따르는 상대방의 손해를 비교형량하여 결정되어야 할 것이다.
  (나) 특별한 공익상 필요가 있는 경우 공물사용권 그 자체는 공익에 해가 되는 것은 아니나 보다 큰 공익을 위하여 특허를 철회하여야 하는 경우로서, 이때에는 그로 인한 손실을 보상하여야 할 것이다.
  4. 관습상 특별사용
  (1) 의의
  공물사용권은 공물관리자의 특허에 의하여 성립하는 것이 원칙이나, 때로는 동일한 내용의 사용권이 특허행위에 의하지 않고, 지방적 관습에 의하여 성립되는 경우도 있다. 이와 같이 지역적 관행에 의하여 성립된 공물사용권에 의한 공물사용을 관습상 특별사용이라 한다. 그러나 이러한 관습상 특별사용은 자연공물, 그 중에서도 특히 작은 규모의 공유수면(하천.호소.해면 등)의 사용에 그 예가 약간 있을 따름이다(관개용수이권.유수권.음용용수권.입어권).
  (2) 관습상 사용권의 성립
  관습상 사용권이 성립하기 위하여는 #1 그 이익이 다년간의 관습에 의하여 특정인이나 특정 주민 또는 단체 등 한정된 범위의 사람에 대한 특별한 이익으로 인정되고, #2 그 이용이 일시적이 아니라 계속적이며, 평온.공연하게 행하여져 일반인으로부터 정당한 사용으로 인식되어야 한다.
  “공유수면으로부터 용수를 함에 있어서 하천법 제25조에 의하여 하천관리청으로부터 허가를 얻어야 한다고 하더라도 그 허가를 필요로 하는 법규의 공포시행전에 원고가 위화덕상보에 의하여 용수할 수 있는 권리를 관습에 의하여 취득하였음이 뚜렷하므로 위 하천법의 규정에도 불구하고 그 기득권이 있는 것이다”(대판 1972.3.31, 72다78)
  (3) 관습상 사용권의 성질
  이에 관하여도 공권설과 사권설이 대립되어 있으나, 통설은 특허에 의한 사용권의 경우와 마찬가지로 공권으로 본다. 이 사용권이 공권인 결과 공익상 필요에 의한 제한을 받게되나, 이 사용권은 그 실질에 있어서는 재산권과 같은 것이므로, 그 한도에서 민법 기타 사법의 적용을 받는것은 특허에 의한 사용권의 경우와 같다.
  공공용물은 본래 일반공중의 이용에 제공함을 목적으로 하므로, 관습상 사용권에 의한 기득권을 현저히 침해하지 않는 범위 안에서 동일한 공물에 대하여 타인이 새로운 사용권을 취득하더라도 이를 권리침해라고 볼것은 아니다.
  5. 사법상계약에 의한 사용
  공물, 특히 공공용물에 대하여 사법상의 계약에 의한 사용관계가 설정될 수 있는지에 대하여는 견해가 갈리고 있다. 먼저 긍정설은 실정법상 국공유재산에 대한 사용.수익을 허가할 수 있다고 규정(국유재산법24,지방재정법82)하고 있는 취지에 비추어, 공물의 목적에 지장이 없는 한 사법상 계약에 의한 사용권의 설정이 가능하다고 본다(에컨대 지하철 안에 광고.점포설치를 위하여 그 일부를 임대하는 경우). 이에 대하여 부정설은 공공용물 위에 사권을 설정하는 것은 공중의 공동사용을 방해하게 되므로, 공공용물 사용에 관한 사법상 계약은 일반적으로 성립될 수 없다고 본다.
  공공용물이라 하여도 공중에 의한 공동사용에 지장이 없는 한에서는 사법상의 계약에 의한 특별한 사용권의 설정가능성이 반드시 배제되는 것은 아니라고 본다.
  6. 행정재산의 목적외사용
  (1) 의의
  국.공유재산으로서의 잡종재산은 직접 행정목적에 제공된 재산이 아니고 그 경제적 가치에 의하여 행정목적에 기여하는 것이므로 원칙적으로 사법의 적용을 받고, 그것을 사법상계약에 의하여 대부.매각.교환.양여 또는 신탁할 수 있다(국유재산법31,지방재정법83). 이에 대하여 행정재산은 직접 행정목적(공용 또는 공공용)에 제공된 재산이므로, 그것을 대부.매각.교환.양여 또는 신탁 등을 할 수 없는 것이 원칙이다(국유재산법20,지방재정법82).
  그러나 행정재산도 그 용도 또는 목적에 장애가 되지 아니하는 범위내에서는 관리청은 예외적으로 그 사용 또는 수익을 허가할 수 있는 바(국유재산법24,지방재정법82), 이러한 허가에 따른 행정재산의 사용관계를 행정재산의 목적외사용이라 한다. 이하에서는 국유재산법에 한정하여 이 사용관계에 대하여 살펴본다.
  행정재산의 목적외사용에 대하여는 국유재산법에 일반적 규정을 두고있다. 그러나 행정재산 중에서도 하천.도로.공원.공유수면 등의 사용(점용)에 대하여는 각각 하천법(법33).도로법(법40,41).도시공원법(법8).공유수면관리법(법4) 등에서 규정하고 있으므로, 그 사용관계에는 이들 규정이 적용된다. 따라서 국유재산법은 개별법에 특별한 규정이 없는 행정재산(주로 공용물인 행정재산) 목적외사용에만 적용된다.
  (2) 행정재산의 목적외사용의 성질
  구국유재산법은 행정재산의 사용허가의 철회에 대하여 잡종재산의 대부에 관한 규정을 준용하도록 규정하고 있었던 결과, 당시의 통성.판례는 행정재산의 목적외사용은 사법상의 사용관계로 보고 있었다. 그러나 1976년에 개정된 국유재산법은 행정재산의 사용.수익허가에 대하여는 잡종재산의 대부에 관한 규정을 준용하지 아니하고, 그 허가, 사용료, 강제징수, 허가의 취소.철회에 관한 독자적 규정을 두고 있다. 이러한 새 국유재산법과 관련하여 행정재산의 목적외사용의 법적 성질에 대하여는 견해가 갈리고 있다.
  1) 사법관계설 이 견해는 국유재산법상의 사용.수익의 허가라는 용어만으로는 사용관계의 성질을 속단할 수는 없는 것으로서, 사용.수익의 내용은 오로지 사용.수익자의 사적 이익을 도모하는 데 있는 것이라는 점에서, 이 관계를 사법관계로 본다.
  2) 공법관계설 이 설은 행정재산의 목적외사용의 발생 또는 소멸이 허가 또는 그 취소.철회라는 행정처분에 의하게 되어 있다는 점에서, 행정재산의 사용.수익관계를 공법관계로 본다.
  생각건대 현행 국유재산법은 구국유재산법과는 달리 행정재산의 사용.수익은 관리청의 허가에 의하도록 되어 있고, 또한 관리청은 상대방의 귀책사유나 공공목적과의 관련에서는 그 허가를 취소.철회할 수 있도록 규정하고 있고 보면, 이 법률관계는 이러한 행정처분에 의하여 형성.소멸되는 공법관계로 보는 것이 동법의 올바른 해석이라고 본다. 이것은 판례의 입장이기도 한 것으로서, 대법원은 이 법률관계를 특허에 의한 공법관계로 보고 있다.
  제3절 공기업법
  금세기를 전후하여 사회현상의 변화와 그에 따른 국민의 행정에 대한 수요의 증가로 인하여 행정기능이 질적.양적으로 확대되어, 전통적인 국방.경찰기능과는 달리 국민에게 적극적으로 재화.역무 등을 제공하는 비권력적 활동이 중요한 행정기능으로 등장하게 되었다. 공기업이라는 관념은 이러한 새로운 행정현상을 분석.정리하고 체계화하기 위하여 정립된 학문사의 관념이다.
  공기업의 내용은 각국의 실정법제에 따라 다르며, 또한 이를 어떠한 관점에서 파악하는가에 따라(형식적.제도적 관점 또는 실질적 관점) 공기업의 내용 및 범위가 달라지게 된다.
  제1항 공기업의 관념과 종류
  [1]. 공기업의 관념
  1. 공기업의 의의
  공기업은 위에서 적은 바와 같이 실정법상의 관념이 아니라, 학문상의 관념이므로 그 정의에 있어서는 견해가 갈릴 수 있다.
  (1) 광의설
  이 설은, 경영주체를 표준으로 하여, 공기업은 국가 또는 지방자치단체가 경영하는 모든 사업을 의미하는 것으로 본다.
  이 설은, 국가 등의 사업을 비권력적 사업에 한정한다 하여도, 그에는 여러 가지 형태가 있는 것임을 간과하고 있다는 문제점이 있다. 이 설에 의하면 행정주체가 재정수입을 직접 목적으로 하는 순수영리적 사업도 공기업의 개념에 포함시키게 되나, 이러한 사업과 다음 협의설에서 보는 공기업에 속하는 사업과는 그 내용을 달리 하고 그에 대한 법적 규제도 다르다는 점에서 볼 때, 이 설은 이질적 작용을 같은 관념 속에 포함시키게 되어 타당한 것으로 볼 수 없을 것이다.
  (2) 협의설
  이 설은 주체와 목적을 표준으로 하여, 국가 또는 지방자체단체가 직접 사회공용의 이익을 위하여 경영하는 비권력적 사업을 공기업으로 보는 입장으로서, 이러한 의미의 공기업 관념은 대체로 “프랑스” 행정법상의 “공역무” 관념과도 일치한다.
  이 설은 공기업의 관념을 국가 등이 경영하는 비권력적 사업 중에서 재정수입을 목적으로 하는 작용을 배제하고 사회목적적 작용에 한정하여 파악하고 있다는 점에서 일단 타당하다고 할 수 있는 바, 당해 사업의 영리성 또는 수지균형성 여부는 묻지 않는다는 점에 그 특징이 있다. 이러한 의미의 공기업은 영조물의 관념과도 일치한다.
  (3) 최협의설
  이 설은 공기업의 기업적 측면을 고려하여, 국가.지방자치단체가 직접 사회공공의 이익을 위하여 행하는 비권력적 사업 중에서 일정한 영리성 또는 기업성을 가지는 사업만을 공기업으로 파악한다. 따라서 이 설에 의하면 대가를 받지 않고 역무를 제공하는 하천.항만.도로.공원 등의 관리사업은 공기업에서 제외되고, 대가를 받고 역무를 제공하는 우편.전신.전화.철도 등의 사업만이 공기업으로 된다.
  이 설에 의하면 공기업은 #1 그 주체상으로는 국가 또는 지방자치단체가 직접 또는 간접으로(에컨대 특수법인을 통하여) 경영하는 것에 한정되고, #2 목적상으로는 직접 사회공공의 이익을 목적으로 하는 것에 한정되며, #3 사업의 성질은 수익목적.영리목적을 가지거나, 적어도 수지균형을 내용으로 하는 것에 한정된다.
  (4) 최광의설
  이 설은 특허기업도 공기업에 포함시키는 입장이다. 광의설의 문제점은 위에서 지적한 바 있다. 최광의설은 특허기업도 공기업에 포함시키나, 뒤에서 보는 바와 같이 특허기업을 공기업으로 보는 데에는 문제점이 적지 않으므로, 이 설도 타당하지 않다고 본다. 따라서 협의설과 최협의설의 어느 견해를 취할 것인가의 문제만이 남는다.
  협의설은 공기업의 대상을 사회목적적 사업에 한정하고 있다는 점에서 기본적으로는 타당한 것이다. 그러나 동일한 사회목적을 내용으로 하는 사업 또는 작용이라 하여도, 영리성.기업성을 내용으로 하는 사업과 그 경제성이 고려되지 않는 정신적.문화적 사업은 그 성질을 달리할 뿐만 아니라, 그 법제상으로도 차이가 인정될 수 있다고 본다. 이러한 관점에서 여기서는 최협의설을 취한다.
  2. 공기업의 특징
  (1) 공기업의 수익성
  전통적 견해는 행정작용을 권력작용과 비권력작용으로 나누고, 전자를 경찰작용, 후자를 공기업작용으로 파악하여, 행정작용법을 경찰법과 공기업법으로 체계화하려고 하였다. 그러나 경제분야에의 국가.지방자치단체의 관여.참여 현상이 증대되고, 특히 수지균형원칙 및 독립채산제를 취하는 공사.공단.회사 등의 특수법인이 다수 등장함에 따라, 학설상으로도 공기업의 정의에 있어 주체.목적뿐만 아니라 수익성도 그 요소로 파악하는 것이 적절한 것으로 인식되기에 이르렀던 것이다.
  수익성을 공기업의 구성요소로 보는 입장에서는 대가를 받고 수익적으로 역무.재화를 제공하는 사업만을 공기업으로 본다. 또한 일정한 대가를 받는 사업이라도, 수지균형을 고려하지 않고 경영되는 사회적.문화적.윤리적 사업(학교.도서관.미술관 등)은 공기업에는 포함되지 않는것으로 보게 된다.
  최협의설은 이처럼 수익성을 공기업의 개념요소로 함으로써 협의설이 실질적으로 공기업과 영조물에 관한 개념상의 중복을 범하는 오류를 극복할 수 있게 된다는 점에 그 장점이 있다.
  (2) 공기업의 공익성
  공기업은 수익성을 요건으로 하는 사업이기는 하나, 그것은 일반 사기업에 의하여는 국민의 일상생활에 필수적인 재화.역무를 충분하게 제공하기 힘든 분야에서 행하여지는 것이 원칙이다. 일반적으로 공기업은 일정한 역무나 재화가 일상생활상 필수불가결함에도 불구하고, 그 재화나 역무의 제공을 위하여 거액의 투자를 요하거나, 그에 대한 수요의 탄력성이 매우 낮아서, 통상의 기업적 채산체계에 맡겨서는 당해 기업의 존속에 필요한 그 이용의 대가를 확보하기 어려운 것이어서, 사기업이 참여할 수 없거나 참여를 주저하게 되는 사업을 그 대상으로 하게 되는바, 이러한 재화나 역무의 제공은 국민의 일상생활에 있어서는 필수불가결한 것이라는 점에서, 공기업의 존립의 필요성.당위성 및 그 공익성이 인정되는 것이다.
  (3) 공기업의 독점성
  공기업에는 기본적으로 다음의 두 가지 이유에 기하여 독점성이 인정되는 경우가 많다.
  1) 자유경쟁에 부적합한 공기업사업의 성질 공기업의 대상인 사업은 다수의 경우 그 시설에 거액의 투자를 요함에도 불구하고, 그 역무의 국민생활상의 필수적 성격으로 인하여 그 대가를 낮은 수준으로 억제할 필요가 있는 것이다. 따라서 수요를 초과하는 과다한 공급이 행하여지면, 그에 대한 수요의 비탄력성으로 인하여, 기업채산이 악화되어 역무제공이 곤란하게 된다. 이처럼 공기업의 대상인 사업은 자유경쟁에 의한 사회적 이익을 기대할 수 없는 성질을 가지므로, 그 사업경영의 안정성을 확보하여 주기 위하여 (지역적) 독점이 보장되고 있는 경우가 많다.
  2) 전국적으로 동일체계에 의한 통일적인 역무제공의 필요성 우편사업.전신전화사업 등이 이에 속하는 것으로, 이러한 경우에는 법률상 독점적 사업경영권이 보장된다.
  (4) 재정작용과의 구별
  공기업은 수익성을 요건으로 하나 직접 사회공공의 이익을 위한 작용이라는 점에서, 전매사업과 같이 국가의 재정수입 확보를 목적으로 하는 작용과 구별된다.
  [2]. 공기업의 종류
  공기업은 여러 기준에 따라 분류할 수 있다.
  1. 경영주체에 의한 분류
  공기업은 그 경영주체를 기준으로 하여 국영사업.공영사업.국영공비사업 및 특수법인경영사업으로 나눌 수 있다.
  (1) 국영사업
  국가가 직접 자기의 경제적 분담에 의하여 관리.경영하는 사업을 말하며, 철도사업.우편사업등이 이에 속한다. 국영사업은 특히 법률상의 제한이 있거나, 법률의 특별한 규정을 요하는 경우(공용수용.공용부담특권.독점권의 인정 등) 외에는 예산의 범위 내에서 대통령영이 정하는 바에 따라 필요한 사업을 개설할 수 있다(정부조직법 4). 그 예산은 일반회계인 때도 있으나, 보통은 특별회계에 의하여 운영된다(예컨대 철도사업.체신사업 등)
  (2) 공영사업
  지방자체단체가 그 경제적 부담으로 관리.경영하는 사업을 말한다(지방자치법 137). 지방자치법과 지방공기업법은 이를 지방공기업이라고 하고 있다(지방공기업법 3). 법률에 의하여 그 경영주체가 지방자치단체에 국한되어 있는 것도 있다(예컨대 수도법 제8조에 의한 수도사업).
  지방공기업법은 그 적용대상인 지방공기업을 #1 동법에 규정된 사업으로서 대통령령이 정하는 기준 이상의 것(수도사업.궤도사업.자동차운송사업.가스사업.지방도로사업.청소위생사업.주택사업.의료사업 등)과, #2 조례가 임의로 동법의 적용을 결정할 수 있는 것(도축사업.통운사업.자동차터미널사업.체육장사업.문화예술사업.공원사업 등)으로 나누고 잇다.
  (3) 국영공비사업
  그 경비는 지방자치단체가 부담하고, 관리.경영은 국가가 하는 공기업을 말한다. 국가가 시행하는 농지개량사업의 비용의 일부를 관계지방자치단체가 부담하는 것(농촌근대화촉진법99)이 그 예이다.
  (4) 특수법인경영사업
  공기업의 경영주체가 특별히 설립된 법인인 경우를 말한다. 당해 사업의 실질적 경영주체는 국가 또는 지방자치단체이나, 행정조직에 따르는 인사.예산.회계 등의 엄격한 제한을 배제하고 경영의 능률성을 제고하기 위하여 특수법인을 설립하여 그 사업을 경영하게 하는 것이다.
  정부투자기관관리기본법상의 정부투자기관 또는 지방공기업법에 의한 지방공사.공단이 이러한 특수법인에 해당하며, 이들은 실질적으로는 국가 또는 지방자치단체의 행정의 일부를 이루는 것이다. 국가의 특수법인의 사업에 대하여는 정부투자기관관리기본법에서, 그리고 지방자치단체의 특수법인의 사업에 대하여는 지방공기업법에서 그 예산.회계.관리등에 관한 기본적 사항을 정하고 있다.
  정부투자기관관리기본법의 적용대상인 특수법인은 각각 개별법에 의하여 설립되고 있으며, 한국산업은행.한국주택은행.한국조폐공사.대한석탄공사.대한광업진흥공사.한국석유개발공사.한국도로공사.한국토지공사 등이 이에 해당한다. 한국방송공사는 공기업의 경영에 해당하는 특수법인이기는 하나, 이것은 정부투자기관관리기본법의 적용대상에서 제외되고 있다(동법2#2).
  2. 독점권의 유무에 의한 분류
  공기업 중에서 국가나 공공단체가 당해 사업에 대하여 법률상 또는 사실상 독점적 지위를 가지고 있는지 여부에 의한 분류이다.
  (1) 법률상 독점
  1) 의의 법률상 국가 기타의 행정주체에 독점적 경영권이 부여되어 있어, 행정주체 또는 그로부터 특허를 받은 자가 아니면 동종의 사업을 경영할 수 없는 사업을 말한다. 여기서의 독점사업은 직접 사회공공의 이익을 위한 사업이라는 점에서, 재정적 수입을 위한 전매사업 등과는 다르다.
  2) 근거
  (가) 과거 독일 등에서는 공기업의 독점권의 근거를 중세에 있어서의 국왕의 가산적 권리를 의미하는 “레갈리아(영업고권)”의 관념에서 구하기도 하였으나, 현대의 복리국가에서는 공기업의 독점권은 국민의 생활배려를 위하여 실정법에 의해 인정된 것이라고 보아야 할 것이다.
  따라서 독점사업과 비독점사업은 그 성질에 따라 선험적으로 구별되는 것은 아니고, 어떠한 사업을 독점사업으로 할 것인가는 입법정책에 의하여 결정할 문제라 할 것인바, 대체로 a. 성질상 당연히 국가에 독점시켜야 할 경우(예컨대 화폐발행-한국은행법47.48), b.단일계층으로 하는 것은 이용자의 편익을 도모하게 되는 경우(예컨대 전신, 우편-우편법1.2), c. 공익적 관점에서 사영을 허용하는 것이 부적당하다고 판단되는 경우(예컨대 수도사업-수도법8) 등이 그에 해당할 것이다.
  (나) 우리 헌법은 한편으로는 국민의 직업선택의 자유.영업의 자유(법15)를 보장하고 있다. 그러나 타면에 있어 헌법은 국가의 ‘경제에 대한 규제와 조정’ 을 규정하고, 중요 자원의 국유를 전제로 한 그 이용의 특허(동법120#1)와 법률에 의한 사영기업의 국유화.공유화의 가능성(동법126)을 규정하고 있어, 국가 등에 의한 공익사업의 독점을 예상하고 있다고 할 것이다.
  현행법상 국가의 독점사업의 예로는 우편사업(우편법1.2), 우편부대사업(우편환법3) 등이 있고, 공공단체의 독점사업으로는 수도사업(수도법8), 농수산도매시장(농수산유통및가격안정에관한법률12), 한국은행권발행(한국은행법47.48) 등이 있다.
  이에 반하여 전기사업(전기사업법).전기통신사업(전기통신사업법).철도사업(철도법).궤도사업(삭도.궤도사업법).자동차운송사업(자동차운수사업법).가스사업(도시가스사업법)은 사영이 인정되므로 독점사업에 해당하지 않는다.
  (2) 사실상 독점
  이것은 법률상 독점권이 인정된 것이 아님에도 사실상 독점적으로 경영되고 있는 경우로서 #1 그 사업이 전국적 규모이고, 특히 공공적 성격이 강한 것으로서, #2 개인의 자력이나 기술로는 감당하기 어렵거나, #3 수지균형을 달성하기 어려운 경우에 나타난다. 국영철도사업.수력발전사업.공영가스사업등이 이에 해당한다고 할 수 있다.
  (3) 비독점사업
  위에 적은 경우 이외의 공기업을 말한다.
  3. 독립성의 유무에 의한 분류
  (1) 비독립적 사업
  공기업체가 독립된 법인격을 가지지 않고 일반행정기관에 의하여 관리.경영되는 것을 말한다. 정보통신부에 의하여 운영되는 우편사업이나 철도청에 의하여 운영되는 철도사업 등이 그 예이다.
  이러한 비독립적 사업은 그 운영주체가 일반행정기관이므로 예산회계법의 구속을 받고, 그 운영에 당하는 자는 공무원이며, 그 물적 시설은 공물로서의 성질을 가진다. 그에 따라 일반행정조직에 있어서의 공법적 제약이 그대로 적용되어, 공기업 운영에 있어서의 신축성이나 창의성 등을 저해하는 요인이 되고 있다. 다만 오늘날의 대부분의 비독립사업은 특별회계에 의하여 운영되고, 철도사업.통신사업 등에 있어서는 기업예산회계법 등에 의하여 기업회계방식이 채택되고 있는 것이 실제이다.
  (2) 독립적 사업(정부투자기관사업)
  행정주체로부터 독립된 법인격을 가진 특수법인(독립법인)에 의하여 관리.경영되는 공기업을 말한다. 독립사업은 그 경영에 당하는 조직체의 성격에 따라 공사체사업(영조물법인사업)과 회사체사업으로 나눌 수 있다.
  공사(또는 영조물법인)는 정부전액출자법인으로 일반 상사회사와는 달리 기관.인사.회계 등에 있어 특례가 인정되는 것이 보통이다. 대한석탄공사.대한주택공사 등이 그 예이다. 특수법인으로서의 회사는 정부가 그 자본금의 2분의 1 이상을 출자한 법인으로 상법상의 조직형태를 취한 것을 말한다. 한국도로공사, 한국전력공사 등이 그 예이다. 공사는 특별법에 의하여 설립되나, 특수법인으로서의 회사는 특별법에 의하여 설립될 수도 있고, 상법에 따라 설립될 수도 있다.
  그러나 현행법상으로는 이들 특수법인은 모두 특별법에 의하여 설립되고, 모두 “정부투자기관”으로서 정부투자기관관리기본법의 적용을 받고 있으므로, 그 한도에서는 양자를 구별할 실익이 없다.
  제2항 공기업의 법률적 특색
  공기업은 그 경영주체 및 공공적 성격과 관련하여, 그 조직.개설.운영.이용관계 등에 있어 특수한 공법적 규율의 대상이 되고 있으므로, 그 한도에서 공기업의 법률적 특색이 인정된다. 그러나 공기업의 특수성은 실정법의 규정에 의하여 인정되며, 그러한 특별한 규정이 없으면 동종의 사기업과 마찬가지로 그에도 사법규정 및 사법원리가 적용된다 할 것이다.
  [1]. 공기업의 개설
  1. 국영기업의 개설
  국영기업의 개설은 반드시 법률의 근거를 요하지 않고, 대통령령이 정하는 바에 따라 예산의 범위 내에서 이를 자유로이 할 수 있다(정부조직법4). 다만 당해 사업을 독점사업으로 하거나, 그 이용을 강제하거나 또는 당해공기업에 공용부담권을 인정하는 경우 등에는 법률상의 근거가 있어야 할 것이다. 또한 국영공비사업도 지방자치단체에 당해 비용을 부담시킨다는 점에서 법률상의 근거가 필요하다고 본다.
  2. 공영기업의 개설
  지방자치단체는 그 자치사무인 “주민의 복지증진에 관한 사무” (지방자치법9#2)의 일부로서 공기업을 개설하고 운영할 수 있는바, 이러한 공영기업의 개설은 그 예산의 범위 내에서 자유로이 할 수 있다 할 것이다. 다만 당해사업은 사인에 의한 경영이 어렵거나, 주민의 불가결한 수요의 충족을 위하여 사인에 의한 경영이 부적절한 것으로 판단되는 경우에 한정되어야 할 것으로 본다(보충성의 원칙).
  지방자치단체가 공기업을 개설하는 경우에 반드시 법률 또는 조례의 근거가 필요한 것은 아니나, 지방공기업법의 적용을 받는 지방공기업을 설치하고자 할 때에는 그 설치.운영에 관한 사항은 조례로 정하여야 한다(지방공기업법5). 개별 사업법이 정하고 있는 사업을 개설하는 경우에는, 국가의 주무관청의 허가.인가를 받아야 하는 경우가 많다(수도법12,자동차운수사업법4).
  3. 독립법인 경영사업의 개설
  국가로부터 독립된 특수법인의 설립에 있어 공사체기업의 설립에는 그 근거법으로서 특별법이 필요하다. 그러나 회사의 형태로서의 특수법인의 설립은 상법의 규정에 의하여서도 할 수 있다.
  [2]. 공기업의 조직
  1. 행정주체직영사업
  (1) 국가 또는 지방자치단체가 직접 경영하는 공기업의 조직은 행정조직의 일부를 구성하고, 그 경영에 당하는 인적 구성원은 공무원의 신분을 가지며, 그 물적 시설은 공물에 해당하는 것이 보통이다. 따라서 그 조직에 있어서는 일반행정조직의 원리가 원칙적으로 그대로 적용되어, 기업의 합리적.능률적 경영의 장해적 요소로 작용하는 면이 많다.
  (2) 지방공기업 중 지방직영공기업은 지방자치단체가 직영하는 것이므로 위에 적은 문제점이 제기된다. 이러한 점을 시정하기 위하여, 지방공기업법은 지방직영공기업에는 관리자를 두어, 당해 사업을 관리.집행하도록 하고(법7) 지방자치단체의 장은 중요사항에 대하여만 관리자를 지휘.감독할 수 있게 하고 있다(동법10).
  2. 특수법인(공사.회사)사업(정부투자기관사업)
  (1) 위에 든 행정주체에 의한 직영사업의 문제점을 시정하기 위하여 행정주체로부터 독립된 법인을 설립하여 공기업의 경영에 당하게 하는 경우이다. 정부투자기관관리기본법은 이들 법인을 정부투자기관이라고 하고 있다. 이들 투자기관은 독립된 법인이므로 그 구성원은 공무원이 아니고, 물적 시설도 공물이 아니다. 그러나 이들 투자기관도 넓은 의미에서는 행정조직의 일부이므로, 정부투자기관관리기본법과 이들 특수법인의 설립의 근거법에서는 사기업과는 다른 특별한 규정을 두고 있다.
  (2) 정부투자기관의 임원 중 이사장.사장 및 감사는 대통령이 임면하고, 이사의 임면방법은 대통령령으로 정한다(정부투자기관관리기본법11#3#4).
  정부투자기관의 구성원은 공무원이 아니나, 정부투자기관관리기본법은 형법상 뇌물죄의 적용에 있어서는 임원 및 간부사원(과장, 대리급 이상)을 공무원으로 보고 있다(법18).
  [3]. 공기업의 예산회계
  1. 행정주체직영사업
  (1) 행정주체의 직영공기업의 경우는 당해 사업이 행정기관에 의하여 행정작용의 일부로서 행하여지므로, 그 예산회계도 국가나 지방자치단체의 예산회계의 일부로서 다른 행정작용의 경우와 같이 예산회계법상의 제약을 받는다.
  (2) 그러나 이러한 직영사업의 경우에도 그 기업적 측면을 감안하여 그 경영상의 합리성이나 능률성을 확보하기 위하여 독립채산제를 채택하여, 특별회계를 두어(예산회계법11) 회계상의 특례를 인정하는 것이 보통이다. 특별회계에 의하여 경영되는 공기업은 기업예산회계법과 지방공기업법이 정하는 바에 따라, 사업의 경영성과 및 재정상태를 명백히 하기 위하여 재산의 증감 및 변동을 그 발생사실에 따라 계리하는 ‘기업회계’의 원칙에 의하도록 하고 있다(예산회계법10,지방공기업법16).
  2. 특수법인경영사업
  이 경우 공기업의 경영에 당하는 특수법인은 행정주체에서 독립된 법인이므로, 일반행정기관에 대한 예산회계법상의 원칙이나 절차는 적용되지 않는다. 다만 특수법인은 그 자본금의 일부 또는 전부를 국가가 출자한 것이고, 그 적정한 회계관리는 공기업의 성과와 직결되는 것이므로, 예산회계법 제11조는 정부투자기관의 예산과 회계에 관한 사항은 따로 법률로 정하게 하였고, 그에 따라 정부투자기관관리기본법은 투자기관의 예산 및 회계에 관한 기본적인 사항을 정하고 있다.
  [4]. 공기업의 경영
  (1) 공기업은 그 공공목적을 효율적으로 달성함과 동시에 경제원칙에 적합하도록 경영되어야 한다. 이와 관련하여 지방공기업법은 “지방직영기업, 지방공사 및 지방공단은 항상 기업의 경제성과 공공복리를 증대하도록 운영되어야 한다”고 규정하고 있다(법3).
  이러한 공기업의 이중적 목적과 관련하여 그 경영에 여러 가지 규제가 가하여지고 있다. 다만 행정주체의 직영사업의 경우에는 그 경영방식에 있어 다른 비권력적 행정작용과 기본적 차이가 없다. 따라서 공기업의 경영에 있어 의미를 가지는 것은 특수법인경영사업의 경우이다.
  (2) 특수법인사업의 경영.관리에 관한 기본적 사항은 정부투자기관관리기본법이 정하고 있으나, 그 구체적 내용은 그 사업의 내용이나 성질에 따라 각 근거법이 정하는 바에 따라 다른 것임은 물론이다.
  정부투자기관관리기본법은 “투자기관의 책임경영체제의 확립을 위하여 투자기관의 자율적 운영은 보장된다”고 규정하고 있다(법3). 그러나 당해사업의 공익성 및 광의의 투자기관은 행정조직의 일부를 구성한다는 사실에 기인하여 그 경영에 대하여는 정부의 일정한 관여절차가 규정되어 있는바, 그 주요 내용은 다음과 같다.
  1) 재정경제부장관은 익년도의 투자기관의 경영목표 설정을 위한 지침을 작성하여 이를 6월 30일까지 각 투자기관에 통보한다. 투자기관의 사장은 이 지침에 따라 경영목표를 설정하여 주무부장관에게 제출하고, 주무부장관은 이를 심사.조정하여 재정경제부장관에게 통보하며, 재정경제부장관은 다시 그 내용을 심사.조정하여 투자기관의 사장에게 통보한다(동법5#1#2#3).
  2) 투자기관의 사장은 위의 지침에 따라 다음 회계년도의 예산을 편성하는데, 이 예산은 이사회의 결의로 확정된다. 투자기관의 사장은 확정된 예산을 재정경제부장관과 주무부장관에 보고한다.(동법22#2#3).
  3)투자기관의 사장은 매년 경영실적보고서를 작성하여 재정경제부장관과 주무부장관에게 제출하며, 재정경제부장관은 이 보고서에 기하여 경영실적을 평가한다(동법6.7).
  [5]. 공기업의 보호와 감독
  1. 공기업의 보호
  공기업의 목적을 원활하게 달성하도록 하기 위하여 공기업에 대하여는 여러 가지 특전.특권이 부여되고 있다. 그 내용은 공기업에 따라 다르나, 그 주요한 내용은 다음과 같다.
  (1) 독점권의 인정
  일정한 공기업에는 그 경영에 있어 법률상 독점권이 인정되는 경우가 있다.
  (2) 공용부담특권
  공기업의 목적달성을 위하여 수익자부담금 기타 부담금을 징수하거나, 토지.물건의 수용.사용 또는 사용제한을 할 수 있는 등의 공용부담특권이 인정되는 경우가 많다.
  (3) 경제상 보호
  종래 공기업에는 광범한 경제상의 보호조치가 행하여졌으나, 오늘날에는 특수법인인 공기업의 증대에 따라 경제상의 보호는 축소되는 추세에 있다.
  1) 면세 행정주체의 직영기업에 대하여는 비과세가 원칙이며, 특수법인사업의 경우는 조세가 감면되는 경우가 많다(조세감면규제법3.4).
  2) 보조금의 교부 공기업의 조성을 위하여 정부투자기관기업(한국도로공사법16,한국가스공사법15) 또는 지방자치단체의 기업(수도법16)에 대하여 소요경비의 일부를 보조하는 경우가 많다.
  3) 국.공유재산의 무상대부 등 공기업을 위하여 국.공유재산을 무상으로 대부하거나 양여할 수 있으며(국유재산법38.44), 공기업용 재산을 국.공유재산과 교환하여 줄 수 있다(국유재산법43).
  4) 자금의 융자 등 공기업에 대하여 국가가 자금의 융자, 사채의 인수(한국도로공사법16), 외국차관 또는 사채의 상환보증(동법15(2))을 하는 경우가 있다.
  5) 기타 보호 공기업에 대하여는 그 원활한 경영을 위하여 손해배상책임의 제한(우편법38 내지 43.44,철도법72 내지 74), 기업용 물건에 대한 압류금지.공과금면제, 해손부담면제 등이 인정되는 경우가 적지않다.
  (4)강제징수권
  공기업에 의한 역무.재화의 공급의 대가로서의 수수료.사용료의 체납에 대하여는 강제징수권이 인정되는 예(수도법32,우편법24,주택공급촉진법40)가 적지 않다.
  (5) 경찰상 보호
  공기업의 관리.경영에 부수하여 질서유지.위해방지를 위해 법률이 공기업의 관리기관에 경찰권을 부여하는 경우가 있다(개항질서법24,고속국도법9,사법경찰관리의 직무를 행할자와 그 직무범위에 관한 법률5-13,6-9).
  (6) 형사상 보호(공기업벌)
  공기업법에 벌칙을 두어 공기업의 관리.경영에 대한 침해적 행위에 대하여 제재를 과하는 경우가 있는바, 이를 공기업벌이라 한다. 공기업벌은 그 내용에 따라, #1 외부의 침해로부터 기업을 보호하기 위하여 일반인에 대하여 과하는 제재(기업독점권의 침해.물적 시설의 손괴 등에 대한 제재-우편법46), #2 기업자 자신의 의무위반에 대하여 과하는 제재(정당한 사유 없는 이용거부등-우편법50,수도법63)와 #3 이용자의 의무위반에 대하여 과하는 제재(우편법52)의 세 가지로 나누어진다.
  2. 공기업의 감독
  공기업 중 행정기관에 의한 직영사업의 경우에는 일반행정조직 내부에서의 감독관계가 그대로 적용된다. 따라서 공기업의 감독에 있어 문제가 되는 것은 특수법인(독립법인)에 대한 것만이다.
  행정주체로부터 독립된 정부투자기관을 설립하여 공기업을 관리.경영하게 하는 것은 그 경영상의 자주성을 부여하여 합리적.능률적 경영을 도모하기 위한 것이다. 그러나 당해 사업의 공익성을 감안하면 이들 기관에 대한 국가의 적절한 감독의 필요성이 인정된다. 따라서 여기서는 투자기관의 자율성의 보장과 감독의 정도와의 합리적인 조정이 문제가 된다.
  다음에서는 이 문제를 정부투자기관관리기본법의 적용을 받는 특수법인에 대한 감독에 초점을 맞추어 살펴본다.
  (1) 행정청에 의한 감독
  이것은 다시 주무관청에 의한 것, 예산.회계관계장관에 의한 것과 감사원에 의한 것으로 나누어진다.
  1) 주무부장관에 의한 감독
  (가) 정부투자기관관리기본법은 주무부장관에게 경영목표심사.조정권(법5-3), 예산편성의 지침 작성에 의한 관여권(동법4.21), 경영실적평가권(동법7), 실적평가의 결과 시정을 요하는 사항에 대한 조치권(동법7-5), 사장 및 감사의 임명제청권.이사임명권(동법11-3,4), 업무와 회계처리에 관한 감사권(동법29-3단서)등을 부여하고 있다.
  (나) 투자기관 설립의 근거법은 대부분 주무부장관에 의한 감독에 관한 규정을 두고 있는데, 그 내용은 일반적 감독과 개별적 감독으로 나누어진다. 일반적 감독은 공기업의 경영목표의 달성을 위하여 일반적인 사항을 지시하는 등의 방법으로 행하여지는 것이다. 대한주택공사법이 “건설교통부장관은 공사의 경영목표달성을 위하여 필요한 범위 안에서 공사의 업무를 지휘.감독한다”(법18)라고 규정하고 있는 것이 그 예이다. 개별적 감독은 개별적 사항에 대하여 공기업의 경영을 지휘.감독하는 것을 말한다. 종전의 관행과는 달리, 현행의 각 투자기관설립법은 개별적 감독에 관한 규정은 두고 있지 않다.
  2) 예산.회계관계장관에 의한 감독
  (가) 정부투자기관은 그 자본금의 전부 또는 일부를 국가가 출자한 것이므로, 국고사무를 총괄하는 재정경제부장관에게 그 회계 및 재정상태에 대한 감독권이 인정된다.
  (나) 정부투자기관관리기본법은 재정경제부장관에 투자기관의 경영관리에 관한 총괄기관의 지위를 부여하고 있는 바, 재정경제부장관은 투자기관의 경영목표 설정을 위한 지침의 작성권, 경영목표조정권, 경영실적평가권과 투자기관의 예산편성상의 지침의 작성권을 가지고 있으며, 이러한 사항을 심의.의결하기 위한 기관으로서 재정경제부에 정부투자기관경영평가위원회가 설치되어 있다(법4).
  3) 감사원에 의한 감독 정부투자기관의 회계는 감사원의 필요적 검사사항이며(감사원법22-1-3), 투자기관의 사무와 그 임.직원의 직무는 감사원의 감찰사항이다(동법24).
  (2) 국회에 의한 감독
  공기업의 경영주체인 독립법인으로서의 정부투자기관은 그 자본금의 전부 또는 일부를 정부가 출자하고 있고, 공기업도 행정작용의 일부를 이룬다는 점에서 이들 기관에 대한 국회의 감독이 필요하다 할 것이다.
  현행법상의 국회에 의한 공기업의 감독수단으로는 #1 공기업관계 법률의 제정.개폐, #2 국무총리 또는 국무위원에 대한 질문(헌법62)이나 해임건의(동법63), #3 국정감사.조사권의 발동(동법61)등이 있다.
  (3) 법원에 의한 감독
  법원에 의한 감독은 공기업작용에 관련된 법적 분쟁에 대한 재판의 형식으로 행하여진다. 법원은 공기업의 이용관계에 있어 공기업작용으로서의 특정 처분이 위법임을 이유로 행정소송이 제기된 경우 이를 취소할 수 있으며, 또한 선결문제심리 방식에 의하여 공기업 관계법률에 대한 위헌법률심사제청을 하거나, 관계명령(위임명령.집행명령)의 위헌.위법심사를 할 수 있다.
  제3항 공기업의 이용관계
  [1]. 이용관계의 의의
  공기업은 앞에서 본 바와 같이 직접 사회공공의 이익(복리)을 위하여 국가.지방자치단체 기타 행정주체가 행하는 비권력적 사업으로서 국민에게 역무.재화를 제공하는 활동이다. 그에 따라 국민이 공기업이 제공하는 각종의 재화.역무를 수급하고 이용하는 법률관계를 공기업의 이용관계라 한다.
  공기업의 이용관계에는 일시적 이용관계와 계속적 이용관계가 있다. 일시적 이용관계는 에컨대 종묘 등의 분양, 석탄의 매매, 철도의 승차 등과 같이 일시적으로 재화를 공급받거나 역무를 이용하는 관계이다. 이러한 일시적 이용관계는 원칙적으로 사법상의 계약관계이고 보통 1회의 행위로 끝나는 것이므로 법률상 특별한 문제는 없다.
  이에 대하여 계속적 이용관계는 수도.가스의 공급, 국.공립병원에의 입원, 국민주택의 사용 등과 같이 계속적으로 역무 또는 재화를 공급받는 관계로서, 협의로는 이것만을 공기업의 이용관계라 한다.
  [2]. 공기업이용관계의 성질
  공기업의 이용관계는 그것이 비권력적 사업의 이용관계라는 점에서는 사법적 측면이 부각되나, 그것은 또한 공익적 사업의 이용관계라는 점에서, 그에는 공법적 요소가 개재될 수 있는  것이다. 따라서 공기업이용관계가 어떠한 성질의 것이고, 그에는 어떠한 법규가 적용되어야 하는가의 문제가 제기된다.
  1. 성질결정의 실제적 필요성
  공법과 사법의 이원적 제도를 취하고 있는 우리 실정제도 아래에서는 구체적인 공기업이용관계가 공법 이법의 어느 분야에 속하는가의 문제, 환언하면 그 법적 성질의 문제는, 그에 따라 당해 법률관계에 대한 적용법규,재판관할 및 재판절차가 결정된다는 점에서 실질적 의미가 큰 것이다
  2. 성질에 관한 학설
  (1) 공법관계설
  이 설은 공기업은 사회공공의 이익을 위하여 행하여지는 것으로서 행정작용의 일부를 이루는 것이므로, 그 이용관계는 공법관계에 속한다고 본다
  이 설은 프랑스 행정법사의 공역무이론을 배경으로 한 것이고 목적면에 중점을 둔 견해라 할 수 있다. 그러나 이 설은 프랑스의 행정법상의 이용관계는 원칙적으로 사법에 의하여 규율되고 있다는 점을 간과하고 있다.
  공기업은 수익성을 내용으로 하는 것이고 그 수단의 면에서 사기업과 본질적인 차이는 없다는 점 등을 고려하면, 그 이용관계를 전적으로 공법관계로 보는 것은 옳지 않다고 본다
  (2) 사법관계설
  공기업은 비권력적 관리작용으로 사인이 경영하는 사업과 본질적인 차이가 잇는 것은 아니므로, 동일한 내용의 관계는 동일한 법에 의하여 규율되어야 한다는 점에서, 그 이용관계는 사법 및 사법원리에 의하여 규율되는 사법관계로 본다, 다만 실정법상 특별한 법률규정이 있는 경우에는 그 범위 내에서 공법관계로 볼 수도 있으나, 이 경우에도 당해 관계 전체가 공법관계로 되는 것은 아니라고 본다
  (3) 전체법적,사회법적 관계설
  이 설은 공기업의 이용관계는 공법관계 또는 사법관계의 어느 하나만의 성질을 가지지 않고, 이들 양자가 혼재하는 단체법적 사회법적인 분야에 속한다고 한다. 이 설은 공기업작용의 특성을 적시하고 있는 측면이 있기는 하나, 구체적으로 단체법적 사회법적 관계의 내용이 명확하지 않고, 더욱이 이 설에 의하면 당해 관계가 공법관계인지 사법관계인지가 판명되지 않는다는 점에서 문제점이 있다.
  생각건대 공기업은 비권력적 사업이며 수익성을 요건으로 하는 작용이라는 점에서는 사기업과 본질적인 차이는 없다 할 것이므로, 그 이용관계는 원칙적으로는 사법관계라 할 것이다. 그러나 공기업은 공익적 사업을 그 내용으로 하는 것이라는 점에서는, 그 이용관계에 대하여 사법과는 다른 특수한 법적 규율을 할 수도 있는 것이며, 그 한도에서는 당해 이용관계는 공법관계로 볼 수도 있을 것이다. 또한 그러한 명문의 규정이 없는 경우에도, 실정법 구조 전체의 합리적 해석에 따라 당해 법률관계가 공법관계로 인정될 수 있는 경우로 있을 수 있다고 본다.
  3. 이용관계의 성질
  위에서 본 바와 같이 공기업의 이용관계는 기본적으로는 사법관계이나 예외적으로 그 공법관계적 성격이 인정될 수 있는 바, 좀더 구체적으로 살펴보면 다음과 같다
  (1) 일반적으로 사법관계
  공기업이용관계는 윈칙적으로는 사법관계로서 그에는 사법과 사법원리가 적용되고 그에 관한 쟁공은 민사소송절차에 의하게 된다.
  공기업의 이용관계는 원칙적으로 기업자와 사용자 사이의 합의에 의하여 성립한다. 다만 그 구체적 이용내용은 기업자가 회일적 정형적인 이용조건을 정하고 이용자는 이러한 조건에 따를 수밖에 없는 것이 보통이므로, 그것은 부합규약 또는 부종규약과 같은 관계이다
  (2) 공법관계인 경우
  법령이 공기업의 공익적 목적을 감안하여 특별한 규정을 두고 있거나(다만 그 경우에도 당해 규정을 특별사법으로 보아야 하는 경우도 있을 수 있다) 관계법칙 전체의 합리적 해석에 따라 공법관계로 볼 수 있는 경우로 있다.
  다만 공법관계성이 인정되는 경우에도 그 이용관계 전체가 일률적으로 공법관계에 속하는 것은 아니고, 부분적으로만 공법관계인 경우가 있을 수 있는 바(공,사법혼합관계) 후자가 오히려 일반적 현상이라 할 것이다. 예컨대 국민주택임차관계에 있어 주택건설업자인 지방자치단체와 임차인과의 일반적인 법률관계는 사법관계이나 임차에 관한 관계는 공법관계에 해당하여 임차의 대납이 있는 때에는 구세체납처분 또는 지방세체납처분의 예에 의하여 강제수거할 수 있다.(주택건설촉진법 40)
  1) 법명에 명시적 규정이 있는 경우 그 예로서는 #1 행정상 강제집행절차의 인정(수수료의 강제징수(수도법51), 우편요금의 강제징수(우편법24), 국민주택대차의 강제징수(주택건설촉진법40), #2 행정쟁송절차의 인정 등을 들 수 있다
  “수도법에 의하여 지방자치단체인 수도업자가 그 수도물의 공급을 받은 자에 대하여 하는 수도료의 부과징수와 이에 따른 수도료의 납세관계는 공법상의 권익의무관계라 할 것이므로 이에 관한 소송은 행정소송절차에 의하여야 하고 민사소송절차에 의할 수는 없다”
  2) 실정법 구조 전체의 합리적 해석에 의한 경우 관계법에 그 공법적 성격을 나타내는 명시적 규정이 없는 경우에도 당해 이용관계에 관한 실정법 구조 전체의 합리적 해석에 따라 그 이용관계가 공법관계로 인정될 수 있는 경우도 있을 수 있다. 그에 해당하는 것으로는 #1 이용관계가 순전히 경제적 급부를 내용으로 하는 것이 아니라 윤리적 성질을 가진 것인 때와 #2 이용관계가 경제적 급부를 내용으로 하는 것이라도 공정성이 강하여 사인의 경리사업과 동일시할 수 없는 것인 때 (예컨대 비공영수도의 이용관계)등을 드는 것이 보통이다. #1 의 경우에 해당하는 것으로는 영조물이용관계인 국공립학교와 학생간의 관계(학위수여,승급,징계)를 들 수 있으나, 수익성을 그 요소로 하는 공기업의 이용관계에는 그 예가 없는 것으로 보인다.
  일반적으로 이 문제에 대한 우리 학설의 입장은 아직 정착되어 있지 못한 상태에 있다고 할 수 있다.
  4 .행정사법의 문제
  공기업이용관계는 일반적으로는 사법관계이나, 그 공익성에 따라 관계법이 특수한 규정을 두고 있는 경우에, 그 범위 내에서는 당해 법률관계는 공법관계로서의 성격이 인정될 수도 잇는 것임은 전술한 바와 같다. 그러나 당해 이용관계가 사법관계라 하여도 그것이 그에 대한 공법원리의 적용이 전혀 배제되는 것을 의미하는 것은 아니라고 본다. 즉 공기업은 공익성이 높은 공행적작용이라는 점에서는, 그 이용관계에 있어서도 평등원칙이나 비례원칙등의 일정한 공법원리는 적용된다고 본다. 공기업의 이용관계는 이처럼 그것이 사법관계인 경우에도, 그를 규율하는 사법은 일정한도에서 공법원리에 의하여 수정되고 있다는 점에서, 그것은 내용적으로는 행적사법에 의하여 규율되는 관계라 할 것이다. 다만 공기업의 이용관계에 일정한 공법원리가 적용된다고 하여 당해 법률관계가 공법관계로 되는 것은 아니라는 점은 유의하여야 한다.
  이와 관련하여 프랑스행정법상의 상공업적 공역무의 법제는 우리에게도 매우 시사적인 것으로 보인다. 상공업적 공역무는 공공영역의 충족작용이라는 점에서는 협의의 공역무와 공통적 성격을 가지나, 그 내용은 사인의 활동과 본질적인 차이가 없다는 점에서, 그 이용관계등의 법률관계는 사법에 의하여 규율된다. 그러나 상공업적 공역무도 공업영역의 충족활동으로서의 공역무라는 점에서, 그에 대하여도 공역무에 관한 공법원리인 공역무앞의 평등의 원칙, 공역계속성의 원칙, 공역무상응성의 원칙등은 당연히 적용된다고 보는 것이 학설 반례의 입장이다
  [3]. 공기업이용관계의 성립
  공기업의 이용관계는 기업자와 이용자 사이의 자유로운 합의에 의하여 성립하는 것이 원칙이나, 때로는 그 이용관계가 법적으로 또는 사실상으로 강제되는 경우도 있다
  1. 합의이용
  (1) 공기업의 이용관계는 기업자와 이용자 사이의 합의에 의하여 성립하는 것이 원칙이며, 그 계약은 원칙적으로 사법상규약으로서의 성질을 가진다. 공기업의 이용관계가 이처럼 기업자와 이용자의 규약에 의하여 성립하는 경우에도, 그 이용조건의 법력 조례 또는 공기업법칙에 의하여 일반적으로 획일적 정형적으로 규정되어 있고 이용자는 그에 따를 수밖에 없는 것이므로 그 계약은 부합규약 또는 부종규약의 성질을 가진다
  (2) 공기업은 직접 국민의 이익을 위하여 재화 용역을 제공하는 사업이다. 따라서 공기업의 경영에 있어서는 그 이용조건을 정하여 이를 일반에 공시함을 통례로 하고 있다.
  기업주체는 그 이용조건을 갖춘 자에 대하여는 공기업의 성질상 그 이용을 허용하여야 할 의무를 진다고 할 것이다. 법률상 그 의무를 명문으로 규정하고 있는 경우도 있고, 또는 정당한 사유없이 당해 업무의 취급을 거부한 때에는 그를 처벌하는 것으로 하여, 간접적으로 이용제공의무를 규정하고 있는 경우도 있다.
  이러한 명문의 규정이 없는 경우에도 정당한 사유없이 특정인에 대하여 당해 공기법의 이용을 거부하는 것은 평등원칙에 반하는 것으로 허용되지 않는다 할 것이다.
  2. 이용강제
  공기업의 이용이 법률상 또는 사실상 강제되는 경우가 있다. 공기업의 이용이 법적으로 강제되는 경우로서는 규약강제 행적처분에 의한 이용강제 직접 법률에 의한 강제등을 드는 것이 보통이다. 공기업을 광의로 영조물과 같은 관념으로 파악하는 경우에는 이러한 이용강제에 해당하는 실정법상의 예를 찾을 수도 있을 것이나, 공기업을 수익성 경이성을 그 요소로 하는 사업으로 한정하여 협의로 파악하는 경우에는, 이들 이용 강제에 해당하는 경우는 없는 것으로 보인다. 그에 따라 협의의 공기업의 이용이 강제되는 경우는 사실상의 이용강제에 한정된다고 본다. 다음에 항목별로 검토한다
  (1) 규약강제
  일정한 조건에 해당하는 자는 공기업의 이용을 위한 규약이 강제되는 경유이다. 그 예로서는 국공립학교의 입하고 국공립병원에서의 예방접종을 드는  서이 보통이나 이들 사레는 협의의 공기업의 이용관계가 아니라 영조물의 이용관계에 해당한다
  (2) 행정작용에 의한 이용강제
  경찰강제 기타 행정작용에 의하여 일정한 조건에 있는 자에 대하여 실력으로 공기업 이용관계에 놓이게 하는 경우이다. 그 예로서는 전염병환자의 강제격리를 들 수 있다. 그러나 이 경우도 협의의 공기업의 이용관계는 아니고, 영조물의 이용관계에 해당하는 것이다.
  (3) 법률의 규정에 의하여 당연히 이용관계가 설정되는 경우
  그 예로서는 산업재해보상보험법의 규정에 의하여 일정한 자가 당연히 산업재해보증보험가입자로 되는 경우를 들고 있다. 의료보험법의 경우도 그에 해당할 것이다. 다만 산업재해보상보험이나 의료보험이 공기업인지, 그와는 다른 급부행정의 한 작용형능인지에 대하여는 론난의 여지가 있다고 본다
  (4) 사실사의 이용강제
  국민의 일상생활상 필수적인 사업이 법률상 또는 사실상 국가나 지방 자치단체에 의하여 독점적으로 경영되고 있는 경우에는 국민은 그 역무나 재화를 이용하지 않을 수 없는 것이다. 즉 이 경우는 그 당해 공기업의 이용은 사실상 강제되고 있는 것이다. 수도 전화 철도 등의 이용이 이에 해당한다
  [4]. 공기업이용관계의 내용
  1. 일반적 특색
  공기업이용관계는 원칙적으로는 기업주체와 이용자 사이의 합의에 의하여 성립하는 당사자관계이다.
  그러나 그 이용관계는 내용적으로는 공기업의 이용조건이 법령 조례 또는 공기업규칙에 의하여 일방적으로 결정되어 있고, 이용자는 그러한 조건에 따라 이용할 수밖에 없는 부합규약관계인 것이 보통이다. 또한 공기업의 공익성에 비추어 법령이 사법사의 관계와는 다른 특수한 규율(예컨대 공급의무, 기업주체의 배상책임의 제한, 수수료의 강제징수 등)을 하고 있는 경우가 적지 않다
  2. 이용자의 권리
  (1) 공기업이용권
  1) 공기업이 이용관계가 성립하면 이용자는 재화 역무를 수급하거나 이용할 수 있는 권리를 가진다. 이것을 공기업의 이용권이라 한다
  2) 공기업 이용권은 재화 또는 역무를 제공받을 권리라는 점에서 책권으로서의 성질을 가지며, 또한 그것은 법규상 특별한 규정이 있거나 관계법의 합리적 해석에 따라 공권으로 해석될 수 있는 경우를 제외하고는 사권의 성질을 가진다. 이러한 공기업이용권은 다전성이 인정되는 것이 보통이다
  (2) 부차적 권리
  1) 평등한 급부를 받을 권리 이에 관하여는 법령이 명문으로 차별금지에 관한 규정을 두고 있는 경우도 있다. 그러한 규정이 없는 경우에는 헌법적 원리인 평등원칙은 공행정으로서의 공기업작용에도 적용된다고 할 것이다(행정사법의 원리)
  2) 소송제기권 기업주체의 위법한 행위로 공기업이용권을 침해당한 이용자는 행정소송(공법관계인 경우)또는 민사소송(사법관계인 경우)을 제기할 수 있는 것임은 물론이다
  3) 손해배상구조권 공기업의 이용과 관련하여 손해를 받은 이용자는 손해배상을 청구할 수 있다. 다만 공기업이용의 정형성,준전성에 비추어 또는 공기업의 원활한 경영을 위하여 법령상 기업주체의 손해배상 책임을 부인하거나 제한하는 경우가 있다.(우편법 38 내지 40, 철도법 72 내지 75)
  3. 기업주체의 권리
  (1) 이용조건설정권
  공기업의 이용조건의 중요한 사항은 법령(주택건설촉진법 32,38의 2, 38의 3) 또는 조례(수도공급규정)의 형식으로 정하여지고, 이러한 법령이나 조례의 범위 내에서 공기업규칙으로 구체적 조건을 정하되, 대부분의 경우 그에 대하여는 주무부장관의 허가를 받도록 하고 있다.
  전자는 법규이므로 그 이용조건은 기업주체와 이용자를 모두 구속하여 기업주체는 그에 따라 재화나 역무를 제공할 의무를 지고, 이용자에 의한 부정이용 기타 그 이용조건에 위반한 행위에 대하여는 형벌 과태료등의 제재를 과할 수 있다. 이에 대하여 후자는 법규의 성질을 가지지 않는 이용계약 또는 행정규칙에 그치는 것이므로 그에 위반한 이용행위에 대하여는 이용의 거부 정지 기타 불이익 조치를 취할 수 있을 뿐이다
  (2) 이용대가징수권
  1) 이용대가의 내용 공기업은 수익성을 그 요소로 하는 사업이므로 기업주체는 법규 또는 이용규칙이 정하는 바에 따라 공기업의 이용대가로서 수수료 또는 사용료를 징수한다.
  2) 이용대가징수권의 근처 공기업의 이용이 자유로운 것인 때에는 법규의 근거를 요하지 않고 기업주체가 공기업규칙으로 정할 수 있다.
  그러나 그 이용이 강제되는 경우에는 법령이나 조례의 근거가 있어야하며, 특히 독점사업(법률상 사실상 독점)의 요금은 주무부장관이 물가안정안원회와 국무회의의 법의를 거쳐 대통령의 승인을 얻어 결정하도록 되어 있다.(물가안정에관한법률4#1 12)
  지방공기업의 사업요금은 당해 공기업이 제공한 종대의 원가를 보상함과 아울러 기업으로서의 계속성을 유지할 수 있도록 결정되어야 한다.(지방공기업법 22)
  3) 이용대가구조권의 성질 이 청구권은 원칙적으로는 사법상의 가권으로서의 성질을 가지며, 그 징수절차는 민사사의 강제 징수절차에 의한다.그러나 관계법률이 그 징수를 행정상의 강제직수방법에 의하도록 규정하거나 그 부과 징수에 대한 불복수단으로서 행정소송을 규정하고 있는 경우등에는 이용대가청구권은 공권의 성질을 가진다.
  (3) 해지 정지 등
  1) 공기업을 광의로 영조물과 같은 관념으로 파악하는 입장에서는 공기업주체의권리로서 질서 유지권을 들고 그 내용으로서 이용자에 대한 명령 강제 및 징계권을 들고 있다. 그러나 공기업의 관념을 협의로 수익성을 요소로 하는 사업으로 파악하는 경우에는 이러한 명령 징계권이 인정될 여지가 원칙적으로 없다고 보며 이용자가 관계법령에 위반하거나 그 이용규칙을 어긴 경우에는 공기업주체가 이용관계를 해지하거나 정지할 수 있는 데 그친다고 본다
  2) 명령에 공기업관계를 위반한 이용자에 대한 처벌규정을 두고 있는 경우도 있다. 그러나 이러한 처벌은 공기업이용관계 내부에서의 기업주체의 관리권에 기한 것은 아니고, 이반공권력에 의하여 과하여지는 행정벌이다.
  [5]. 공기업이용관계의 종료
  (1) 이용목적의 완료
  당해 이용관계의 목적이었던 재화 역무의 공급 또는 이용이 완료(예컨대 우편물의 배송 병원의 퇴원 철도이용에 있어 목적지 도착 등)됨으로써 당해 관계는 종료된다.
  (2) 이용관계에서의 탈퇴
  공기업이용이 법률상 강제되는 경우를 제외하고는, 이용자는 그 이용관계에서 임의로 탈퇴할 수 있다.(예컨대 가입자에 의한 전롸가입규약의 해지)
  (3) 이용관계에서의 비준
  공기업의 이용자가 법령 또는 공기업규칙을 위반한 때에는, 공기업주체는 이용계약의 해지권 기타 관리권의 행사에 의하여 이용자를 그 이용관계에서 배제할 수 있을 것이다.
  (4) 공기업의 폐지
  공기업은 그 공익적 성격으로 인하여 자유로운 폐지는 허용되지 않는다. 그러나 정당한 이유가 있는 경우에는 소정의 절차에 따르는 공기업의 폐지가 가능한 것임은 물론이며 이 경우 이용관계는 당연히 소멸한다.
  제4항 공익사업의 특허
  여기서 공익사업의 특허라는 용어는 새로운 것으로서 통상적으로는 공기업의 특허라는 용어가 사용되고 있다. 그러나 다음에서 보는 바와 같이, 공기업의 특허라는 관념은 그에 따라 경영되는 특허기업도 공기업임을 그 내용으로 하는 것이다.
  그러나 협의의 공기업과 특허기업과는 구별되어야 할 것이므로 여기서는 공기업의 특허라는 용어 대신에 공익사업의 특허라는 용어를 쓰기로 하였다.
  [1]. 공익사업의 특허의 개념
  공익사업의 특허란 국가나 지방자치단체가 사인에게 일정한 공익적사업에 대하여 특별한 권리 의무를 내용으로 하는 경영권을 설정하여 주는 행위를 말한다
  사인이 경영하는 사업중에는 국민의 일상생화에 긴요한 재화나 역무의 제공을 그 내용으로 하는 공도의 공익성에 의하여 특징지어지는 사업이 있는데, 전기사업 자동차운송사업 해상운송사업 등이 그 예이다. 이러한 사업에 대하여는 그 공익성으로 인하여 법률이 특별한 규제를 하는 것이 원칙이다. 즉 관계법은 사인에 의한 이들 사업의 경영은 국가나 지방자치단체의 허가를 받도록 하는 한편, 그 경영에 있어서는 특별한 권리를 부여하는 동시에 특별한 의무를 부과하고 있는 것이다. 공익적 사업에 대한 실정법지의 이러한 특별한 규제현상에 기한 법제를 여기서는 공익사업의 특허라고 파악하고, 그에 따라 경영되는 기업을 특허기업으로 부르기로 한다
  [2]. 공기업의 특허론 및 공기업과의 구별
  1. 공기업의 특허론
  (1) 관계학설의 개관
  현재 국내의 다수설적 견해는 이 문제를 공기업의 특허라는 항목에서 다루면서 공기업의 특허를 공기업의 경영방식의 하나로 파악하고 있다.
  “국가 또는 공공단체가 경영하는 공기업의 전부 또는 일부를 타자에게 부여하는 형성적 행위를 공기업의 특허라 하고, 그 기업을 특허기업이라고 한다”는 견해가 그것이다. “공기업의 특허란 행정주체가 일정한 공기업 경영에 관한 포괄적 법률관계를 설정하는 행정행위를 말한다. 공기업의 특허에 의하여 경영되는 기업을 특허기업이라 한다. 공기업은 국가나 공공단체와 같은 행정주체가 그 기관에 의하여 경영하는 것이 원칙이나,.. 타인으로 하여금 일정한 공기업을 관리 경영하게 할 수 있는 것이며, 공기업의 특허를 받은 자를 특허공업자라고 한다”는 견해도 같은 입장이다.
  (2) 다수설의 비판적 검토
  위에서 본 공기업의 특허론의 일정한 공익성 사업은 그 성질상 당연히 공기업에 속하고 그에 대하여는 국가의 독점적 경영권이 인정되는 것이라는 전제에 입각하고 있는 것이나, 이러한 전제적 명제가 부당한 것인지는 의문이다. 저자의 견해로는 본질적으로 공기업에 속하는 사업은 없는 것이고, 공익적 사업이라 하여도 그에 대한 국가 등 행정주체의 일반적인 독점적 경영권을 인정할 수 있는 실정법적 근거는 없으며, 오히려 법률이 국가의 독점적 경영권을 인정하고 있는 겨우 외에는 국가 등 행정주체와 동시에 사인도 당해 사업을 관리 경영할 수 있는 것이 원칙이라고 본다
  그러나 사인에 의한 당해 공익적 사업의 경영에 대하여는 그 공익성으로 인하여 행정주체의 특별한 허가를 요하는 것으로 하고, 당해 기업에 대하여는 일정 한도에서의 특권을 부여함과 동시에 특별한 의무를 규정하는 등 특수한 규제를 하고 있는 것이 실정법의 실제인 것이다. 이러한 실정법에 따라 사인이 허가(특허)를 받아 경영하는 사업은 공익적 사업이기는 하나, 그 자체가 공기업은 아닌 것이다. 즉 관계법에 의한 당해 사업의 경영권을 설정하여 주는 특허행위는 공기업의 특허가 아니고, 사인에 대하여 특별한 권리 의무를 내용으로 하는 공익적 사업의 경영권을 설정하여 주는 행위이며, 당해 기업은 사기업으로서의 공익기업일 뿐 공기업은 아닌 것이다.
  2. 공기업과의 구별
  (1) 공기업관념의 협의성
  1) 기술한 바와 같이 공기업은 국가 지방자치단체 기타 그에 준하는 조직이 직접 사회공공의 이익을 위하여 행하는 비권력적 사업 중에서 경리성,기업성을 가지는 사업이다. 여기서 그에 준하는 조직이란 정부투자개발관리기본법이 정하는 것으로 정부가 자본금의 전부 또는 50%이상을 투자하여 설립한 법인 및 지방공기업법이 규정하고 있는 지방공사 공단으로서 학문상의 특수법인을 말한다. 이러한 특수법인은 독립법인이기는 하나, 실질적으로는 국가 또는 지방자치단체의 행정조직의 일부를 이루는 것이다.
  2) 이러한 의미의 공기업관념은 사회공공의 이익을 위한 사업, 즉 공익적 사업 중에서 국가 지방단체 및 특수법인에 의하여 경영되는 사업에 한정된다.
  이에 대하여 이른바 공기업의 특허의 경우에 있어서는 사인이 국가등의 특허를 받아 일정한 사업을 경영하는 것으로서, 공익성이 강한 사업이 그 대상이 되기는 하나, 그 자체만으로 당해 사업이 공기업으로서의 성질을 가지는 것은 아니고, 그 경영주체도 사기업으로서의 법적 지위를 가지는 것이다.
  이러한 관점에서 여기서는 공기업의 특허라는 용어 대신에 공익사업의 특허라는 용어를 사용하기로 하였다.
  (2) 다른 공기업관념의 정립불가성
  위에서 본 바와 같이 공기업관념을 그 성질 및 주체를 요소로 하여 제한적으로 파악하는 경우에는 공기업의 특허에 있어서의 당해 사업은 공기업에 해당하지 않게 된다.
  그러나 공기업은 학문적 관념이고 이 관념을 광의로 파악하여 공익적 사업일반으로 정의하고, 이러한 공기업으로서의 공익사업은 원칙적으로 국가 등의 행정주체만이 관리 경영할 수 있다는 이론도 일단 상정될 수 있을지 모른다. 그러나 이러한 이론구성에는 기본적으로 다음과 같은 문제점이 있다. 즉 #1 먼저 실정제도상의 문제로서, 공익사업에 대한 국가 등의 독점적 경영권을 일반적으로 인정할 수 있는 실정법상의 근거는 없다고 하는 점이다. 우리 헌법은 국민의 영업의 자유를 인정하고 있으므로, 공익적 사업이라 하여도 법률이 국가의 독점적 경영권을 명시적으로 규정하지 않는 한, 당해 사업의 사인에 의한 (병렬적) 경영권은 인정된다고 할 것이다. #2 다음에 보다 본질적인 문제로서, 공익사업에 있어 그 공익성의 내용은 매우 다양한 것으로, 그에는 국민생활에 필수불가결한 역무 재화를 제공하는 것에서부터 넓게는 최소한도의 유용성을 가지는 것까지도 포함될 수 있는 것이다. 그레 따라 그 사업의 성질만에 입각한 공기업관념의 정의에 있어서는 론자마다 그 범위가 달라질 수밖에 없을 것으로 본다. 따라서 공기업의 범위를 확정하고 다른 공익적 활동에 대한 그 독자성을 설정하기 위하여는 공기업의 정의에 있어서 경영주체도 그 구성요소로 파악할 수 밖에 없다고 본다
  [3]. 공익사업의 특허의 의의
  공익사업의 특허란 국가나 지방자치단체가 사인에게 특정한 공익사업에 대하여 특별한 권리 의무를 내용으로 하는 경영권을 설정하여 주는 행정행위를 말한다. 그 내용을 분설하면 다음과 같다.
  (1) 국가 등의 행정주체가 그 출원에 기하여 사인에게 특정 공익사업의 경영권을 설정하여 주는 행정행위이다. 특허의 주체는 국가인 것이 보통이나 지방자치단체도 될 수 있다.
  (2) 특허에 의하여 그 상대방에는 일반 국민에게는 인정되지 않는 특별한 권리가 부여되고, 또한 특별한 의무가 부과된다. 따라서 특허행위는 형성적 행정행위이다. 이처럼 공익사업의 특허에 있어 그 기업에 대하여 특별한 권리가 부여되고 특별한 의무가 부과되는 것은 당해 사업이 공익적 사업이라는 사실에 기인하는 것이다.
  그러나 이 문제와 관련하여서는 특허행위의 성질 또는 그 법률관계의 내용 등에 관하여 견해가 대립하고 있는바, 다음에 그 내용을 간단히 검토하기로 한다.
  1) 독점적 경영권설정설 이 설은 공익사업의 특허는 사업의 독점적경영권을 특정인에게 설정하여 주는 행위하고 본다. 그에 따라 원칙적으로 특허의 범위는 제한되게 된다.
  2) 포괄적 법률관계설정설  이 설은 특허를 그 대상사업의 경영에 관한 각종의 권리 의무를 포괄적으로 설정하는 설권행위로 본다. 즉 당해 공익사업을 경영할 수 있는 권리와 그 효과적인 경영을 담보하기 위한 여러 특권을 부여함과 동시에, 특별한 의무 부담의 부과를 내용으로 하는 포괄적 법률관계의 설정행위를 특허로 보는 것이다.
  3) 허가의 일종으로 보는 견해 이 설은 공익사업의 특허와 영업허가와의 성질상 구별을 부인하고, 영업의 자유를 보장한 헌법 아래에서는 특허도 자유(권)의 회복을 의미하는 허가의 일종으로 본다. 다만 이 견해도 경찰허가와 공익사업이 특허와의 법제상의 차이는 인정하나, 그것은 규제목적에서 오는 상대적인 차이에 불과하다고 본다.
  4) 결어 이상의 3개 학설은 그 외형상의 차이에도 불구하고, 실정법과 관련하여 검토하는 경우 내용적으로는 본질적인 차이가 없는 것으로 보인다.
  독점적 경영권설정설은 독점적 경영권을 설정하여 주는 행위만을 특허라고 보아서 일단 특허의 내용이나 범위를 구체적으로 확정하여 주는 장점이 있는 것으로 보이며, 현재 유력설로 되어 있다. 그러나 이설을 취한 학자들이 들고 있는 실정법상의 예를 검토하면, 독점적 경영권이라는 요소가 그 정도로 결정적 의미를 가지는 것인지에 대하여는 의문이 제기될 수 있는 소지가 있다. 이 논자를 실정법상의 예로서 전기사업 자동차운수사업 및 해상운송사업을 들고 있다.이중에서 전기사업의 경우는 그 허가구역 내에서는 완전한 독점권이 보장되어 있으나, 자동차운수사업이나 해상운송사업의 경우에는 동일로선 또는 사업구역내에 복수사업자의 존재는 인정하면서, 다만 수급균형의 유지를 면허조건으로 하고 있다.그 결과 허가업체의 수는 일정수로 제한되고, 그 한도에서는 독점적 경영권이 인정된다고 할 수도 있다. 그러나 이 정도의 독점적 경영권의 인정이 다른 허가 등의 행위와 구별할 수 있는 결정적 기준이 되지는 않는다고 본다. 왜냐하면, 예컨대 구석유사업법에 의한 석유판매업의 허가기준으로서도 석유수급안정의 목적상 주유소 사이의 거리가 그 허가기준으로 되고 있었는데, 이 경우에도 그 허가업체는 당해구역 내에서는 독점적 이익을 누리나, 그레 따라 당해 행위를 반드시 특허라고 볼 것은 아니기 때문이다.
  따라서 포괄적 법률관계설정설이 실정법과 보다 부합하는 것으로 본다. 위에 적은 대로 일정한 사업은 그 공익적 성격으로 인하여 법률이 그 경영에는 행정청의 허가를 받도록 하면서, 당해 사업의 경영에 있어서는 특별한 보호조치를 규정하고 또한 그 경영주체의 여러 의무를 규정하고 있는 경우가 있다. 이 경우 당해 사업의 허가(특허)를 받은 자에게는 관계법상의 특별한 권리가 부여됨과 동시에 특별한 의무도 부과되는 것임은 물론이다.
  이러한 의미의 공익사업의 특허는 행정주체의 독점적 경영권에 속하는 공기업의 특허가 아님은 기술한 바와 같거니와, 그러한 점에서 공익사업의 특허와 영업의 허가는 본질적 차이가 있는 것은 아니고, 양자의 차이는 다만 법률상의 규제목적이나 정도에 기인하는 상대적인 차이에 불과하다고 보는 위의 제 3설의 부당성도 인정될 수 있다고 본다.
  (3) 특허의 대상인 사업은 공익적 사업이다. 그러나 이것은 당해 사업 그 자체가 공기업임을 의미하지는 않는다. 공익적 사업은 국가 등의 행정주체나 그에 준하는 특수법인이 관리 경영할 수도 있으나, 또한 사인도 그를 경영할 수도 있는데, 후자가 공익사업의 특허인 것이다. 이 경우 당해 사업은 영리적 목적으로 운영되는 사인의 사업이며, 그 경영주체는 사법인이다.
  다만 특허의 대상인 사업이 공익사업이라는 점에서 법률상 여러가지 특별한 규제를 가하고 있는 결과, 그 한도에서 공익기업(특허기업)의 경영에 있어서는 일반영업과는 다른 특수성이 인정되는 것이며, 그 한도에서 공익사업의 특허의 문제를 검토할 만한 실익도 있는 것이다.
  [4]. 공익사업의 특허와 영업허가와의 구별
  1. 개설
  공익사업의 특허와 영업의 허가는 모두 일정한 사업 또는 영업의 경영에 있어 사전에 국가 등에서 그를 위한 허가(광의)를 받는 절차라는 점에서는 공통성이 있다. 또한 공기업의 특허론이 주장하는 것과는 달리 특허의 대상인 사업은 공익성이 강한 사업이기는 하나, 그 자체 공기업은 아니고, 또한 그 경영권은 국가에 독점되어 있는 것도 아닌 것으로서, 사인도 원칙적으로 이를 경영할 수 있는 것이라는 점에서는 영업의 허가와 본질적인 차이는 없다.
  그러나 공익사업의 특허의 경우에는, 당해 사업의 공익성으로 인하여 법률이 여러가지 특별한 규율을 하고 있는 결과, 규제의 목적 내용, 그에 따른 당해 행위의 성질, 경영주체의 법적 지위 등에 있어 상대적이기는 하나 양자 사이에는 일정한 차이가 인정된다.
  2. 사업의 대상
  허가는 식품접개업,숙박업,유기장업 등과 같이, 성질상 그 공익성이 특히 부각되지 않는 사업을 그 대상으로 한다. 이에 대하여 특허의 대상인 사업은 전기사업, 수도사업 등과 같이 상당히 고도의 공익성에 의하여 특징지어지고 있는 사업이다. 다만 양자의 차이는 상대적인 것으로 허가대상인 사업이 상황의 변화에 따라 그 공익성이 부각되어 관계법상 특수한 규제를 받게 되어, 종전의 허가가 공익사업의 특허로 전환될 수도 있는 것임은 물론이다. 그러나 상대적이기는 하나, 허가와 특허대상인 사업의 결정은 그 공익성의 정도에 따라 판단되는 문제라 할 것이다.
  3. 규제의 목적, 내용
  (1) 영업허가의 경우에는 그 사업은 국민이 자유로이 행할 수 있는 것이 원칙이나, 공공의 안녕, 질서, 공중위생 등의 견지에서 법률로 그에 대한 일정한 제한을 가하는 것으로서, 이 경우 법률에 의한 규제는 소극적인 것임을 본질로 한다.
  (2) 공기업의 특허에 있어서는 그 대상인 사업은 국민생활에 긴요한 것이라는 사실에 기인하여, 그 원활하고 적정한 수행을 담보하기 위하여 관계법률은 경영주체에 특별한 권리를 부여하거나 기타 조치를 규정하고 또한 여러 의무를 부과하는 것이 보통이다.
  4. 행위의 성질
  (1) 형성행위성 여부
  1) 영업허가는 일반적 금지를 해제하여 자연적 자유를 회복시켜 주는 것이므로 명령적 행위인 데 대하여, 특허는 특정인에게 특별한 권리를 설정하여 주는 행위이므로 형성적 행위라고 보는 것이 통설적 견해이다.
  2) 그러나 영업허가도 단순히 자연적 자유를 회복시켜 주는 것은 아니고, 허가 요건에 해당하는 경우에는 그에 대한 일반적 금지를 해제하여, 헌법상의 영업의 자유(권)을 적법하게 행사할 수 있는 법적 지위를 설정하여 주는 행위하는 점에서, 허가도 본질적으로는 형성적 행위로서의 성질을 가진다고 할 것이다.
  다만 영업허가에 있어서는 원칙적으로 헌법상 이미 부여되어 있는 영업의 자유(권)을 적법하게 행사할 수 있게 하여 주는 것에 그치고, 새로운 권리를 설정하여 주는 것은 아니라는 저에서는 특별한 권리, 의무를 내용으로 한 경영권을 설정하여 주는 공기업의 특허와는 구별되는 것이다.
  3) 이와 관련하여 학설은 영업허가에서 받는 이익은 반사적 이익에 불과한 것이고, 특허에서 받는 이익은 법적으로 보호되는 이익이라는 점에서 양자는 구별된다고 보고 있다.
  그러나 이에 대하여는 보다 구체적인 검토를 요한다. (협의의) 허가에 있어서도 그 허가에 따라 영업을 할 수 있는 이익 또는 업적 지위가 법적으로 보호되는 것이라는 점에 대하여 의문이 없다고 본다. 여기서 문제로 되고 있는 것은 관계법이 허가의 요건으로 일정 지역에 대한 허가자의 수적 제한 또는 거리제한 규정을 두고 있는 결과 기존업자가 받는 독점적 이익의 성질에 관한 것이다. 이 경우에는 관계규정의 목적, 취지가 전적으로 공익만을 위한 것이다. 이 경우에는 관계규정의 목적, 취지가 전적으로 공익만을 위한 것인지, 적어도 부수적으로는 기존업자의 이익보호도 목적으로 하는 것인지에 따라 판단되어야 할 것이고, 허가에 있어서의 당해 이익은 반사적 이익이라고 일률적으로 단언할 수는 없다고 본다.이와 관련하여서는 거리제한 규정의 결과 기존 목욕장업자가 받는 이익은 반사적 이익이라고 한 대법원의 판례(대판 1963.8.31,63누101; 대반 1984.11.13, 84누839)를 들고 있으나, 이 판례는 거리제한이 행정규칙에 규정되고 있었던 사업에 관한 것임을 유의하여야 할 것이다. 주유소간의 거리제한규정을 위반한 신규허가를 기존업자가 다투는 사건에서는 기존업자의 원고적격이 당연히 인정된다고 보는 것이 판례의 입장이다.
  이처럼 엉업허가의 경우에 그 요건으로서 거리제한규정이 있고 그로부터 받는 이익이 법적으로 보호되는 이익으로 판단되는 경우에 있어서는 당해 허가의 성질에 대한 판단이 문제로 될 수 있다. 이 경우 당해 행위는 허가로서의 본질은 변하지 않고, 다만 법률이 예외적으로 그에 대한 보호규정을 둔 것에 그치는 것으로 보면 충분하다고 본다. 그러나 당해 행위인 면이 있으나, 허가와 특허를 엄격히 구별하는 견지에서는 이러한 결론에 도달할 수밖에 없는 것인지도 모른다.
  (2) 기속행위성 여부
  1) 허가를 요하는 영업에 있어서는 공공의 질서나 공중위생 등의 견지에서 헌법상의 영업의 자유가 제한되고 있는 것이므로, 그러한 제한사유에 해당하지 않은 경우, 즉 관계법상의 허가요건을 충족하는 경우에도 허가를 거부하는 것은 헌법상 보장되고 있는 영업의 자유를 부당하게 침해하는 것으로서 허용되지 않으므로, 허가를 하여야 할 기속을 받는다고 본다. 즉 영업허가는 기속행위인 것이다.
  2) 이에 대하여 특허는 재량행위로 보는 것이 통설, 판례의 입장인바, 이러한 통설, 판례의 견해는 원칙적으로 타당하다고 본다. 다만 특허라고 하여 당연히 재량행위인 것은 아니고, 이 경우에는 관계법이 정하는 요건의 해석과 관련하여 행정청에 판단의 여지가 인정될 수 있는 경우가 적지 않으므로, 그러한 한도에서 특허의 재량행위성이 인정된다고 할 것이다.
  요컨대 특허의 대상사업은 통상 고도의 공익성이 요구되는 사업이라는 점에서, 행정청에게 특허 요건에 대한 구체적 판단의 여지가 인정될 소지가 크다고 할 것이며, 이러한 요건의 해석, 적용에 있어서 행정처의 판단이 존중되는 한도에서 당해 행위는 재량행위로서의 성질을 가진다고 할 것이다.
  5. 보호 감독 기타
  공익사업(특허기업)에 대하여는 법령상 각종의 보호조치가 구정되고, 그에 대한 국가 등의 특별한 감독수단이 규정되어 있는바, 이러한 점에서 허가를 요하는 영업의 경우와는 다른 것이다. 다음에서 그 내용을 구체적으로 검토하기로 한다.
  [5]. 특허기업의 법률관계
  행정주체의 특허를 받아 관리, 경영되는 공익사업의 적정, 원활한 수행은 국민의 일상생활에 있어서는 결정적으로 중요한 의미를 가진다. 그에 따라 법률은 이러한 공익사업의 경영에 있어, 그 경영주체에 특별한 권리나 기타 보호가치를 규정하는 동시에, 특별한 의무를 부과하고 국가등의 감독통제 등을 규정하고 있다. 그 구체적인 내용은 개개의 법률이 정하는 바에 따라 다른 것이나, 그 일반적인 내용은 다음과 같다.
  1. 특허기업자의 권리와 특권
  (1) 기업경영권
  특허를 받은 자는 법률 및 특허명령서가 정하는 바에 따라 당해 사업을 경영할 수 있는 권리를 가지는데, 이것을 기업경영권이라 한다. 이러한 기업경영권은 국가에 대한 공권이며 모든 제3자에 대항할수 있는 사권은 아니다. 그러나 관계법에 의하여 일정 한도에서의 독점권이 인정되는 경우가 많다.
  특허기업과 제3자(이용자 기타)와의 관계는 원칙적으로 사업관계이다. 그러나 법률상 기업자에 부여된 공법적 특권의 행사에 관련된 것은 공법관계이다(예컨대 특허기업에 의한 타인의 토지의 수용, 사용).
  (2) 특허기업자의 특권
  특허기업에는 당해 사업의 원활한 수행을 위하여 법률상 각종의 특권, 특전이 부여되고 있다. 그 내용은 개개의 법률에 따라 다르나 그 중 중요한 것은 다음과 같다.
  1) 공용부담특권 토지의 수용,사용,출입이나 장해물 소거 등 제 3자에 특별한 부담을 과할 수 있는 권리가 부여되는 경우가 많다(전기사업법 55 내지 57)
  2) 공물사용권 기업경영에 필요한 경우에는 공물사용권이 인정되는 경우가 많다. 다만 그에는 공물관리청의 허가, 동의 등의 절차가 요구되는 것이 보통이나, 정당한 사유 없이는 그 사용을 거부하지 못한다고 할 서이다(도시가스사업법 31)
  3) 경제상의 보호 특허기업에는 경제상 특별한 보호조치가 부여되는 경우가 많은 바, 그 중요한 것으로는 면세, 보조금 고채, 고부출자 등을 들 수 있다.
  4) 행정벌에 의한 보호 특허기업에 대하여도 공기업의 경우와 같이 일정한 벌칙에 의하여 그 기업경영을 보호하는 경우가 있다.( 도시가스사업법 48 #1#2)
  5) 사업의 독점권의 부여 관계법이 당해 사업이 합리적, 계속적 경영을 확보하기 위한 견지에서 일정한 한도에서 독점권을 인정하는 경우가 있음은 기술한 바와 같다.
  2. 특허기업자의 의무와 부담
  특허기업자에게는 그 사업의 공익성에 기하여 위의 여러 가지 특권, 특전이 부여되는 반면, 영업허가와는 다른 특별한 의무나 부담이 부과되고 있다.
  (1) 특허기업자의 의무
  1) 기업경영의무
  (가) 사업개시의무 특허기업자에게는 일정한 기간 안에 사업을 개시할 의무가 부과되고 있다(예컨대 전기사업법 7). 이것은 영업허가에 있어서는 원칙적으로 그 개시의무가 없는 것과 대조를 이루는 것으로, 이러한 사업개시의무는 당해 사업의 공익성에 기인한 것이다. 이 의무를 이행하지 않을 때에는 특허는 효력을 상실하거나 취소될 수 있다(예컨대 전기사업법 14#1 i).
  (나) 사업의 계속적 시행의무 특허대상인 사업은 국민의 일상생활에 긴요한 재화, 역무를 제공하는 공익적 사업이므로 그것은 계속적으로 시행되어야 하는 것이다. 그에 따라 법령상 사업의 양도, 폐지, 휴지 또는 회사의 합병이나  해산 의 자유를 제한하고, 주무관청의 인가를 받거나 일정한 기일 전에 신고하도록 규정하고 있는 경우가 많다(전기사업법 10, 12, 13 수도법 27).
  (다) 이용제공의무 특허기업자는 기업을 일반공중의 이용에 계속적으로 제공할 의무를 지며, 정당한 이유 없이 그 이용을 거절하지 못한다(수도법24, 전기사업법 16, 자동차운수사업법 24).
  2) 지휘, 감독을 받을 의무 특허기업은 그 사업의 공익성으로 인해 그에 대한 국가 또는 지방자치단체의 특별한 지휘, 감독을 받는다.
  (가) 기업의 감시 특허기업의 사업의 감시를 위하여 신고, 보고를 받거나 감독상 필요한 경우에는 임검, 검사를 행하는 경우가 있다(수도법 49, 전기사업법 63, 삭도궤도법 30).
  (나) 기업의 물적 기초에 대한 감독 특허기업에 대하여는 역무나 재화의 공급 기타 공익상의 필요에 기한 사업의  조정이나 통폐합을 명하거나(도시가스사업법 40), 다른 사업의 경영이나 사업의 합병을 제한하는 경우가 있다(전기사업법 11).
  (다) 기업활동에 대한 감독 특허기업의 사업계획에 대한 주무 관청의 인가 및 변경명령(주택건설촉진법 33), 공급사업(수도, 전기등), 운송사업의 공급조건, 운송조건의 설정, 변경에 대한 주무관청의 인가(수도법 23, 전기사업법 17), 기타 주무관청에 의한 공익상 필요성의 판단에 따른 공급조건, 수송조건에 관한 명령 등을 규정하고 있는 경우가 많다. 공급조건, 운송조건에 대한 인가 중에서 가장 중요한 것은 요금의 인가이다(수도법 23, 자동차운수사업법 8).
  또한 특허기업자가 법령, 특허명령서에서 정한 의무를 위반하거나 공익을 해하는 사유가 있을 때에는 처벌, 사업의 정지, 변경, 기업의 강제관리, 특허의 철회 등을 규정하고 있는 경우가 많다.
  (2) 특허기업자의 부담
  당해 사업의 목적달성을 담보하기 위하여 부과되는 부담은 개별법에 따라 다르나 그 중요한 것은 다음과 같다.
  1) 기업물건의 불융통성 특허기업자의 사업에 사용되는 토지, 물건은 공익사업의 실시에 필요한 것이라는 점에서 공법상 그 융통성이 제한되어, 기업자가 임의로 이를 처분하거나 담보설정을 하지 못하는 것이 보통이다(삭도, 궤도법 17, 도시가스사업법 6). 이러한 제한에 위반된 처분행위는 무효이다.
  2) 특별부담 당해 사업의 공익성으로 인하여, 특허기업자에는 저렴한 재화, 역무를 공급하거나(수도법 8#2) 등의 특별한 의무가 부과되는 경우가 많다.
  (3) 특허료납부의무
  특허기업자는 당해 사업의 법적 또는 사실상의 독점으로 받는 이익에 대한 대상으로서 법령 또는 특허명령서에 의하여 금전 또는 물건을 납부하는 의무를 지는데, 이를 공납금 또는 보상금이라고도 한다.
  (4) 매수에 응할 의무
  당해 사업의 공익성에 의거하여 법률은 그 기업자에 국가 등의 매수에 응할 의무를 부과할 수도 있을 것이다.
  [6]. 특허기업의 이전, 위탁 및 종료
  1. 특허기업의 이전
  특허기업의 이전이란 특허기업자가 그 기업경영권을 타인에게 이전하는 것을 말한다. 특허기업의 특허는 당사자의 경영능력 기타 인적 사항을 참작하여 행하여지는 것일 뿐만 아니라, 그 성패는 국민의 일상생활에 중대한 영향을 미치는 것이므로, 그 이전성이 제한되는 것이 보통이다. 제한의 양태는 개별법에 따라 다르나, 일반적으로는 이전 자체는 허용하되 주무관청에 신고하게 하거나 인가를 받게 하는 것이 보통이다(도시가스사업법 6, 전기사업법 10).
  특허기업의 일반적 이전방법으로는 양도, 상속, 회사의 합병, 매수 및 경락등을 들 수 있다.
  2. 특허기업의 위탁
  기업경영권은 원래의 기업자가 가지고, 그 실제적인 경영, 관리만을 타인에게 위탁하는 것을 말한다. 특허기업의 위탁에는 임의위탁(삭도, 궤도법 19)외에도 강제관리가 있다. 강제관리는 일정한 사유가 발생한 경우에 기업자의 의사에 관계없이 법원 또는 행정청의 결정으로 타인으로 하여금 당해 기업을 경영, 관리하게 하는 경우이다.
  3. 특허기업의 종료
  특허기업은 그 사업의 공익성으로 인하여 기업자가 이를 임의로 폐지하지 못하는 것임은 앞에서 본 바와 같다. 또한 국가도 당해 사업의 계속적 시행을 위하여, 보조금의 지급, 면세 등의 지원조치 또는 그 강제관리 등의 조치를 강구하는 것이 보통이다. 그러나 이것은 특허기업은 어느 경우에나 존속되어야 하는 것을 의미하는 것은 아니다.
  특허기업의 종료사유에는 기업자의 의사에 의하는 임의종료(사업의 폐지, 회사의 해산)와 법정종료(특허의 실효, 특허기간의 만료, 특허의 철회)가 있다. 임의종료의 경우에는 주무관청에 신고하여야 하거나 그 인가가 필요한 것이 보통이다.  
  제4절 사회보장법
  제1항 사회보장의 의의
  제1. 사회보장의 개념
  [1]. 기본적 관념
  사회보장의 관념에 관하여는 각국의 관계법이나 국제조약에서도 이를 명확히 규정하고 있지 않다. 그것은  사회보장이 특히 제2차세계대전 이후에 계속 확대, 발전되고 있는 동적인 제도라는 사실에 기인하는 것으로 보인다.
  그러나 이에 관한 각국의 실정법 및 국제조약, 선언 등의 내용을 검토하여 보면, 이 제도는 이른바 ‘사회적 위험’에 대한 보상제도로서 사용되고 있음을 알 수 있다. 사회적 위험으로서는 #1 질병, #2 임신, #3 폐질, #4 노령, #5 노동재해, 직업병, #6 사망, #7 가족부담, #8 실업을 드는 것이 보통이다.
  따라서 사회보장제도는 내용적으로는 이상의 사태에 대한 보상을 위한 특수합법체계라고 할 수 있다.
  [2]. 사회정책적 관념에 의한 보완
  위에서 든 여러 사회적 위험은 내용적으로는 수입의 감소, 상실 또는 그 예외적 지출을 야기하는 것으로, 그에 의하여 각자의 경제상태에 부정적으로 작용하게 되는 것이다. 오늘날의 사회보장제도가 이러한 여러 사태의 발생에 따른 결과를 보상한다는 것은 결국 각자의 경제적 안정을 보장한다는 것을 의미한다고 할 수 있다.
  이러한 관점에서는 사회보장의 제1차적 목적은 각자의 경제적 안정의 보장에 있는 것으로, 위에 열거한 사회적 위험의 목록은 부차적 의미만을 가지는 것으로 볼 수도 있다. 그에 따라 사회정책적 관점에서는, 사회보장은 위의 여러 사회적 발생 결과에 대한 보상뿐만 아니라, 그 예방조치도 그 내용으로 하여야 한다는 결론에 도달하게 된다. 즉 사회보장은 사회정책적 관점에서는 단순히 사회적 위험에 대한 보상제도에 그치지 않고, 모든 형태의 예방조치를 포함하는 개인의 사회적 위험에 대한 보호(보상, 예방)제도라고 할 수 있다.
  사회보장을 이처럼 사회정책적 관점에서 정의하는 경우에는 그것이 다른 사회적, 국가적 정책(교통정책, 주택정책, 경제정책 등)과의 구분이 불가능하게 되어 사회보장제도의 독자성을 부인하게 되는 결과로 된다는 점에서 타당한 것이라고 할 수 없게 된다.
  그러나 사회보장의 목적이 개인의 경제적 안정의 보장에 있는 것이라는 점에서 사회보장을 어느 경우에나 전기한 사회적 위험이 보상제도로 한정하여 파악할 것은 아니고, 내용적으로 이러한 기본적 제도와 밀접한 관련을 가지고 그를 보완하여 주는 법제라면 이를 사회보장의 관념에 포함시킬 수도 있을 것이다. 이러한 점에서 사회보장에 대한 사회정책적 관념은 일정 한도에서 그 기본적 관념을 보완하여 주는 기능을 수행한다고 할 수 있다.
  제2. 사회보장제도
  사회보장제도는 형식적으로는 각국의 사회보장 관계법에 의하여 정립되어 있는 특유한 법제도라고 할 수 있다. 이러한 의미의 사회보장의 내용은 국가에 따라 다른 것이며, 그것은 또한 여러 관점에서 분류할 수 있다. 다음에서는 이 중에서 두 가지 구분방식에 대하여만 검토한다.
  [1]. 급여의 기초에 의한 구별-사회보장, 공적 부조
  이것은 급여의 기초를 기준으로 한 구분인바, 각국의 사회보장제도는 기본적으로 이러한 두 가지 법제로 구성되어 있다.
  1. 사회보험
  이것은 수혜자 등이 보험료 등 일정한 갹출금을 납부할 것을 요건으로 하여, 환언하면 보험원리에 기하여 급여를 행하는 방식으로서, 이러한 사회보험은 사회보장제도의 근간을 이루고 있다.
  사회보험은 연혁적으로는 노동보험을 중심으로 하여 생성된 것이고 현재도 여전히 사회보험의 주요한 부분을 이루고 있으나, 오늘날의 사회보험은 그 내용이 보다 다양화되고 또한 그 일부의 적용대상은 전 국민에 확대되고 있다(의료보험, 노령보험 등).
  이러한 사회보험은 질병, 노령 등 사회적 위험의 발생에 대하여 생활불능이나 생활곤궁상태로의 전락을 방지하려는 (방빈적 목적)을 가지는 것이다.
  2. 공적 부조
  이것은 생활이 곤궁한 상태에 있는 자에게 국가, 지방자치단체가 갹출을 요건으로 하지 않고 최저생활에 필요한 급여를 행하는 제도로서, 그 점에서 사회보험과는 구별된다. 공적 부조의 내용은 국가에 따라 다르나, 사회보장의 기본제도인 사회보험의 보충제도로서, 각국에서 일반적으로 실시되고 있다.
  이러한 공적부조는 생활불능이나 생활곤궁의 현실에 대한 시후적 구제로서의 성질을 가지고, 생활에 절대적으로 필요한 비용을 지급하여 주는 최저생활비 한도 내에서의 수요급여라는 형태를 취한다. 그에 따라 공적 부조의 지급에 있어서는 필연적으로 (생활자력부조)를 거치게 된다.
  3. 사회복지의 관념
  사회복지라는 용어는 일상생활에서 가장 자주 접하는 것이나, 그 내용이 확정되어 있는 것은 아니다. 이 용어는 광의의 사회보장과 동의어로 사용되는 경우도 있고, 사회보장의 실현을 위한 시설 내지는 시민의 복리향상을 위헌 시설(예컨대 운동시설, 휴양시설 등)의 의미로 사용되는 경우도 있다. 이러한 경우 사회복지라는 관념은 그 자체로서는 독자적 의미는 없다고 할 것이다.
  사회복지라는 관념은 보다 협의의 비금전적 급여에 의한 생활상의 (핸디캡)을 경감시켜 주는 제도로 사용되는 경우도 있다. 그 경우 관계법제가 소득보장적 급여를 그 내용으로 하는 것인 때에는 그것은 사회보장제도의 일부를 이룬다고 할 것이다. 예컨대 우리의 아동복지법이나 장애인복지법 등이 그 예이다. 다만 이러한 경우는 공적 부조의 범주에 포함시켜 검토하여도 별다른 무리는 없을 것으로 본다.
  [2]. 사회보장의 영역에 의한 구분 - 사회보장제도의 일반적 내용
  사회보장제도는 국가에 따라 그 내용이나 구체적 법제가 다르지만 일반적으로 다음의 여러 분야로 구성되어 있다.
  (1) 사회보험
  사회보험은 #1 질병보험, #2 출산보험, #3 장애보험, #4 실업보험, #5 노령보험, #6 사망보험 등을 그 내용으로 한다.
  (2) 노동재해, 직업병 보상
  노동재해, 직업병보상제도는 갹출금의 납부를 조건으로 하여 급여가 지급된다는 점에서는 사회보험과 다르지 않으나, 그 갹출금은 사용자가 전납한다는 점에서 사회보험과는 구별된다. 다만 이 보험도 갹출급여제를 취하고 있다는 점에서 다음에서는 사회보험의 일부로서 검토한다.
  (3) 가족급여
  가족급여는 원칙적으로 무갹출급여를 그 내용으로 하는 것이나, 그 급여는 공적 부조와은 달리 생활자력을 전제로 하여 일정 수준의 소득 이하의 자에 한정되지 않고, 모든 국민이 그 수급대상자가 된다는 점에 그 특성이 있다. 이러한 가족급여는 일반적으로 채택되고 있는 것은 아니고, 그 실시에 있어서는 인구정책적 측면이 주로 고려되고 있는바, 현재 이 제도가 가장 발달한 나라로서는 (프랑스)를 들 수 있을 것이다.
  (4) 공적 부조
  공적 부조는 전수한 바와 같이 무갹출급여는 내용으로 하고, 내용적으로는 사회보험에 대한 보완적 제도로서의 의미를 가지는 것으로, 그 급여는 국가에 따라 다른 것이기는 하나, 사회보험상의 일부를 급여의 일부를 그 대상으로 한다.
  제2항 우리나라의 사회보장제도
  위에서 사회보장의 관념에 관하여 살펴 보았는데, 다음에서는 우리나라의 사회보장제도에 관하여 개관하기로 한다.
  제1. 사회보장제도의 법원
  우리나라의 사회보장제도에 관헌 법원으로서는 헌법과 그 밖에 사회보장에 관한 여러 개별법이 있다.
  헌법 제34조 제1항의 “모든 국민은 인간다운 생활을 할 권리를 가진다”라고 하여 국민의 생활권에 관하여 일반적 규정을 두고 있다. 이어서 동조 제2항은 이러한 국민의 생활권을 보장하기 위한 조치로서 “국가는 사회보장, 사회복지의 증진에 노력할 의무를 진다”고 하며, 동조 제3항은 “국가는 여자의 복지와 권익의 향상을 위하여 노력하여야 한다”고 하고, 동조 제4항은 “국가는 노인과 청소년의 복지향상을 위한 정책을 실시할 의무를 진다”고 하고, 동조 제5항은 “신체장애법 및 질병, 노령 기타의 사유로 생활능력이 없는 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가의 보호를 받는다”고 규정하고 있다. 헌법 제34조는 요컨대 국민의 인간다운 생활을 할 권리를 보장하기 위하여 사회보장, 공적 부조 및 사회복지의 실시, 증진을 위한 국가의 의무를 규정하고 있는 것이다.
  이러한 헌법 제34조의 국가의 책무의 이행을 위하여 다수의 개별법이 제정되고 있어, 우리나라에도 불완전하기는 하나 사회보장제도가 나름대로의 체계를 갖추어 실시되고 있다. 우리의 사회보장에 관한 법률로서는 그 기본법으로서 사회보장기본법이 있고, 사회보장제도의 근간을 이류는 사회보험에 관한 것으로서, 국민연금법, 군인연금법, 사립학교교원연금법, 산재재해보상보험법, 호용보험법, 의료보험법, 공무원 및 사립학교교직원보험법 등이 있다. 이들 법률은 내용적으로는 국민연금제도, 의료보험제도 및 산업재해보상제도 등에 관한 것이다. 다음에 공적 부조에 관헌 것으로 생활보호법과 의료보호법이 있고, 사회복지에 관한 것으로 사회복지사업법, 아동복지법, 모자복지법, 노인복지법, 장애인복지법 등이 있다.
  다음에서는 사회보험의 중요한 제도로서 의료보험, 국민연금 및 산업재해보상제도와 공적 부조로서 생활보호법 및 의료보호법상의 제도만을 검토하기로 한다.
  제2. 사회보험제도
  [1]. 의료보험제도
  1. 의료보험의 의의 및 특색
  의료보험제도의 근거법인 의료보험법은 국민의 질병, 부상, 분만 또는 사망 등에 대하여 보험급여를 실시함으로써, 국민보건을 향상시키고 사회보장의 증진을 도모함을 목적으로 한다고 정하고 있다(법 1). 이러한 의료보험법상의 의료보험의 특징으로서는 다음의 몇 가지를 들 수 있다.
  (1) 질병보험
  의료보험은 질병, 부상의 보험사고에 대한 보험이므로, 사회보험의 일반적인 4개 분야(노동재해보상, 연금보험, 실업보험, 질병보험) 중에서 질병보험에 해당한다.
  (2) 강제보험
  공적 보험 일반과 마찬가지로 의료보험도 원칙적으로 그에 대한 가입은 강제적이다. 다만 지역보험의 경우에는 임의가입의 예외가 인정되고 있다.
  (3) 단기보험
  연금보험은 장기보험인 데 대하여, 질병보험은 단기보험에 속한다. 의료보험에 있어서는 1회계연도를 기준으로 보험료를 산정하고, 급여기간도 비교적 단기이다.
  2. 적용대상
  의료보험법에 의한 의료보험의 적용대상은 국민의료보험법에 의한 의료보험의 적용대상이 아닌 사업자의 근로자인 피보험자와 그 피부양자가 된다.
  (1) 피보험자
  의료보험상의 피보험자는 원칙적으로 동법 제4조 제1항상의 사업장의 근로자이다.
  (2) 임의계속피보험자
  직장피보험자(당연, 임의적용 피보험자)가 퇴직 등으로 피보험자의 자격을 상실하더라도, 그 자격을 상실한 날부터 14일 이내에 신청을 하는 때에는 6개월의 범위 안에서 계속하여 소속되어 있던 직장조합의 피보험자가 될 수 있다(동법 10).
  (3) 피부양자
  피부양자란 피보험자의 배우자, 직계존속(배우자의 직계존속을 포함), 직계비속, 직계비속의 배우자 또는 형제, 자매 중 주로 피보험자에 의하여 생계를 유지하는 자로서 보건복지부령이 정하는 기준에 해당되는 자를 말한다(동법4#3). 이와 관련하여서는 법률상의 배우자 외에 사실상 혼인관계에 있는 배우자가 포함되는지의 문제가 있다. 의료보험법이 취지나 산업재해보상보험법상의 유족급여 수급권자와의 균형을 고려하여 적극적으로 해석하여야 할 것으로 본다.
  3. 보험자
  보험자라 함은 의료보험의 경영주체로서 보험료의 징수 및 보험급여를 행하는 자를 말한다.
  (1) 조합
  의료보험의 보험자는 조합으로, 이 조합은 피보험자의 보험을 관리, 운영한다(동법 12). 의료보험조합은 공법인이다. 조합은 사용자와 그 사업장에 사용되는 피보험자를 조합원으로 하여 조직된다. 그러나 2개 이상의 사업장이 공동으로 하나의 조합을 조직할 수 있다(동법 13#1#2). 이처럼 의료보험법상의 조합은 사업장별로 조직되는 결과, 현재 다수의 조합이 구성되어 있다.
  (2) 의료보험연합회
  조합의 의료보험사업을 원활하게 하기 위하여 필요하다고 인정할 때에는 보건복지부장관은 조합 또는 국민의료보험법에 의하여 설립된 국립의료보험관리공단에 대하여 의료보험연합회를 설립하거나 또는 그에 가입할 것을 명할 수 있다(동법 27#1).
  연합회는 조합 및 공단을 그 회원으로 하는 공법인으로서 #1 조합 및 공단의 의료재정의 안정을 위하여 보험재정안정기금을 설치하여야 하고, #2 피보험자의 복지를 증진하기 위한 의료시설, 복지시설을 설립, 운영할 수 있는바, 이를 위하여 부담금을 조합, 공단으로부터 징수할 수 있다(동법 27#2#3).
  4. 보험급여
  의료보험법에 기한 의료보험에서 지급되는 급여에는 요양급여, 분만급여 및 부가급여의 세 종류가 있다. 외국의 경우 일반적으로 질병보험은 현물급여로서의 요양급여뿐만 아니라, 질병 기간중의 소득상실에 대한 보상으로서의 현금급여도 그 내용으로 하는 데 대하여, 우리나라의 의료보험은 현물급여만을 지급하고 있는 점에서 그 제도적 불완전성이 있다.
  (1) 급여의 종류
  1) 요양급여 요양급여는 피보험자 및 그 피부양자의 상병의 치유를 목적으로 하는 현물급여이다. 상병의 의의에 대하여는 법상으로는 규정이 없고, 보건복지부의 요양급여기준의 고시에 의하여 그 범위가 정하여지고 있다.
  요양급여의 범위는 #1 진찰, #2 약제 또는 치료재료의 지급, #3 처치, 수술 기타의 치료, #4 의료시설에의 수용, #5 이송 등이다(동법 29#1).
  요양급여의 기간은 년간 300일 이상이며, 그 구체적 기간은 대통령령으로 정한다. 그러나 65세 이상의 자, 장애인복지법에 의하여 등록한 장애인, 폐결핵환자, 국가유공자예우및지원에관한법률에 규정된 일정 국가유공자 등의 경우에는 그 제한이 없다(동법 30#1).
  요양급여는 , # 1의료법에 의하여 개설된 의료기관, #2 약사법에 의하여 등록된 약국, #3 지역보건법에 의한 보건소, 보건의료원 및 보건지소 또는 #4 농어촌등보건의료를위한특별조치법에 의한 보건진료소에서 이를 행한다(동법 32#1).
  2) 분만급여 피보험자 또는 그 배우자가 요양취급기관에서 분만하는 때에는 분만급여를 한다(동법 31). 분만급여도 현물급여이다. 분만급여도 위의 요양급여기관에서 행한다(위조항).
  3) 부가급여 보험자는 의료보험법이 정하는 보험급여 이외에 대통령령이 정하는 기준에 따라 조합의 정관이 정하는 장제비 기타의 급여를 할 수 있다(동법 40).
  대통령령은 부가급여로서 장제비, 분만수당 및 본인부담금, 보상금 등을 규정하고 있다(동법시행령 77). 위에서 본 바와 같이 법정급여는 현물급여인데 대하여, 부가급여는 현금급여인 점에 그 특색이 있다.
  (2) 비용의 본인 일부부담 및 진료비용
  1) 비용의 본인 일부부담 의료보험의 수혜자가 요양급여 또는 분만급여를 받는 때에는 그 비용의 일부는 본인이 부담하는바(동법 34), 그 금액은 다음과 같다.
  의료시설에 수용되지 않고 보험급여를 받는 경우, 즉 외래에 있어서 #1 종합병원의 경우에는 진찰료총액에 진료비총액(진찰료총액을 제외)의 100분의 55를 합산한 금액이고, #2 병원의 경우에는 진찰료총액에 진료비총액(진찰료총액을 제외)의 100분의 40을 합산한 금액이며, #3 의원, 보건소 등의 경우에는 원칙적으로 진료비총액의 100분의 30에 해당하는 금액이다.
  의료시설에 수용되어 보험급여를 받는 경우, 즉 입원의 경우에는 일률적으로 진료비총액을 20%를 부담한다(동법 시행령 75 별표(1)).
  일부부담금은 요양취급기관의 청구에 의하여 피보험자가 요양기관에 지급한다.
  2) 진료비 요양급여나 분만급여비는 보건복지부장관이 정한 기준, 즉 진료수가기준점수표에 따라 산정된 금액으로 한다(동법 35#1). 요양취급기관으로부터 요양급여나 분만급여의 청구가 있는 때에는, 보험자는 보건복지부령이 정하는 바에 따라 이를 심사하여 지급한다.
  (3) 계속급여
  의료보험법의 피보험자이었던 자가 그 자격을 잃고 국민의료보험법에 의한 지역피보험자가 된 때에는 그 질병 또는 부상에 대하여 요양급여가 개시된 날부터 원칙적으로 년간 300일 이상의 기간 내에서 대통령령이 정하는 기간이 만료될 때까지는 계속하여 종전의 보험자로부터 보험급여를 받을 수 있다(동법 38).
  5. 보험재정
  조합의 보험재정은 원칙적으로 피보험자가 납부하는 보험료에 의하여 조달되고 있다.
  (1) 보험료
  1) 보험료율 직장조합의 경우 보험료는 매월 피보험자의 등급별표준보수월액에 조합 정관이 그 2~8%의 범위 내에서 정한 보험료율을 곱하여 산출하는 금액이다(동법 50#2, 51#1).
  2) 보험률의 부담 직장조합의 경우는 직장피보험자와 그를 사용하는 사용자가 각각 보험료액의 100분의 50을 부담한다(동법 52#1).
  지역조합에 있어서는 조합원인 세대주 또는 피보험자가 보험료액 전액을 부담한다(동법 52#2).
  3) 보험료의 납부
  (가) 납부의무자 보험료는 사용자가 매달 이를 납부하여야 한다(동법 54).
  (나) 납부기한 직장조합의 매월의 보험료는 그 다음 달 10일까지 납부하여야 한다. 임의계속 피보험자의 보험료는 사용관계가 종료된 날로부터 14일 이내에 계속적용기간의 보험료를 일시에 납부하여야 한다(동법 55).
  (2) 국고부담
  국고는 매년도 예산의 범위 안에서 대통령령이 정하는 바에 의하여 조합 및 조합연합회에 대하여 의료보험사업 운영에 필요한 비용의 일부를 부담할 수 있다(동법 48). 국고부담은 #1 의료보험사업의 사무비용, #2 보험급여 비용의 일부 및 #3 기금의 재원조성을 위한 비용을 포함한다. 이러한 국고부담액과 그 기준은 매년 예산의 범위 안에서 보건복지부장관이 정한다(동법시행령 80).
  6. 권리구제(심사청구)
  (1) 개설
  의료보험의 운영에 있어서는 피보험자 자격의 득실, 표준보수월액, 보험급여의 내용, 보험료의 징수 등에 관하여 피보험자, 사용자, 조합 등과의 사이에 분쟁이 발생할 소지가 많다. 이러한 경우에 대비하여 간이, 신속한 절차에 의하여 분쟁을 해결하고 권리구제를 도모하기 위하여 의료보험법은 심사청구제도를 두고 있다.
  이러한 심사청구제도는 특별행정심판제도로서 이에도 행정심판전치주의가 적용되어, 피보험자의 자격, 보험료, 보험급여 등에 관한 불만의 소는 심사위원회의 결정을 거친 후가 아니면 이를 제기할 수 없다(동법 70). 시사청구제도는 이심제로 되어 있는데, 제1심기관은 의료보험심사위원회이고, 제2심기관은 의료보험재심사위원회이다.
  (2) 구제절차
  1) 심사청구 피보험자의 자격, 보험료 또는 보험급여 등에 대한 처분에 불복하는 자는 의료보험심사위원회에 심사청구를 할 수 있다(동법 60#1).
  심사청구는 처분이 있는 날로부터 90일 이내에 문서로 하여야 하나, 정당한 사유가 있을 때에는 이 기간은 연장될 수 있다(동법 60#2).
  2) 재심사청구 심사위원회의 결정에 불복하는 자는 의료보험재심사위원회에 재심사청구를 할 수 있다. 청구의 기간과 방법은 심사청구의 경우와 같다(동법 61).
  [2]. 국민연금제도
  우리나라의 연금제도는 일원화되어 있지 않고, 국민연금법, 공무원연금법 및 사립학교교원연금법에 의하여 각각 실시되고 있으나, 여기서는 국민연금법에 의한 국민연금제도만을 검토한다.
  1. 개설
  국민연금법은 “이 법은 국민의 노령, 폐질 또는 사망에 대하여 연금급여를 실시함으로써 국민의 생활안정과 복지증진에 기여함을 목적으로 한다”고 규정하고 있다(법 1).
  이러한 국민연금법에 의하여 설치된 국민연금제도는 #1 연금보험료를 주된 재원으로 하고, 연금보험료와 급여가 법정되어 있고, #2 그 가입이 원칙적으로 강제되고 있으므로 사회보험의 성격을 가지며, 사회보험으로서의 의료보험과 산재보험이 단기보험인 데 대하여 장기보험에 속한다.
  2. 연금가입자
  국내에 거주하는 18세 이상 60세 미만의 국민은 가입대상이 되나(동법 6), 군인, 공무원, 사립학교 교직원 등 다른 연금법의 적용을 받는 자는 그 대상에서 제외된다(동법 6 단서). 가입자는 다음의 세 종류로 구분된다.
  (1) 사업장가입자
  사업장가입자는 당연적용 사업장가입자와 임의적용 사업장가입자로 구분된다. 당시 5인 이상의 근로자를 사용하는 사업장(당연적용사업장)에 종사하는 근로자와 사용자는 당연히 사업장가입자가 된다(동법 8#1, 동법 시행령 19#1). 당연적용사업장 이외의 사업장(임의적용사업장)에 있어서는 근로자 3분의 2이상의 동의에 의하여 임의적용사업장 가입신청서를 국민연금관리공단에 제출하면 그 사업장의 근로자와 사용자는 사업장가입자로 된다(동법 8#2, 동법 시행규칙 4).
  (2) 지역가입자
  위의 사업장가입자 외의 자로서, 18세 이상 60세 미만의 자는 당연히 지역가입자가 된다(동법 10 본문).
  (3) 임의가입자
  위의 사업장가입자 및 지역가입자 외의 자로서 18세 이상 60세 미만의 자는 국민연금관리공단에 가입신청을 하여 임의로 국민연금에 가입할 수 있다(동법 10의2).
  3. 국민연금제도상의 급여
  (1) 개설
  1) 국민연금법은 급여의 종류로서 노령연금, 장해연금, 유족연금 및 반환일시금의 4종류를 정하고 있다. 이들 각 연금은 수급요건과 수급권의 소멸시기를 달리하고 있으나, 연금의 산정방식은 모두 기본연금액의 일정비율에 가급연금액을 합산하는 방식으로 되어 있다.
  2) 가급연금액은 가입자의 부양가족을 고려한 가족수당적 성격을 가지는 것으로 #1 배우자, #2 18세 미만 또는 장애등급 2급이상에 해당하는 자녀 2인 이내, #3 60세 이상 또는 장해등급 2급 이상에 해당하는 부모에게 지급된다(동법 48).
  3) 기본연금액의 산정은 사업장가입자 또는 사업장에 종사하는 임의 계속가입자는 원칙적으로 연금수급 전년도의 평균보수월액과 가입자 개인의 가입기간중 표준보수월액의 평균액을 합산한 액에 1,000분의 1,800을 곱한 액으로 한다.
  다만 가입기간이 20년을 초과하는 경우에는 1,000분의 1,800에 그 초과하는 1년마다 1,000분의 1,800의 1,000분의 50을 더하여 곱한 액으로 한다(동법 47#1).
  4) 연금제도는 장기보험이므로 기간의 경과에 따른 물가상승으로 인하여 수급연금의 실질적 가치가 하락하는 결과를 야기하게 된다. 이러한 사태에 대하여 연금수급자를 보호하기 위하여, 국민연금에서도 외국의 일반예에 따라, 연금슬라이드제에 의하여 연금액을 조정하도록 하는 제도를 취하고 있다.
  5) 연금의 월급여액은 가입자이었던 최종 5년간의 표준보수월액의 평균액 또는 표준소득월액의 평균액을 연금수급 전년도를 기준으로 하여 연금슬라이드제에 의하여 조정한 액을 초과하지 못한다(동법 49).
  (2) 급여의 종류
  1) 노령연금 노령연금은 가입기간, 퇴직 후의 소득 유무에 따라 기본노령연금, 감액노령연금, 재직자노령연금, 조기노령연금 등으로 세분되고 있다.
  (가) 기본노령연금 기본노령연금은 연금가입자가 그 연금가입기간이 20년 이상이고, 특수직종 근로자(갱내 근로광부는 55세)를 제외하고는 60세에 달하여야 하며, 보수를 받는 업무에 종사하지 않아야(동법 56#1) 이를 수급할 수 있다. 연금액은 기본연금액에 가급연금액을 합산한 금액이다.
  (나) 감액노령연금 그 수급조건은 수급대상자가 60세에 달하였으나 연금가입기간이 10년 이상 20년 미만이고, 보수를 받는 업무에 종사하지 않아야 한다.
  연금액은 기본연금의 1,000분의 725에 해당하는 금액에 가급연금액을 가산한 액이다. 다만 연금가입기간이 15년을 초과한 경우에는 초과 매 1년마다 기본연금액의 5%를 가산한다.
  (다) 재직노령연금 연금가입기간이 10년 이상이고, 60세 이상 5세 미만인 자(특수직종 근로자의 경우는 55세 이상 60세 미만)로서, 보수 또는 소득이 있는 업무에 종사하는 자에 지급되는 것이다.
  (라) 조기노령연금 가입기간이 10년 이상이고 55세 이상인 자로서, 보수 또는 소득이 있는 업무에 종사하지 않는 경우 본인이 희망하는 것을 조건으로 하여 지급되는 것으로서, #1 55세에 지급받는 경우에는 기본연금액의 1,000분의 750에 해당하는 금액, #2 56세에 지급받는 경우에는 기본연금의 1,000분의 800에 해당하는 금액, #3 59세에 지급받은 경우에는 기본연금액의 1,000분의 950에 대항하는 금액에 가급연금액을 합산한 급액이다.
  2) 장애연금
  (가) 가입기간중에 발생한 질병, 부상으로 인하여 그 완치 후에도 신체, 정신상의 장애가 있는 장에게는 장애연금이 지급된다(동법 58#1).
  다만 초진일로부터 2년이 경과하여도 질병, 부상이 완치되지 않는 경우에는, 그 2년이 경과한 날을 기준으로 하여 장해정도를 결정한다. 장해등급은 1급 내지 4급으로 구분된다(동조#2#4).
  (나) 장해연금의 수급권은 수급권자가 사망하거나, 장해등급에 해당하지 않게 된 때에 소멸한다.
  장해연금액은 장해등급에 따라 다른 것으로, 장해등급 1급에는 기본연금액에 가급연금액을 가산하며, 2급에는 기본연금액의 80%에 가급연금액을 가산한다. 3급에는 기본연금액의 60%에 가급연금을 가산하며, 4급에는 기본연금액의 1,000분의 2,250%에 해당하는 금액을 일시보상금으로 지급한다(동법 59#2).
  3) 유족연금
  (가) 노령연금수급권자, 가입기간이 15년 이사인 가입자이었던 자, 가입기간이 1년 이상인 가입자, 2급 이상의 장해등급에 해당하는 장해연금 수급권자 중의 어느 하나에 해당하는 자가 사망한 때 등에는 그 유족에게 유족연금이 지급된다(동법 62).
  (나) 유족연금액은 가입기간이 10년 미만인 경우에는 기본연금액의 40%에 가급연금액을 가산한 액이며, 가입기간이 10년 이상 20년 미만인 경우에는 기본연금액의 50%에 가급연금액을 가산한 액이고, 가입기간이 20년 이상인 경우에는 기본연금액의 60%에 가급연금액을 가산한 금액이다(동법 64).
  4) 반환일시금
  (가) 이것은 소정의 연금수급요건을 충족하지 못한 가입자의 연금보험료에 해당하는 액수를 반환하는 제도이다. 가입자 또는 가입자이었던 자가 #1 가입기간이 10년 미만인 자가 60세에 달한 때, #2 가입자 또는 가입자이었던 자가 사망한 때, #3 가입기간이 10년 미만인 자로서 국적을 상실하거나 국외에 이주한 때에 지급된다(동법 67).
  (나) 반환일시금액은 사업장가입자의 경우에는 기여금, 부담금 및 퇴직금전환금에 각각 대통령령이 정하는 이자율을 곱한 액을 합산한 액이며, 지역가입자의 경우에는 본인이 납부한 갹출료에 대통령령이 정하는 이자율을 곱한 액을 합산한 액이다.
  4. 국민연금의 재정
  가입자 및 사용자로부터 징수한 갹출료 및 이를 주된 구성부분으로 하는 국민연금기금이 주된 재원이 된다(동법 75, 82).
  국민연금사업의 관리, 운영에 필요한 공단의 관리, 운영비는 국고에서 부담한다(동법 74).
  사업장가입장의 갹출료는 표준보수월액의 1,000분의 90에 해당하는 액으로서, 가입자와 사용자가 각각 그 반액을 분담한다.
  지역가입자 및 임의계속가입자의 연금보험료는 표준보수월액의 1,000분의 90에 해당하는 액이며 본인이 부담한다(동법 75#3).
  국민연금기금의 관리, 운용에 관한 사항을 심의, 의결하는 기관으로서 국민연금기금운용위원회를 두고 있으며, 국민연금사업을 수행하기 위하여 국민연금관리공단이 설치되어 있다.
  5. 권리구제
  국민연금법에 의한 가입자격, 갹출료, 급여 등에 관한 국민연금관리공단의 결정에 이의가 있을 경우에는 제1차로 공단에 심사청구를 하고, 그에 불복이 있을 때에는 국민연금재심사위원회에 재심사청구를 할 수 있다(동법 88, 90). 이러한 국민연금법상의 구제절차가 행정쟁송절차임은 물론이다.
  [3]. 산업재해보험제도
  1. 개설
  산재보험도 질병, 폐질, 사망의 보험사고를 그 대상으로 하는 점에서는 의료보험 등의 다른 사회보험과 다르지 않지만, 그 원인인 산업재해가 노동관계의 특유한 위험에 기인한다는 점에서 기본적인 차이가 있다.
  근로관계에서의 산업재해의 발생은 필연적이라 할 수 있는데, 이 경우 산업재해를 당한 근로자 또는 그 유족은 민사상의 손해배상청구에 의하여 그 손해의 배상을 청구할 수도 있다. 그러나 민사상의 손해배상제도는 과실책임주의에 입각하고 있으므로, 산재자는 손해발생에 있어 사용자의 과실을 입증하여야 한다. 그러나 과실의 입증은 매우 어려운 것일 뿐만 아니라, 근로자 자신의 과실이 문제로 되는 경우도 적지 않은 것이 실제이다. 즉 민사상의 손해배상제도는 산재자에 대한 효과적인 보호제도가 되지 못하는 것이다.
  이러한 손해배상제도의 흠결을 시정하고 산재자의 생활을 보장하기 위한 것으로서 무과실책임원칙에 입각한 산업재해에 대한 사회입법은 프랑스, 독일 등의 선진공업국가에서는 이미 19세기 중반 이후부터 전개도기 시작하였던 것이다.
  산업재해에 관한 입법은 초기에는 근로조건의 보호에 초점을 둔 것이었으나, 현재는 단순한 근로조건의 보호의 차원을 넘어서서 산재자의 생활보장을 그 목적으로 하고 있는 것이 일반적 추세이다.
  2. 우리나라의 산업재해보험제도
  우리나라의 산업보상에 관한 입법으로서는 노동기준법과 산업재해보상보험법이 있다. 근로기분법도 산업재해에 대하여 사용자의 무과실책임을 원칙으로 한 재해보상을 규정하고 있으나, 사용자의 무자력 등으로 보상불능의 사태가 발생하는 경우가 적지 않다. 그에 따라 공정하고 확실한 재해보상을 위하여 일정 규모 이상의 기업에 있어서는 산업재해보상보험법에 의한 산재보상제도를 실시하게 하고 있다. 즉 재해보상의 사회보험화에 의하여 사용자는 과중한 부담을 지지 않고도 보험에 가입하여 산재자의 확실한 보상을 도모하고 있는 것이다.
  산재보상에 관한 우리나라의 입법은 그 적용 대상자에 따라 #1 일반노동자의 재해보상에 대하여는 근로기준법과 산업재해보상보험법이 정하고, #2 공무원과 사립학교교원의 재해보상에 대하여는 공무원연금법 및 사립학교교원연금법이 정하고, #3 선원의 재해보상은 선원법과 선원보험법이 각각 정하고 있다.
  여기서는 산업재해보상보험법상의 산업재해보상제도에 관하여서만 검토한다.
  3. 산업재해보상제도의 특징
  산업재해보상보험법에 기한 산업재해보상제도의 특징으로는 다음의 몇 가지를 들 수 있다.
  (1) 일반적 특징
  1) 산업재해보험에 있어서는 사용자의 고의, 과실의 유무를 불문하고 근로자의 업무상의 재해에 대한 사용자의 보상책임을 인정하고 있다.
  2) 보상급여의 내용은 현실적으로 발생한 손해 전체에 대한 것이 아니라, 그 내용은 정형화, 정격화되어 있다.
  3) 보상급여의 비용은 원칙적으로 사용자가 전액을 부담하나.
  4) 산재보상의 이행을 담보하기 위하여 사용자가 가입자로 되고 정부(노동부장관)를 보험자로 하는 제도가 채택되어 있다.
  (2) 의료보험제도상의 급여에 대한 특질
  산재보상의 대상사고는 업무상의 재해, 즉 근로관계에서 발생하는 사고라는 점에서, 업무외의 일반적인 상병을 그 대상으로 하는 의료보험과는 다르다.
  따라서 산재보험에 있어서는 근로관계의 특질이 반영되어, 그 급여제도도 의료보험과는 다른 특질이 부각되고 있다. 산재보험의 급여는 의료보험에 비하여 높은 수준인 것이 보통이며, 특히 산재보상의 비용은 사용자의 전액부담으로 되어 있다.  
  4. 산업재해보험의 내용  
  산재보험에 있어서는 정부를 보험자로 하고 사업주를 보험가입자로 하는 구조로 되어 있으며, 피보험자가 달리 규정되어 있지 않다. 이것은 원래 사용자가 부담해야 하는 산재보상을 보험급여로써 이행한다고 하는 일종의 책임보험의 성격에서 유래하는 것이다. 그에 따라 산재보험은 사업(장)을 단위로 하여 행하여지고 있다.
  (1) 보험자
  산재보험법에 의한 보험사업을 노동부장관이 관장한다(동법 2#1). 다만 실제업무는 그 위탁에 따라 근로복지공단이 처리한다.
  (2) 보험가입자
  원칙적으로 노동기준법의 적용대상인 사업(장)의 사업주는 당연히 산업재해보험의 보험가입자가 되나, 대통령령이 정하는 일정 범위의 사업은 제외된다(동법 5). 그러나 이러한 사업의 사업주도 근로복지공단의 승인을 얻어 임의가입자로 될 수 있다(동법 7#2).
  보험관계는 위의 당연가입자의 경우에는 당해 사업의 개시일에, 그리고 임의가입의 경우는 그 사업주가 근로복지공단의 승인을 얻은 다음 날에 성립한다.  
  5. 산재보험상의 급여  
  산재보험상의 급여의 대상인 보험사고는 근로상의 업무상 재해이다. 업무상의 재해는 업무상의 사유에 의한 근로자의 부상, 질병, 신체장해 또는 사망을 총칭하는 개념이다(동법 4i).
  산재보험법상의 보험급여에는 요양급여, 휴업급여, 장해급여, 유족급여, 상병보상연금 및 장의비의 6가지가 있다.
  (1) 요양급여
  요양급여는 업무상 재해에 의한 상병을 치유하여 노동능력을 회복시키는 것을 목적으로 하는 현물급여이다. 요양급여는 상병이 치유될 때까지, 즉 상병의 상태가 고정, 안정되어 그 이상의 치료효과를 기대할 수 없을 때까지 계속된다. 치유 후에도 장해가 잔존하면 장해급여가가 지급된다.
  요양급여는 #1 진찰, #2 약제 또는 치료재료의 지급, #3 처치. 수술 기타의 치료, #4 의료시설에의 수용, #5 간호, #6 이송, #7 기타 노동부령이 정하는 사항을 포함한다(동법 40 #3).
  (2) 휴업급여
  휴업급여는 업무재해로 인한 요양으로 근로를 할 수 없어서 임금을 받지 못하는 피해자에게 행하여지는 급여이다. 그 액은 요양으로 인하여 취업하지 못한 기간 중 1 일에 대하여 평균임금의 100분의 70에 상당하는 금액이다(동법 41).
  (3) 상병보상연금
  이것은 업무재해로 인한 장기적 노동 불능에 대한 소득보상급여이다. 요양급여를 받은 근로자가 요양개시 후 2 년을 경과한 이후에도 그 상병이 치유되지 않고, 또한 대통령령으로 정하는 폐질등급 기준에 해당하는 것을 요건으로 하여 지급된다(동법 44). 이 경우에는 폐질 근로자의 생계를 보장하기 위하여 1 급 내지 3급의 폐질등급에 해당하는 피해자에게는 휴업급여보다 높은 급여수준인 상병보상연금을 지급한다.
  (4) 장해급여
  장해급여는 상병이 치유된 후 신체의 장해가 남아 있을 경우에 그 장해의 정도에 따라 지급되는 급여이다. 이 급여는 대통령령이 정하는 장해등급의 기준에 따라 장해보상연금 또는 장해보상일시금으로 지급한다(동법 42).
  (5) 유족급여
  업무상 재해로 인하여 근로자가 사망한 경우에, 그 유족의 생활보장을 목적으로 하여 지급되는 급여이다. 유족급여는 수급권자의 선택에 따라 유족보상연금 또는 유족보상일시급으로 지급한다(동법 43#3). 유족보상일시급은 평균임금의 1,300일분에 상당하는 금액으로 하며, 유족보상연금은 유족보상연금표에 의하여 산정된 금액으로 하는데, 기본금액에 가산금액을 합산한 금액으로 한다.(동법시행령 34).
  (6) 장의비
  근로자가 업무상 재해로 인하여 사망한 경우에 그 장의를 행하는 자에게 지급되는 것으로 평균임금의 120일분에 상당하는 금액이다(동법 45).
  (7) 노동복지사업
  산재보험법은 피해근로자에게 공정한 보험급여를 지급하는 기본목적외에도, 피재근로자의 사회복귀에 필요한 시설의 확보도 그 중요한 내용으로 규정하고 있다. 이러한 피재근로자의 복지를 위한 보험시설의 운영사업을 근로복지사업이라 한다.
  노동부장관은 피재근로자의 복지를 위하여 #1 요양 또는 외과 후 처치에 관한 시설, #2 의료재활 또는 직업재활에 관한 시설을 설치. 운영하거나 근로복지공사 등으로 하여금 이를 설치, 운영하게 할 수 있다(동법 78.)  
  6. 다른 법에 의한 배상. 보상과의 관계  
  수급권자가 산재보험법에 의한 보험급여를 받은 때에는 사업주(보험가입자)는 동일한 사유에 관하여 근로기준법에 의한 모든 재해보상책임을 면하게 되고(동법 48 #1), 민사상의 손해보상책임도 면제된다(동법 48#2).  
  7. 재정-보험료  
  산재보험사업에 요하는 비용은 원칙적으로 전액을 사업주(보험가입자)가 부담하며, 여기에 약간의 국고부담이 행하여진다(동법 3). 다른 사회보험분야와는 달리 산재보험의 경우 그 비용을 전액 사업주부담으로 하는 것은 업무재해를 기업위험의 발현으로 보기 때문이다.
  보험료는 보험가입자가 경영하는 사업의 임금총액에 동종의 사업에 적용되는 보험요율을 곱한 금액으로 한다(동법 62). 보험료율은 매년 9월 30일 현재로 과거 3년간의 재해율을 기초로 하고, 보험급여에 필요한 액을 감안하여 노동부장관이 이를 등급별로 구분하여 정한다(동법 63#1).  
  8. 권리구제  
  보험급여에 관한 결정에 대하여 불복이 있는 자는 근로복지공단에 심사청구를 할 수 있다(동법 88#1). 그리고, 심사청구에 대한 결정에 불복이 있는 자는 노동부에 설치된 산업재해보상보험심사위원회에 재심사청구를 할 수 있다(동법 90). 심사청구 및 재심사청구의 제기는 시효중단에 관하여 민법 제 168조의 규정에 의한 판결상의 청구로 보고, 재심사청구에 대한 결정은 행정심판에 대한 판결로 보며, 심사청구 및 재심사청구에 대하여 산업재해보상보험법이 규정하고 있지 않은 사항에 대하여는 행정심판법의 결정에 의한다(동법 94).
  또한 재심사청구에 대한 판결에 불복하고자 하는 자는 행정소송으로 이를 다툴 수 있을 것이다.  
  제3. 공적 부조제도  
  공적 부조제도는 근로의 능력이 없거나 생활이 곤궁한 자에게 최저한도의 건강하고 문화적인 생활을 보장하여 주는 기능을 수행하는 것으로, 이 제도는 기본적으로는 사회보장의 근간을 이루는 사회보험에 대한 보완적 제도로서의 의미를 가진다. 이러한 공적 부조제도는 무갹출급여제라는 점에서 사회보험과는 기본적으로 다른 특성이 있다. 다음에서는 생활보호법 및 의료보호법이 정하는 공적 부조제도에 대하여 살펴본다.  
  [1]. 생활보호법  
  1. 목적  
  생활보호법은 생활유지의 능력이 없거나 생활이 어려운 자에게 국가가 필요한 보호를 행하여 이들의 최저생활을 보장하고 자활을 조장함으로써 사회복지의 향상을 기함을 그 목적으로 하고 있다(동법1).  
  2. 보호대상자  
  (1) 범위
보호대상자는 부양의무자가 없거나 부양의무자가 있어도 부양능력이 없음으로 인하여 생활보호의 필요가 있는 자로서, #1 65세 이상의 노환자, #2 18세 미만의 아동, #3 임산부, #4 폐질 또는 심신장애로 인하여 근로능력이 없는자, #5 기타 생활이 어려운 자로서 보호기관이 이 법에 의한 보호를 필요로 한다고 인정한 자이다(동법 3).
  (2) 보호대상의 책정
  정부는 매년 소득이 최저생계비에 미달하는 자로서 생활능력이 없거나 국가의 보호가 필요하다고 인정되는 자의 기준을 보호대상자의 연령, 세대구성, 거주지역 기타 생활여건 등을 고려하여 정하고(동법 5#2), 이러한 기준에 해당하는 자를 생활보호대상자로 책정한다. 책정방법은 시장, 군수가 직권으로 하는 직권보호(동법 17)와 생활보호대상자의 조사시에 누락되었거나 새로이 생활보호대상기준에 해당하게 된 자의 신청에 기하여 행하는 신청보호(동법18)가 있다.  
  3. 보호의 내용  
  생활보호에는 생계보호, 의료보호, 자활보호, 교육보호, 해산보호, 장제보호 등의 여섯 가지가 있다(동법 7).
  (1) 생계보호
  근로능력이 없는 거주보호대상자와 시설보호대상자에 대하여 의복, 음식물 기타 일상생활의 수요를 충족하는 데 필요한 금품을 지급하여 그 생계를 유지하게 하는 보호로서, 보호금품은 매월 초에 정기적으로 지급한다(동법 8, 9#2).
  (2) 의료보호
  의료보호는 별도의 의료보호법에 따라 행하여지는데, 거택 및 시설보호자는 제 1종 대상자로, 자활보호대상자는 제 2종 대상자로 하여 실시된다.
  (3) 자활보호
  생활보호대상자의 자영업을 권장하고 자립의 여건을 마련하여 주기 위한 것으로서, 생업자금의 대여, 직업훈련의 지원, 취업의 알선 등이 있다(동법 11).
  (4) 교육보호
  이것은 보호대상자에게 수업료 기타 보호금품을 지원하는 것으로서, 중학교 수업료 전액을 국가가 지원하고 있다(동법 12).
  (5) 해산보호
  보호대상자가 분만을 할 때에는 조산과 분만 전후의 필요할 조치와 보호를 행한다(동법 13).
  (6) 장제보호
  거택보호대상자, 시설보호대상자가 사망하였을 때, 사체의 검안, 운반, 화장, 매장 기타 장제를 행할 수 있도록 장제를 행하는 자에게 필요한 비용을 지원한다(동법 14).  
  4. 권리구제  
  피보호자가 보호 또는 보호변경의 신청을 한 자가 그에 대한 결정에 이의가 있을 때에는 그 처분자가 시장, 군수인 경우에는 도지사에게, 그 처분자가 서울특별시장, 광역시장인 경우에는 당해 보호기관에 이의를 신청할 수 있다(동법 31). 이러한 이의신청에 대한 결정에 불복하는 경우에는 보건복지부장관에게 재심사청구를 할 수 있다(동법 33).  
  [2]. 의료보호법  
  1. 목적  
  의료보호법은 생활보호대상자 및  일정 수준 이하의 저소득층에 대하여 의료보호를 실시함을 목적으로 하는 법이다(법 1). 동법에 의한 의료보호는 공적부조제도의 원리에 따라 그 비용을 국가가 전적으로 부담한다.
  2. 보호대상자  
  의료보호법의 보호대상자는 #1 생활보호법에 의한 생활보호대상자, #2 재해구제법에 의한 나재민, #3 의사상자보호법에 의한 의상자 및 의사자 유족, #4 국가유공자등 예우 및 지원에 관한 법률의 적용을 받는 자등, #5 문화재보호법에 의하여 지정된 중요무형문화재의 보유자 및 그 가족으로서 보건복지부장관이 의료호호가 필요하다고 인정한 자, #6 북한이탈주민의 보호및정착지원에관한 법률의 적용을 받고 있는 자와 그 가족으로서 보건복지부장관이 의료보호가 필요하다고 인정한 자, #7 광주민주화운동관련자보상등에관한 법률 제 8조의 규정에 의하여 보상금 등을 받은 자와 그 가족으로서 보건복지부장관이 의료보호가 필요하다고 인정한 자, #8 기타 생활유지의 능력이 없거나 생활이 어려운 자로서 대통령령이 정하는 자이다(동법 4#1).  
  3. 의료보호의 내용  
  의료보호대상자는 원칙적으로 모든 질병에 대하여 #1 진찰, #2 처치, 수술 기타의 치료, #3 약제 또는 치료재료의 급여, #4 간호, #5 이송 기타 의료목적 달성을 위한 조치 등의 의료보호를 받을 수 있고, 또한 분만도 의료보호의 범위에 포함된다(동법 8#1).
  의료보호의 기간은 연간 210일 이상으로 하며 그 보호기간은 대통령령으로 정하되, 65세 이상의 자, 등록한 장애인, 국가유공자, 폐결핵환자, 정신질환자 등의 경우에는 보호기간의 제한이 없다(동법 9#1).
  의료보호는 보호대상자의 거주지를 관할하는 시장, 군수, 구청장이 행한다(동법6). 의료보호사업에 필요한 사항을 심의하기 위하여 서울특별시, 광역시 또는 도.시.군.구에 의료보호심의위원회를 둔다(동법3).
  의료보호의 방법으로서는 기관지정제도와 단계적 진료체제를 취하고 있다. 제1차 진료기관과 제2차 진료기관은 시.도지사가 진료지구를 정하여 진료지구별로 지정하며, 제3차 진료기관은 보건복지부장관이 지정한다(동법 10#1).
  제1차 진료기관에서는 통원에 의한 진료를, 제2차 진료기관에서는 입원에 의한 진료를, 제3차 진료기관에서는 대통령령이 정하는 특수진료를 담당한다(동법 2ii).  
  4. 의료보호의 비용  
  의료보호에 소요되는 비용은 대통령령이 정하는 바에 의하여 그 전부또는 일부를 의료보호기금에서 부담한다(동법11). 비용의 일부를 의료보호기금에서 부담하는 경우에는 그 나머지 비용은 보호대상자의 신청에 의하여 의료보호기금에서 이를 대불할 수 있으며, 이 경우 그 상환은 무이자로 한다(동법 15).  
  5. 보호의 변경  
  보호기관은 보호대상자의 소득, 재산상황, 근로능력 등에 변동이 있는 경우에 보호대상자나 그 친족 기타 관계인의 신청에 의하여 보호의 내용을 변경할 수 있다(동법 13#1). 보호기관이 보호의 내용 등을 변경한 때에는 서면으로 그 이유를 명시하여 보호대상자에게 통지하여야 한다(동법 13#2).  
  제5절 조성행정법  
  조성행정이란 관념은 실정법상의 용어는 아니고 학문상의 관념이지만 학문적으로 아직 그 의의나 내용이 정착되어 있지 못한 실정이다. 여기서는 일단 이 관념을 “국가 등의 행정주체가 공익적 견지에서 공공단체 또는 사인의 일정한 활동(경제, 교육, 문화활동 등)을 조장 또는 보호하는 행정작용”으로 정의하여 둔다.
  이러한 조성행정은 그 내용에 따라 자금조성행정과 사권보호행정으로 대별할 수 있다.  
  [1]. 자금조성행정  
  1. 자금조성행정의 개념  
  자금조정행정이란 국가 등의 행정주체가 공익적 견지에서 특정한 사업 또는 활동을 조장, 촉진하기 위하여 그러한 사업을 행하는 공공단체 또는 사인에게 금전의 급부 기타 방법에 의하여 경제상의 원조를 제공하는 행정을 말한다. 자금소정행정은 지방자치단체, 공법인 내지는 공법적 비영리법인에 대하여 행하여지는 경우도 있고(수도법 56, 57, 특정연구기관육성법, 공익법인의 설립.운영에 관한 법률, 사립학교법 등), 사인의 일정한 활동 또는 사업에 대하여 행하여지는 경우도 있다.
  조성의 수단으로 가장 일반적인 것은 보조금의 교부이나, 그 밖에도 융자, 대여, 지급보증, 조세감면, 국유재산의 무상대여 등이 있다.  
  2. 자금조성행정의 종류  
  자금조성행정은 여러 기준에 따라 분류할 수 있는데, 조성되는 생활 영역을 기준으로 하여서는 이를 기업조성, 교육조성, 문화예술조성, 과학기술조성 등으로 나눌 수 있다.
  (1) 기업조성
  기업조성이란 일정한 경제정책적 목적을 위하여 일정 사기업에 대하여 행하는 조성행정을 말한다. 이 문제는 경제행정법 부분에서 자금지원이라는 항목하에서 구체적으로 검토한다.
  (2) 교육조성
  이것은 국민의 교육을 받을 권리를 보호, 조성하여 문화향상을 기하기 위하여 행하는 작용을 말하는바,  그 중요한 것으로 장학금의 지급(교육법 제 158조 내지 제 161조에 의한 장학금), 기술교육진흥(과학기술진흥법, 산업교육진흥법), 특수교육진흥(특수교육진흥법) 등을 들 수 있다.
  (3) 문화예술조성
  문화예술의 진흥을 위한 사업과 활동을 조성함으로써 문화발전을 도모하려는 작용을 말하는데, 이에관한 일반법으로는 문화예술진흥법이 있다. 이 법에 의하여 국가와 지방자치단체는 문화예술활동을 적극적으로 보호, 육성할 의무를 지는데(법 3), 그 주관기관으로서 한국문화예술진흥원이 설치되어 있는 바(동법 23), 이 기관은 문화예술활동을 조성하기 위한 자금을 마련하기 위하여 문화예술진흥기금을 설치, 운영할 것을 규정하고 있다(동법 17).
  (4) 과학기술조성
  과학기술의 진흥을 도모함으로써 국민생활과 경제 발전에 기여하도록 하기 위하여 과학기술에 관한 연구활동 및 사업을 조성하는 작용을 말하는데, 이에 관한 법률로는 과학기술진흥법이 있다. 동법에 기하여 국가, 지방자치단체는 과학기술에 관한 연구활동을 보호, 조성하고, 과학기술기금을 설치하여 과학기술에 관한 조사, 연구에 종사하는 개인이나 단체에 대하여 보조금을 교부할 수 있다(법 19). 또한 발명보호법은 우수한 발명을 조성하기 위하여 발명품의 생산 등에 대한 보조금의 교부 또는 일정 기간의 조세면제를 정하고 있다 (동법 5, 6).  
  3. 자금조성행정의 법형식  
  자금조성행정은 여러 법형식에 의하여 행하여질 수 있는 것으로, 구체적으로는 #1 행정행위(조세감면규제법 9, 10에 기한 조세의 감면), #2 행정행위와 사법계약이 결합된  이단계행위형식, #3 공법상계약, #4 사법상계약 등의 형식을 취한다.  
  4. 자금조성행정의 법적 근거  
  자금조성행정에 법적 근거를 요하는가에 관하여는 그것이 수익적 행정작용이라는 점에서 견해가 갈릴 소지가 있다.
  이 문제에 대하여는 먼저, 기본적으로 법률유보에 관한 사회적 유보설의 견지에서 사인의 활동에 대한 국가적 조성활동에 있어서의 평등성을 확보하고, 조성의 대상, 기준, 방법 등을 객관적으로 명백히하기 위하여 조성행정에도 법적 근거를 요한다고 보는 적극설이 있다.
  한편 #1 조성이 상대방의 부담과 결부되어 행하여지는 경우, #2 조성을 받을 권리를 보호할 필요성이 있는 경우, #3 조성의 법형식 또는 조직을 고권적으로 구성할 필요가 있는 경우 및 #4 제공자에게 조성의무를 명할 필요가 있는 경우 등에는 법률의 근거를 요한다고 보는 절충설이 있다.
  위의 적극설 내지는 절충설의 논거는 각각 나름대로의 타당성이 인정된다고 본다. 그러나 수익적 작용으로서의 조성행정에 법적 근거가 필요하다고 하면, #1 관계법이 없는 경우에는 비록 그 행정을 위한 재원 등의 여건이 갖추어진 경우에도 그 시행은 불가하게 되어 국민의 입장에서 볼때도 바람직스럽지 못한 경우가 있다는 점, #2 구체적인 법적 근거 없이 조성행정이 행하여지는 경우에도, 그에 있어서는 평등원칙, 비례원칙, 부당결부금지원칙 등의 헌법상의 원칙 또는 행정법의 일반원리에 의한 기속을 받는 것이므로, 당해 행정작용이 자의적으로 행하여질 가능성은 거의 없다는 점을 고려하면, 조성행정에 있어서는 그를 위한 예산상의 근거가 있는 한 법률의 근거가 없어도 이를 행할 수 있다고 보는 것이 타당할 것이다.
  다만 실제로는 조성행정에 관하여는 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률을 위시하여 다수의 개별법에서 이를 규율하고 있는 까닭에 위와 같은 학설대립의 실익은 거의 없다고 할 것이다.  
  [2]. 사권보호행정  
  국가 등의 행정주체가 사인의 사권형성에 관하여 이를 조성, 보호하는 행정작용을 말한다. 사권보호행정은 이처럼 사권의 형성, 유지에 관하여 사법적 질서(민사법질서)의 유지에 이바지한다는 점에서는 성질상 법목적적인 사법작용이라는 측면도 있다.
  사권보호행정은 그 형식에 따라 형성관계작용과 보호감독작용으로 나눌 수 있다.  
  1. 형성관여작용  
  사인에 의한 사권형성은 자율적으로 결정되어야 하는 것이 원칙이나 (사적 자치의 원칙), 국가가 공익적 견지에서 그에 관여하는 경우가 있다.
  (1) 직접형성
  법률의 규정에 의하여 사권이 행정권에 의하여 직접 형성되게 되어 있는 경우가 있다. 광업권, 어업권 등이 국가의 특허에 의하여 설정되는 경우가 그 예이다.
  (2) 인가에 의한 관여
  사법관계는 사인 사이의 법률행위를 통하여 형성하도록 하되, 국가가 감독자로서 인가권을 유보하여 인가를 받지 못하면 그 법률행위가 효력을 발생하지 못하게 하는 경우가 있다. 민법에 의한 비영리법인의 설립 등이 행정청의 허가(승인)를 받아야 하는 것은 그 예에 해당한다.
  (3) 확인, 공증에 의한 관계
  사법관계의 형성에 국가의 확인 또는 공증행위를 요하는 경우가 많다. 발명권특허, 실용신안권 등은 특허법, 실용신안법에 의하여 발명 또는 실용신안의 확인(발명법은 특허라는 용어를 쓰고 있으나, 그 성질은 확인이다) 또는 등록을 하여야만 그 효력이 발생하며, 광업권은 설정, 이전은 광업법에 의한 등록을 하지 않으면 그 효력을 발생하지 못하는 것 등이 그 예이다.  
  2. 보호, 감독 작용  
  이것은 사인 사이의 법률관계에 있어 당사자로 하여금 확실, 공정하게 그 효과를 누리게 하기 위하여 이를 보호하고, 또한 그 정당한 법적 한계를 일탈하지 아니 하도록 하기 위하여 감독하는 작용을 말한다.
  (1) 보호작용
  사권의 형성이 원칙적으로 사적 자치에 맡겨지고 국가는 다만 공익상 필요한 한도 내에서 그에 관여함에 그치는 것과는 반대로, 이미 유효하게 성립된 법률관계를 유지하고 그 효과의 정당한 실현을 확보하는 것은 사인의 자율에 맡겨질 수는 없고(오늘날의 법질서 아래에서는 긴급부득이한 경우 외에는 사인이 실력으로 자기의 권리를 방어하는 자력구제는 허용되지 아니한다), 국가의 힘으로 보호하지 않으면 안된다. 국가가 이를 보호하기 위한 가장 중요한 수단은 민사소송이나, 소송절차에 의하지 않는 보호작용도 적지 않다.
  (2) 감독작용
  이것은 국가가 사권의 유지를 위하여 사인의 법률생활을 감시하고, 필요한 작위(신고, 보고, 등기, 등록 등), 부작위(권리이전의 제한, 금지), 급부(수수료내부), 수인(강제에 대한 수인)의 의무를 명하며, 의무의 위반 또는 불이행에 대하여 제재 또는 강제집행을 하는 작용을 말한다.  
  3. 사권보호행정의 대상  
  (1) 공업소유권, 저작권
  공업소유권은 발명권, 실용신안권, 의장권, 상표권을 총칭하는 관념이다. 산업재산권이라고도 한다. 이들 권리는 모두 재산적 가치를 가진 절대권, 대세권인 점에서는 소유권과 그 성질이 유사하나, 소유권은 유체물을 배타적 지배의 대상으로 하는데 대하여, 공업소유권은 무체물, 즉 무형적인 사상의 산물을 배타적 지배의 대상으로 하는 점에서 소유권과 그 성질이 다르다. 저작권도 마찬가지이다.
  발명가, 저작자 등의 권리보호는 우리 헌법도 이를 명시적으로 규정하고 있다(법 22#2).
  (2) 광업권, 어업권
  광업권, 어업권 등은 중요한 자연자원의 개발, 이용에 관한 것으로 공익과 밀접한 관련이 있는 것이라는 점에서, 그 형성, 행사에는 국가가 관여하고 또한 보호하고 있다.
  
  제4장 공용부담법
  
  제1절 개설  
  [1]. 공용부담의 개념  
  공용부담이란 특정 공익사업, 특정 공익목적을 위하여 또는 특정 물건의 효용을 보존하기 위하여 개인에게 강제적으로 부과되는 경제적 부담을 말한다.
  전통적으로 공용부담은 ‘특정 공익사업의 수요를 충족시키거나 특정 물건의 효용을 보존하기 위하여 개인에 부과되는 경제적 부담’으로 정의되고 있었으며, 도로, 철도 등의 건설, 유지와 같은 구체적 공익사업 수요와의 관련에서 그 이론이 정립, 발전되어 왔다. 그러나 오늘날에는 공용부담이 특정 공익사업을 위한 것에 한정되지 않고, 행정계획에 의거한 합리적인 국토(그 전부 또는 일부)의 이용, 개발을 위하여서도 빈번히 사용되고 있는 추세에 있다. 국토이용관리법에 의하여 광범한 지역의 토지이용을 제한하거나, 도시계획법에 의거한 지역, 지구의 지정으로 당해지역의 토지의 이용이나 거래를 제한하는 것 등이 그 예이다. 이러한 경우는 엄격한 의미에서는 특정 공익사업을 위한 것이 아니라, 국토(전부 또는 일부)의 합리적 이용을 위한 재산권의 제한인 것이나, 이들도 공공복리의 증진을 위하여 개인에게 강제적으로 가하여지는 부담이라는 점에서는 공용부담의 새로운 형태로 보아야 할 것이다.
  공용부담의 전통적 정의방식에 ‘특정 공익목적을 위하여’라는 부분을 추가한 것은 이러한 공용부담법제의 새로운 발전 추세를 반영하기 위한 것이다. 다음에 그 내용을 부연한다.  
  1. 성질   
  (1) 공용부담은 성질상 그 자체 독자적 목적을 가진 행정작용은 아니고, 국토개발행정, 환경보전행정, 공공시설의 설치, 관리 등의 목적을 달성하기 위한 수단에 그친다.
  (2) 공용부담은 특정 공익사업이나 특정 공익목적을 위한 수단이라는 점에서 재정목적을 위한 조세의 부과 등은 공용부담이 아니다. 또한 공용부담은 적극적으로 공공복리를 증진하기 위한 공익사업(광의)을 위한 부담이라는 점에서 경찰목적을 위한 부담이나 군정목적을 위한 부담과 구별된다.  
  2. 수단  
  공용부담은 공법적인 권력적 작용이다. 국토개발사업, 공공시설의 설치, 정비 등을 위하여 토지, 기타 물건, 노동력 등이 필요한 경우 사업자는 계약 등에 의하여 이들을 취득하고 사용하는 것이 보통이다. 그러나 권리자의 동의를 얻기 어렵거나 긴급을 요하는 경우에는, 그 의사에 불구하고 강제적으로 이들을 취득하는 등의 방법으로 공익사업(광의)을 실시하게 되는바, 이것이 공용부담인 것이다. 따라서 이른바 임의적 공용부담은 엄격한 의미에서의 공용부담은 아니다.  
  3. 주체 및 객체  
  국가가 공용부담의 주체인 것은 물론이나 그 외에도 법률상 공공단체나 특정 공익사업을 행하는 사인이게도 공용부담을 과할 수 있는 권리가 부여되는 경우가 있다. 이러한 권리를 공용부담특권이라 한다.
  공용부담의 객체 또는 상대편은 국민이다. 따라서 자치단체에 과하는 자치부담(유지부담, 유지비부담)은 공용부담이 아니다.  
  4. 공용부담의 근거  
  공용부담은 개인에 강제적으로 부과되어 그 재산권을 침해하거나 제한하는 것이므로, 그에는 당연히 법률상의 근거가 있어야 한다. 헌법은 ‘공공필요에 의한 재산권의 수용, 사용 또는 제한... 은 법률로 정한다’(법 23#3)고 하여 이를 명시하고 있다.
  공용부담에 관한 일반적인 법률로는 토지수용법, 공용용지의취득및손실보상에관한특례법 및 지방자치법이 있으나, 그 외에도 국토이용관리법, 도시계획법, 도로법, 도시공원법, 하천법, 전기사업법 등 다수의 개별법이 있다.  
  [2]. 공용부담의 종류  
  공용부담은 여러 기준에 따라 분류할 수 있으나 중요한 것으로는 다음의 두 가지가 있다.  
  1. 내용에 따른 분류  
  공용부담은 그 내용에 따라 인적 공용부담과 물적 공용부담으로 나눌 수 있다.
  (1) 인적 공용부담
  특정 공익사업의 수요를 충족시키기 위하여 특정인에게 작위, 부작위 또는 급부의무를 과하는 것을 말하며, 그 의무는 공법상 채무의 성질을 가진다. 인적 공용부담은 특정인에 대한 부담이라는 점에서 특정 권리에 대하여 과하여지는 물적 공용부담과는 다르다.
  인적 공용부담에는 부담금, 부역, 현품, 노역, 물품 등이 있다.
  (2) 물적 공용부담
  특정 공익사업의 수요를 충족하거나 또는 특정 공익목적을 위하여 국민의 특정 재산권에 부착하여 강제적으로 부과되는 경제적 부담이다. 당해 재산권에 부착되어 물권적 변동을 야기한다는 점에서 단순한 채권적 성질을 가지는 인적 공용부담과는 구별된다.
  물적 공용부담에는 공용제한, 공용수용 및 공용환지 등이 있다.  
  2. 발생원인에 의한 분류  
  공용부담은 그 발생원인에 따라 강제적 부담과 임의적 부담으로 나눌 수 있다. 다만 임의적 공용부담이 엄격한 의미의 공용부담에는 해당하지 않음은 기술한 바와 같다.
  (1) 강제적 부담
  강제부담이란 부담의무자의 의사와는 관계없이 일방적으로 과하여지는 공용부담이다. 이러한 강제부담은 직접 법률의 규정에 의하여 성립하는 경우(법적 부담이라 한다), 법률에 의거한 행정행위에 의하여 성립하는 경우 및 이러한 행정행위에 의한 부담의 부과에 앞서 부담권리자와 의무자가 협의(토지수용절차에 있어서의 협의)를 하게 하는 경우가 있다.
  (2) 임의적 부담
  임의적 부담은 부담이 의무자의 자유의사에 의하여 성립하는 경우인 바, 보통 부담권리자와 의무자간의 합의에 의하여 성립하나, 예외적으로는 부담의무자의 일방적 의사에 의하여 성립하는 경우도 있다.
  이러한 임의적 공용부담에 법적 근거가 필요한 지에 대하여는 견해가 갈릴 수 있으나, 조건부임의부담에 있어서는 당해 조건이 행정청에 특정 행위의무(일정 공적 시설의 설치 또는 지정용도에의 사용의무)(를 부과하는 것인 때에는 법률의 근거가 필요하다고 할 것이다.
  임의적 부담의 대표적인 예는 국유재산법에 의한 기부채납이다(법 9).
  제2절 인적 공용 부담  
  [1]. 의의  
  인적 공용부담은 특정 공익사업의 수요를 충족시키기 위하여 법률에 의거하여 국민에게 과하여지는 작위, 부작위, 급부의 의무를 말한다. 그 의무는 공법상의 의무이므로 그 불이행시에는 행정상의 강제집행이 그 위반에 대하여는 행정벌이 과하여지는 것이 보통이다.  
  [2]. 인적 공용부담의 종류  
  인적 공용부담은 여러 기준에 따라 분류할 수 있다.  
  1. 부과방법에 의한 분류  
  (1) 개별부담
  개별부담은 각 개인에 대하여 개별적으로 과하여지는 부담이다. 따라서 부담의무자가 다수인인 경우에도 각자는 자기의 부담분에 대하여만 책임을 진다.
  (2) 연합부담
  부담의무자인 개인의 총합체에 대하여 공동의 부담으로 과하여지는 부담을 말한다(토지개량사업의 부담). 현합부담은 당해 부담이 개별적으로 분할되지 않고 총합체에 대하여 부과되는 것이므로, 그 전체의 이행이 있어야 비로소 공용부담이 이행된 것으로 되며, 각 부담의무자는 공용부담의 전체에 대하여 책임을 진다.
  그러나 연합부담에 있어서도 공용부담의 의무자는 총합체 자체는 아니고, 각 개인이라는 점에서는 개별부담과 같다.  
  2. 부담근거에 의한 분류
  (1) 일반부담
  일반부담은 일정 범위의 개인 일반(국민, 지방자치단체의 주민)에 대하여 그 능력에 따라 과하여지는 부담이다 . 그 점에서 특정한 공익사업과 특별한 관계가 있는 자에 대하여 부과되는 특별부담이나 우연히 특정 공익사업의 수요를 충족시킬 수 있는 위치에 있는 자에게 부과되는 우발부담 등과는 다르다.
  일반부담은 그 대상의 일반성이라는 점에서 보면 국방의무나 납세의무와 유사하나, 이들과는 그 목적에 있어서 차이가 있다. 즉 일반부담은 특정 공익사업의 수요를 충족시키기 위한 것이나, 국방의무는 병력의 유지를 위한 것이고, 납세의무는 재력의 취득을 위한 것이라는 점에서 이들은 상호 구별된다.
  일반부담을 과할 수 있는 주체는 그 성질상 국가나 지방자치단체에 한정되며, 그 내용은 금전급부 이외의 것에 한정되는 것이 원칙이다. 구지방자치법은 비상재해 등의 복구를 위하여 주민에게 부역, 현품을 과할 수 있는 것으로 규정하고 있었다(법 129#1). 그러나 현행 지방자치법은 이 제도를 폐지하였다.
  (2) 특별부담
  특정 공익사업과 특별한 관계에 있는 자에 과하여지는 것으로, 당해관계의 성질, 내용에 따라 수익자부담, 
원인자부담, 손상자부담 등으로 나눌 수 있다.
  특별부담을 과할 수 있는 자는 국가, 공공단체이며, 보통 금전지급의무를 그 내용으로 한다.
  (3) 우발부담
  우연히 당해 사업의 수요를 충족시킬 수 있는 자에 과하여지는 부담으로, 그 정도는 사업의 필요에 따라 결정된다.
  우발부담은 그 성질상 금전지급 이외의 것을 내용으로 하는 것이 원칙이다(예컨대, 수난구호법에 의한 수난구호 업무 종사명령, 토지의 일시사용(법 7#1), 농어업재해대책법에 의한 지역주민에 대한 긴급조치에의 종사명령(법 7#1 등)). 
우발부담은 위의 특별부담과는 달리 공익적 필요에 기하여 그 의무자에게 불평등하게 과하여지는 것이므로, 그로 인한 ‘특별한 손실’은 보상되어야 할 것이다.  
  3. 내용에 의한 분류  
  인적 공용부담은 그 내용에 따라 부담금, 부역, 현품, 노역, 물품, 시설부담, 부작위부담 등으로 분류할 수 있다.
  [3]. 인적 공용부담의 내용  
  1. 부담금  
  (1) 성질
  부담금이란 특정 공익사업과 특별한 이해관계에 있는 자에 대하여 그 사업에 필요한 경비의 전부 또는 일부를 부담시키기 위하여 과하는 공법상의 금전급부의무를 말한다. 경비의 일부를 부담시키는 경우를 특히 분담금이라고도 한다. 
  부담금은 공법상의 금전급부의무라는 점에서는 조세 또는 수수료, 사용료와 비슷하나, 이들 사이에는 다음과 갈은 차이가 있다.
  1) 조세와의 구별 양자는 목적, 대상자 및 부과의 정도에 있어 차이가 있다.
  (가) 부담금은 특정 공익사업의 경비에 충당하기 위한 것이나, 조세는 국가 또는 지방자치단체의 일반수입을 목적으로 한다.
  (나) 부담금은 당해 사업과 특별한 관계가 있는 자에게만 과하는 것이나, 조세는 국민 또는 주민 일반에 과한다. 다만 목적세중 당해 사업으로부터 이익을 받는 자에 대하여 그 이익의 한도 내에서 부과되는 공동시설세(지방세법 239이하)는 부담금과 성질이 같다.
  (다) 조세는 개인의 담세력을 표준으로 하여 과하는 데 대하여, 부담금은 사업소요경비, 사업과의 관계 등을 종합적으로 고려하여 과한다.
  2) 사용료, 수수료와의 구분 사용료 등은 당해 사업의 개개의 이용행위에 대한 대가, 반대급부의 성질을 가지는 데 대하여, 부담금은 사업자체의 경영에 소요되는 경비의 부담이라는 성질을 가진다. 따라서 부담금은 사업 자체에 특별한 이해관계를 가지는 사람에게 과하여지는 데 대하여, 사용료는 이용자에게 과하여진다.
  (2) 종류
  부담금에는 사업의 종류에 따라 도시계획부담금, 도로부담금, 하천부담금, 사방부담금, 농지개량부담금 등이 있고, 그 원인에 따라 다음의 세가지 종류의 부담금이 있다.
  1) 수익자부담금 당해 사업으로부터 특별한 이익을 받는 사람에 대하여 그 수익의 한도 안에서 사업경비의 일부를 부담시키는 것을 말한다. (하천법 58, 지방자치법 129, 서울특별시도로수익자부담금 징수조세)
  2) 원인자부담금 당해 사업이 필요하게 된 원인을 조성한 자에 대하여 그 공사비용의 전부 또는 일부를 부담시키는 것을 말한다. (도로법 64, 하천법 19, 자연법 56, 사방사업공원법 31)
  3) 손상자부담금 당해 사업시설을 손상한 자에 대하여 그 시설의 유지,수선비 등의 전부 또는 일부를 부담시키는 것을 말한다.(도로법 67)
  (3) 부과, 징수
  1) 부과 부담금의 부과권은 당해 사업주체에 있는 것이 원칙이나, 국영공비사업의 경우에는 이 권리는 경제주체인 공공단체에 속한다. 부담금이 부과될수 있는 공익사업의 내용에 대하여는 도로, 하천, 도시계획사업과 같이 사업을 명시하는 것이 보통이나, 다만 추상적인 근거만을 두고 있는 경우도 있다.(지방자치법 129) 부담금의 한도액은 부담금의 종류에 따라 다르다.
  2) 징수 부담금은 조세와 같이 공법상의 금전지급의무이므로 부담의무자가 이를 이행하지 않는 경우에는 행정상 강제징수절차에 의한 강제집행이 인정된다(도로법 78, 하천법 66). 지방자치단체에 의하여 과하여지는 부담금의 징수를 허기 기타부정한 방법으로 면한자에 대하여는 그 면한 금액의 5배 이내의 과징료에 처할 수 있다(지방자치법 130).
  부담금의 부과, 징수에 대하여 이의가 있는 때에는 행정쟁송절차에 의하여 이를 다툴 수 있다. 
  2. 부역, 현품부담
  (1) 성질
  특정공익사업의 수요를 충족시키기 위하여 노역 또는 물품과 금전과의 선택적 급부의무를 내용으로하는 것을 부역, 현품이라 한다. 이 중에서 노역과 금전과의 선택적 급부의무를 내용으로 하는 것을 부역이라 한다.
  부역은 금전으로 대체하여 납부할 수 있는 것이라는 점에서 특별한 현품도 특수한 주관적 가치나 예술적 가치를 지닌 것이 아닌 대체적 성질을 가지는 것이어야 한다.
  부역이나 현품은 모두 특정사업의 경비가 부족한 경우에 부과되는 것이다. 이러한 부역, 현품은 조세나 부담금과 같이 재산상의 수입을 목적으로 하는 것이고, 노역이나 물품의 취득 자체를 목적으로 하는 것은 아니다.
  이 제도는 화폐경제가 발달하지 못한 농촌지역에서 금전에 의한 납부 보다는 그에 상당한 부역 또는 현품으로 납부시키는 것이 편리하기 때문에 채택된 것이었는바, 오늘날 그 의의는 거의 없다고 할 것이다.
  (2) 종류
  부역, 현품은 부담의무자의 성질을 기준으로 하여, 일정한 범위 내의 개인 일반에 그 부담능력을 표준으로 하여 일반적으로 과하는 일반부담인 것과 당해 사업과 특별한 관계가 있는 자에게만 부과되는 특별부담인 것으로 나눌수 있다.
  구지방자치법은 일반부담으로서의 부역, 현품을 규정하고 있었으나, 현행 지방자치법은 이를 폐지한 결과, 현행법상으로는 그 예가 없다.
  특별부담인 부역, 현품의 예로서는 농지개량조합이 그 수익자에게 과하는 것(농지개량조합법 43), 국가가 사방사업비를 그 수익자에게 과하는 것(사방사업법 18)등을 들수 있다.
  (3) 부과, 징수
  부역, 현품은 금전으로 환산하여 부과하여야 하며(농지개량조합법43#4), 그 의무를 이행하지 않는 때에는 행정상 강제징수절차에 의하여 강제 집행할수 있다.(농지개량조합법51#2)
  부역, 현품의 부과, 징수에 대하여 불복이 있는 때에는 행정쟁송절차에 의하여 다툴 수 있다. 
  3. 노역, 물품부과
  (1) 성질
  특정한 공익사업을 위하여 필요한 노역 또는 물품 그 자체를 급부할 의무를 말한다. 노역, 물품은 비상재해의 복구 기타 목적에 급박한 필요가 있는 경우에 달리 그 수요를 충족시킬 방법이 없을 때에 한하여, 예외적으로만 인정된다.
  (2) 노역부담
  공익사업을 위하여 필요한 노역은 사법상의 방법에 의하여 취득하는 것이 원칙이나, 일반적 방법으로는 목적을 달성할 수 없는 급박한 경우에 응급부담으로서 예외적으로 인정되고 있는 것이 노역부담이다.(도로법49, 자연재해대책법44)
  (3) 물품부담
  불특정한 동산의 급부를 그 의무의 내용으로 하는 것이다. 물품부담도 예외적으로 급박한 경우에만 인정되는 것이나 그예는 별로 없다.
  물품부담은 내용적으로는 당해 물품의 소유권을 부담권리자에게 이전할 의무를 지는 경우(수도법 8, 수난구호법 31)와 단순히 부담권리자로 하여금 당해 물품을 사용하게 하는 경우(도로법 49, 하천법43)가 있다.
  물품부담은 우발부담, 특별부담의 성질을 가지는 것이므로, 그로 인한 특별한 소실은 보상되어야 할 것이다.  
  4. 시설부담
  (1) 공익사업의 수요를 충족하기 위하여, 그 사업과 특별한 관계에 있는 사람 또는 우발적으로 그 수요를 충족시킬 수 있는 지위에 있는 사람에게 과하여지는 공사 기타 일정한 시설을 할 공법상 의무를 말한다. 당해 공익사업에 필요한 일정한 공사, 시설을 완성할 의무인 점에서는 민사상의 도급과 같으나, 그 의무는 공법상 의무이고 또한 반드시 유상이 아닌점에서 도급과 구별된다.
  (2) 시설부담의 예로서는 도로부담, 하천부담등을 들 수 있는데, 내용적으로는 수익자부담인 것과 원인자부담인것이 있다. 도로, 하천부속물이 다른 공작물의 효용을 겸하는 경우에 다른 공작물의 소유자가 지는 도로, 하천부속물에 관한 시설공사나 그 유지를 위한 공사를 행할 의무(도로법 29, 하천법18)는 전자에 해당하고, 다른 공사가 필요하게 된 경우에 그 원인제공자가 부담하는 하천, 도로에 관한 공사를 할 의무(도로법 31, 하천법 20)는 후자에 해당한다. 
  (3) 부담의무자가 의무를 이행하지 않을 경우 대체적 의무에 대하여는 대집행으로 그 이행을 강제 할수 있으나, 그 이외의 의무와 불이행에 대한 행정상 강제집행 수단은 없다. 설비부담의 불이행에 대하여는 행정벌이 과하여지는 경우가 많다.
  5. 부작위부담
  (1) 특정한 공익사업을 위하여 일정한 부작위의무를 과하는 인적 공용부담을 말한다. 이것은 내용적으로는 경찰금지나 재정금지와 비슷하나, 그 목적에 있어 이들과 차이가 있다.
  (2) 부작위의무는 직접 법령에 의하여 부과되는 것이 보통이나, 행정처분으로 과하여지는 경우도 있다.(우편법 7, 48, 52)
  부작위의무의 위반에 대하여는 그로 인하여 발생한 위법한 상태의 제거를 명하고, 그 불이행에 대하여는 대집행에 의하여 그 이행을 확보할수 있을 것이다.  
  제3절 공용제한
  [1]. 공용제한의 계념
  공용제한이란 특정 공익 사업이나 특정 공익목적을 위하여, 또는 특정물건의 효용을 보존하기 위하여 개인의 재산권에 과하여지는 공법상의 제한을 말한다.
  여기서 특정 공익목적을 위한 제한은 국토의 합리적 이용(국토이용관리법)이나 도시의 건전한 발전(도시계획법)을 도모하기 위한 지역, 지구제등에 의한 제한 등을 말한다. 이러한 제한은 그 대상지역 및 인적 범위의 광범성을 특징으로 한다.
  다음에 그 내용을 분설한다.
  (1) 공용제한은 특정 공익사업이나 특정 공익목적을 위하여 또는 특정 물건의 효용을 보존하기 위하여 과하는 제한이다. 이 점에서 같은 공법상의 제한이라고 경찰목적을 위한 제한(위험건출물의 사용금지)이나 재정목적을 위한 제한(체납처분을 위한 재산 압류)등과는 구별된다.
  (2) 공용제한은 특정한 재산권에 과하는 제한이다. 공용제한은 특정재산권에 고착하여 과하여지는 제한이라는 점에서, 사람에 대하여 일정한 의무를 과하는 인적 고용부담과는 다르다. 공용제한은 이처럼 재산권에 고착된 물상 무담이므로, 그 권리의 이전과 함께 공용제한의 효과도 당연히 이전된다.
  공용제한의 대상인 재산권에는 동산, 부동산 및 무체재산권이 포함되나, 이중에서 토지에 대한 공용제한이 가장 중요한 것으로, 이것을 특히 공용지역이라고 한다.
  (3) 공용제한은 재산권에 대한 제한이다. 공용제한은 개인의 재산권에 대하여 일정한 제한을 가하는 데 그치는 것이다. 따라서 재산권을 가제적으로 취득하는 공용수용이나 강제적으로 취득하는 공용수용이나 강제적으로 교환, 분합하는 공용환지 및 공용환권과는 다르다.
  (4) 공용제한은 재산권에 대한 공법상의 제한이다. 이 점에서 재산권에 대한 사법상의 제한 (민법상의 상린관계, 지역권)과 구별된다. 공법상의 제한이므로, 그 불이행 또는 위반은 행정상의 강제집행 또는 행정벌의 대상이 된다.
  [2]. 공용제한의 근거
  공용제한은 개인의 재산권의 침해를 가져오므로, 반드시 법률의 근거가 있어야 한다.
  [3]. 공용제한의 종류
  공용제한은 그 제한을 필요로 하는 공익사업의 수요 또는 공익상 필요의 내용에 따라 계획제한, 보전제한, 공물제한 및 사용제한으로 나눌 수 있다.
  1. 계획제한
  국토의 합리적 이용이나 도시의 건전한 발전을 위하여 일정한 행정계획(국토이용계획, 도시계획, 수도권정비계획)에 의거한 지역, 지구 등의 지정에 따른 제한을 말한다.
  (1) 국토의 효율적 이용, 산업입지의 합리와, 환경보전, 지역사회개발, 과밀도시에의 인구, 산업의 집중방지 등을 위하여 수립되는 행정계획에 의한 제한이다.
  국토이용관리법은 건설교통부장관이 국토이용계획을 결정, 고시할수 있게 하고 있는바(법7,8), 국토이용계획이란 도시지역, 준도시지역, 농림지역, 준농림지역, 자연환경보존지역 등 5개의 용도지역을 지정하는 계획을 말한다.(동법 6)
  준도시지역 중 계획적 개발이 필요한 지역과 자연환경보전지역 중 수산자원의 보호, 육성을 위하여 필요한 지역은 다시 일정 용송지구로 세분될수 있다(동법 9).
  국토이용계획은 구속적 계획이며, 용도지역이 지정되면 토지소유자는 토지를 당해 지역의 지정목적에 맞도록 이용햐여야 하고(동법 14), 일정한 시설, 건축물 등의 설치 기타의 행위가 금지되거나 허가를 받도록 되어 있다(동법 15).
  용도지역 내에서는 토지거래의 허가제, 신고제, 거래불허, 토지의 매수청구제, 선매협의제 등이 실시된다(동법 21의2).
  (2) 도시계획제한
  도시의 건전한 발전을 위하여 국토이용계획의 하위계획으로서의 도시계획에 의하여 과하는 제한이다.
  1) 지역, 지구제 도시계획법은 이른바 지역, 지구제(Zoning)를 채택하여, 행정계획에 의하여 도시 및 그 주변지역을 각각 일정한 특성을 가지는 지역, 지구로 구분할 수 있도록  하였다.
  (가) 지역 지구 건설교통부장관은 토지의 효율적인 이용을 위하여 필요하다고 인정할 때에는 행정계획으로서 용송지역을 지정할 수 있는데 필요하다고 인정할 때에는 행정 계획으로서 용송지역을 지정할 수 있는데(도시계획법 17), 이에는 주거지역, 상업지역, 공업지역 및 녹지지역의 4종이 있다.
  건설교통부장관은 또한 도시기능의 증진을 위하여 행정계획으로 일정 지구를 지정할 수 있는데, 이에는 풍치지구, 미관지구, 고도지구, 방화지구, 보존지구, 공항지구, 시설보호지구 등의 7종이 있다(동법 18).
  (나) 구역 건설교통부장관은 도시계획으로 다음의 구역을 지정할수 있다. #1 특정시설제한구역(동법20)은 도시에 있어서의 산업과 인구의 과대한 집중을 방지하기 위하여 특히 필요하다고 인정될 때에, 공장, 학교, 중앙도매시장 등의 특정 시설의 전부 또는 일부의 설치가 제한되는 구역이며, #2 개발제한구역(greenbelt)(동법 21)은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시주변지역에 대하여 도시개발을 제한하는 구성이며. #3 시가화조정구역(동법 20의2)은 도시의 무질서한 시가화를 방지하고 도시의 계획적, 단계적 발전을 도모하기 위한 구역이며, #4 도시개발예정구역(동법 22)은 도시에서의 산업과 인구의 집중현상을 완화하고 그 적정한 배치를 함으로써 도시의 균형있는 발전을 도모하기 위한 구역이다.
  2) 토지이용의 제한 이러한 용도구역이 도시계획으로 결정되면 그 안에서 임의로 공작물을 신출하거나 토지의 형질을 변경하는 행위를 할수 없는 제한을 받는 것이 보통이다(동법 19, 20#2, 21#2).
  2. 보전제한
  자연, 자원, 문화재등의 보전을 위하여 사권에 가하여지는 제한으로 이에는 다음과 같은 것이 있다.
  (1) 지역지구의 지정에 의한 제한
  국토이용관리법 또는 도시계획법에 기한 지역지구제의 지정에 의하여 토지 등에 가하여지는 행위제한이다.
  (2) 자연보전제한
  공원내에서의 토지 등에 대한 제한(자연공원법 24,31,53)이 이에 해당한다.
  (3) 자원보전제한
  보안림에 대한 제한(산림법 59,62,65,66), 조수보호구역내에서의 제한(조수보호및 수렴에 관한법률4(4)) 등이 이에 해당한다.
  (4) 문화재보호제한
  국보, 고적, 천연기념물 등 공적보존물에는 그 보존에 필요한 한도에서 소유권에 대한 제한이 따른다(문화재보호법 20,21). 사찰, 향교재산에 대하여도 보존상의 제한이 있다(전통건조물 보존법 참조).
  (5) 농지 등의 전용제한
  농지전용제한(농지법 제4장), 보전입지전용제한(산림법 18) 등이 있다.
  3. 사업제한
  공익사업(도로, 하천, 사방사업, 도시계획사업 등)을 원활하고 안전하게 수행하기 위하여 그 사업과 관계가 있는 타인의 재산권에 대하여 가하여지는 제한이다. 즉 당해 공익사업의 사업지, 인접지역 또는 사업예정지에서 가하여지는 제한으로서, 이러한 사업제한은 그 내용에 따라 부작위, 작위 및 수인부담으로 나누어진다.
  (1) 부작위의무
  사업시행에 장해가 되는 일정한 행위를 제한, 금지하는 부담이다. 예컨대 접도구역, 호안구역, 도시계획구역 등에 있어서의 건축, 토지의 형질변경, 식수 등의 행위의 제한, 금지(도로법 47, 53, 고속국도법 9, 하천법37, 45 등)가 그것이다.
  (2) 작위의무
  시설설치, 공작물개축의무 기타 작위의무가 있다(도로법 50(3), 하천법46).
  (3) 수인의무
  당해 공익사업을 위하여 사업자에 의한 토지형질의 변경, 공작물제거 기타 재산권침해행위를 수인하여야 하는 의무이다(전기사업법 55).
  4. 공물제한
  사유재산인 특정한 토지, 물건이 공공목적에 제공되고 있기 때문에 그 목적에 필요한 한도에서 그 소유권에 가하여지는 제한을 말한다.
  이러한 공물제한에는 사유재산이 공공목적에 제공되고 있기 때문에 일정한 공법상 제한이 가하여 지는 경우와 특정 물건의 존재가 공익상 필요하기 때문에 제한이 가하여지는 경우(공적 보존물)가 있다.
  (1) 사유공물에 대한 제한
  사유재산이 공용 또는 공공용에 제공되고 있기 때문에 그 소유권에 가하여지는 공법상의 제한이다. 사유토지가 도로의 부지로 사용되고 있기 때문에 그에 대한 사권행사가 제한되는 경우가 그 예이다(도로법 5).
  (2) 공익기업물건에 대한 제한
  공익기업용 물건은 사기업의 물건이므로 공법상 제한을 받지 않는 것이 원칙이다. 그러나 그 사업의 공익성으로 인하여, 법률이 그 기업의 토지 기타 물건에 대하여 저당권설정을 제한하거나 기타 그 융통성을 제한하는 경우가 있다.
  5. 공용사용(사용제한)
  (1) 공용사용의 의의
  특정한 공익 사업을 수행하는 과정에서 그 사업자가 타인의 소유에 속하는 토지 기타 물건의 재산권에 대하여 공법상의 사용권을 설정하고, 그 사용기간중에 그를 방해하는 권리행사를 금지하는 것을 말한다. 이러한 공용사용은 특정한 재산권을 타인(사업주체)이 사용하는 것을 수인시키는 점에서 다른 공용제한과는 다르다.
  (2) 공용사용의 내용
  공용사용은 그 내용에 따라 일시적 사용과 계속적 사용으로 나누어진다. 기타 재산을 일시적으로 사용하는 것을 말한다. 사업주체가 국가나 지방자치단체인 경우에는 법률의 규정에 의하여(전기사업법 55), 사기업인 때에는 행정청의 허가(동법 61)에 의하여 사용권이 설정되는 것이 보통이다.
  궁극적인 공익사업을 위한 측량, 실지조사, 공사 등을 위하여 타인의 토지에 출입하여 사용하는 경우(도로법48, 하천법43, 자연공원법51, 사방사업법 9, 전기사업법 60이하)가 그 예이다.
  일시적 사용으로 인한 손실에 대하여도 보상규정을 두고 있는 경우가 많다.
  2) 단속적 사용 이것은 개인의 재산권에 대한 중대한 제한이므로 고용수용과는 동일한 신중한 절차에 따라 그 사용권이 설정되는 것이 원칙이다(토지수용법2이하). 그러나 권리자가 받는 손실이 비교적 경미한 것인 때에는 보다 간이한 절차에 의하도록 하고 있는 예도 적지 않다(전기사업법57, 수산업법64).
  공용사용은 개인의 재산권에 대한 사용권을 강제로 설정하는 것이므로, 그에는 법률의 근거가 있어야 하고 또한 정당한 보상이 지급되어야 한다. 토지수용법은 공용사용에 대한 보상을 규정하고 있고, 개별법도 원칙적으로 보상규정을 두고 있다. 지하철 건설등을 위하여 타인의 토지의 지하 부분을 사용하는 경우에도 보상하되, 그 보상액은 당해 토지의 이용가치, 지하의 깊이 및 토지이용이 방해되는 정도 등을 참작하여 결정하도록 하고 있다(도시철도법 4의6).
  [4]. 공용제한과 손실보상
  공용제한에 의한 재산권의 이용, 행사에 대한 제한이 사회생활상 당연히 수인하여야 할 한도를 넘어, 개인에게 특별한 손실을 과하는 것인 때에는 정당한 보상을 하여야 한다(헌법 23#3). 그러나 어떠한 경우에 “특별한 손실”이 있다고 볼 것인지가 문제인바, 이에 관한 입법예는 그 내용상 반드시 통일성이 있는 것으로는 보이지 않는다.
  (1) 공용제한 중 공물제한, 사용제한 및 사업제한의 경우에는 기본적인 문제는 없는 것으로 보인다.
  공물제한과 사용제한은 그 사례도 별로 많지 않거니와 보상법제도 일반적으로 잘 정비되어 있다.
  사업제한에 있어서는 한정적인 경우에 대하여만 보상규정을 두고 있다. 이 경우의 보상 여부의 판단기준으로서는 그 제한이 당해 토지의 자연적 조건으로 보아 당연히 수인하여야 할 것인가 아니면 당해 제한이 인위적 사업으로 인한 것인지에 따라 전자에 대하여는 보상을 요하지 않고, 후자에 대하여는 보상을 요한다고 보는 것이 일반적 견해이다.
  실정법도 이러한 기준에 입각하고 있는 것으로 보이는 바 하천호안구역에서의 행위제한에 대하여는 보상규정을 두고 있지 않으나, 도로접도구역, 호도구역, 철도노선인접지역등에서의 행위제한에 대하여는 보상규정을 두고 있는 것이 그 예이다(도로법79, 철도법76).
  (2) 가장 문제가 되는 것은 계획제한의 경우이다. 현재 국토의 합리적 이용이나 도시의 건전한 발달을 도모하기 위하여 토지 기타 사유재산의 이용제한에 대하여는 법률이 거의 보상규정을 두고 있지 않다(국토이용관리법 제3장(토지이용제한),도시계획법(도시계획제안)등 참조).
  그러나 국토이용관리법상의 용도지역이나 도시계획법상의 지역, 지구 또는 구역에서의 행위제한의 대부분은 그 부담의무자에게 실질적인 재산상의 희생을 부과하고 있음을 부인할 수 없다 할 것 이며, 이것은 대부분의 도시계획결정(도시계획법12), 그 중에서도 특히 개발제한구역의 지정(동법21)으로 인하여 당해 주민이 현실적으로 받는 손실을 상기하면 쉽게 납득할수 있을 것이다.
  (3) 계획제한이 손실보상을 요하는지의 여부는 그것이 내용상 재산권의 내재적 한계 안의 것인가, 아니면 그를 넘어서서 개인에 특별한 희생을 가하는 것인지의 여부에 따라 판단되어야 할 것임은 물론이다. 이 문제는 손실 보상의 원인에 관한 일반론과 계획제한의 특수성을 공히 검토하여 결정되어야 할 것이나, 학설은 아직도 정리되지 못한 상태에 있다.
  그러나 보상여부에 대하여는 대체로 다음의 기준을 제시하는 것이 보통이다. 즉 #1 공용제한으로 인하여 토지이용이 제한, 금지되더라도 종전 방법에 의한 토지이용의 계속이 가능하고, 또한 그 제한이 객관적으로 보아 당해 토지의 본래의 기능에 반하지 않는 경우에는 보상을 요하지 않으나, #2 그 제한이 토지 본래의 기능을 침해하는 것이거나 이미 객관적으로 현실화된 개발행위를 저해하는 것일 때에는 보상을 요한다.
  (4) 특정한 공용제한으로 인하여 개인에 그 귀책사유 없이 특별한 손실이 가하여지는 경우에는 그러한 손실은 보상되어야 할 것이나(헌법23#3), 관계법에 보상규정이 없는 경우에는 구체적인 구제상의 문제가 있다.
  통설은 위헌무효설의 입장에서 이 경우 손실보상은 청구할 수 없고, 국가배상법에 기하여 손해배상만을 구할 수 있다고 한다. 그러나 이 경우 관계공무원에게는 과실이 없다고 할 것이므로, 손해배상도 청구할 수 없다고 본다.
  이러한 문제점을 감안하여 이 경우는 이른바 수용유사침해이론에 기하여 국가 등에 손해의 배상을 청구할 수 있다고 보는 견해도 있다. 이 이론에 의하면 국가 등에 대한 손해배상청구가 인정될 수 있을 것이다. 대법원은 문화방송주식의 국가에의 강제귀속조치에 따른 손해배상청구소송에서 이 법리의 내용에 대하여 일단 언급하면서도, “우리 법제하에서 그와 같은 이론을 채택할 수 있는가는 별론”이라 하여 그 채택 여부에 대한 명시적 입장을 유보하였다(대판 1993.10.26,93다6409). 그러나 이후의 판례에서 위법, 무과실의 경우에는 여전히 국가의 배상책임이 부인되고 있고 보면, 이 이론은 우리 판례상으로는 채택되고 있지 않다고 볼것이다.
  헌법 제23조 제3항은 “공공필요에 의한 재산권의 수용, 사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법류로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다”고 규정하고 있다. 이 헌법 규정은 공공필요에 의한 법률에 기한 재산권의 수용, 사용 또는 제한에는 정당한 보상이 지급되어야 한다는 것을 기본취지로 한다는 점에는 의문이 없다고 본다. 그에 따라 법률이 개인의 재산권에 대한 공용침해를 규정하면서 그에 대한 보상을 규정하고 있지 아니한 경우 당사자는 헌법 제23조 제3항에 기하여 직접 보상을 청구할 수 있다고 본다.
  (5) 계획제한으로 인한 손실을 보상하는 경우에도, 계획제한은 재산의 장례에 있어서의 사용, 수익을 제한하는 데 그치고 재산권을 박탈하는 것은 아니므로, 구체적인 보상액의 산정은 매우 어렵다. 이와 관련하여서는 다음의 세 가지 견해가 제시되고 있다.
  (가) 적극적 실존 보상설 이 설은, 특정의 토지이용행위가 제한 또는 금지됨에 따라 그 토지소유자가 현실적으로 예기할 수 없었던 지출을 하여야 하는 경우에, 그와 같은 적극적이고 현실적인 출손만을 보상하여야 한다고 보고 있다.
  (나) 지가저락설 이 설은, 토지의 이용제한에 의하여 야기된 토지이용가치의 객관적 저하가 지가의 저락으로 나타난다고 보아, 이 지가저락분을 보상하여야 한다고 본다.
  (다) 상당인과관계설 이 설은, 토지의 이용방법의 제한으로 인하여 토지소유자가 받는 손실 중에서 이용제한과 상당인과관계가 있다고 인정되는 모든 손실을 보상하여야 한다고 보고 있다.
  제4절 공용수용
  제1. 개설
  [1]. 공용수용의 계념
  공용수용이란 공익사업을 위하여 법률에 의거하여 타인의 토지등의 재산권을 강제적으로 취득하는 것을 말한다. 공용징수라고도 한다.
  공익사업(도로, 철도등의 공공시설의 건설, 주택단지, 공업단지의 정비 등)을 위하여 타인의 토지등이 필요한 경우에는 민사상의 매매계약 등에 의하여 이를 취득하는 것이 원칙이다. 그러나 그 재산권의 소유자가 그 매도를 원하지 않는 경우에는 민사상의 방법으로는 당해 재산권을 취득할 수 없게 된다. 이 경우에도 당해 사업은 그 공익상 필요로 인하여 반드시 실시되어야 하는 것이므로, 그에 필요한 재산권은 강제적으로라도 취득하여야 할 것인바, 이를 위한 법제가 공용수용제도이다.
  다음에 그 내용을 부연한다.  
  1. 수용적격사업
  공용수용은 공공의 이익을 위한 수업, 즉 공익사업을 위한 재산권의 강제적 취득작용이다. 공용수용은 공익사업용에 제공하기 위하여 특정재산을 취득하는 것이라는 점에서 재정목적이나 경창목적을 위한 재산권의 제한 박탈(몰수, 조세징수)과는 구별된다.
  공용수용을 할 수 있는 공익사업은 토지수용법(법3)에 일반적으로 열거되어 있는(동법3) 일정 개별법이 이를 규정하고 있다.
  종래 공용수용을 할 수 있는 공익사업은 도로, 철도 등 공공 시설의 건설과 같은 구체적인 공익사업에 한정되고 있었다. 그러나 오늘날에는 사회경제현상의 변화로 인한 행정기능의 질적, 양적 확대에 따라 공익사업의 개념도 점차 완화되고 완화되고 확대되는 추세에 있다. 산업기재개발 또는 택지확보 목적을 위한 대단위 토지의 수용등이 그 예이다,(산업입지 및 개발에 관한 법률22, 주택건설촉진법34).
  2. 수여
  공용수용은 법률에 의거한 재산권의 강제적 취득이다. 공용수용에 있어서는 사업주체가 법률에 의거하여 권리자의 의사여하를 불문하고 재산권을 직접적, 원시적으로 취득하고, 그에 따라 종래의 권리자의 재산권이 소멸하게 된다. 즉 공용수용에 있어서는 종전의 권리자에게 당해 재산권을 제공할 의무를 부담시키고 그 이행의 결과로 당해 재산권을 취득하는 것이 아니라, 그 재산권은 피수용자의 제공을 기다릴 것 없이 당연히 취득되는 것이다.
  현실적으로는 공익사업에 필요한 토지 등의 재산권은 대부분 계약에 의한 임의매수 방식에 의하여 취득되고 있는 것이 사실이다. 그러나 이 완전한 자유의사에 의한 매매라고 보기 어렵다. 그에 따라 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법이 제정되어 임의매수에 관하여 규율하고 있는바, 이 법은 취득절차에 관한 규정을 제외하고는 취득대상자인 재산권, 공익사업, 손실보상, 환매권 등에 있어 토지수용법과 거의 같은 규정을 두고 있어, 토지수용법과는 달리 이 법은 공용용지의 협의취득에 관한 것임에도 불구하고, 이 법에 의한 임의매수도 실질적으로는 공용수용과 같은 제도가 되었다고 할수 있다.
  3. 목적물
  공용수용의 목적물은 특정한 재산권이다. 가장 대표적인 것은 토지소유권이나, 토지에 관한 소유권 이외의 권리(지상권, 전세권, 임대권 등), 임목, 건물 기타 토지에 정착한 권리, 광업권, 어업권이나 물의 사용에 관한 권리 등도 그 목적물이 된다(토지수용법2(2)).
  종래 토지수용에 있어서는 수용대상인 토지가 개별적으로 파악되고 있었으나, 오늘날 대규모적인 토지이용계획이 늘어나면서 이와 관련된 토지수용에 있어서는 광범한 토지가 일체적, 총합적으로 파악되어, 재산권의 특정성이라는 요소는 완화되는 추세에 있다.
  4. 주체
  공용수용의 주체는 당해 공익사업의 주체이다. 공익사업의 주체는 국가일 때도 있고, 공공단체 또는 사인일때도 있다. 후자의 경우에는 수용권의 주체와 관련하여 견해가 갈리고 있는바, 이 문제는 뒤에서 검토한다.
  5. 손실보상
  공용수용은 공익사업을 위하여, 환언하면 국민 전체의 이익을 위한 사업을 위하여 특정인의 재산권을 강제적으로 취득함으로써 그 권리자에게 특별한 희생을 가하는 것이므로, 그로 인한 “특별한 손실”은 당연히 보상되어야 한다(헌법23#3)
  이러한 공용수용으로 인한 보상에 대하여는 그 내용, 방법 등에 관하여 토지수용법이 매우 상세한 규정을 두고 있다.  
  [2]. 공용수용법제의 최근경향
  공용수용제도는 근대 자유주의적 법치국가의 기본원리중 하나인 재산권보장에 대한 예외적 법제로서 성립한 것이다. 즉 개인의 재산권보장에 대한 예외적 법제로서 성립한 것이다. 즉 개인의 재산권보장을 기본원칙으로 하면서도 특정 공익사업의 수행을 위하여 토지 등 재산권의 취득이 불가결한 경우에 그 강제적 취득을 인정한 것이 공용수용의 법제인 것이다. 이러한 공용수용은 개인의 재산권에 대한 중대한 침해이므로, 그 초기에 있어서는 공용수용을 정당화하는 공익사업은 공공성, 공익성이 강한 개개의 사업에 한정되고, 공용수용의 절차도 매우 엄격하게 규제되고 있었다.
  오늘날도 공용수용의 법제는 기본적으로 이러한 전통적 원리에 입각하고 있다고 할수 있다. 그러나 고도의 산업화, 도시화 등에 의하여 특징 지어지는 현대 사회에서는 균형있는 도시의 발전, 토지의 합리적 이용, 산업발전을 위한 기반조성 등이 행정의 중용한 채무로 되어 있는바, 공용수용은 이러한 행정책무의 수행을 위한 중요한 수단으로서 등장하게 되었다. 즉, 공용수용은 종래의 개개의 구체적인 공익사업을 위한 제도로서뿐만 아니라, 보다 광범위한 공익사업을 위한 수단으로서도 인정되게 되었던 것이다.
  이러한 공용수용법제의 새로운 발전추세에 따라 종래의 공용수용의 법제에는 다음의 여러가지 점에서 수정이 가하여지고 있다.  
  1. 공익사업의 법위확대
  오늘날에는 공익사업에 관한 종래의 관념이 점차 완화, 확대되는 추세에 있다. 위에 적은 대로 종래 공용수용제도는 주로 도로, 철도 등과 같은 개개의 공공시설의 건설, 유지와 관련하여 정립된 것으로, 그 특정성이나, 공익성은 엄격하게 해석되고 있었다.
  그러나, 오늘날에는 공업단지의 조성이나 재개발사업의 예에서 보는 바와 같이 그 정비, 조성은 공적 기관이 행하나, 그에 따라 조성된 토지는 상점, 사업소, 공장 등 사인의 수익적, 영리적 사업에 공용되는 경우에도 당해 토지의 수용이 인정되고 있다. 또한 택지조성사업과 같이 사업자가 광대한 토지를 정비, 조성한 후 그 소유권을 사인에 양도하는 경우에도 수용이 인정되며, 더 나아가 사인의 건설업자가 아파트건설을 하는 경우에까지 수용이 인정되는 경우도 있다.
  이들 사업에 있어서는 효과적인 공업발전을 위한 공업단지의 조성, 시가지의 정비, 도시기능의 유지, 증진, 부족한 주택의 공급등의 공익성이 인정되고 있기 때문이다.
  2. 수익제도의 종합화, 객관화
  현행 토지수용법은 공익사업에 대한 개별적인 사업인정에 기하여 각 공익사업별로 그 절차를 진행하는 구조를 취하고 있다.
  그러나 국토 또는 일정 지역의 전체적 견지에서 토지의 합리적, 효율적 이용을 위하여 광범한 토지 등의 취득이 필요한 경우에는 개별 사업을 위한 취득의 경우와는 달리 당해 토지를 일괄하여 취득할 필요가 있다. 우리나라에서는 이러한 수용제도는 아직 채택되고 있지 않으나, 토지이용계획과 관련하여 앞으로 신중히 검토되어야 할 것으로 본다.  
  3. 생활보상 및 개발이익환수의 문제
  수용의 범위가 종래의 점, 선적 수용에서 면적 수용으로 확대되어 감에 따라 당해 토지의 객관적 가치의 보상의 문제를 넘어선 생활보상의 문제가 제기되고 있다. 또한 공익사업으로 인한 인근토지의 가격이 상승하게 되는 결과로 받는 개발이익의 환수도 공용수용과 관련하여 하나의 중요한 문제로 부각되고 있다.  
  [3]. 공용수용의 근거
  공용수용은 공익사업을 위하여 타인의 재산권을 강제적으로 취득하는 것이므로, 그에는 당연히 법률상의 근거가 있어야 한다. 이와 관련하여 헌법은 “공공필요에 의한 재산권의 수용, 사용, 제어 및 그에 대한 보상은 법류로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다”고 규정하고 있는바, 그 근거법으로서 일반법인 토지수용법 외에도 다수의 개별법이 제정되어 있다.  
  1. 일반법
  공용수용의 일반법은 토지수용법이다. 동법은 공용수용의 목적물(법2), 공용수용을 할 수 있는 공익사업(법3) 및 공용수용의 절차와 효과에 관하여 일반적인 규정을 두고 있다. 다만 손실보상액의 산정에 관하여 토지수용법은 보다 구체적은 규정을 두고 있는 공용용지의 취득 및 손실보상에 관한 법례법을 준용하도록 규정하고 있어서(법57의2), 보상액의 산정은 이 특례법의 규정에 의하여 행하여지고 있다.
  토지수용법은 1962년에 제정된 이래 5차에 걸쳐 개정되었는데, 그중 1971년의 개정은 종래의 토지세목공고, 통지서를 사업인정절차에 흡수하는 등 공용수용절차를 간소화하고, 지가공시제를 채택하여 손실보상의 객관화를 실현한 점에서 특히 중요한 의미를 가진다.  
  2. 특별법
  도시설계법, 도로법, 하천법, 주택건설추진법 등 다수의 법률이 있다. 이러한 특별법은 그 내용상 #1 공용수용을 할 수 있는 공익사업으로 토지수용법이 규정한 것 이외의 새로운 사업을 정한 것(도시계획법30,산업입지및개발법31,32), #2 공용수용을 할 수 잇는 목적물로 토지수용법이 규정한 것 이외의 새로운 재산권을 정한 것(도로법49의2, 특허법 106), #3 토지수용법이 규정한 절차에 대하여 특별한 절차를 규정한 것(도로법 49의2(2),광업법88이하)등이 있다.
  그러나 이들 개별법은 공용수용에 관한 특칙을 규정함에 그치고, 그 이외의 사항은 토지수용법을 준용하도록 하고 있다.  
  제2. 공용수용의 당사자 및 목적물
  [1]. 공용수용의 당사자
  공용수용권의 주체인 수용자와 수용권의 객체인 피수용자를 말한다.
  1. 수용자
  그 사업을 위하여 공용수용을 할 수 있는 공익사업의 주체를 말한다. 토지수용법은 공익사업의 주체를 기업자라고 하고 있다(법4#1).
  수용자는 공익사업의 주체로서 그 사업을 위하여 필요한 목적물인 재산권을 취득할 권리를 가지고, 또한 그와 관련하여 수용의 목적달성을 위한 여러 권리(타인의 토지에의 출입, 측량, 조사권, 수용절차상의 권리, 확장수용청구권)를 가진다. 이 권리는 사업주체로서 가지는 것이므로, 사업이 이전되면 사업관 함께 승계인에게 이전된다(동법6).
  2. 수용권의 주체에 관한 학설
  수용권자가 누구인가에 대하여는 기업자가 국가인 경우에는 문제가 없었으나, 국가 이외의 공공단체 또는 사인인 경우에는 견해가 갈리고 있다.
  (1) 국가수용권설
  이 설은 공용수용권의 본질을 수용의 효과를 야기할 수 있는 능력으로 보아, 공용수용의 주체는 국가이며, 사업주체는 수용청구권을 가지고 있음에 불과하다고 본다.
  (2) 기업자수용권설
  이 설은 공용 수용권을 수용의 효과를 향수할 수 있는 능력이라고 보아, 공용수용의 주체는 그 효과를 향수할 수 있는 사업주체라고 한다.
  이러한 학설의 대립은 토지수용법이 기업자를 수용자로 규정하면서도 공용수용의 효과를 야기할 수 있는 자, 즉 수용재결을 할 수 있는 자는 국가로 하고 있다는 사실에 기인하는 것이다.
  수용의 관념에는 재산권을 획득하기 위한 행위와 그에 따른 재산권취득의 두 가지 요소가 모두 포함되어 있다. 그러나 전자는 후자를 위한 원인행위에 불과한 것이며, 수용의 본체는 그 효과의 향수로서의 재산권취득에 있다 할 것이므로, 그러나 효과를 향수할 수 있는 지위에 있는 자인 기업자를 수용권의 주체를 보아야 할 것이다. 이것이 현재의 통설이다.  
  3. 피수용자
  수용의 목적물인 재산권의 주체, 즉 수용할 토지, 물건의 소유자와 그 토지, 물건에 대하여 소유권 이외의 권리를 가진 자(관계인)이다(동법4#2#3). 다만 건설부장관의 사업인정의 고시가 있는 후에 그 토지, 물건에 대하여 새로운 권리를 취득한 자는 기존권리를 승계한 자를 제외하고는 피수용자에 포함되지 아니한다(동법 4#3단서). 이처럼 피수용자의 판정기준을 사업인정시 이전으로 한정한 것은 수용절차를 간소화하기 위한 목적에 따른 것이다.
  피수용자는 손실보상청구권 및 이를 실현하기 위한 절차상의 권리를 가지며, 수용의 목적물이 공익사업을 위하여 불필요하게 된 때에는 그 환매권을 가진다.  
  [2]. 공용수용의 목적물
  1. 목적물의 종류
  이에 관하여는 공용수용에 관한 일반법인 토지수용법관 각 단행법에서 정하고 있다. 토지수용법이 정하고 있는 수용의 목적물은 #1 토지소유권, #2 토지에 관한 소유권 이외의 권리, #3 토지와 함께 공익사업을 위하여 필요한 입법, 건물 기타 토지에 정착한 물건 및 이에 관한 소유권 이외의 권리, #4 광업권, 어업권 또는 물의 사용에 관한 권리, #5 토지에 속한 토석 또는 사력이다(동법 2#2).
  각 단행법이 정하는 수용의 목적물은 토지로부터 분리도어 있는 토석, 죽목, 운반기구 기타의 동산(도로법49)이나, 허가권, 실용신안권, 의장권과 같은 무체재산권(특허법106, 실용신안법29)등이다.  
  2. 목적물의 제한
  공용수용의 목적물이 될 수 있다고 하여 그에 대한 공용수용이 제한없이 허용되는 것은 아니고, 공용수용은 공익사업을 위하여 필요한 최소한도에 그쳐야 한다.
  또한, 물건 자체의 성질상 수용이 불가능하거나 제한되는 것이 있는바, #1 치외법권을 가진 외국대사관 등의 대지, 건물(외교관계에 관한비엔나조약22#3) 및 #2 공물은 공용방지 없이는 이를 수용할 수 없으며(반대설 있음), #3 토지를 수용, 사용할 수 있는 사업(공익사업)에 현재 이용되고 있는 토지는 특별한 필요가 있는 경우가 아니면 수용할 수 없다(토지수용법5).  
  3. 목적물의 확장
  공용수용은 당해 공익사업에 필요한 최소한도에 그쳐야 하는 것이 원칙이나, 예외적으로 그 필요 한도를 넘어서 수용하는 것이 피수용자의 권리보호를 위하여, 또는 사업의 목적달성상 필요한 때가 있다. 이러한 필요에 부응하는 것이 확장수용의 지역수용제도이다.
  (1) 확장수용
  확장수용으로는 다음의 세 가지를 들 수 있다.
  1) 잔지수용 이것은 동일한 소유자에 속하는 일단의 토지의 일부가 수용됨으로 인하여 그 잔여지를 종래의 이용목적에 따라 사용하는 것이 현저히 곤한하게 된 경우에, 그 토지소유자의 청구에 의하여 그 잔여지도 포함하여 수용하는 것을 말한다(동법48#1). 전부수용이라고도 한다.
  2) 완전수용 이것은 토지를 사용하는 경우에 #1 그 사용이 3년 이상이거나, 사용으로 인하여 토지의 형질이 변경될 때, 또는 사용하고자 하는 토지에 토지소유자의 건물이 있는 경우에 그 토지소유자의 청구에 의하여 당해 토지를 수용하는 것을 말한다(동법48).
  3) 이전에 갈음하는 수용 
  수용,사용할 토지 위에 있는 물건은  보상하고 이전시키는 것이 원칙이나(동법48), 물건의 이전이 현저히 곤란하거나 이전으로 인하여 종래의 목적에 사용할 수 없게 되는 때에 그 소유자의 청구에 의하여 그 물건을 수용하는 것을 말한다.(동법49). 또한 그 이전료가 물건의 가격을 초과할 경우에는 기업자가 그 물건의 수용을 청구할 수 있다.(동조)
  (2) 지대수용
  토지 또는 건축물을 조성, 정리하기 위하여 본래 자기 사업에 필요한 토지 이외에 그에 인접하는 일대의 토지수용이 인정되는 경우가 있는바, 이것을 지대수용이라 한다. 이러한 지대수용을 규정하고 있는 실정법상의 예는 없는데, 도시계획법 제29조 제3항은 지대수용 대신에 그 일시 사용을 인정하는 데 그치고 있다.
  제3. 공용수용의 절차
  [1]. 개설
  공용수용절차는 대체로 다음의 두 가지로 나눌 수 있다. 그 하나는 공용수용권이 직접 법률에 의하여 설정되고 별도로 특별한 행정처분을 요하지 않는 경우이다. 이것은 국가, 공공단체가 수용권자인 경우에 한하여, 또한 비상화재 등의 긴박한 필요가 있는 때에 예외적으로 인정되고 있다(도로법49). 이 경우에는 아무런 절차가 필요 없고, 수용권자인 행정청의 일정 조치에 의하여, 무조건 또는 보상을 조건으로 하여 즉시 수용의 효과가 발생한다. 그 다른 하나는 공용수용권이 법률에 정한 일련의 절차를 거쳐, 특별한 행정처분에 의하여 설정되는 경우로서, 이것은 다시 소정의 절차를 모두 거치는 보통절차와 그 중 일부 절차를 생략하는 약식절차로 나누어진다.
  [2]. 공용수용의 보통절차
  공용수용의 보통절차로서는 사업의 준비절차(수용대상인 토지의 측량,조사,장해물제거 등)도 이에 포함시킬 수 있으나, 그 내용적 절차로서 사업인정, 토지조서,물건조서의 작성, 협의 및 재결,화의 의 4단계에 한정하는 것이 보통이다.
  1.사업인정
  이것은 공용수용절차의 시발점이 되는 것으로, 사업인정이란 특정 사업이 토지수용법 제3조상의 공용수용을 할 수 있는 공익사업에 해당함을 인정하여(법4), 기업자에게 일정 절차의 이행을 조건으로 하여 특정한 재산권의 수용권을 설정하여 주는 행위이다.
  (1) 사업인정의 성격
  1) 사업인정에 의하여 기업자와 토지소유자 사이에는 구체적인 권리의무관계가 형성되므로, 사업인정은 행정행위의 성질을 가진다.
  2) 행정행위로서의 사업인정의 성질에 대하여는 확인행위설과 설권행위설로 갈리고 있으나, 사업인정에 의하여 기업자에 수용권이 부여된다 할 것이므로(동법14), 이 행위는 설권행위로 보아야 할 것이며, 판례도 같은 입장이다.
  (2) 사업인정권자
  토지수용법은 사업인정은 건설교통부장관이 하도록 하였으나(동법14), 그 밖의 자에 사업인정권이 부여되어 있는 경우도 있다.(특허법106,광업법88), 건설교통부장관이 사업인정을 함에 있어서는 관계기관과의 협의와 중앙토지수용위원회 및 이해관계자의 의견청취 등의 절차를 거쳐야 한다.(토지수용법15). 사업인정에 있어서는 당해 사업이 공용수용을 할 수 있는 공익성을 가지는 사업인지 여부를 구체적으로 판단하여야 하므로, 사업인정권자에게는 일정 한도에서 고유한 판단권이 인정된다고 할 것이며, 그 한도에서 사업인정행위는 재량행위의 성질을 가진다고 할 것이다.
  (3) 사업인정의 고시
  건설교통부장관이 사업인정을 한 때에는 그 뜻을 관계자와 관계 도지사에게 통지하고, 기업자의 성명,명칭, 사업의 종류, 사업지 및 사용할 토지의 세목을 관보에 고시한다.(동법16)
  (4) 사업인정의 고시의 효과
  사업인정을 고시하게 되면 수용할 목적물의 범위가 확정되고, 수용의 목적달성을 원할하게 하기 위하여 수용권자에게는  그 목적물에 관한 현재 및 장래의 권리자에게 대항할 수 있는 일종의 공법상 물건이 발생하게 된다. 즉 #1 사업인정의 고시 후 토지 등에 관하여 새로운 권리를 청취한 사람에 대하여는, 기종의 권리를 승계한 사람을 제외하고는 피수용자로서의 권리를 인정하지 않으며(동법4단서), 고시 후에는 토지등의 보전을 위하여, 피수용자뿐만 아니라 누구든지 그 토지 등에 대하여 사업에 자애가 될 형질변경이나 토지정착물 등의 손양,수거 등 행위를 하는 것이 금지되고, #2 고시 후 그 토지 등에 공작물을 신축,개축,증축,대수선 등을 할 때에는 도지사의 허가를 받아야 한다.(동법 18의2). 허가 없이 이러한 행위를 하였을 때에는 보상하지 않으며(동법52), #3 수용에 따른 보상액은 사업인정 당시의 공시지가를 기준으로 하여, 그에 재결시까지의 통상적인 지가상승분을 더하여 산정하게 되어 있으므로, 사업인정의 고시는 보상액을 고정하는 효과를 가진다.
  (5) 사업인정의 실효
  1) 재결신청해태로 인한 실효
  기업자가 사업인정의 고시일로부터 1년이내에 토지수용위원회에 대한 재결을 신청하지 않을 때에는 그 기간 만료일의 요일부터 사업인정은 효력을 상실한다(동법17).
  2) 사업의 폐지,변경으로 인한 실효
  사업인정의 고시 후 그 사업의 전부 또는 일부를 폐지,변경함으로써 토지 수용의 필요가 없게 된 경우에는 도지사가 기업자의 신고 또는 직권으로 이를 고시하여야 하며, 그 고시일로부터 사업인정은 그 전부가 효력을 상실한다(동법18).
  2. 토지,물건의 조서작성
  기업자는 토지조서, 물건조서의 작성의무를 지며(토지수용법 23#1), 이를 위하여 토지 또는 공작물에 출입하여 측량하고 조사할 수 있는 권리를 가진다(동법22). 조서의 작성에는 원칙적으로 토지소유자 및 관계인을 입회시켜 그 서명날인을 받아야 한다(동법23#1) 토지물건조서를 작성하는 이유는 이후의 재결절차를 위하여 미리 기업자에게 토지, 물건의 필요사항을 확인시키고, 토지소유자 및 관계인에게도 이를 확인시킴으로써, 토지수용위원회에 있어서의 ?리의 전제사실을 명확히 하고 심리를 신속하고 원활하게 하려는 데에 있다. 따라서 기업자, 토지소유자 및 관계인이 서명날인한 조서는 진실한 것으로 추정되어, 의의를 부기한 경우를 제외하고는 조서에 대하여 의의를 진술할 수 없다. 다만 조서의 기재가 진실에 반하는 것임을 입증할 때에는 예외로 한다(동법24).
  3. 협의
  사업인정의 고시가 있은 후 기업자는 그 토지에 관하여 권리를 취득하거나 소멸시키기 위하여 토지소유자 및 관계인과 협의하여야 한다(동법25#1). 협의절차는 의무적인 것으로, 협의를 거치지 않고 수용재결을 신청하는 것은 위법한 것으로 된다.
  (1) 협의의 성질
  1) 협의는 수용할 토지의 범위, 수용시기, 손실보상 등에 관한 기업자와 피수용자 상이의 교섭행위이다. 따라서 협의는 쌍방의 합의에 의하여 이루어지며, 기업자의 일방적 행위에 의하여 이루어질 수는 없다.
  2) 협의의 결과 성립하는 합의의 법적 성질에 대하여는 사법상계약설과 공법상계약설의 대립이 있다. #1 사법상계약설은 기업자가 토지소유자 및 관계인과 법적으로 대등한 지위에서 행하는 임의적인 합의이고 수용권의 행사는 아니므로, 사법상의 매매계약과 성질 상 차이가 없다고 본다. #2 이에 대하여 공법상계약설은 협의는 수용권의 주체인 기업자가 그 토지등의 권리를 취득하기 위하여 기득의 수용권을 실행하는 방법에 불과한 것이므로 공법상계약이라고 본다. 공법상계약설이 통설이나 실무상으로는 합의를 사법상계약으로 보고 있다. 다만 실정법상으로는 협의성립에 대한 확인절차가 규정되고 있어서, 협의 성립에 대한 토지수용위원회의 확인이 있으면 그 확인을 재결로 보고 있는 결과(동법25의2), 그에 따라 확인의 대상인 합의는 재결로 전환된다고 볼 수 있는므로, 확인의 받은 논의는 실익이 없다 할 것이다. 따라서 합의의 법적 성질에 관한 논의는 확인을 받지 않은 것에 관한 것이라할 것이다.
  (2) 협의의 효과
  협의가 성립되면 공용수용절차는 종결되고 수용의 효과가 발생한다. 즉 기업자는 수용의 시기까지 보상금을 지급 또는 공탁하고(동법61), 피수용자는 그 시기까지 토지, 물건을 기업자에게 인도 똔느 이전함으로(동법63), 기업자는 목적물에 관한 권리를 취득하고 피수용자는 그 권리를 상실한다(동법67). 즉 이경우 기업자가 토지,물건을 취득하는 것을 재결에 의한 취득과는 달리 원시취득이 아니라 승계취득이다. 따라서 종전의 소유자의 권리 위에 존재하던 부담, 제한은 모두 기업자에게 그대로 승계된다.
  (3) 협의성립의 확인
  기업자는 협의가 성립된 경우에 사업인정의 고시가 있은 날로부터 1년이내에 그 토지소유자 및 관계인의 동의를 얻어, 관할 토지수용위원회에 협의성립의 확인을 신청할 수 있다.(동법25의 2#1) 토지 수용위원회에 의한 협의 확인 또는 공증인의 공증을 받은 협의 확인신청서의 수리는 재결로 간주되며, 기업자, 토지소유자 및 관계인은 협의의 성립이나 내용에 대하여 다툴 수 없다(동법 25의 2 #4). 그에 따라 협이성립의 확인 전에 2주간 관계서류를 일반에 열람시키고 토지소유자 등에게 의견진술의 기회를 주는 등, 확인에는 재결에 관한 다수의 규정이 준용되고 있다(동법25의2 #2).
  4. 재결,화해
  (1) 재결
  1) 재결의 성질 재결은 협의의 불성립 또는 협의 불가시에 행하여지는 공용수용의 종국적 절차인바, 이러한 재결은 수용권 자체의 행사가 아니라, 기업자에게 부여된 수용권의 구체적인 내용을 결정하고 그 실행을 완성시키는 형성적 행정처분이다. 즉 재결은 기업자가 보상금을 지급할 것을 조건으로 하여 토지 등에 대한 권리를 취득하고, 피수용자는 그 권리를 상실하게 되는 것을 결정하는 형성적 행정처분이다. 재결은 사업인정의 고시가 있은 날로부터 1년이내에 기업자의 신청에 따라 한다.(동법25#2).
  2) 재결기관 공용수용의 재결기관은 토지수용위원회인데, 토지수용법에 따라 건설교통부에 중앙토지수용위원회가 서울특별시, 광역시, 도에 각각 지방토지수용위원회가 설치되어 있다.(동법28) 중앙토지수용위원회는 국가 또는 서울특별시, 광역시, 도의 구역에 걸친 사업에 관한 것을 관곡하고, 그 이외의 사업에 관한 것은 지방토지수용위원회가 관할한다.(동법35). 토지수용위원회는 수용재결이라는 행정처분에 관한 권한을 가지고 있는 행정위원회형의 행정청이다. 토지수용위원회는 중앙, 지방의 경우 모두 위원장 1인과 8인의 위원으로 구성되며, 그 임기는 3년이다. 중앙토지수용위원회의 위원 중 1인은 상임으로 한다.
  3) 재결신청, 재결신청의 청구
  (가) 재결신청 기업자는 사업인정의 고시가 있는 날로부터 1년 이내에 재결을 신청할 수 있으며, 이 기간 안에 신청하지 않으면 사업인정의 고시는 기간 만료일의 요일부터 그 효력을 상실한다.(동법25#2.17).
  (나) 재결신청의 청구 재결신청을 기업자만이 할 수 있도록 되어 있으나, 수용절차의 조속한 종결은 피수용자에게도 중요한 것이므로, 토지수용법은 재결신청의 청구제도를 두어, 당사자간에 협의가 이루어지지 않은 때에는 토지소유자 및 관계인은 기업자에게 재결신청을 조속히 하도록 청구할 수 있게 하고 있다.(동법25의3). 이 경우 기업자는 청구일부터 2월 안에 관할 토지수용위원회에 재결신청을 하여야 한다.
  4) 재결의 철자, 형식, 내용
  (가) 재결의 절차 토지수용위원회가 재결신청을 받은 때에는 지체없이 그 뜻을 공고하고, 고시일부터 2주 동안 관계서류의 사본을 일반인에게 열람시키고, 그 기간중에 토지수용자 및 관계인에 의견진술의 기회를 주어야 한다.(동법36) 열람기간이 경과한 후 위원회는 지체없이 심의를 하여야 하며(동법37), 심의개시일부터 2주 안에 재결을 하여야 한다. 다만 특졀한 사유가 있을 때에는 1차에 한하여 2주간 연장할 수 있다.(동법38). 위원회는 심의상 필요한 경우에는 감정인, 참고인 등의 소환, 심문 기타의 조사권을 가진다.(동법42)
  (나) 재결의 내용 재결의 내용은 #1 수용할 토지의 구역, #2 손실보상, #3 수용시기,기간 등인데(동법29#2), 위원회는 기업자, 토지소유자 또는 관계인이 신청한 범위 안에서만 재결을 할 수 있다.(동법29#3). 다만 손실보상의 증액재결은 신천에 구애되지 않고 할 수 있다.(동조#3 단서).
  (다) 재결의 형식 재결은 문서(재결서)로 하되, 주문, 이유, 재결일자를 기입하고, 위원회의 위원장과 출석위원이 서명날인한 후에 기업자, 토지소유자 및 관계인에게 송달한다.(동법43)
  5) 갱정재결 토지수용위원회는 그 재결에 오산, 오기 기타 이와 비슷한 오기가 있는 것이 명백한 때에는 직권 또는 당사자의 신청에 의하여 갱정재결을 할 수 있다.(동법29의2).
  6) 재결의 효과 토지수용위원회는 그 재결이 있으면 공용수용의 절차는 종결되고, 일정한 조건 아래 수용의 효과가 발생한다. 즉 기업자는 보상금의 지급 또는 공탁을 조건으로 수용의 시기에 토지에 관한 권리를 원시취득하며, 피수용자가 의무를 이행하지 않은 경우에는 대집행신청권이 발생한다. 피수용자는 수용의 목적물을 인도 또는 이전할 의무를 지는 반면에, 손실보상청구권 및 환매권을 취득한다. 재결은 기업자가 보상금을 수용의 시기까지 지급하거나 공탁하지 않으면 그 효력을 사실한다.(동법65)
  7) 재결에 대한 불복 토지수용위원회의 수용재결은, 그에 따라 기업자는 토지 등에 대한 권리를 취득하고, 피수용자는 당해 권리를 상실하게 되는 형성적 처분으로서, 이것이 행정심판으로서 이의신청에 대하여 규정하고 있고, 또한 재결의 취소소송과 관련하여서도 일정한 특별규정을 두고 있으며, 또한 재결의 취소소송과 관련하여서도 일정한 특별규정을 두고 있으며, 또한 재결의 취소소송과 관련하여서도 일정한 특별규정을 두고 있으며, 또한 수용재결에 관련된 토지소유자와 기업자 사이의 다툼이 단지 보상액의 다과에 관한것인 경우에 대하여는 특별한 소송형태를 규정하고 있다.
  (가) 이의신청 지방또는 중앙토지수용위원회의 재결에 대하여 불복하는 자는 재결서의 정본이 송달된 날로부터 1월 이내의 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있다.(법 73,74). 토지수용법은 이의신청에 대한 불복이 있을 때에 제기하는 행정소송(취소소송)의제기기간도 또한 1월로 규정하고 있다. 이처럼 수용재결에 대한 의이신청 및 행정소송이 제기기간을 행정심판법과 행정소송법상의 일반적 제기기간보다 단기로 규정한 것은, 토지수용과 관련된 공공사어블 신속히 수행하여야 할 필요성에 기인한 것으로서, 그것이 행정심판법 및 행정소송법의 관련규정의 취지에 어긋나거나 헌법 제27조에 위반된 것이라고는 볼 수 없다는 것이 판례의 입장이다.(대판.1992.8.18.91누9312). 이의신청이 제기된 경우, 중앙토지수용위원회가 원재결이 위법 또는 부당하다고 인정할 때에는 기업자는 1월이내에 그 증액된 보상금을 지급하여야 한다.(법72 #2), 토지수용법은 이의신청의 제기가 “사업의 진행 및 토지의 수용 또는 그 사용을 정지시키지 아니한다”고 하여(법76), 이의신청이라는 행정심판의 제기는 원칙적으로 재결의 집행을 정지하는 효력이 없는 것임을 명시적으로 규정하고 있다. 그러나 이것이 행정심판법이 집행부정지원칙에 대한 예외로서 규정하고 있는 집행정지제도를 배제하는 취지는 아니라고 본다.
  (나) 취송소송 이에 관하여 토지수용법은 “이의신청에 대한 재결에 대하여 줄복이 있을 때에는 재결서가 송달된 날로부터 1월 이내에 취소 소송을 제기할 수 있다”고 규정하고 있다(법75의 2 #2). 이와 관련하여서는 취소 소송의 대상이 원재결인지, 이의신청에 대한 재결, 즉 이의재결이 되는지의 문제가 제기된다. 행정소송법 제19조는 “취소소송은 처분 등을 대상으로 한다. 다만, 재결취소소송의 경우에는 재결 자체에 고유한 위법이 있음을 이유로 하는 경우에 한한다”고 아여, 원처분주의를 취하고 있는바, 이러한 행정소송법의 원칙에 따르면 수용재결이 취소소송에 있어서도 원재결이 그 대상이 된다고 할 것이다. 이 문제에 대하여 토지수용법 제73조 내지 제75조의2를 모두 보아도 이의재결을 행정소송의 대상으로 하여햐 한다는 특별규정은 찾을 수 없다고 보는 견해도 있다. 그러나 전술한 바와 같이, 토지수용법 제75조의2 제1항은 “이의신청의 재결에 불복이 있을 때에는 행정소송을 제기할 수 있다” 라고 규정하고 있고 보면, 이 법에서는 원재결이 아니라 이의재결을 행정소송(취소소송)의 대상으로 하고 있다고 보는 것이 이 규정의 자연스러운 해석이라고 본다. 이것은 판례의 입장이기도 하다. 즉 대법원은, 
  “토지수용법 제73조 내지 제75조의 규정을 종합하면 토지수용에 관한 행정소송에 있어서는 중앙토지수용위원회의 이의신청에 대한 재결에 불복이 있을 때에 제기할 수 있고 숭요재결을 대상으로 삼을 수 없다 할 것”(대판1991, 2. 12. 90누288)
  이라고 판시하였다. 이처럼 수용재결에 대한 행정소송에 있어서는 원재결이 아니라 이의재결이 그 대상이 되는 것이므로, 그에서는 이의재결 자체의 고유한 위법사유뿐 아니라 이의신청 사유로 삼지 않은 수용재결의 하자도 주장할 수 있다고 보는 것이 판례의 입장이다(위 판례).