행정법 2

        제 3 편 행정의 실효성확보수단

      제 1 장 개설
  행정권은 공익적 견지에서 국민에 대하여 일정한 의무를 부과하거나 일정한 행위를  금지
하는 경우가 적지 않다. 이러한 명령, 금지 등에  대한 위반행위에 대하여는, 그것이 공익목
적을 위한 것이라는 점에서, 행정권에게 법규상 그 이행의 확보 또는 위반상태의 시정을 위
한 여러 가지 수단이 인정되고 있다. 또한 상대방에의 의무부과  및 그 위반이 전제되지 않
은 행정위반상태(Verwaltungswidrigkeit)가 있는 경우에도 이를  제거하여 적절한 행정상태
를 확보할 필요가 있는 것으로, 그를 위한 수단도 마련되어 있다.
  종래 이러한 행정의 실효성확보수단으로는, 직접적 의무이행확보수단으로서의 행정강제와 
간접적 수단으로서의 행정벌이 검토되고 있었다. 그러나 최근에는 법령상 과징금,  가산금이
나 전기, 수도 등의 공급거부  등의 수단이 새로운 의무이행확보수단으로 행해지고  있으며, 
또한 법령상의 구체적 근거는 없으나 행정의무위반자 명단의 공표도 그 의무이행확보를  위
한 목적으로 행하여지는 경우가 적지 않다. 행정위반의 취소, 철회는 종래 하자론의  일부로
서 또는 그와 관련되는 문제로서만 검토되었으나,  이들 법제도 행정상 의무이행확보수단으
로서의 의미를 가진다. 전술한 내용의 행정의  실효성확보수단은 내용적으로는 직접적 강제
수단과 간접적 강제수단으로, 후자는 다시 행정벌과 기타 수단으로 나누어 볼 수 있다.
    1. 직접적 강제수단
행정상 강제집행과 행정상 즉시강제가 이에 해당된다.
    2. 간접적 강제수단
  ⑴ 행정벌
  이에는 강제형벌과 행정 질서벌이 있다.
  ⑵ 기타 수단
  이에는 내용적으로 여러 수단이 있다. 예컨대 a) 과징금, 가산금, b) 전기, 수도 등의 설치
거부, 공급거부 등, c) 명단 또는 사실의 공표(예컨대, 고액국세체납자, 부동산투기자의 명단
공표), d) 수익적 처분의 거부(예컨대, 허가의 거부 또는 공직,  임원의 선임 거부), 취소, 철
회.

      제 2 장 행정상 강제집행
    제 1. 행정상 강제집행의 의의
  행정상 강제집행이라 함은, 법령 또는 그에 기한 처분에  의하여 과하여진 행정법상의 의
무의 불이행에 대하여, 행정기관이  장래에 향하여 그 의부자에게  심리적 압박을 가하거나 
또는 그 신체, 재산에 실력을 가하여 그 의무를 이행시키거나  또는 이행된 것과 같은 상태
를 실현하는 작용을 말한다.
    1. 행정상 즉시강제와의 차이
  행정상 강제집행을 의무의 존재 및  그 불이행을 전제로 하는 점에서,  이를 전제로 하지 
않고 급박한 경우에 행하여지는 행정상 즉시강제와는 구별된다.
    2. 민사상의 의무불이행에 대한 강제와의 차이
  사인간의 민사법관계에서는 상대방의 의무불이행이 있는 경우, 민사소송을 제기하여 집행
할 관리의 확인을 구하고, 그 집행명의에 기하여 국가의  집행기관에 의한 강제집행을 구하
여야 한다. 그러나 행정상 강제집행은 행정관 스스로의 판단과  수단에 의하여 당해 의무를 
강제로 실현시킨다는 점에서 양자는 기본적으로 차이가 있다.
    3. 행정벌과의 차이
  양자는  모두 행정법상의 의무불이행에 대하여 그 이행을 확보하는 수단이라는 점에서 일
단 공통성이 있다. 그러나 행정상 강제집행은 장래에 대한  의무이행의 강제수단인 데 대하
여, 행정벌은 과거의 의무불이행에  대한 제재로서 과하여지는  것이고, 의무위반, 불이행에 
대한 궁극적 제재라는 심리적 강제에 의하여 간접적으로 의무이행을 담보하여 주는  기능을 
한다는 점에서, 양자는 구별된다.
    제 2. 행정상 강제집행의 근거
  법률이 행정권으로 하여금 국민에 대하여 의무를  과할 수 있는 명령권을 부여하고  있는 
경우에, 그러한 명령권의 부여가 의무불이행시에 있어 행정권이 스스로 강제적으로 그 명령
의 내용을 실현시킬 수 있는 권한도 포함하는 것으로 보아야 할 것인가에 대하여는 견해가 
갈리고 있다.
  과거 독일, 일본 등에 있어서는 명령권은 동시에 강제권도 포함한다고 보고, 그 강제가 새
로운 의무를 부과하는 것인 경우에 한해 별도의 법적 근거가 필요하다고 보았다. 그러나 오
늘날 행정상의 강제집행에는 별도의 법적 근거가 필요하다고 보는 것이 통설이다.
  생각건대 행정상 강제집행은 국민의 신체, 재산에 실력을 가하여 행정상 의무이행을 확보
하는 수단으로서, 그에 의하여 국민의 자유와 권리가 침해되는 것이라는 점에서, 그에는  별
도의 법적 근거가 필요하다 할 것이다. 
  우리나라에 있어서, 행정상 강제이행에 관한 근거법으로서는 a) 일반법으로서 행정대집행
법과 국세징수법이 있으며, b) 그 밖에 단행법으로서 토지수용법, 출립국관리법 등이 있다. 
    제 3. 행정상 강제집행의 수단
  행정상 강제집행의 수단으로는 일반적으로 대집행, 집행벌, 직접강제 및 행정상  강제징수
가 있으나, 우리나라에서는 대집행과 행정상 강제징수만이 일반적 수단으로 되어 있고, 집행
벌이나 직접강제는 소수의 단행법에만 규정되어 있을 뿐이다.
    가. 대집행
  대집행은 대체적 작위의무의 불이행에 대한 강제수단으로서, 현재 금전급부의무를 제외한 
행정상 의무에 대한 일반적 강제수단으로서는 대집행만이 인정되고 있으며, 그 근거법은 행
정대집행법이다.
  1. 대집행의 의의
  대집행은 대체적 작위의무를 그 의무자가 이행하지 않는 경우에,  당해 행정청이 그 의무
를 스스로 행하거나 제 3 자로 하여금 이를 행하게 하고, 그 비용을 의무자로부터 징수하는 
행위를 말한다.
  2. 대집행의 주체
  대집행을 행할 수 있는 권한은 의무를 부과하는 처분을 한 행정청 또는 관할행정청에 있
다. 
  3. 대집행의 요건
  행정대집행법 제 2 조는, "법률에 의하여 직접  명령되었거나 또는 법률에 의거한 행정청
의 명령에 의한 행위로서, 타인이 대신하여 행할 수 있는 행위를 의무자가 이행하지 아니하
는 경우, 다른 수단으로써 그  이행을 확보하기 곤란하고 또한 그  불이행을 방치함이 심히 
공익을 해할 것으로 인정될 때에는, 당해 행정청은 스스로 의무자가 하여야 할 행위를 하거
나, 또는 제 3 자로 하여금 이를 하게 하여  그 비용을 의무자로부터 징수할 수 있다"고 규
정하고 있다.
  이러한 행정대집행법 제 2 조상의 대집행의 요건을 살펴보면 다음과 같다.
  ⑴ 대체적 작위의무의 불이행
  1) 의무   
  의무는 법령에 의하여 직접 부과된 것과 법령에 기한 행정청의 처분에 의하여 부과된 것
을 모두 포함한다. 다만 법령에 의하여 직접적으로 대집행의 대상이  될 수 있는 정도로 구
체적인 의무가 부과되는 경우는  매우 드문 것이므로, 실제에  있어서는 행정처분에 의하여 
부과된 의무가 그 대상이 되는 경우가 대부분이다.
  2) 대체적 작위의무   
  대집행의 대상인 의무는 대체적 작위의무에 한정된다. 따라서 부작위의무, 수인의무는  물
론이고, 작위의무라도 타인이 대신하여 행할 수 없는 것은 대집행의 대상이 되지 않는다.
  이와 관련하여 다음의 두 가지 문제는 특히 유의할 만한 것이다.
먼저 도로, 공원부지를 불법점거하여 그 위에 공작물을 설치하고 있는 경우에, 대집행에  의
하여 그 공작물을 철거할 수 있는가의 문제이다. 이 경우에 있어 도로, 송원부지 등의  불법 
점거 및 불법공작물의 설치행위는 부작위의무의 위반인 것이므로, 그에 대하여 직접 대집행
을 할 수는 없다. 따라서 먼저 당해 불법공작물의  철거를 명함으로써 부작위의무를 작위의
무로 전환한 연후에만 그 작위의무 위반을 이유로 대집행을 할 수 있게 되는 것이다.
  다음에는 토지, 건물 등의 인도에 따르는 부수적 행위에 불과하고 토지, 건물을  점유하고 
있는 사람의 퇴거에 의한 점유이전은 대체적 작위의무로 볼 수 없으므로, 결국 당해 의무의 
불이행에 대하여는 대집행에 의하여 강제할 수 없다 할 것이다.
  ⑵ 다른 수단으로는 그 이행확보가 곤란할 것
  대체적 작위의무의 불이행이 있는 경우에도 그 의무이행확보를 위한 침익성이 적은  다른 
수단이 있는 경우에는 그에 의하여야 할 것인바, 대집행은 그러한 수단이 없는 경우 부득이
한 수단으로써만 발동되어야 한다(비례원칙).
  그러나 행정벌은 의무이행확보를 위하여는 간접적 효과밖에  없고, 또한 민사소송에 의한 
강제집행은 공적 의무의 확보를 위하여는 사용될 수 없다고 할  것이고 보면, 이 규정은 실
직적으로 의미가 없는 것이라 할 것이다.
  ⑶ 그 불이행을 방치함이 심히 공익을 해하는 것일 것
  이것은 비례원칙의 구체적인 적용에 따르는 요건이라고 할 수 있는 바, 이에 따라 경미한 
의무위반에 대하여 대집행을 하는 것은 위법한 것이 된다.
  이 요건에의 해당 여부는 사안에 EK라 구체적으로 판단되어야 한다.
  "대수선 및 구조변경허가의 내용과  다르게 건물을 증,개축하여  그 위반결과가 현존하고   
  있다고 할지라도,  그 공사결과 건물모양이  산뜻하게 되었고, 건물의  안정감이 더하여진    
  반면 그 증평 부분을 철거함에는  많은 비용이 소요되고 이를 철거하여도  건물의 외관만   
  을 손상시키고 쓰임새가 줄  뿐이라면 건축주의 철거의무불이행을 방치함이  심히 공익을   
  해하는 것으로 볼 수 없다"
  "무허가로 불법건축되어 철거할 의무가 있는 건축물을 도시미관, 주거환경, 교통소통에 지  
  장이 없다는 등의 사유만을 들어 그대로 방치한다면 불법건축물을 단속하는  당국의 기능  
  을 무력화하여 건축행정의 원활한 수행을 위태롭게 하고 건축허가 및 준공 검사시에 소방  
  시설, 주차시설, 기타 건축법 소정의 제한규정을 회피하는 것을 사전예방한다는 더  큰 공  
  익을 해칠 우려가 있다 "
  4. 대집행에 있어서의 재량문제
  대집행은 재량처분으로 인정되고 있는바, 행정대집행법도 행정청은 대집행을 '할 수 있다'
고 규정하고 있다. 따라서 대집행의 요건이 충족된 경우에도  행정청은 대집행을 할 것인지
의 여부에 대한 재량적 판단을 할 수  있는 것이며, 대집행을 하지 않는 경우, 그로  인하여 
권리, 이익이 침해되어도 관계자는 원칙적으로는 그  부작위의 위법을 이유로 의무이행쟁송
을 제기하거나 또는 손해배상을 구할 수는 없다 할 것이다.
  그러나 의무의 불이행을 방치하는 것이 생명, 신체에 대한  중대한 침해를 야기하는 것과 
같은 예외적인 경우에는, 그 구체적 사정과의 관련에서 대집행  여부에 대한 재량권은 오직 
대집행을 하여야 하는 의무로 수축되어 버리는 경우도 상정될 수 있을 것이다.
  5. 대집행절차
  대집행은 계고, 대집행영장의 통지, 대집행의 실행 및  비용징수의 네 단계로 이루어진다. 
이러한 네 단계의 행위는 각각 독립된 것이 아니고 상호 결합하여 대집행이라는 효과를 완
성하는 것이기 때문에 선행행위의 흠은 후행행위에 승계된다. 
  ⑴ 계고
  행정청은 대집행을 하려면, 그에 앞서 " 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 이행되지 
아니할 때에는 대집행을 한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 한다 "
  계고는 준법률행위적 행정행위라는 것이 통설, 판례의 입장이다. 따라서 위법한 계고에 대
하여는 취소소송 등을 제기할 수 있다. 
  무엇이 '상당한 기간' 인가는 결국  사회적 통념에 따라 결정되어야  할 문제이나, 적어도 
상대방의 의무이행이 객관적으로 가능한 기간이어야 할 것이다.
  계고절차는 '비상시 또는 위험이 절박한 경우에 대집행의 급속한  실시를 요하여 그 절차
를 거칠 여유가 없을 때에는' 이를 생략할 수 있다. 건축법도 '특히 필요하다고 인정할 때'에
는 계고절차를 거치지 아니하고 무허가건축물 철거의  대집행을 할 수 있다고 규정하고  있
다.
  대집행의 요건은 계고를 할 때에 충족되어 있어야 한다.  따라서 원칙적으로 계고는 의무
를 명하는 행정행위와 결합될 수 없다. 그러나 의무를 부과하는  처분을 할 때에 이미 대집
행요건이 충족될 것이 확실하고, 또한 그 급속한 실시를 위한 긴급한 필요가 있는 경우에는, 
양자의 결합이 예외적으로 허용될 수 있다고 본다.
  행정청이 대집행의 계고를 함에 있어서는 의무자가 이행하여야 할 행위와 그  의무불이행
시 대집행할  행위의 내용과 범위가 특정되어야 한다. 그러나  그것은 반드시 대집행계고서
에 의하여서만 특정되어야 하는 것은  아니고, 그 처분 전후에 송달된  문서나 기타 사정을 
종합하여 이를 특정할 수 있으면 족하다.
  ⑵ 대집행령장에 의한 통고
  의무자가 계고를 받고도 지정기한까지 그 의무를 이행하지 아니하는 경우에는, 당해 행정
청은 "대집행령장으로써 대집행을 할 시기, 대집행을 시키기 위하여 파견하는 집행책무자의 
성명과 대집행에 요하는 비용의 개산에 의한 견적액을  의무자에게 통고하여야 한다." 이러
한 대집행령장의 통고도 준법률행위적 행정행위로 인정되고 있다.
  대집행령장의 통고도 계고와 같이 '비상시 또는 위험이 절박한  경우에 있어서 당해 행위
의 급속한 실시를 요하여' 이 절차를 거칠 여유가 없는 때에는 이를 생략할 수 있다.
  (3) 대집행의 실행
  물리적인 실력을 가하여 의무가 이행된 것과 같은 상태를 실현하는 것을 대집행의 실행이
라고 하는바, 이것은 앞의 계고, 대집행령장의 통고와는 달리 사실행위에 해당한다.
  대집행은 행정청 또는 제 3자에 의하여 집행되며,  "대집행을 하기 위하여 현장에 파견되
는 집행책무자는 그가 집행책무자라는 것을 표시한 증표를 휴대하여 대집행시 이익관계인에
게 제시하여야 한다"
  대집행의 실행은 법률에 기한 행정상 의무의 강제수단이기 때문에 의무자는 이를  수인하
여야 하지만, 실제로는 그에 저항하는 경우도 적지 않다. 독일의 행정집행법은 이 경우 실력
에 의한 배제를 명문으로 규정하고  있으나, 우리의 행정대집행법에는 그러한 규정이  없다. 
일반적으로 말하면, 폭력에 이르지 않는 최고한의  실력행사는 대집행에 수반된 기능으로서 
허용된다고 보아야 할 것이다.
  그러나 실제 그러한 정도만으로는 대집행의 실시가 불가능하여, 그에 대한 저항이 형법상
의 공무집행방해죄에 해당하는 것으로 보아  경찰력을 동원하고, 당해 범죄의 예방,  제지를 
이한 경찰관직무집행법상의 권한을 발동함으로써 관계자들의 저항을 배제하는 경우가  적지 
않으나, 그것은 이미 대집행의 수단으로서의 범위는 벗어난 것이다.
  (4) 비용징수
  대집행에 소요된 일체의 비용은 의무자로부터 이를  징수한다. 비용징수를 위하여 행정청
은 먼저 "실제로 요한 비용액과 납부기일을 정하여 의무자에게 문서로써 그  납부를 명하여
야 한다"  
  의무자가 납부명령서를 받고도 임의로 납부하지 아니하는 때에는 국세징수법상의 예에 의
하여 강제징수한다. 대집행비용에 대하여 "행정청은 사무액의 소속에 따라 국세에 다음가는 
선취특권을 가진다"
  "징수된 비용은 사무액의 소속에 따라 국고 또는 지방자치단체의 수입으로 한다"
  6. 대집행에 대한 구제
  1) 행정대집행법 제 7조 제 1항은 "대집행에 대해서는 행정심판을 제기할 수 있다"고 
고, 동법 제 8조는 "전조의 규정은 법원에  대한 출소의 권리를 방해하지 아니한다"고 규정
하고 있다.
  이러한 행정대집행법 제 7조와 제 8조에 기하여 대집행에 대하여는 행정심판과  행정소송
을 제기할 수 있는 것이나, 제 8조의 해석에 있어서는 견해가 갈리고 있다. 즉 관계인은  이 
규정에 의하여 행정심판을 거치지 않고도 행정소송을  제기할 수 있는 것으로 보는  견해가 
있는가 하면, 다른 견해에서는 이  규정은 다만 법원에 대한 출소권을  강조한 것으로 보고 
있다.
  제 8조의 내용상 이 규정이 행정심판전치주의에 대한 예외를 규정한 것으로 보기는 어려
운 것이므로, 동조는 단지 법원에 출소할 수 있는 권리가 있음을 명시한 것으로 볼 것이다.
  "행정대집행법 제 8조는 대집행에 대한 행정심판의 제기가 법원에 민사나  행정소송을 제  
  기할 권리를 방해하지 아니한다는 것을 규정한 취지일 뿐 행정심판을  제기하지 아니하고  
  취소소송을 제기할 수 있음을 규정한 것은 아니다"
  이상의 논의는 행정소송법에서 행정심판전치주의가 채택되고 있던 시기에는 중요한  의미
를 가지는 것이었다. 그러나 1994년의 행정소송법의 개정에 의하여, 관계법에서 달리 규정하
지 아니하는 한 취소소송의 제기에 있어서 행정심판은 원칙적으로 임의적 절차로 되었는데, 
행정대집행법에서는 이러한 원칙에 대하여 특별한 규정은 두고 있지  않은 결과, 위의 논의
는 현행법 아래에서는 더 이상 실질적 의미는 없다 할 것이다.
  2) 대집행은 계고, 대집행령장의 통지 및 대집행의 실행의 단계를 거쳐 실시되는 바, 이들 
행위가 모두 행정쟁송의 대상이 되는가의 문제가 있다.
대법원도,
  "계고는 준법률행위적 행정행위이며 대집행의 일련의 절차의 불가결의 일부이므로 계고의
  상대방은 계고절차의 단계에서 그 취소를 구할 법률상 이익이  있다고 할 것이고, 계고는  
  행정소송법 소정의 처분에 포함된다"
라고 판시하였다.
  그러나 계고나 대집행령장의 통고에 대한 소송도 대집행이 완료된 경우에는 그 취소를 다
툴 실익(이른바 협의의 소익)이 없는 것이므로, 최소소송의 제기는 허용되지 않고, 손해배상
소송을 제기하여 위법한 대집행으로 이낳ㄴ 손해의 배상을 구할  수밖에 없을 것이다. 따라
서 계고나 대집행령장의 통고에 대한 취소소송을 제기함에 있어서는 그와 함께  대집행절차
의 집행정지신청을 동시에 하는 것이 바람직하다.
  "대집행 계고처분이 취소소송의 변론종결 전에 대집행영장에 의한 통지절차를  거쳐 사실  
  행위로서 대집행의 실행이 완료된 경우에는 그 행위가 위법한 것이라는  이유로 손해배상  
  이나 원상복구 등을 청구하는 것은 별론으로 하고 처분의 최소를 구할 별률상 이익은  없  
  다"
  (나) 대집행의 실행행위가 항고소송의 대상이 되는가에 대하여는  논란이 있을 수 있다고 
본다.
  구행정소송법은 다만 '처분의 최소에 관한 소송'이라고만 규정하고 처분의 의의는  정의하
지 않고 있었다. 그러나 대법원은 동법상의 '처분'은  실체법상의 행정행위와 원칙적으로 일
치하는 것으로, 사실행위는 그에 포함되지 않는 것으로 보고 있었다(단, 이견 있음).  따라서 
구행정소송법하에서는 대집행의 실행행위에 대한 취소소송 등의 제기는 허용되지 않았다.
  그러나 현행 행정소송법은 항고소송의 대상으로서의 '처분'에 관하여 이를 '행정청이 행하
는 구체적 사실에 과낳ㄴ 대집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하
는 작용'이라고 하여, 관념을 상당히 넓게 정의하고 있다. 이러한 현행 행정소송법의 처분관
념과 관련하여서는 대집행의 실행도 '처분'에 해당하는 것으로 볼 수 있는 소지는  있다. 즉, 
적어도 동법상의 '처분'의 정의방식과의 관련에서는 '처분'을 행정행위에 한정되는 것으로 해
석할 것은 아닌 것으로, 그것은 대집행의 실행도 행정청의 법집행으로서의 공권력의 행사에 
해당하는 것이기 때문이다. 또한 현행 행정소송법상의 '처분'에는 권력상 실사행위도 포함된
다고 보는 것이 통설적 견해이기도 하다.
  상술한 바에 따라 현행 행정소송법  아래에서는 사실행위인 대집행의 실행도  취소소송의 
대상이 될 수 있다고 본다. 대집행의 각 행위 사이에는 위법성의 승계가 인정되고 있으므로, 
계고나 대집행령장의 통지가 위법한 것임을 이유로 하여, 대집행의 실행행위는 성질상 단기
간에 완료되는 것이고 보면, 소익의 인정에는 문제가 있다. 물론 현행 행정소송법은 '처분등
의 효과가 기간의 경과, 처분등의 집행 그 밖의 사유로  인하여 소멸된 뒤에도 그 처분등의 
최소로 인하여 회복되는 법률상 이익이 있는' 경우에는 소익을 인정하고 있다. 동조의 '법률
상 이익'의 내용은 앞으로 학설,  판례에 의하여 구체화될 것이기는  하나, 단순한 위법성의 
선언을 구하는 이익이나 명예, 신용 등의 회복을 위한 이익 등은 여기에 해당된다고 보기는 
어려울 것이다. 따라서 대집행의 실행이 이미 완료된 경우에는, 대집행의 위법을 이유로  손
해배상청구를 하거나, 대집행비용청구의 취소를 구하는 데 그칠 수밖에 없다고 본다.
    나. 집행벌
  행정벌은 부작위의무 또는 비대체적 작위의무를 이행하지 않는 경우에 그 이행을  강제하
기 위한 수단으로서 부과하는 금전부담이다. 대집행, 직접강제가 직접적, 물리적 강제수단인 
데 애하여 이것은 간접적, 심리적 강제이다. 일정한 기간 내에 의무를 이행하지 않으면 과태
료에 처할 것을 미리 경고하여, 그에 따른 심리적 압박에 의하여 그 의무이행을 간접적으로 
강제함을 목적으로 하는 것이다. 그러나  이것은 행정상 강제집행의 한  수단이라는 점에서 
행정벌과는 구별된다. 또한 집행벌은 행정벌과 그 성질, 목적을 달리하므로 병과될 수 있다.
  집행벌은 일정한 금애의 부과라는 심리적 압박에 의하여 장래에 향하여 행정상  의무이행
을 확보하려는 것이므로, 그 의무의 이행이 있기까지는 반복적으로  부과할 수 있는 것이기
는 하나, 그것은 법정최고액의 한도내에서만 허용된다 할 것이다.
  행정벌은 행정상 강제집행수단으로서 일반적인 것은  아니며, 실제 그 예도 매우  드물다. 
건축법 제 83조에 규정되어 이쓴 이행강제금이 이에 해당한다  할 것인바, 동조에 허가권자
(특별시장, 광역시장 또는 시장, 군수, 구청정)는 동법에 위반한 건축물에 대하여 시정명령을 
받은 후 시정기간 내에 이를 이행하지 아니한 건축주 등에 대하여는 그 이행에 필요한 상당
기간을 정하여 그 기한까지 이행하지 아니하는 경우에는 그 위반내용에 따라 산정되는 일정
액의 이행강제금을 부과한다. 이외에 집행벌의 예로서는, 택지소유상한에관한법률에서  택지
소유상한을 초과한 택지에 대하여 매년 부과하도록  되어 있는 택지초과소유부담금이나, 농
지법에서 농지소유상한을 초과한 농지 등에  대하여 부과한 농지처분의무를 이행하지  않는 
경우에 부과되는 이행강제금을 들 수 있을 것이다.
    다. 직접강제
  1. 의의
  직접강제라 함은, 행정법상의 의무위반  또는 불이행에 대하여 직접  의무자의 신체 또는 
재산에 실력을 가하여 행정상 필요한 상태를 실현하는 작용을 말한다. 예컨대, 실력으로  예
방접종을 실시하고, 무허가영업소를 강제로 폐쇄하고, 촬영금지지역에서 촬영한 필름을 즉각
적으로 압수하는 행위 등이 이에 해당한다. 직접강제는 의무를  전제로 한다는 점에서 행정
상 즉시강제와 구별된다.
  직접강제의 대상인 의무에는, 작위의무(대체적, 비대체적 행위의무), 부작위의무 및 수인의
무, 즉 모든 의무가 포함된다.
  2. 직접강제의 실제 및 그 확대도입의 문제
  직접강제는 개인의 신체 또는 재산에 직접 실력을 가하여 행정상 의무를 실현시키는 것이
라는 점에서 매우 실효적인 것이기는 하나, 동시에 개인의 자유나 권리의 침해적 성격이 매
우 강한 것이다. 그에 따라 실정제도상 직접강제는 강제집행의 일반적 수단으로는 인정되지 
않고 출입국관리법, 방어해면법, 군사시설보호법 등의 소수의 단행법에서 이를 규정하고  있
을 따름이었다.
  현행법상으로는 부작위의무와 같이 대집행수단이 사용될 수 없는 경우에도 관계법상 직접
강제수단이 규정되어 있지 않은 것이 일반이다. 즉 현행법상으로는 무허가영업행위 또는 영
업정지기간에 있어서의 영업금지위반 등의 부작위의무 위반행위에 대하여는 벌칙에 의한 간
접적 의무이행 확보수단을 규정하는 데 그치고 있는 것이  보통이다. 그러나 이러한 벌칙은 
의무이행확보수단으로서는 여러 문제점이 있는바, a)  벌칙은 그 자체는 과거의 위반행위에 
대한 제재로서 부과되는 것으로서 의무위반에  대하여는 벌칙이 부과된다는 심리적  압박에 
의한 간접적 효과밖에 기대할 수 없는 것이고, 그것은  또한 행정상 강제집행의 수단으로서
의 집행벌은 아니므로, 동일 사안에 대하여 목적을 달성할 때까지 계속하여 과하는 것은 허
용되지 않으며, b) 벌칙으로 널리 채택되고 있는  금전벌은 위반행위로 인한 경제적 이익이 
보다 클 때에는 실효성이 거의 없는 것이고, c) 무허가영업자를 모두 처벌한다는 것은 사실
상 불가능하다는 점 등이 그것이다.
  그에 따라 일정한 행정작용 또는 행정영역에 있어서 직접강제를 선별적으로 도입할  필요
성이 문제로 제기되는 것이다. 식품위생법이 최근  개정에 의하여 무허가영업소를 폐쇄하기 
위한 직접강제수단을 채택한 것은 이러한 요청에 부응한 것이라 할  것이다. 즉 동법 제 62
조는 보건복지부장관, 시장, 군수 등은 무허가, 무신고영업소 또는 그 허가가 최소되거나 영
업소의 폐쇄명령을 받은 자가 영업을 (계속)하는 때에는, a) 당해 영업소의  간판 기타 영업
표지물의 제거, 삭제, b) 당해 업소가 적법한 영업소가 아님을 알리는 게시문 등의 부착,  c) 
시설물 기타 영업에 사용하는 기구 등을 사용할 수 없게 하는 봉인을 할 수 있다고  규정하
고 있는 것이다. 공중위생관리법도 같은 규정을 두고 있다.
    라. 행정상 강제징수
  1. 행정상 강제징수의 의의
  행정상 강제징수란 공법상의 금전급부의무를 이행하지 않는 경우에 행정청이 의무자의 재
산에 실력을 가하여 그 의무가  이행된 것과 같은 상태를 실현하는  작용을 말한다. 생정상 
강제징수는 국세징수법에 의한 국세징수와 그 밖에 각 법률이  정하는 바에 의한다. 그러나 
실제 관계법이 금전급부의무의 강제징수에 관하여는 국게징수법의 예에 의한다고  규정하고 
있는 것이 통례이므로, 동법은 강제징수에 관한 일반법적 성질을 가지고 있다.
  2. 행정상 강제징수의 절차
  국세징수법이 정하는 강제징수의 절차는 독촉 및 체납처분으로 이루어진다.
  (1) 독촉
  국세를 납기까지 완납하지 않는 경우, 세무서장, 시장 등은 그 이행기간의 경과 후 7일 내
에 납세의무자에게는 독촉장을, 그리고 원의무자와 연대하여 의무를  지는 제 2차 납세의무
자에게는 납부최고서를 발부하여야 한다. 이 경우 납부기한은 그 발부일로부터 10일 이내이
다.
  또한 국세를 납부기한까지 완납하지 않을 때에는 납부기한을 경과한 날로부터 체납국세의 
100분의 5에 상당하는 가산금을, 그리고 납부기한  경과일로부터 1월마다 체납국세의 100분
의 2에 상당하는 중가산금을 징수하되, 중가산금의 합계액은 체납국세의 100분의 20을 초과
하지 못한다.
  독촉은 의무자에게 금전납부의무의 이행을 최고하고 그 불이행시에는 체납처분을 할 것을 
예고하는 통지행위로서, 준법률행위적 행정행위에 해당한다.
  이러한 독촉은 이후 체납처분의 전제요건을 충족시키고,  또한 채권의 소멸시효의 진행을 
중단시키는 법적 효과가 있다.
  (2) 체납처분
  체납처분은 재산압류, 매각, 청산의 3단계로 행하여진다.
  1) 재산압류  
  체납자가 재산을 사실상, 법률상으로 처분하는 것을 금함으로써, 체납액의 징수를  확보하
는 강제행위이다.
  (가) 압류요건  
  압류는 원칙적으로는 체납의무자가 독촉장(체납최고서)를 받고 지정기한까지 국세와 가산
금을 완납하지 않은 때에 하게 된다. 그러나 예외적으로 납기전징수의 경우에는 납부고지서
를 받고 지정기한까지 완납하지  않은 때에도 압류가 허용되며,  또한 납기전징수의 사유가 
있고 국세의 확정 후에는 당해 국세를 징수할 수 없을  것으로 인정될 때에는, 국세로 확종
되리라고 확정도는 금액의 한도 내에서 납세자의 재산을 압류할 수 있다.
  (나) 압류금지재산  
  체납자의 최저생활의 보장, 수학의 계속, 생업유지 등의 관점에서, 생활상  불가결한 의복, 
가구, 식품 등에 대해서는 압류가 금지되고, 농어구, 급료  등에 대해서는 그 압류가 제한된
다.
  (다) 압류의 효력  
  그 기본적 효력은 압류된 재산의 사실상,  법률상의 처분을  금지시키는 데 있다. 질권이 
설정된 재산이 압류되면 질권자에게는 질물인도의무가 발생한다. 압류의 효력은 압류재산의 
천연과실, 법정과실에도 미친다. 압류의 효력은 재판상의 가압류,  가처분 또는 체납자의 사
망이나 법인합병 등에 영향을 받지 아니한다.
  (라) 압류해제  
  조세납부, 부과최소, 공매중지 등의 사유가 있으면 압류를 해제하여야 한다.  (마) 참가압
류  세무서장은 압류하려는 재산이 이미 다른 관계의 체납처분으로 압류된 때에는 그 압류
에 참가할 수 있는바, 이 경우는 소급하여 압류의 효력이 생긴다.
  2) 압류재산의 매각  
  압류재산은 통화를 제외하고는 매각하여 금전으로 환가하여야  한다. 매각은 공정성을 기
하기 위하여 입찰 또는 경매등 공매에 의하는 것이  원칙이나, 예외적으로 수의계약에 의하
는 경우도 있다.
  매각은 세무서장이 하나, 성업공사에 대행시킬 수도 있다.
  3) 청산  
  세무서장은 압류재산의 매각대금과 기타 금액을 국세와 그 가산금, 체납처분액, 기타의 채
권 등에 배분한다. 배분 후 잔여금이 있으면 체납자에게 지급하고 부족하면 법령에 따라 배
분순위와 금액을 정한다. 배분에 있어서는 국세관계채권은 다른 공과금 기타 채권에 우선하
고, 국제관계채권 속에서도 체납처분액, 가산금, 국세의 순위로 배분된다.   
  (3) 체납처분의 중지 및 결손처분
  체납처분의 목적물인 총재산의 추산가격이 체납처분액에 충당하고 잔여가 생길 여지가 없
을 때에는 체납처분을 중지하여야 한다. 이 경우 세무서장은 결손처분을 할 수 있으며 이로
써 체납의무는 소멸된다.
  (4) 교대청구
  납세의무자가 체납처분, 강제집행, 파산선고를 받거나, 경매가 개시되거나,  법인이 해산한 
때에는, 세무서장은 징수할 국세, 가산금, 체납처분액의 교대를 관계기관에 청구하여야 한다.
  3. 행정상 강제징수에 대한 불복
  행정상 강제징수의 절차에 대하여 이의가 있을 때에는 각  단행법이 정하는 바에 의하고, 
단행법상 그러한 규정이 없는 때에는 행정심판법,  행정소송법에 의하여 행정쟁송을 제기하
여 그 최소 등을 구할 수 있다.
  국세기본법 제 7장은 각종 세법에 의한 처분 또는 부작위로 인한 권익침해에 대한 쟁송절
차로서 심사청구 및 심판청구에 관한 특별한 절차를 규정하고 있다.

      제 3 장 새로운 의무이행확보수단
    가. 개설
  대집행, 직접강제 및 집행벌과 같은 전통적인  행정상 의무이행확보수단은 주로 경찰행정
분야에서 사용되어 온 것이다. 그러나 양적, 질적으로 증대, 변화하고 있는 현대행정에 있어
서는 이러한 전통적 강제수단이 적절한 수단으로 되지 못하는 경우가 적지 않다. 그에 따라 
전통적인 수단의 보완적 성격을 갖는, 과징금, 공표제도 및 공급거부 등이 새로운  수단으로 
등장했으며, 허가와 인가의 거부 또는 최소, 정지 등도 의무이행확보의 수단이라는 관점에서 
검토되고 있다.

    나. 과징금, 가산금 등
  1. 과징금
  (1) 의의 및 종류
  행정법상의 의무위반에 대하여 행정청이 그 의무자에게 부과, 징수하는 금전적 강제를 말
한다. 과징금제를 제일 먼저 도입한 것은 독점규제및공정거래에관한법률로서, 원래 이  제도
는 주로 경제법상의 의무위반행위로 인한 불법적인 이익을 박탈하기 위하여 그 이익액에 따
라 과하여지는 일종의 행정제재금의 성격을 가진 것이었다.
  이후 이러한 원래의 과징금제에 비하여 내용적으로 변형된 형태의 과징금제가 대기환경보
전법이나 자동차운전사업법 등에서 채택되게 되었던바, 이러한 변형과징금제는 현재 다수의 
법률에서 채택되어 있다.
  원래의 과징금이 경제법상의 의무위반행위로 인하여 얻은 불법적 이익을 박탁하는 행정제
재금인 데 대하여, 변형과징금은 인,허가사업에 있어서 그 사업정지를 명할 일정한 위법사유
가 있음에도 불구하고 공익의 보호 등을 이유로  그 사업 자체는 계속하게 하고 다만 그에 
따른 이익을 박탈하는 내용의 행정제재금을 말한다. 다음에서 이러한 과징금의 구체적 실례
를 살펴보기로 한다.
  1) 독점규제및공정거래에관한법률상의 과징금   
  동법은 시장지배적 사업자에 대하여 '남용행위', 즉 a) 상품의 가격이나 용역의 대가를 부
당하게 결정, 유지 또는 변경하는 행위, b) 상품의 판매 또는 용역의 제공을  부당하게 조절
하는 행위, c) 다른 사업자의 사업활동을 부당하게 방해하는  행위, d) 새로운 경쟁사업자의 
참가를 부당하게 방해하는 행위, e) 부당하게 경쟁사업자를 배제하기 위하여 거래하거나 소
비자의 이익을 현저히 저해할 우려가 있는 행위를 금지하고 있다.
  공정거래위원회는 시장지배적 사업자가 이러한 남용행위금지규정에  위반하는 때에는, 당
해 사업자에 대하여 가격의 인하, 당해 행위의 중지등 그  시정을 위하여 필요한 조치를 명
할 수 있다.
  공정거래위원회는 시장지배적 사업자가 남용행위를 한 때에는,  당해 사업자에 대하여 대
통령령이 정하는 매출액, 영업수익의 100분의 3을 초과하지 아니하는 범위 안에서 과징금을 
부과할 수 있다.
  2) 대기환경보전법상의 과징금   
  대기환경보전법에 따라 환경부장관은 공장 등의 배출시설에서 배출되는 오염물질의  정도
가 배출허용기준을 초과할 때에는 사업자에 대하여 개선명령을 발할 수 있다. 이 경우 사업
자가 당해 개선명령을 이행하지 않거나 이행했음에도 당해 배출시설에서 배출되는 오염물질
의 정도가 배출허용기준을 계속 초과할 때에는  당해 사업자에 대하여 조업정지를 명할  수 
있다. 그러나, 환경부장관은 a) 당해 배출시설이  의료법에 의한 의료기관의 배출시설, 사회
복지시설, 공동주택의 난방시설, 발전소의 발전설비 등에  해당하고, b) 그 조업정지가 주민
의 생활 기타 공익에 현저한 지장을 초래할 우려가  있는 경우에는, 조업정지처분에 갈음하
여 1억원 이하의 과징금을 부과할  수 있다. 이 경우  징수된 과징금은 환경개선특별회계의 
세입이 되며, 사업자가 이를 납부하지 않을 때에는 국세체납처분의 예에 따라 강제징수된다. 
수질환경보전법에서도 위와 동일한 내용의 과징금제도를 두고 있다. 
  이러한 과징금제도는 경제, 사회정책적 고려에 기하여 배출허용기준을 초과하는 오염물질
배출업체의 조업 자체는 허용하면서, 그러한 위법적인 조업행위로 인하여 생긴 이익을 박탈
함으로써 궁극적으로 사업자가 개선명령에 따르게 하고,  그 과징금은 바로 환경오염방지사
업의 재원에 충당하려는 것이다.
  3) 여객자동차운수사업법상의 과징금   
  건설교통부장관은 여객자동차운수사업자가 동법 또는 동법에 의거한 명령이나 처분에  위
반하여 사업경지처분을 할 사유가 발생한 경우에,  그 사업정지처분이 당해 여객자동차운송
사업의 이용장게 심한 불편을 주거나 기타 공익을 해할  우려가 있는 때에는, 사업정지처분
에 갈음하여 5천만원 이하의 과징금을 부과할 수 있다.
  이러한 과징금은, 상대적으로 경미한  의무위반행위에 대하여 공익적  고려에서 일정기간 
사업 자체는 계속시키면서도 위법한 사업활동으로 인한 수익을 환수함으로써, 궁극적으로는 
사업자로 하여금 당해 의무를 이행하게 하려는 것이다.
  징수된 과징금은 당해 행정분야의 목적을 위해서만 사용될 수 있는 것으로, 내용적으로는 
벽지노선운행에 따르는 결손보전이나 운수종사자의  양성, 교육훈련 기타  자질향상을 위한 
시설, 여객운수사업의 경영개선 등에만 사용될 수 있다.
  과징금은 형식적으로는 단순한 금전부담으로서의 벌금이나 과태료와 같은 행정벌과는  다
른 것으로, 행정청의 과징금부과행위는 행정행위의 일종(납부하명)인 것이다. 따라서 이론상
으로는 동일한 위반행위에 대하여 벌금과 과징금을 병과할 수도 있겠으나, 그것은 실직적으
로는 이중처벌의 성질을 가지는 까닭에, 관계법령에서 원칙적으로 과징금 또는 벌금을 선택
적으로 과하도록 규정하는 것이 바람직하다고 본다.
  (2) 법적 근거
  과징금은 강제적 금전부담이라는 점에서 그에는 당연히 법률상의 근거가 있어야 한다. 관
계법으로서는 위의 여객자동차운수사업법이나 대기환경보전법 외에도, 수질환경보전법, 석유
사업법 등이 있다.
  (3) 구제수단
  과징금의 부과행위는 행정행위이므로, 그것이  위법한 경우에는 행정쟁송을  제기하여 그 
취소 등을 구할 수 있을 것이다.
  2. 가산금
  가산금은 행정법상의 급부의무의 불이행에 대한 제재로서 과하는 금전부담이다. 가산금은 
급부의무의 궁극적 이행을 확보하기 위한 간접적 강제수단이며, 그 성질은 명령적 행정행위
이다.
  현행법상의 가산금의 예로서는, 국세징수법이 정하는 것으로 체납세액에 일정액을 가하는 
가산금과 계속 체납시에 매 1월마다 체납세액에 다시 일정액을 가산하는 중가산금 등을 들 
수 있다. 
  가산세는 세법상의 의무의 성실한 이행을 확보하기 위하여 그 세법에 의하여 산출된 세액
에 가산하여 징수하는 금액으로서, 납부불성실행위 또는  신고불성실행위 등에 대하여 과하
는 가산세가 그 예이다.
  3. 부당이득설
  부당이득설법은, 물가안정에관한법률이나 기타 법률에 의하여 정부가 결정, 지정, 승인, 인
가하는 물품의 가격, 부동산이나 기타 물건의 임대료 또는 요금의 최고액을 기준으로,  거래
단계별, 지역별 또는 기타의 구분에 따라 국세청장이 정하는  가액을 초과하여 거래를 함으
로써 부당한 이득을 얻은 자에 대하여, 실제로 거래한 가격, 임대료 또는 요금에서 기준가격
을 제한 금액 전부를 부당이득설로 징수하도록 규정하고 있다.
  이러한 부당이득설는 정부가 정하는 통제가격을 준수시키기 위한 간접적이면서도  실효적
인 수단이 되고 있다.
    다. 공급거부
  1. 의의
  공급거부는 행정법상의 의무를 위반한 자에 대하여 행정상의 역무나 재화의 공급을  거부
하는 행위를 말한다. 행정에 의하여 공급되는 각종의 역무, 재화는 오늘날 국민생활에는  필
수적이라는 점에서, 그 거부는  행정상 의무이행확보수단으로서 매우  실효적으로 작용하고 
있다.
  공급거부에 관한 실정법상의 예로, 통상산업부장관은, 이전명령을 받은 공장이 일정한  기
간 내에 이전하지 아니할 때에는 관계기관의 장에게 그 공장에 대한 전기, 전화, 수도의  설
치를 거부하거나 그 공급을 중지할 것을 요청할 수 있고,  이 경우 관계기관의 장은 특별한 
사유가 없는 한 그 요청에 응하여야 한다고 규정하고 있는 공업배치및공장설립에관한법률의 
경우를 들 수 있다. 또한 건축법도 동법 또는 동법에 의한 명령, 처분에 위반하여 허가 또는 
승인이 취소된 건축물 등에 대하여는 시장, 구청장 등이 전기, 전화, 수도의  공급자, 도시가
스사업자 등에게 그 시설의 설치 또는 공급의 중지를 요청할 수 있으며, 그 요청을 받은 자
는 특별한 이유가 없는 한 이에 응하도록 규정하고 있다.
  2. 법적 근거
  공급거부는 침익적 행위이므로 그에는 법률상의 근거가  필요하다. 그 실정법적 근거로서
는 전기한 공업배치및공장설립에관한법률, 건축법의 규정이나 대기환경보전법, 수질환경보전
법의 규정들을 들 수 있으나, 그 구체적 내용을 검토하는 경우, 이들 규정이 정당한  공급거
부의 법적 근거가 될 수 있는가에 대하여는 의문이 제기될 수 있다.
  전기, 수도 등의  공급작용은 그 고도의  공익성을 고려할 때  본질적으로 공역무(service 
public) 내지 공행정작용으로서의 성질을 가지는 것이다. 따라서 그  구체적인 경영 또는 이
용관계(공법관계 또는 사법관계)의 내용여하를 막론하고, 그에 있어서는 적어도 공역무(공행
정작용)의 계속성원칙 및 공역무에 대한 평등원칙이  당연히 적용되어야 하는 것이다. 따라
서 이들 급부는 모든 국민에게  균등한 조건하에서 제공되어야 하고, 정당한  이유 없이 그 
급부를 거부하거나 중단할 수는 없는 것이다. 전기사업법이나 수도법이 급부주체는  '정당한 
사유' 없이 공급을 거절하거나 공급계약의 청약을 거절할 수 없다고 규정하고 있는 것은 이
러한 점에서 당연한 것이다. 이 경우에 있어 '정당한  사유'가 어떠한 것인지의 문제가 제기
되는바, 그것은 당해 작용과 사물적 관련이 있어야 함을 의미하는 것으로 본다. 즉 수도, 전
기 등의 공급거부 또는 공급중단은 당해  급부를 수급하기 위한 요건을 충족하지  못하거나 
당해 급부행정상의 의무위반이 있는 경우에만 허용된다고 할 것이다. 이러한 사유를 넘어서
서, 다른 법령에 의하여 부과된 의무의 위반, 불이행에 대하여 그 의무이행확보수단으로  당
해 급부의 공급을 거부 또는 중단하는 것은, 당해 행정작용이 추구하는 목적과는 무관한 다
른 행정목적을 위한 것이라는 점에서, 그  위법성 여부가 문제되는 것이다. 전술한 바에  따
라, 위법한 건축물 또는 이전명령에 따르지 아니한 공장에 대한 전기, 수도, 전화 등의 설치
거부 또는 공급중단을 규정하고 잇는 건축법이나 공장배치및공장설립에관한법률은 법저긍로 
문제가 있다 할 것이다.
  3. 구제수단
  수도, 전기 등의 위법한 공급거부에  대하여는, 당해 급부가 공법적 형식으로  행하여지는
가, 또는 사법적 형식으로  행하여지는가에 따라 행정상 또는  민사상의 구제수단에 의하여 
구제를 받을 수 있을 것이다. 
  대법원은 단수처분을 행정처분으로 보고 있으므로 위법한 단수처분에 대하여는  행정쟁송
을 제기하여 그 최소 등을 구할 수 있을 것이다.
    라. 위반사실의 공표
  1. 의의
  위반사실의 공표란, 행정법상의 의무위반, 불이행에 대하여 행정청이 그 사실을  일반에게 
공표함으로써 그에 따르는 사회적 비난이라는 간접적, 심리적 강제에 의하여 그 의무이행을 
확보하려는 제도이다. 고액조세체납자의 명단, 사업명의 공시 또는 공해배출업소의 명단공개 
등은 그 예이다.
  이러한 공표제도에는 아직 실정법상  일반적인 근거는 없으며, 다만  몇몇 개별법에서 그 
예를 찾아볼 수 있을 뿐인데, 독점규제및공정거래에관한법률, 중소기업의사업영역보호및기업
협력증진에관한법률 또는 자원의절약과재활용촉진에관한법률이 그 예이다. 위의 고액체납자
의 공표의 경우는 국세청훈령인 국세징수사무처리규정  제 66조에 의거하여 행하여지고  있
다.
  위반사실의 공표는 그 위반행위 및 행위자에 대한 사회적 비난과 그에 따르는 불명예 또
는 영업상의 불이익이라는 간접적, 심리적 강제에 의하여 행정상 의무이행을 확보하려는 것
이나, 그 자체는 어떠한 법적 효과도 따르지 않는 사실행위에 불과한 것이다. 따라서 이러한 
공표제도는 일반적으로 그다지 실효적인 제도라고는 할 수 없을 것이다. 그러나 위반사실에 
의하여 대다수 국민이 생활상의 불편, 불이익을 받고 있는 경우에는 그 사실의 공표는 상당
히 적절한 의무이행확보수단이 될 수 잇을 것이다.
  2. 법적 근거
  공표는 위에 적은 바와 같이 그 자체로서는 어떠한 법적 효과도 발생하지 않고, 관계자의 
권리, 이익에 변동을 가져오는 것도 아니라는 점에서 그것은  법률상의 근거가 없이도 허용
된다고 볼 수도 있다. 그러나 공표는 실제로는 관계자의 명예, 신용 또는 프라이버시를 침해
하거나 사실상 심각한 불이익을 초래할  수 있다는 점에서, 특히 관계자에  대한 청문 또는 
변명기회의 부여 등 사전절차와 관련하여, 법적 근거의 필요성의 문제가 제기될 수 있다. 이 
문제는 결국 공표사실의 내용이나, 상대방의 권리, 이익에 대한 궁극적인 침해내용, 정도 등
을 고려하여 구체적으로 판단하여야 할 것으로 본다.
  3. 공표에 대한 구제
 위법한 공표행위로 인하여 관계자의 권리, 이익이 침해된 경우 그에 대한 구제수단 여하가 
문제된다.
  먼저 위법한 공표행위에 대해 항고쟁송에 의하여 그 취소를 구할 수 있는가의 문제가 있
는바, 그 해결은 행정소송법(행정심판법)상 '처분등' 의 관념에 대한 해석 여하에 따라  달라
지는 것이다. 행정소송법은 '처분등이라 함은 행정청이 행하는 구체적인 사실에 관한 법집행
으로서의 공권력의 행사...또는 이에 준하는 행정작용'이라고 규정하고 있다. 이러한 '처분등'
에는 실체법상의 행정행위뿐만 아니라, 권력적 사실행위도 포함되는 것으로 보는 것이 현재
의 통설적 견해이다. 그러나 공표는 비권력적 사실행위라는 점에서, 원칙적으로는 '처분등'에 
해당하지 않는다고 보아야 할 것이다. 그러나 행정권에 의한  위법한 공표행위에 대하여 다
른 적절한 구제수단이 없는  경우에는, 공표행위도 공권력의 행사에  준하는 작용으로 보아 
그 처분성을 인정할 수도 있을 것이다(형식적 행정행위관념).
  위법한 공표행위에 의하여 명예, 신용 등이  침해된 경우에는 행정상 손해배상청구소송을 
제기하여 그 손해의 배상을 구할 수 있을 것이다.
    마. 관허사업의 제한
  행정법상의 의무이행을 확보하기 위하여 개별적 행정법상의 의무위반행위에 대하여는  각
종의 인, 허가발급의 거부 등을 내용으로 하는 관허사업의 제한을 규정하고 있는 경우가 있
다. 그 전형적인 예가 건축법이 정하는 위법한 건축물을 영업장으로 하는 허가의 금지와 국
세징수법이 정하는 국세체납자에 대한 허가 등의 금지제도이다. 다음에 그 내용을 개관한다.
  1. 위법건축물을 사업장으로 하는 관허사업의 제한
  건축법은, 동법 또는 동법에 의하여 발한 명령, 처분에 위반하여 그 허가나 승인이 취소된 
건축물 또는 그 시정명령을 받고도 이행하지  아니한 건축물을 사용하는 다른 법령에  의한 
영업 등의 허가신청에 대하여는 시장,  군수 등은 당해 허가를 받지  아니하도록 요청할 수 
있고, 이러한 요청을 받은 자는 특별한 사유가 없는 한  이에 응하여야 한다고 규정하고 있
다.
  이것은 대형위법건축물의 경우 당해 건물을  대집행절차에 의하여 철거하는 것은  막대한 
경제적 손실을 야기하는 것이어서 사실상 어려운 것이라는 점을 감안하여 그 대체적 수단으
로 채택된 것이라고 하고 있다. 그러나 대항건축물의 경우는  이러한 관허사업의 제한도 같
은 정도의 경제적 손실을 가져오는 것이라는  점에서 이 제도의 실효성에 대하여는  의문이 
제기되고 있다.
  2. 국세체납자에 대한 관허사업의 제한
 국세징수법에 의하면 세무서장은 납세자가 대통령령이 정하는 사유없이 국세를 체납한  때
에는 허가, 인가 및 등록과 그 갱신을 요하는 주무관서에 당해 납세자에 대하여 그 허가 등
을 하지 아니할 것을 요구할 수 잇고, 세무서장은 또한 이미 허가 등을 받아 사업을 경영하
는 자가 국세를 3회 이상 체납한 때에는 대통령령이 정하는 경우를 제외하고는 그 주부관서
에 사업의 정지 또는 허가의 최소를 요구할 수 있다.  이러한 세무서장의 요구에 대하여 주
무관서는 정당한 사유가 없는 한 이에 응하여야 한다. 그러나 세무서장이 당해 국세를 징수
하였을 때에는 지체없이 그 요구를 철회하여야 한다.
  이러한 국제징수법상의 관허사업의 제한제도는 체납처분제도에 대한 보완적 또는  대체적 
수단으로서의 의미를 가지는 것으로서 그 실효성은 매우 높은 것이라 하겠다. 그러나 이 제
도는 당해 영업활동과 무관한 조세체납행위에 대하여 생활상의 영업, 사업을 위한 신규허가
의 발급 또는 기존 허가의 취소, 정지를 규정하고 있다는  점에서 그 사물적 관련성이 결여
되어 있는 것이고(부당급부금지원칙), 또한 국민의 생업 자체를 위협한다는 점에서 비례원칙
과의 관련에서도 문제가 있다고 하겠다.

      제 4 장 행정상  즉시강제 및 행정조사  
    제 1 절 행정상 즉시강제
    가. 행정상 즉시강제의 의의
  행정상 즉시강제란, 목전의 급박한 행정상 장해를 제거하여야 할 필요가 있는 경우에,  미
리 의무를 명할 시간적 여유가 없을 때 또는 그 성질상 의무를 명하여서는 목적달성이 곤란
할 때에, 직접 국민의 신체 또는 재산에 실력을 가하여  행정상 필요한 상태를 실현하는 작
용을 말한다.
  이러한 행정상 즉시강제는 행정처분에 의하여 직접 의무가 부과되어 있지 아니하다는  점
에서 행정상 강제집행과 구별되고 있다. 실제 행정상 즉시강제의 내용을 보면, 사전의  의무
를 전제로 하지 아니하고 강제조치가  행해지는 경우도 있다. 예컨대  소방법상의 화재건물 
인근의 연소위험건물에 대한 강제처분이나 전염병예방법상의 전염병환자의 강제격리가 그에 
해당한다. 그러나 법령에 의하여 당해 의무가  일반적으로 부과되어 있는 경우도 있다(예컨
대, 도로법 제 63조는 "누구든지 교통에 방해될만한 물건을 함부로 도로에 방치하여서는 아
니된다"고 규정하고 있다). 그러나 후자의 경우에도 관계법령상의  의무는 일반적, 추상적으
로 부과되어 있음에 그치는 것으로서, 그것이 행정상 강제집행의 근거로 될 수 잇는 구체성
을 갖추고 있지는 못하다고  보아, 이러한 경우에도 당해  강제조치는 즉시강제로 파악되고 
있는 것이다.
    나. 행정상 즉시강제의 근거
  1. 이론적 근거
  행정상 즉시강제는, 독일에서는 경찰행정분야에 있어서  국가긴급방위권의 이론에 의하여 
법률상의 근거 없이도 그 행사가 가능한 것으로 인정되고 있었으나, 1930년대부터는 자연법
적인 행정의 일반적 긴급권론이 그 근거로 제시되고 있었다.
  2. 법적 근거
  행정상 즉시강제는 의무를 전제로 하지 않고 국민의 신체,  재산에 실력을 가하여 행정상 
필요한 상태를 실현하는 작용이라는 점에서, 오늘날의  법치국가에서는 위와 같은 자연법적 
논거만으로는 정당화되지 않고 엄격한 실정법적 근거가 있어야 하는  것으로 보고 있다. 우
리나라에는 그 근거법으로서 a)  일반법적 성격을 가지는  경찰관직무집행법이 있고, b) 그 
외에 소방법, 전염병예방법, 식품위생법 등 다수의 개별법이 있다.
    다. 행정상 즉시강제의 한계
  행정상 즉시강제의 발동에는 법적 근거를 요한다. 그러나 실제 관계법은 불확정개념을 사
용하거나, 포괄적 실력행사의 권한을 인정하고 있는 경우가 많다. 그 결과 행정상  즉시강제
의 요건의 판단이나 실력행사의 정도, 양태, 방법 등에 관하여는 행정청이 일응 광범위한 재
량권이 부여되고 있다고 볼 수 있다.
  그러나 이러한 즉시강제의 발동 또는 행사에는, 그 성질, 목적 등과의 관련에서 다음과 같
은 한계가 있다. 즉, a)  행정상 장해가 목전에 급박하고(급박성), b)  다른 수단으로서는 그 
목적달성이 곤란하며(보충성), c) 이상의 요건이 충족되는 경우에도 그  행사는 필요 최소한
도에 그쳐야 한다(비례원칙)는 것이다.
    라. 행정상 즉시강제와 영장주의
  헌법 제 12조 제 3항은 "체포, 구금, 압수 또는 수색을 할 때에는 적법한  절차에 따라 검
사의 신청에 의하여 법관이 발부한 영장을 제시하여야 한다"고 하고, 동 제 16조는 "주거에 
대한 압수나 수색을 할 때에는 검사의 신청에 의하여 법관이 발부한 영장을 제시하여야 한
다"고 규정하고 있는바, 이러한 영장주의가 행정상 즉시강제에도 적용되는가의 문제에 대하
여는 견해가 갈리고 있다.
  1. 영장불요설
  이 설은, 헌법상의 영장주의는 본래 범죄수사절차에  있어 형사사법권의 남용을 방지하기 
위하여 채택된 것이므로, 행정상의 즉시강제에는 적용되지 않는다고 보고 있다.
  2. 영장필요설
  이 설은, 헌법상의 영장주의를 형사사법권의 발동에만  한정하여 적용되는 것으로 해석하
는 경우 헌법규정을 부당하게 축소해석하여 기본권을 침해하는 결과가 될 것이므로, 형사작
용에만 적용된다는 명문의 제한이 없는 한 그것은 행정상 즉시강제에도 일반적으로  적용된
다고 본다.
  3. 절충설
  종래에는 행정상 즉시강제가 형사소송절차의 일환 또는 그 전제로서 행하여지는 경우에는 
영장이 필요하다는 것이 통설적 견해였다.
  그러나 현재는 보다 적극적 입장에서, 우리  헌법상의 영장제도는 형사사법권뿐만 아니라 
행정상 즉시강제에도 적용되어야 하나, 다만 즉시강제 중에서 행정목적의 달성을 위하여 불
가피하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 있는 특별한 경우에 한하여 영장주의가  적용되지 
않는다고 보는 견해가 통설적 견해이다.
  4. 결론
  행정상 즉시강제에 의한 국민의 신체, 재산에 대한 침해는  형사사법권의 발동에 의한 침
해에 비견할 만한 경우가 적지 않다는 점을 감안하면,  원칙적으로는 통설인 절충설이 타당
한 것으로 본다.
  그러나 이 경우에도 영장주의를 배제할 만한 합리적 이유가 있는 즉시강제의 실질적 범위 
여하의 문제는 여전히 남게 된다. 이에 대하여는 목전에  급박한 행정장해를 제거하기 위한 
즉시강제에는 영장주의가 적용되지 않는다는 견해가 제시될 수 있을 것이다. 왜냐하면 이러
한 경우에는 그 작용의 성질상 법관의 영장을 기다려서는 즉시강제의 목적을 달성할 수 jqt
다고 볼 것이기 때문이다. 그러나 이 견해를 취하게 되면, 실제 행정상 즉시강제의 대부분이 
목전에 급박한 장애 또는 위해를 제거 도는 방지하기 위한 것이라는 점을 고려할 때, 그 원
칙적 타당성에도 불구하고 결과적으로 통설의 실질적 의의는 크게 감소되는 결과로 된다.
  이러한 점을 감안하여 목전에 급박한 필요가 있는 경우에도 최소한 사후영장은  필요하다
고 보는 견해도 있다. 이 견해는 국민의 권익의 보장에 있어 일응 바람직한 것이라고 할 수 
있다. 그러나 즉시강제에 있어서 사후영장제도가 국민의  권익보호에 실질적인 의미를 가지
는 것으로 보기는 어렵다고 본다.
    마. 행정상 즉시강제의 수단
  행정상 즉시강제의 수단은 경찰상의 즉시강제에 관한 일반법인 경찰관직무집행법을  비롯
하여 여러 개별법에 규정되어 있다. 
  1. 대인적 강제
  사람의 신체에 실력을 가하여 행정상 필요한 상태를 실현하는 강제작용이다.
  (1) 경찰관직무집행법상의 대인적 강제
  동법이 규정하는 대인적 강제조치로서는,  보호조치, 위험발생방지조치로서의 억류,  피난, 
범행의 예방, 제지와 무기사용 등이 있다.
  (2) 개별법상의 대인적 강제
  이에는 강제격리, 강제건강진단, 강제수용, 원조강제 등이 있다.
  2. 대물적 강제
  물건에 실력을 가하여 행정상 필요한 상태를 실현하는 작용을 말한다.
  (1) 경찰관직무집행법상의 대물적 강제
  이에는 무기, 흉기, 위험물의 임치조치 등이 있다.
  (2) 개별법상의 대물적 강제
  물건의 폐기, 물건의 영치, 몰수, 장해물의 제거 등이 있다.
  (3) 대가택강제
  점유자, 소유자의 의사와 무관하게 가택, 창고, 영업소 등에 출입하여 행정상 필요한 상태
를 실현하는 작용을 말한다. 종래에는  가택출입, 조사행위를 행정상 즉시강제의 한  형태로 
보았으나, 현재는 이들 작용을 행정조사라는 독자적 작용으로 고찰하므로, 행정상  즉시강제
에 속하는 대가택강제의 예는 매우 드물다. 경찰관직무집행법에 의한 위험방지를 위한 가택
출입은 그 한 예이다. 
    Ⅵ. 행정상 즉시강제에 대한 구제
  행정상 즉시강제는 국민의 신체,  재산에 실력을 가하여 행정상  필요한 상태를 실현하는 
작용이라는 점에서, 그로 인하여 국민의 권익이 침해될 소지는 매우 크다. 따라서 그에 대한 
적절한 구제제도가 마련되어야 할 것인바, 현행법상의  구제수단으로서는 다음의 여러 가지
를 상정할 수 있다.
  1. 적법한 즉시강제에 대한 구제
  행정상 즉시강제가 적법한 경우에도 그로 인하여 특정인에게 그 귀책사유 없이 특별한 손
실이 발생한 때에는, 그에 대한 전보가 이루어져야 함은 물론이다. 이에 관하여는  개별법에
서 규정하고 있는 경우도 있으나, 그러한 명문의 규정이 없는 경우에도, 헌법 제 23조 제  3
항에 의하여 보상을 청구할 수 있을 것으로 본다(직접효력설의 입장).
  2. 적법한 즉시강제에 대한 구제
  (1) 정당방위
  위법한 즉시강제에 대하여는 형법상의 정당방위의 법리에 따라 그에 저항할 수 있을 것인
바, 이 경우의 저항행위는 공무집행방해죄를 구성하지 않는다.
  (2) 행정쟁송
  위법한 즉시강제에 대하여 행정쟁송(취소판단, 취소소송)을  제기하여 그 취소를 구할  수 
있는가의 문제가 있다. 행정상 즉시강제는 사실행위이므로, 이러한 사실행위로서의 즉시강제
가 행정쟁송의 대상이 되는가에 대하여는 의문이 제기될 수 있다.
  그러나 행정심판법과 행정소송법 모두 취소쟁송의  대상으로서의 '처분등'을 '행정청이 행
하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사... 그 밖에 이에 준하는 작용'  이라
고 하여 광의로 정의하고 있는 점에 비추어 볼 때,  행정상 즉시강제도 구체적 사실에 관한 
법집행으로서의 권력적 작용이라는 점에서 처분성을 인정함에 무리는 없을 것으로 본다.
  그러나 즉시강제는 보통 단시간에 종료되는  것이므로, (협의의) 소익이 부인되는  경우가 
적지 않을 것이다. 이러한 경우에는 손해배상 또는 원상회복를 청구할 수밖에 없을 것이다.
  (3) 행정상 손해배상
  위법한 즉시강제로 인하여 신체 또는 재산상의 손해를 받았을 때에는 국가배상법에  기하
여 국가 또는 지방자치단체에 대하여 손해배상을 청구할 수 있다.
    제 2 절 행정조사
    가. 행정조사의 개념
  1. 의의
  행정기관은 행정작용을 적정하고 효율적으로 처리하기 위하여 관련 자료나 정보를 수집하
고 처리할 필요가 있는바, 이러한 자료, 정보의 수집은 상대방의 임의적 협력에 기하여 행하
여지는 경우도 있으나, 상대방이 그에 응하지 아니하는 경우에는  강제적 방법에 의하는 경
우도 있다.
  종래에는 강제적인 자료수집활동인 질문, 검사 등의  행정작용을 행정상 즉시강제에 포함
하여 고찰하였다. 그러나 최근에는 이러한 자료, 정보의 수집활동을 행정상 즉시강제와는 분
리하여 별도로 행정조사라는 항목하에서 고찰하는 것이 일반적 경향인바, 여기서도 이에 따
르기로 한다.
  행정조사의 법리는 비교적 최근에 정립된 것이기  때문에 그 의의나 범위 등에  대하여는 
아직 학설이 일치되지 못하고 있는 실정이나, 여기서는 일단 '행정기관이 궁극적으로 행정작
용을 적정하게 실행함에 있어 필요로 하는 자료, 정보 등을 수집하기 위하여 행하는 권력적 
조사활동'으로 정의하여 둔다.
  다음에 그 내용을 분설한다.
  1) 행정조사는 행정기관의 권력적 조사활동이다   
  전술한 바와 같이 행정기관이 그 업무를 적정하게 처리하기  위하여 필요한 자료, 정보를 
수집하는 방법에는 상대방의 임의적 협력에 기한 것과 강제적인 것이 있을 수 있다. 그러나 
양자는 모두 궁극적 행정목적의  적정한 수행을 위한 자료,  정보의 수집활동이라는 점에서 
차이가 없으므로, 양자를 모두  포함하여 행정조사로서 파악하는 것이  보다 논리적이라 할 
것이다.
  그러나 행정조사는 종래 권력적 작용으로서의 행정상 즉시강제의 일부로 검토되어 왔다는 
점을 감안하여, 여기서는 일단 행정조사를 행정기관에  의한 권력적 조사활동에 한정하기로 
한다.
  2) 행정조사는 궁극적 행정목적의 적정한 수행을 위해  필요한 자료, 정보 등을 수집하기 
위한 행정작용이다.   
  행정조사를 권력적 행정작용에 한정하여 파악하는 한에서는 그것은 행정상 즉시강제와 공
통성이 있다. 그러나 즉시강제는 그 자체가 완결적인 행정목적을 실현하기 위하여 행하여지
는 권력적 작용인 데 대하여, 행정조사는 궁극적인 행정목적의 적정한 실현을 위한  예비적, 
보조적 작용이라는 점에서 양자는 다르다.
  현재의 통설적 견해에 따르면, 행정상 즉시갇제는 직접적인 실력행사에 의하여 행정상 필
요한 상태를 실현하는 작용인 데 대하여, 행정조사는 일반적으로  행정벌 등의 간접적인 제
도수단에 의하여 그 실효성이 확보되는 것이라고 하여 양자를  구별하고 있다. 그러나 직접
적 강제수단의 유무가 양자를 구별하는 본질적 기준이 될 수는 없다고 본다.
  2. 법적 근거
  행정조사를 권력적 조사활동으로 파악하는 한,  그것은 국민의 자유, 재산에 대하여  제한
적, 침해적으로 작용하게 되므로, 그에는 반드시 법적 근거가  있어야 한다. 그렇다 하여 임
의적 행정조사는 어떤 경우에도 법적 근거를 요하지 않는다고 볼 것은 아니고, 개별적, 구체
적으로 판단되어야 할 것이다.
  미국 행정절차법(APA)은 행정조사는 법률이 정하는 경우에만 할 수 있다고 명시하고  있
으나, 우리나라에는 행정조사에 관한 일반적인 법은 없고, 다수의 개별법에서 규정하고 있을 
뿐이다. 경찰관직무집행법, 총포, 도검,  화약류등단속법, 소득세법, 토지수용법,  식품위생법, 
근로기준법 등이 그 예이다.
    나. 행정조사의 종류
  행정조사는 a) 조사실시영역, b) 조사수단, c) 조사대상, d)조사의 계기,  e) 조사의 실효성 
담보수단 등의 여러 관점에서 분류할 수 있는바, 다음에서는 조사대상 및 조사의 실효성 담
보수단의 두 가지 관점에서 분류하기로 한다.
  1. 조사대상에 의한 분류
  (1) 대인적 조사
  조사대상이 사람인 경우로서, 불심검문, 질문, 신체수색 등의 방법에 의한다.
  (2) 대물적 조사
  조사대상이 물건이 경우로, 장부, 서류의 열람, 시설검사, 물품의 검사, 수거 등이 이에 해
당한다.
  (3) 대가택조사
 개인의 주거, 창고, 영업소 등에 대한 출입, 검사 등을 말하며, 위의 대물적  조사와 병행되
는 경우가 많다.
  2. 조사의 실효성 담보수단에 의한 분류
  (1) 실력행사(직접적 강제)를 수반하는 조사
  이것은 직접적으로 개인의 신체 또는 재산에 실력을 가하여 필요한 정보, 자료 등을 수집
하는 행정작용을 말한다. 영업장부나 영업소 등을 실력으로 조사, 수색하는 경우가 이에  해
당한다.
  (2) 실력행사 이외의 수단에 의하는 조사
  이것은 행정조사의 실효성이 질접적인 강제가  아니라 간접적인 제재에 의하여  담보되는 
경우로서, 내용적으로는, a) 벌칙(검사거부죄)에 의하여 담보되는 경우와,  b) 기타 제재수단
(예컨대, 생활보호법상의 급여정지)에 의하여 담보되는 경우가 있다.
    다. 행정조사의 법적 한계
  여기서는 행정조사의 실체법적 한계, 절차문제 및 실력행사 가능성의 문제를 검토한다.
  1. 행정조사의 실체법적 한계
  행정조사는 법령 및 행정법의 일반원리상의 한계 내에서만 허용된다.
  (1) 합법률성원칙
  행정조사 중에서 실력행사가 수반되는 경우는  즉시강제와 마찬가지로 법적 근거를  요한
다. 그 거부에 대하여 형벌, 질서벌이 부과되는 경우에도 그에 관한 법률상의 근거가 있어야 
하는 것임은 물론이나, 그 이외의 제재가 과하여지는 경우에  있어서도 법적 근거가 필요한 
것인지 여부는 개별적, 실질적으로 판단하여야 할 것으로 본다.
  행정조사는 수권법의 규정에 위반하지  않아야 하고, 그 한계  내에서만 허용되는 것임은 
물론이다.
  (2) 목적부합성원칙
  행정조사는 수권법상의 구체적 조사목적 이외의 목적을  위하여 행하여서는 안된다. 따라
서 범죄수사의 목적으로 행하여지는 행정조사는 위법한 것이다. 또한 특정 피조사자의 선정
이 악의 기타 정당하지 않은 동기에 기한 경우에도 위법한 것이 된다.
  (3) 비례원칙
  비례원칙은 행정작용 전반에 적용되는 행정법상의 원리이다. 이러한 비례원칙에 따라,  행
정조사는 행정목적 달성을 위해 적절한 것으로서 합리적이고 필요한 최소한도에 그쳐야  한
다.
  2. 행정조사의 절차
  (1) 행정조사와 영장주의
  헌법 제 12조 제 3항은 "체포, 구금, 압수, 수색에는... 법관이 발부하는 영장을 제시하여야 
한다" 라고 하고, 동 제 16조 후단은 "주거에 대한 압수나 수색에는... 영장을 제시하여야 한
다" 라고 규정하고 있다.  이러한 헌법상의 영장주의가  행정조사에도 적용되는가의 문제가 
있다.
  영장주의는 연혁적으로는 형사동법권의 남용을 억제, 방지하려는  데에 그 본래의 취지가 
있었던 것이기는 하나, 행정조사로 인한 국민의  권익의 침해가능성도 형사동법권의 행사로 
인한 경우에 못지않다는 점을  고려하면, 행정조사가 형사소추절차가  아니라는 이유만으로 
영장주의를 배제할 수는 없다 할 것이다.
  그러한 관점에서 다음의 두 가지  경우에는 원칙적으로 영장주의가 적용된다  할 것이다. 
먼저 행정조사가 형사소추절차로 이행하는 경우에는 영장이  필요하다. 다음에 직접적 강제
를 수반하는 행정조사에 있어서도  원칙적으로 영장을 필요로 하나,  긴급한 시행을 요하는 
때에는 예외가 인정된다 할 것이다.
  (2) 행정조사의 일반적 절차
  1) 행정조사에 대하여 규정하고 있는 법률은 일반적으로 당해 공무원이 그 권한을 표시하
는 증표를 휴대, 제시해야 할 의무를 규정하고 있는 것이 보통인바, 그러한 규정이 없는  경
우에도 증표제시의무는 있다 할 것이다. 왜냐하면 증표의 제시에  의하여 당해 공무원은 행
정조사를 할 수 있는 정당한 권한이 있음을 입증하게 되며, 그에 따라 상대방에게는 행정조
사에 대한 구체적 수인의무가 발생하게 되기 때문이다.
  2) 행정조사의 근거법은 또한 조사의 목적, 일시,  장소, 범위 등에 관한 사전통지와 조사
이유의 고지에 관하여 규정하고 있는 것이 보통이나, 이들 요건이 규정되어 있지 않은 경우
에도 그러한 절차가 요구되는가의 문제가 있다. 이 문제는  행정조사가 추구하는 공익의 내
용, 조사대상인 정보의 성질, 종류나 불의조사의 필요성 등에 비추어 개별적으로 검토하여야 
할 것으로 본다.
  3) 행정조사는 합리적 시간대, 즉 원칙적으로 일출시부터 일몰시까지 또한 영업시간 내에 
실시되어야 한다.
  3. 실력행사의 가능성
  적법한 행정조사를 위한 출입, 검사, 질문 등에 대하여 상대방은 수인의무가 있어 그에 따
라야 하나, 상대방이 이를 거부하는 경우에 실력행사에 의하여 필요한 행정조사를 할 수 있
는가가 문제된다. 질문의 경우에는 그 성질상 실력행사가 허용되지 않는다. 그 밖의  경우에
도 현행법은 출입이나 검사거부에  대하여는 대체로 벌칙(대부분은 과태료)를  두거나 기타 
불이익처분을 정하고 있는바, 이는 조사의 실효성을 확보하려는 데에  그 취지가 있다고 보
아야 할 것이다. 따라서 관계법에 명시적으로 규정이 없는 경우에는, 행정청은 실력으로  상
대방의 저항을 배제하고 필요한 조사를 할 수는 없다.
    라. 행정조사에 대한 구제
  1. 적법한 행정조사에 대한 구제
  행정조사로 인하여 귀책사유 없이  특별한 손해를 받은 국민은,  그것이 적법한 경우에도 
그로 인한 손실의 전보를 청구할 수 있다. 예컨대, 토지수용을 위한 출입조사에 따르는 손실
의 보상이 그것이다.
  2. 위법한 행정조사에 대한 구제
  이 문제는 내용적으로 다음의 3단계로 나누어 고찰할 수 있다.
  (1) 위법한 행정조사가 행하여지려고 하는 경우
  이 경우 이해관계인은 예방적 부작위소송을 제기하여 이를 저지할 수 있을 것이다.  다만, 
이 소송은 우리나라에서는 무명항고소송으로 학설상 거론되고  있기는 하나, 아직 판례상으
로는 인정되고 있지 않다.
  (2) 관계인의 거부로 조사가 실시되지 못한 경우
  거부에 대한 제재로서 관계인에게 형벌이 부과되는  경우에는, 관계인은 형사소송에서 조
사의 위법성항변을 할 수 있을 것이다.
  (3) 조사실시단계
  1) 조사가 진행되고 있는 경우   
  이 경우 관계인은 그 위법성을  이유로 당해 조사의 최소소송을 제기할  수 있을 것이다. 
다만 이 경우 행정조사는 사실행위라는 점에서 행정소송법상의 처분성이 인정되는가의 문제
가 있으나, 행정소송법은 '처분등'의 관념을 광의로 '구체적 사실에 관한  법집행으로서의 공
권력의 행사 또는 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용' 이라고 정의하고 있으므로, 그  처
분성 인정에는 일단 문제가 없다고 본다.
  2) 조사가 종료된 경우   
  이 경우 그로 인하여 신체, 재산상의 손해를 받은 국민은 손해의 배상을 청구할 수 있다.
  위법한 행정조사에 이어 그를 기초로 하여 제재적 처분이  행해진 경우에, 행정조사의 위
법성을 이유로 당해 처분의 취소를 구할 수 있을 것인지  여부의 문제는, 이를 단적으로 긍
정, 또는 거부하기는 어려운 것으로 보인다.
  행정조사는 일반적으로는 행정에 의한 정보수집의 수단으로  행해지는 것으로서, 그 결과 
행정처분이 행해지는 경우도 있고, 그 자체로 종결되는 경우도 있다. 그러한 한도에서는  행
정조사는 상대적이기는 하나 독자적 제도로서의 성질을  가지는 것으로서, 행정조사의 위법
사유가 당연히 행정 행위의 위법사유를 구성하는 것은 아니라  할 것이다. 그러나 행정조사
와 행정처분은 하나의 과정을 구성하는 것이므로,  적정절차의 관점에서 행정조사에 중대한 
위법사유가 있는 때에는 이를 기초로 한 행정행위도 위법한 행위로 된다고 할 것이다.
    마. 국민의 정보통제권
  행정조사에 의하여 수집된 개인, 기업  등에 관한 자료, 정보는  행정기관에 의하여 보관, 
처리, 관리되며 여러 행정목적에 이용된다.
  과거에는 각 행정기관에 의하여 수집된 자료, 정보는 문서에 의하여 정리, 보관되고  있엇 
그 정보의 양이나 당해 행정기관 및  타행정기관에 의한 이용은 상대적으로 제한되고  있었
다. 그러나 오늘날에는 국민생활의 여러 분야에 관하여 수집된 자료, 정보가 컴퓨터에  의하
여 처리되고 보관, 관리되어 행정기관은 국민에 대한 방대한  자료, 정보를 관리, 이용할 수 
있게 되었다. 또한 이러한 자료, 정보는 자료은행을 통하여 다른 행정기관도 시간, 거리상의 
제한을 받지 않고 이용할 수 있게 되었다. 이러한 현상을 감안할 때, 행정기관에 의한  정보
의 관리, 이용에 대하여는, 국민에게 그 통제를 위한 권리, 수단이 인정되어야 할 필요가 있
는 것이다. 그렇지 않으면, 국민의 사생활이 완전히 노출되는  결과가 야기될 수도 있고, 또
한 행정권에 의한 정보의 독점적 관리, 이용으로 말미암아 궁극적으로는 민주정치의 원리마
저 변질될 우려조차 있다.
  따라서 오늘날과 같은 정보화사회에 있어서는 행정기관에 의한 정보의 관리, 이용에 관하
여, 국민에게 기본적으로 다음과 같은 권리는 인정되어야 할 것으로 본다.
  1. 사생활보호 및 자기정보통제권
  행정기관이 보관, 관리하는 개인적 비밀에 관한 정보의 공개는 원칙적으로 금지되어야 한
다. 동시에 개인은 자신에 관한 정보의 열람 및 잘못된 정보의 시정청구권을 가져야 한다.
  특정목적을 위하여 수집된 정보는 다른 목적을 위해서는 사용될  수 없으며, 각 행정기관
이 수집한 정보는 통합적으로 관리되어서는 안된다.
  앞에서 본 바와 같이 우리나라에서는 개인정보의 보호에 관하여 그 일반법으로서의  공공
기관의개인정보보호에관한법률이 제정되어 관련정보의 수집, 관리, 이용, 관계인의  열람, 정
정청구권 등에 관하여 규정하고 있다.
  2, 정보공개청구권
  이것은 정부에 의한 정보의 독접적 관리, 이용을 방지하고, 국민에 의한 감시, 비판사에서
의 공정한 행정을 담보하기 위하여 요청되는 것이다. 따라서 국민은 개인비밀, 기업비밀, 국
방, 안보상의 비밀 이외의 정보에 대하여는 그 공개를 청구할 수 있어야 한다.
  앞에서 본 바와 같이, 우리 대법원과 헌법재판소는 정보공개에  관한 일반법이 없는 상황
에서도 헌법상의 표현의 표과관계를 이루는 국민의 알 권리 또는 대통령령인  사무관리규정
에 기하여 행정기관의 공문서에 대한 열람, 복사 등의 청구권이  인정될 수 있다고 보고 있
었다. 글나 1998년 1월부터는 공공기관의정보공개에관한법률이 시행됨으로써,  우리나라에서
도 국민의 정보공개청구권이 실정법적으로 인정되게 되었다.

      제 5 장 행정벌
    제 1 절 개설
  1. 의의
  행정벌이란 행정법상의 의무위반에 대하여 일반통치권에 의거하여 과하는 제재로서의  벌
을 말한다. 행정벌이 과하여지는  의무위반행위를 행정범이라 한다. 행정법규는  행정목적을 
달성하기 위하여 국민에게 각종의 행정의무를 과하고, 그 실효성을  확보하기 위하여 그 위
반에 대한 제재를 규정하고 있다.
  행정벌을 형식적으로는 과거의 의무위반에  대한 제재로서 과하여지는  것이라는 점에서, 
장래에 향하여 행정상의 의무이행을 확보하기 위하여 행해지는 행정상 강제집행과는 구별된
다. 그러나 행정벌은, 의무를 위반하면  그에 대하여 궁극적으로 제재가 가하여질  것이라는 
심리적 압박에 의하여 그 의무이행을 간접적으로 강제하고 확보하려는 것이라는 점에서, 행
정상 강제집행의 보완 내지는 대체수단으로서의 의미를 가지는 것이다.
  우리나라의 경우 행정상 강제의무나 부작위의무의 불이행에 대하여 개별법상에 특별한 규
정이 없는 경우, 행정벌은 그 이행확보를 위한 수단으로서 중요한 의미를 가지고 있다. 그러
나 행정벌의 강제효과는 간접적인 것에 그치는 것이고 집행벌과는 달리, 그 이중처벌금지원
칙에 따라 동일 사실에 대하여 반복하여 부과될 수는 없다는 제한이 있으며, 특히 벌금형에 
있어서는 행정의무를 위반함으로써 얻는 경제적 이익이 현저히 큰  때에는 그 위혁효과, 강
제효과는 매우 제한된다는 등의 요인들이 행정상 의무확보수단으로서의 행정벌의  실효성을 
제약하고 있다.
    나. 성질
  행정벌은 징형벌, 집행벌, 형사벌과 구별된다.
  1. 행정벌과 징형벌
  징형벌은 특별행정법관계에서 그 내부질서를 유지하기 위하여 질서물란자에 대해  과하는 
제재이다. 따라서 그것은 행정벌과는 처별의 목적, 권력의 기초 등에서 차이가 있다. 따라서 
특별행정법관계에서의 질서물란행위가 동시에 반사회성을 띠는 경우에는 징형벌과 행정벌을  
병과할 수 있다. 
  2. 행정벌과 집행법
  행정벌은 형식적으로 과거의 의무위반에 대하여 그 제재로서 과하는 벌이나, 집행벌은 행
정의무 불이행에 대하여 장래에 향하여 그 이행을 확보하기 위하여 과하는  금전부담으로서 
행정상 강제집행의 한 수단이다. 그러나 양자는 모두 궁극적  제재라는 심리적 압박에 의하
여 행정상 의무이행을 확보하는 것이라는 점에서는 공통성이 있다.
  3. 행정벌과 형사벌
  행정벌에는, 형법상의 형벌을 그 제재로서 과하는 행정형벌과 형법상의 형벌이 아닌 제재
가 과하여지는 행정질서벌이 있다.
  행정형벌이나 형사벌은 양자 모두 형벌을 그 제재로서 과하는 것이라는 점에서  공통적인
바, 그럼에도 불구하고 양자를 구별하여야 할 것인지 여부 내지는 그 구별기준에 관하여 여
러 가지로 견해가 갈리고 있다.
  (1) 부정설
  형사벌이나 행정벌이나 모두 제재로서 형벌이 과하여진다는 점에서 양자는 차이가 없다고 
보는 견해로서, 일부 형법학자들의 견해이다. 예컨대 '트롭스'는 행정범과 형사범의  질적 차
이를 부정하고, 양자간에는 오직 경미사범과 중대사범이라는 양적 차이밖에 없다고 한다. 이
러한 부정설의 입장에서는 실정법상 행정벌에 대한 특별규정은 다만 입법정책적 표현에  불
과한 것으로 보게 된다.
  (2) 긍정설
  양자의 구별을 인정하는 것이 일반적 견해이나, 구체적으로 그 구별기준에 관하여는 피침
해규범의 성질을 기준으로 하는 견해가 있는바, 후자가 통설이다.
  1) 피침해이익의 성질을 기준으로 하는 견해   '골트슈미트'는 행정범의 실질적  요소로서 
공공복리의 침해를 들면서, 그것은  다만 하나의 이상인 공공복리를  목적으로 하는 행정에 
대하여 협조를 태만히 한 것일 뿐, 형사범에 있어서의 법익침해와는 다른 것으로 보고 있다. 
행정범의 구성요건에 있어 문제가 되는 것은 전적으로 행정의사에 반하는 위반행위라는  형
식적 요소일 따름이라는 점에서 형사벌과 행정벌은 구별된다는 것이다.
  그러나 이 설은, 공공복리도 국가와 국민의 이익으로서 법적으로 보호된 이익, 즉  법익이
라는 점을 간과하고 있다.
  2) 피침해규범의 성질을 기준으로 하는 견해   이 견해에 의하면, 형사범은 그  반도덕성, 
반사회성이 국가의 명령, 금지를 기다릴 필요도 없이 명백한  행위, 즉 자연범인 데 대하여, 
행정범은 그 자체는 반도덕성, 반사회성을 띠지 아니하고, 특정한 행정목적 실현을 위한  국
가의 명령, 금지에 위반함으로써 비로소 범죄로서 처벌되는 행위, 즉 법정범이라는 것이다.
  3) 결어   국가적, 사회적 생활에 있어서 생활질서는 기본적 생활질서(현대 시민사회의 기
본적 생활구조를 규제하는 질서)와, 그와 관련이 있으나 직접 결합되지는 않는 파생적 생활
질서로 일단 구분할 수 있을 것이다. 그에 따라 기본적 생활질서에 위반하는 행위가 형사범
이고, 파생적 생활질서에 위반하는 행위가 행정범이라 할 수 있다.
  기본적 생활질서는 시민사회의 기본적 생활을 규제하는  것이므로, 그러한 질서에 위반하
는 행위는 사회윤리적으로도 비난받는 것이다.  이에 대하여 파생적 생활질서는 특정  행정, 
정책적 목적에 따라 형성되고, 기본적 생활질서를 외곽에서 보호, 조장하는 것으로, 그에 위
반하는 행위의 반도덕성, 반사회성은 법률의 제정에 의하여 비로소 승인되는 것이 원칙이다.
  다만 행정범도 시간의 경과에 따라 그 반사회성, 반도덕성의  인식이 국민 일반에 형성되
는 경우에는 형사범으로 전화될 수 있다는 점에서, 양자의 구별은 상대적, 유동적인 것이다. 
그러나 비록 상대적이기는 하지만 형사범에 있어서는 그 반사회성, 반윤리성이 법규 이전에 
존재하는 데 대하여, 행정범은 법률의 제정에 의하여 비로소  그러한 성격이 승인된다는 점
에서 양자는 근본적으로 차이가 있다고 하겠다.
    다. 행정벌의 근거
  1. 법률
  행정벌도 처벌이라는 점에서는 형사벌과 다르지 않다.  따라서 죄형법정주의에 따라 행정
벌에도 반드시 법률의 근거가 있어야 한다.
  실제 다수의 행정법규가 행정벌에  관하여 규정하고 있으나, 행정벌  일반에 관한 총칙적 
규정은 없고, 각 단행법이 당해 행정벌의 특수성을 고려하여 형사벌에 대한 특칙을 두고 있
을 뿐이다.
  2. 명령
  법률은 행정벌의 벌칙을 명령에 위임할 수 있으나, 일반적 위임은 허용되지 않고, '구체적
으로 범위를 정하여' 위임하여야 한다. 즉, 범죄구성요건 해당행위의 기준 및 행정벌의 최고
한도는 반드시 법률에서 규정하여야 한다.
  3. 조례
  지방자치단체는 조례로써, 일반적으로 조례위반행위에 대하여 천만원 이하의 과태료의 벌
칙을 정할 수 있고, 또한 사기 기타 부정수단으로 사용료, 수수료, 분담금의 징수를 면한 자 
및 공공시설을 부정사용한 자에 대하여 일정액의 과태료의 벌칙을 정할 수 있다.
    라. 행정벌의 종류
  행정벌은 행정분야에 따라 경찰벌, 재정벌, 군정벌, 공기업벌 등으로 나눌 수 있다. 행정벌
은 또한 성질에 따라 다음의 3종으로 나뉘어 진다.
  1. 행정형벌
  형법에 형명이 있는 형벌(사형, 징역, 금고, 자격상실, 자격정지, 벌금, 구유, 과료, 몰수)이 
과하여지는 행정벌이며, 행정벌의 대부분은 이에 속한다. 이러한 행저영벌에는 특별한  규정
이 있는 경우를 제외하고는 형법총칙이 적용된다.
  2. 행정질서벌
  형법에 형명이 없는 과태료가 과하여지는 행정벌이다.  이러한 행정질서벌은 행정법규 위
반행위가 직접 행정목적을 침해하는 것은 아니고, 다만 행정목적  달성에 장해가 되는 정도
의 비행인 경우에 과하여지는 것이다. 예컨대, 신고, 보고, 장박비치 등의 행정상 의무에  대
한 태만행위에 대하여 과태료를 과하는 경우가 이에 해당하나, 그 실례는 많지 않다.
대법원도,
  "행정질서벌과 행정형벌은 다 같이 행정법령에 위반하는 데 대한 제재라는 점에서는 같다  
  하더라도, 행정형벌은 그  행정법규 위반이 직접적으로  행정목적과 사회공익을 침해하는    
  경우에 과하여지는 것인 데 대하여,  행정질서벌인 과태료는 간접적으로 행정상의 질서에  
  장해를 줄 위험성이 있는 정도의 단순한 의무태만에 대한 제재로서 과하여지는 것이다"
라고 설시하고 있다.
  행정질서벌에는 형법총칙이 적용되지 않고, 그 과벌절차는 특별한 규정이 없는 한 죄송사
건절차법이 정하는 바에 의한다.
  3. 조례에 의한 과태료
  지방자치법의 규정에 의거하여 조례로써 정하는 과태료이다.  이러한 조례에 의한 과태료
는 행정질설벌에 한정되지 않고, 그 성질상 행정형벌적인 것도 있다.
  과태료는 조례로 정하고, 지방자치단체의 장 또는 그 위임을 받은 자가 부과, 징수하는 점
에서 행정질서벌과 구별된다. 과태료의 부과, 징수에 대하여는 이의신청 및 행정소송을 제기
할 수 있다.
    제 2 절 행정벌의 특수성
    가. 행정형벌과 형법총칙의 적용
  행정범은 상대적이기는 하나 형사범과는 그 성질상 차이가 있음은 전술한 바와 같다.
  행정벌에 관하여는 총칙적 규정이 없다는 점과 관련하여 형법상 형명이 있는 벌이 과하여
지는 행정벌, 즉 행정형벌에 있어 형법총칙이 어느 범위까지 적용되는가의 문제가 제기된다.
  형법 제 8조는 "본법 총칙은 타법령에 정한 죄에 적용한다. 단, 그 법령에  특별한 규정이 
있는 때에는 예외로 한다"고 규정하고 있으므로, 행정범에 대하여도 원칙적으로는 형법총칙
이 적용되는 것이나, 그 특성을  고려하여 관계 행정법규에 '특별한  규정'이 있는 경우에는 
그 한도에서 형법총칙의 적용이 배제된다.
  이 경우 '특별한 규정'의 의미가 문제되는바, 이에 관하여는 견해가 갈리고 있다.
  1) 먼저 '특별한 규정'은 명문의 규정에 한정된다고 보는 견해가 있다.
  2) 다음에 '특별한 규정'은 반드시 명문규정을 의미하는 것은 아니고, 법령의 취지, 목적이
나 행위의 성질을 고려하여 조리상 형법총칙의 적용이 배제되는 것으로 인정하여야 할 경우
도 있다고 보는 입장이 있다.
  3) 다른 경해는, 단순히 법령의 취지, 목적 등에 기하여 형벌의 범위를 확대하거나 형벌을 
가중하는 것은 죄형법정주의의 유추적용금지원칙에 반하는 것이므로 허용되지 않으나, 형벌 
범위의 축소, 경감은 죄형법정주의에  반하지 아니하므로 그 한도에서는  당해 규정 자체의 
해석상(어구의 가능한 의미 내에서의  목적론적 해석) 형법총칙의 적용이  배제되는 경우도 
있는바, 이 경우도 '특별한 규정'에 포함되는  것으로 보고 있다. 이 견해는  죄형법정주의에 
배치되지 않으면서 행정범의 특수성도 반영시키고 있다는 점에서 타당한 것으로 보이며, 현
재의 통설이기도 하다.
    나. 행정형벌의 특수성
  1. 범의
  형법은 원칙적으로 범의의 존재를 처벌의 요건으로 하고 있으며,  과실에 의한 행위는 법
률에 특별한 규정이 있는 경우에 한하여 처벌한다고 규정하고  있다. 이처럼 형법에 있어서
는 그 기본원칙인 책임주의의 당연한 귀결로서 점죄의 성립에  고의를 요구하고 있는바, 이 
원리는 원칙적으로 행정벌에도 적용된다.
  그러나 행정범의 특수성의 문제가 고의 성립 및 과실에 관한 '특별규정'의 해석에 있어 어
떻게 반영될 것인가에 대하여는 견해가 갈릴 수 있다.
  (1) 고의의 성립
 여기서 문제되는 것은 사실인식과 위법인식이다.
  1) 사실인식   고의의 성립요소로서의 사실인식은 구성요건에 해당하는 객관적 사실의 인
식을 의미하는 것이나, '사실'은 각기 의미적 요소를 내포하는 것이므로,  사실인식은 단순히 
사실의 표면적인 표상에 대한 인식만은 아니고, 그 사실의 의미, 내용에 대한 인식까지도 포
함하는 것이다.
  이러한 의미의 사실인식은 형사벌뿐만 아니라 행정형벌에 있어서도 필요함은 물론이다.
  2) 위법인식   행정범에 있어서 고의의 성립에 사실인식 외에 위법성의 인식이  필요한가
의 문제가 제기된다.
  형법 제 16조는 "자기의 행위가 법령에 의하여 죄가 되지 아니하는 것으로 오인한 행위는 
그 인식에 정당한 사유가 있는  때에 한하여 벌하지 아니한다"고  규정하여, 법률의 착오는 
원칙적으로 범죄의 성립을 방해하지 않음을 명시하고 있다. 그러나 범의의 성립에 위법성인
식의 가능성은 있어야 하는 것으로, 그러한 가능성조차 없는  경우에는 범죄는 성립하지 않
는 것으로 본다. 형법 제 16조는 이러한 취지를 명문화한 것이라 할 것이다.
  행정범은 행정목적을 달성하기 위하여 제정된  법규에 위반함으로써 비로소 범죄가  되는 
법정범이므로, 법규의 내용을 모르는 자는 자기의 행위가 점죄가 되는 것인지를 알 수 없는 
것이다. 따라서 법정범으로서의 행정범에 있어서는 형사범의 경우와는 달리 그 범의의 성립
에 위법성인식을 요한다고 볼 수도 있다. 그러나 행정범과 형사범의 구분은 상대적,  유동적
인 것이고 보면, 행정범에 있어서도 행정법규가 오랜 기간 시행된 경우에는, 구체적인  법규 
자체는 모르더라도 당해 행위가 위법한 것이라는 인시은 생길 수 있다는 점에서, 위의 견해
는 지나치게 도식적이라 할 것이다.
  따라서 위법성인식의 필요성 여부에 대하여는 형사범과 행정범을 도식적으로 구분하여 논
할 것이 아니라, 위법성인식가능성설에 따라서 행정범의  경우도 위법성인식의 가능성이 없
는 경우에는 범의가 성립되지 않는다고 보아야 할 것이다.
  (2) 과실행위의 처벌문제
  형법 제 14조는 과실 있는 행위는 법률에 '특별한 규정'이 있는 경우에 한하여 처벌한다고 
규정하고 있는바, 행정형벌의 경우에 '특별한 규정'의 의미 여하가 문제된다.
  1) 명문규정이 있는 경우   행정법규가 단순히 과실 있는 행위도 처벌한다는 명문의 규정
을 두고 잇는 경우도 적지 않다.
  2) 명문규정이 없는 경우   형법 제 14조의 '특별한 규정'을 명문규정에  한정되는 것으로 
보는 견지에서는, 단순히 과실 있는 행위는 처벌되지 않는 것으로 보게 됨은 물론이다. 이에 
대하여는, 여기에서의 '특별한 규정'은 명문규정에 한정되지 않고, 과실행위도 처벌하여야 할 
것으로 해석되는 경우도 포함하는 것으로 보아야 한다는 견해가 상당히 유력하게  주장되고 
있다. 그러나 이 설도 어떤 경우에 가벌성을 인정할 것인가에 대하여는 다시 견해가 갈리고 
있다.        
  (가) 행정형벌은 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 
위반자를 처벌하는 것이므로, 행정범의 성립에는 반드시 범의를 요건으로 하지 않고, 과실이 
있는 것만으로도 족하다고 보는 견해가 있다.
  (나) 이에 대하여 다른 견해는, 행정형벌에 있어서도 과실행위가 처벌되는 것은 관계 행정
법규의 규정 자체의 해석에 의하여 과실범의 가벌성이 인정되는 경우에 한정된다고 본다.
  생각건대, 제 1설은 단순히  행정범의 성질이나 행정목적 달성이라는  이유만으로 처벌의 
범위를 확대하고 있는바, 그러한 결과는 죄형법정주의에  반하는 것으로서 허용되지 않는다 
할 것이다.
  2. 법인의 책임
  형법상 법인은 범죄능력을 가지지 않으므로, 형사법규가 법인에 대하여 형벌을 과하는 경
우는 없다.
  그러나 행정법규는, 법인의 대표자 또는 대리인, 사용인 기타 종업원이 법인의 사무에  관
하여 행정상 의무에 위반하는 행위를  한 때에는, 그 행위자를 처벌하는  외에 법인에 대해 
재산벌을 과할 것을 규정하고 있는 경우가 많다. 왜냐하면  행정형벌은 형사벌과는 달리 정
책적 견지에서 과하는 측면이 강하므로 일반예방적 요소나 위혁형적 요소가 많은 것으로서, 
행정상 의무위반이라는 객관적 위법상태의 발생에  대한 사회적 비난의 귀속이라고  보아야 
하기 때문이다.
  이러한 양벌규정에 의하여 법인이 책임을 지는 경우에  있어서는, a) 법인의 대표자의 행
위에 대한 책임이 법인의 자기책임임은 물론이고, b)  법인의 대리인 기타 종업원의 행위에 
대한 책임도 대위책임이 아니라, 기관인 종업원 등이 법인의  업무에 관하여 법령에 위반하
지 않도록 법인 스스로가 주의, 감독할 의무를 태만히 한  데 대한 법인의 과실책임인 것이
다.
  이와 관련하여서는 법인의 처벌에 관한 명문규정이 없는 경우에도 법인이 책임을  지는가
의 문제가 제기된다. 이 문제는 다음의 두 가지 경우로 나누어 검토하여야 한다.
  (1) 종업원이 그 업무상 위반행위를 한 경우
 이 경우는 법인의 책임이 부인된다 할 것이다.  법인의 감독의무불이행책임은 종업원의 행
정의무위반에 대한 개인적 책임과는 별개의 것으로서, 법인의 처벌규정에 의하여 비로소 창
설되는 것이므로, 그러한 명문의 규정이 없는 경우에도 법인의  책임을 인정하는 것은 죄형
법정주의에 반하는 것이다.
  (2) 법인의 대표자가 기관의 지위에서 위반행위를 한 경우
 이 경우는 기관으로서의 자연인의 행위가 법인에 귀속된다는  점에서는, 명문의 규정이 없
어도 법인의 책임은 인정된다고 볼 수 있는 소지가 충분히 있다. 그러나 타면으로는 명문규
정이 없는 데도 법인의 책임을 인정하는  것은 죄형법정주의에 반한다는 문제가 있는  것이
다. 따라서 이 경우에는 관계행정법규의 규정 자체의 해석상의  법인의 처벌도 인정되는 것
으로 볼 수 있는 경우에 한해서만, 법인의 책임을 인정하여야 할 것이다.
  3. 타인의 비행에 대한 책임
  형사벌에서는 범죄를 행한 자만을 벌하고 행위자 이외의 자를  벌하는 경우는 없으나, 행
정형벌에 있어서는 행위자 이외의 자를  벌하는 경우도 적지 않다.  관계법규에 양벌규정을 
두어 행위자 외에 사업주도 처벌하는 경우나, 미성년자, 금치산자의 위반행위에 대하여 법정
대리인을 처벌하는 경우 등이 그것이다. 이 경우 사업주  또는 법정대리인의 책임은 대리책
임 또는 무과실책임은 아니고, 자기의 '생활범위내'에 있는 자가 법령에 위반하지 않도록 주
의, 감독할 위무를 태만히 한 데 대한 과실책임이다.
  이와 관련하여서는 관계법규에 사업주 등의  처벌규정이 없는 경우에도 사업주를  처벌할 
수 있는가의 문제가 제기된다. 이 문제도 위의 법인의 책임과 같은 관점에서, 명문규정이 없
는 경우에도 사업주 등을 처벌하는 것은 죄형법정주의에 반하는 것으로서 허용되지  않는다 
할 것이다.
  4. 책임능력
  형사범의 경우는 심신장애자에 대하여는 형을 감경하거나  벌하지 않고, 농아자에 대해서
는 형을 감경하며, 14세 미만의 자의 행위에 대해서는 벌하지 않으나, 행정범에 대하여는 이
들 규정의 적용을 배제 또는 제한하는 규정을 두는 경우가 있다. 
  5. 공범
  (1) 행정범에 있어서는 형법의 공범에 관한 규정 중 공동정범, 교사범, 종범 등에 관한 규
정의 적용을 배제하는 경우도 있고, 교사자를 정범으로 처벌하도록 하고 있는 경우도 있다.
  (2) 행정법규에 공범에 관한 특별규정이 없는 경우에 형법상의 공범규정이 그대로 적용되
는가의 문제가 있는바, 이 문제는 당해 법규상의 의무의 성질에  따라 다음의 두 가지 경우
로 나누어 검토하여야 할 것이다.
  1) 당해 의무가 일반인에 대한 것일 때   
  이 경우에는 형법상의 공동정범, 교사범, 방조범 등에 관한 규정이 행정범에도 적용된다.
  2) 당해 의무가 특정인에 한정된 것일 때   
  이 경우 문제가 되는 것은 행정법규상 의무자가 아닌 자가 당해 법규의 위반행위에 참가
한 때이다. 적극설은 의무 없는  자라 할지라도 행정의무위반행위를 고사, 방조하는  행위는 
사회적 비난을 받아 마땅한 것이며, 또한 단속목적을 위하여도 그 자를 처벌하는 것이 합리
적이라는 견지에서, 그 자는 처벌되어야 한다고 보고 있다. 그러나 소극설은, 행정범은 행정
법상의 의무에 위반하는 죄이므로, 그 의무자가 아닌 자가 이를 교사, 방조하여도  공범으로
서의 책임은 지지 않는다고 본다. 후설이 타당하다고 본다.
  6. 누범, 경합범
  행정범에 대하여는 경합범에 관한 형법총칙의 적용을 배제하고 있는 경우가 있다. 그러한 
특별규정이 없는 경우에도 행정범의 특수성과의 관련에서 형법상의 누범, 경합범에 관한 규
정의 적용이 제한 내지는 배제되는가에 대하여는, 여러 가지 견해가 성립할 수 있을 것이다.  
    제 3 절 행정벌의 과벌절차
  1. 행정형벌의 과벌절차
  (1) 일반절차
  행정형벌은 형사소송법이 정하는 바에 따라  법원이 과하는 것이 원칙이다.  그러나 이에 
대하여는 통고처분이라는 예외적인 과벌절차도 있다.
  (2) 통고처분
  통고처분은 현행법상 조세범, 관세범, 전매범,  출입국사범, 교통사범 등에 대하여  적용된
다. 이러한 통고처분은 정식재판에 갈음하여  행정청이 일정한 금액을 납부할  것을 명하는 
것으로서, 이 경우 그에 따라 납부하여야 하는 금액은  형법상의 벌금은 아니고 행정제재금
의 성질을 가진다. 
  조세범의 경우, 세무서장 등이 범칙의  심증을 얻은 때에 그 이유를  명시하여 벌금 또는 
과료에 상당하는 금액 등의 납부를 통고하거나, 출입국사범의 경우 출장소장 등이 출입국관
리법 위반행위에 관한 범증이 충분한 때에, 그 이유를  명시하여 서면으로 벌금에 상당하는 
금액의 납부를 통고하는 것 등이 그 예이다.
  통고처분을 받은 범칙자가 통고된 내용을 이행한 때에는 동일 사건에 대하여 소추를 받지 
아니하며, 처벌절차는 종료된다. 그러나 통고처분을  받은 자가 15일 이내에 통고된  내용을 
이행하지 아니하면, 통고처분은 당연히 효력을 상실하고, 세무서장 또는 세관장의 고발에 의
하여 통상의 형사소송절차로 이행된다.
  통고처분에 불복하는 경우에는 통고처분 자체는 당연히  그 효력이 소멸되므로, 통고처분
은 행정쟁송의 대상이 되지 않는다.
  (3) 즉결심판
  20만원 이하의 벌금, 구유 또는 과료에  해당하는 행정형벌은 즉결심판에관한절차법이 정
하는 바에 따라 즉결심판에 의하여 과하여지면, 그 형은 경찰서장에 의하여 집행된다.  즉결
심판에 불복하는 자는 정식재판을 청구할 수 있다.
  즉결심판은 20만원 이하의 벌금 또는 구류나 과료에 처할 범죄사건을 심판하는  절차이므
로, 형사범도 이 절차에 의한다. 따라서 이 심판절차는 일반과형절차에 대한 특별절차이기는 
하나, 행정형벌의 특별한 과형절차는 아니다.
  2. 행정질서벌의 과벌절차
  행정질서벌인 과태료는 비송사건절차법이 정하는 바에 따라 과태료에 처할 자의 주소지를 
관할하는 지방법원의 결정으로 과한다. 과태료의  결정에 불복하는 자는 즉시항고를  할 수 
있다.
  이것이 과태료의 일반적인 과벌절차이나, 최근 관계행정법규는 거의 예외 없이 이러한 일
반절차에 대한 특별규정을 두고 있다.  이들 규정에 의하면, 과태료는  행정청이 직접 부과, 
징수하되, 그 부과처분을 받은 자는 처분을 고지받은 날로부터 30일 이내에 그 처분청에 이
의신청을 할 수 있는바, 이 경우 처분청이 관할법원에  그 사실은 통보함으로써 비송사건절
차법에 의한 과태료부과절차로 이행하는 것으로 되어 있다. 이러한 특례규정은 지나치게 행
정편의주의에 치우친 것이라 할 것이다.
  상술한 일반행정질서벌 외에 조례에 의한 과태료부과절차도  있으나, 이에 관하여는 앞에
서 이미 검토하였다.

        제 4 편 행정구제법

      제 1 장  개설
    가. 행정구제의 의의
  행정구제라 함은 행정작용으로 자기의 권리, 이익이  침해되었거나 침해될 것으로 주장하
는 자가 행정기관이나 법원에 손해전보, 원상회복 또는 당해 행정작용의 취소, 변경을  청구
하거나, 기타 피해구제 또는 예방을 청구하고, 이에 대하여 행정기관 또는 법원이  심리하여 
권리, 이익 보호에 관한 판정을 내리는 것을 말한다.
  오늘날의 행정은 과거에 비하여 질적, 양적으로 확대, 발전되어 국민생활의 거의 전  분야
를 그 작용범위로 하기에 이르렀고, 이에 따라 행정작용으로  인한 국민의 권익침해의 가능
성도 마찬가지로 증대되고 있다. 위법한 행정작용에 의한 재산권의 침해 또는 신체적  상해, 
위법한 영업의 정지나 취소로 인한 재산상의 침해 등은 그 전형적 예이다.
  그러나 국민의 권리, 이익을 침해하는 행정작용은 반드시 위법  또는 부당한 행위에 한정
되는 것은 아니다. 즉 그 자체로서는 법률에 의거한  적법한 행정작용일지라도 그로 인하여 
즉정인에게 특별한 손실이 발생할 수 있는바, 당사자에게 귀책사유가  없는 한 그러한 특별
한 손실도 전보되어야 할 것임은 물론이다.
  이와 같이 행정작용으로 인한 침해로부터 국민의 권리, 이익을 보호하기 위한 행정구제제
도는, 헌법상 국민의 기본권 보장과 실질적 법치주의의 관점에서는 필요불가결한 것이다.
  행정구제는 내용적으로 이를 사후구제와 사전구제로 나눌 수 있다.
  사후구제란 행정작용 등으로 인하여 국민의 권리 또는 이익의 침해가 발생한 경우에 당해 
작용을 시정하거나 그로 인한 손해를 전보하여 주는 제도를  말한다. 행정구제는 보통 이러
한 사후구제제도의 의미로 쓰이며, 행정쟁송제도(행정심판,  행정소송)와 행정상 손해전보제
도(손해배상, 손실보상)가 이에 해당한다.
  사전구제란 위법, 부당한 행정작용 등으로 인하여 권익침해가 발생하기 전에 이를 예방하
는 제도적 장치를 말한다. 행정구제로서는 이러한 사전구제가 이상적이기는 하나,  현실적으
로는 순수한 의미의 사전구제제도에 해당하는 것은 찾기 어렵다. 그러나 행정절차는 사전구
제적 기능도 수행하는 것이며, 또한 현재 외국의 '옴부즈만'제도나 우리나라의  청원제도, 민
처리제도는 사전구제적 제도로서의 의미도 가지고 있다고 할 것이다.
  '옴부즈만'제도는 현재 다수의 국가에서 채택되고 있는 것이고, 민원처리제도는 최근에 들
어 점차 그 실질적 의미가 증대되고 있다는 점에서, 다음에 이들 법제를 간단히 살펴보기로 
한다.

 

    나. '옴부즈만' 제도
  이 제도는 '스웨덴'에서 최초로 채택된 이래 주로 1960년대 이후 다수의 국가에서  채택되
고 있는 것으로, 국가에 따라 그 명칭은 다양하나  ('옹부즈만', 민정관, 의회'커미셔너', 중재
관 등), 여기서는 '옴부즈만'으로 통칭하기로 한다.
  1. 개설
  '옴부즈만'이란 대리인 또는 대표자를 지칭하는 것으로 북구 제국에서는 일반적으로  사용
되고 있는 용례이다. 그러나 여기서의 '옴부즈만'이란 보다 한정적인 관념으로, '공공기관(행
정기관, 검찰, 법워 등)이 법령상의 책무를 적정하게 수행하고 있는지 여부를 국민을 대신하
여 감시하기 위하여 의회에 의하여 그 대리인으로 선출된 자'를 말한다.
  '옴부즈만'은 그 구체적 권한이나 기능에 있어서는 국가에 따라 차이가 있으나, 그 일반적 
유형에 있어서는 행정기능의 확대나 그 작용형식의 다양화 등으로 인한 전통적인  행정구제
제도의 결점을 보완하여, '부적정한 행정'(maladministration)에  대하여 국민의 권익을 보다 
실효적으로 보호하려는 데에 그 기본적인 존재의의가 있는 것이라 할 수 있다.
  '옴부즈만'은 '스웨덴'의 1809년 헌법에서  최초로 창설되었던바, 이후 이  제도는 수 차의 
기구개혁이 있었으나 제도 자체는 그대로 존속하여 오늘에  이르고 있다. 초기의 '옴부즈만'
은 1인이었으나, 이후 '옴부즈만'의 관할이 지방자치단체에  확대됨에 따라 1976년의 개혁에 
의하여 그 수가 4인으로 증원되었고, 그 중 1인은 행정장관의 직무를 수행하는 것으로 되었
다.
  이러한 '스웨덴'의 '옴부즈만'제도는 '핀란드'가 1919년의  헌법에서 이를 채택하였으나, 이 
제도가 외국에서 본격적으로 채택되기에 이른  것은 대체로 1950년 후반기 이후로서,  '덴마
크'에서는 1953년의 헌법에서 채택되었고, '노르웨이'는 1962년에  일반행정'옴부즈만'을 설치
하였다.
  '뉴질랜드'는 1962년의 법률로, 그리고 영국은 1967년의 법률로, '프랑스'는  1973년의 법률
로, '오스트리아'는 1976년의 법률로, '오스트레일리아'는 1977년의 법률로 이  제도를 창설하
였으며, '스페인'에서는 1978년의 헌법에 이 제도가 규정되었다.
  2. '옴부즈만' 제도의 유형
  (1) 개설
  '옴부즈만'은 행정일반을 그 관할범위로 하는 일반행정'옴부즈만'을 지칭하는  것이 보통이
나, 특정 행정분야만을 그 관할사항으로 하는 것도 있다. '스웨덴'에서는  1915년에 설치되었
던 군사'옴부즈만'(1967년에 일반행정'옴부즈만'에 통합) 이외에도, 1954년에 공정거래'옴부즈
만', 1971년에 소비자'옴부즈만' 등이 설치된 바  있다. 이러한 특별'옴부즈만'은 이후 각국에 
다수 전파되었던바,  그 대표적인  것으로는 독일의  국방담당의위원(Wehrbeauftragter des 
Bundestages)을 들 수 있을 것이나, 이 문제는 더 이상 검토하지 않기로 한다.
  각국의 일반행정'옴부즈만'은 연혁적으로는 '스웨덴'의 제도를 모델로  한 것이나, 그 채택
에 있어서는 각국의 구체적 여건에  따라 여러 점에서 수정이 가하여진  결과, 실제 제도에 
있어서는 상당히 실질적인 차이를 보이고 있다. 다음에서는  그 원형으로서의 '스웨덴'의 법
제와 현재 일반화하고 있는 유형으로서의 영국의 법제를 간단히 살펴본다.
  (2) '스웨덴'의 제도
  스웨덴의 '옴부즈만'제도는 1809년의 헌법에서 창설되었으며, 현행제도는 1974년의 헌법에 
의거하고 있다.
  1) '옴부즈만'의 지위   
  '옴부즈만'은 국회에서 선출되며, 그 자격에  대하여는 명시적 규정이 없으나,  전통적으로 
법률적 소양이 있는 자가 선임되고 있다. 임기는 4년이고 재선될 수 있으나, 국회는  임기중
에도 해임할 수 있다. 실제 '옴부즈만'의 직무를  감시하고 필요한 입법조치를 강구하며, '옴
부즈만'의 연례보고서를 심사하고 그 인선의 책임을 지는 것은 국회의 헌법위원회이다.
  2) 관할권   
  '옴부즈만'의 관할은 국가, 지방자치단체의 기관, 법원, 사법행정, 경찰,  군대, 공법인에 미
치나, 각의의 행위는 그에 속하지 않는다.
  3) 고충민원 
  신청인의 자격에는 제한이 없고, '옴부즈만'은 직권에 의하여도 조사할 수 있다. 다만 민원
의 제기에 대하여 '옴부즈만'이 이를 수리하여 조사할 것인지 여부에 대하여는 절대적인  재
량권이 인정되는 것으로 보고 있다.
  4) 권한 
  '옴부즈만'의 권한은 조사권, 징계권 및 형사소추권이다. '옴부즈만'은 당해  작용의 위법성
뿐만 아니라 부당성에 기하여도 조치를 취할 수 있는바, 그  조치는 근고, 훈계, 징계 및 형
사소추 등이다. '옴부즈만'의 비위공무원에 대한 징계 및 형사소추권은 '스웨덴'의 독특한 정
치, 행정제도에 기인한 것이나, 이러한 예외적 권한을 제외하면, 위법, 부당한 행정작용에 대
하여 '옴부즈만'이 취할 수 있는 것은 그 시정권고에  그치고, 당해 조치를 직접 취소하거나 
변경할 수 있는 권한은 없다. 관계행정기관이 권고에 따르지 않는 경우, '옴부즈만'의 의회에 
이 사실을 신고하거나 언론기관에 그 사실을 공표할 수 있을 따름이다.
  (3) 영국의 제도
  영국에서도 행정구제제도의 결점을 보완하기 위하여 1967년의 의회'커미셔너'법에 의하여 
  '옴부즈만'제도로서의    행정담당   의회'커미셔너(Parliamentary    Commissioner    for 
Administration)제도가 채택되었다.
  1) 지위   
  '커미셔너'는 국왕에 의하여 임명되며, 회계감사원장과 같은 높은 권위를 가지고  있다. 그 
임기는 퇴직연령인 65세까지 그 직을 보유할 수 있으나, 양원의  의결에 따라 해임될 수 있
다.
  하원에는 '커미셔너'의 업무집행을 감시하고  그 연례보고서 또는 중간보고서를  심사하는 
기관으로 의회'커미셔너'에 관한 특별위원회가 설치되어 있다.
  2) 관할 
  '커미셔너'가 조사할 수 있는 행정기관은 의회'커미셔너'법에 열거되어  있는 중앙행정기관
이다. 그 관할제외사항은, a)외국, 영사 및 식민지에 관한 사항, b) 도망범죄인의 인도, 범죄
수사, 국아의 안전보장 등 사법행정 및 사법절차의 개선  및 수행, c) 은사 및 영전의 수여, 
d) 국민의료, e) 상업거래 및 f) 공무원의 인사 등이다.
  3) 고충민원 
  개인의 민원은 하원의원을 통하여서만 제기될  수 있다. 이러한 민원제기에  있어 제한을 
둔 것은, 국회의원의 전통적인 유권자 보호기능을 '커미셔너'가  박탈할 것이라는 우려에 대
한 배려와 의원이 보다 적절히 처리할 수 있는 사항에 대한 민원 제기로 인하여  '커미셔너'
의 적정한 기능수행이 저해되는 현상을 방지하기 위한 것이었다.
  4) 권한 
  '커미셔너'의 권한은 민원 제기에  따른 조사권에  한정되고, 직권에 의한 조사권은 없다. 
'커미셔너'는 또한 '스웨덴'의 '옴부즈만'과는 달리, 부당한 결정에 대한 조사권은 없다.
  '커미셔너'는 조사 결과 구제조치 또는 시정조치가 필요하다고 인정할 때에는 그러한 조치
를 취할 것은 권고할 수 있을  따름이다. 당해 권고조치가 이행되지 않는 경우에는  '커미셔
너'는 하원에 대한 보고에서 민원제기자가 위법한 행정작용에 의하여  피해르 받고 있고 그
러한 피해가 구제되지 않고 있음을 지적할 수 있다.
 3. '옴부즈만'제도의 특징 및 평가
  위의 두 나라의 '옴부즈만'제도의 검토에서도 나타나고 있으나, 각국의 실정제도의 내용은  
상당한 차이를 보이고 있다. 그러나  연혁적으로 이 제도는 원래  '스웨덴'의 제도를 모델로 
하고 있다는 점에서, 각국의 제도 사이에는 어느 정도 공통성이 있는바, 다음에서는 이 제도
의 공통적 특징을 적시하고 아울러 이 제도에 대한 간단한 평가를 하여 보기로 한다.
  (1) '옴부즈만'은 원칙적으로 의회에 의하여 선출되는  임기제 공무원이다. 이러한 '옴부즈
만'의 임명방식은 행정기관에 대한  '옴부즈만'의 독립성이나 권위를  확보하여 주는 요인이 
되는 것임은 물론이나, 그것은 또한 선거민의 민원을 의원에 대신하여 처리함으로써 행정통
제에 있어서의 의회의 역할을 확대하는 데에 그 주된 의미가 있는 것으로 보인다. 영국, '프
랑스', 독일, '오스트리아' 등의 '옴부즈만'제도는 이러한 이념에 입각한 것이라고 할 수 있다.
  (2) '옴부즈만'제도는 다른 구제방법에  비하여, 그 처리에 있어  고정된 절차가 없으므로, 
그에 대한 시민의 접근이 용이하고 또한 그 민원을 저렴한 비용으로 매우 신속하고 신축적
으로 처리할 수 있는 것이다. 이 점에서  종래의 행정구제제도와의 관계에서 '옴부즈만'제도
는 이를 대체하는 것이 아니라 그를 보완하여 주는 데에 그 기본적 의의가 있는 것이다. 전
통적인 행정구제는 그 절차가 상당히 경직적이고 번잡하여, 그에  의한 구제에 있어서는 대
부분 많은 비용과 오랜 시일이 소요되는 것이 보통이다. 따라서 다수의 사회적 약자에 있어
서는 이러한 공식적 행정구제제도보다는 '옴부즈만'과 같은 신축적인 제도가 보다  현실적이
고 실질적인 의미를 가질 수 있는 것이다.  또한 '옴부즈만'제도에 있어서는 '옴부즈만'이 민
원 제기자와 직접 만나 그 불만이나 고충을 성실하게  경청하고 처리함으로써, 행정에 대한 
불필요한 불만을 배제 또는 방지할 수 도 있는 것이다. 다만 '옴부즈만'이 이러한 기능을 적
정하게 수행할 수 있기 위하여는 그 업부량이 과다하지 아니 하여야 할 것임은 물론이다.
  (3) '옴부즈만'은 특정 행정작용이 위법 또는 부당한 것으로 판단되는 경우에도 이를 직접 
취소, 변경하여 시정할 수 있는 것은 아니고, 관계기관에 대하여 그 시정을 권고할 수  있을  
뿐이다. 이 경우 당해 행정기관이 그 권고에 따르지 않는 경우에는 의회에 대한 보고서에서 
그 사실을 지적하거나, 또는 그 사실을 언론에 공표할 수 있을 따름이다.  이러한 '옴부즈만'
의 한정적 권한을 이 제도의 단점이라고 할  수는 없을 것이다. 왜냐하면, '옴부즈만'에 실질
적 시정권을 부여하는 것은 상급행정청의 권한이나 법원의 권한 등과의 중복현상을  야기할 
것이기 때문이다. 
  '옴부즈만'은 그 실질적 권한보다는 그  객관적 지위나 사회적 신망에 의거한  설득력이나 
영향력에 의하여 그 실효성이 담보되는 제도라고 할 것이다.
  (4) 위에 적은 대로 '옴부즈만'은 전통적인 행정구제제도의  결점을 보완하여 주는 점에서 
그 기본적 의의가 있는 것이나, 이 제도는 기존의  다른 민원처리제도와 기능중복의 문제를 
야기할 수 있으므로, 이 제도의 채택에 있어 특히 유의하여야 할 것이다.
    다. 우리나라의 민원처리제도
  1. 개설
  감사원, 대통령비서실, 국무총리비서실이나 기타 행정기관도 그에 제출된 민원사항을 처리
하고 있는바, 이들 기관에  의한 민원사무의 처리도 국민의  권익구제제도로서 일정 한도의 
기능을 수행하는 것은 사실이다. 그러나 민원사무처리와 그에 따른 국민의 권익구제에 있어 
가장 중요한 기능을 수행하는 것은, 국민고충처리위원회라 할 것이다. 이 위원회는 민원사무
처리에관한법률에 의하여 외국의 '옴부즈만'제도에 상응하는  제도로서 설치된 것이다. 다음
에서는 이 제도에 대하여 살펴본다.
  2. 국민고충처리위원회
  (1) 설치
  국민고충처리위원회는 고충민원 등을 접수, 상담하고 이를 조사, 처리하며, 행정기관의 민
원사무처리상황을 감시함으로써 국민의 권익을 보호하기 위하여 국무총리 소속하에  설치되
는 기관이다. 여기서 '민원사무'란 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구
하는 사항(민원사항)에 관한 사무를 말하고, 고충민원이란  행정기관의 위법, 부당하거나 소
극적인 행정행위(사실행위, 부작위를 포함) 및  불합리한 행정제도로 인하여 국민의  권리를 
침해하거나 국민에게 불편, 부담을 주는 사항에 관한 민원을 말한다.
  (2) 구성 및 운영
  위원회는 위원장 1인을 포함한 10인의 위원으로 구성되며, 그  중 상임위원은 3인 이내로 
한다. 위원회의 위원장과 위원은, a) 대학에서 부교수 이상의 직에 8년  이상 있거나 있었던 
자, b) 판사, 검사 또는 변호사의 직에 10년  이상 있거나 있었던 자, c) 3급 이상  공무원의 
직에 5년이상 있거나 있었던 자,  d) 사회적 신망이 높고 행정에  관한 식견과 경험이 있는 
자로 주요 사회단체로부터 추천을 받은 자 중에서 대통령이 임명 또는 위촉한다.
  위원회의 회의는 재적위원 과반수의 찬성으로 의결한다.  그러나 실제 위원회의 대부분의 
업무에 관한 심의, 의결은 소위원회에서 행해질 것으로 보인다. 왜냐하면, a) 위원회의 운영
에 관한 사항, b) 위원회의 종전 의결례를 변경할 필요가  있는 사항, c) 소위원회에서 의결
되지 아니하거나 소위원회가 위원회에서 처리하도록 결정한 사항 및 d)  위원회에서 처리하
는 것이 필요하다고 인정하는 사항 외에는, 위원회는 상임위원  1인을 포함한 3인의 위원으
로 구성되는 소위원회가 심의, 의결할 수 있으며, 이  경우 소위원회가 심의, 의결한 사항은 
위원회가 행한 것으로 되기 때문이다.
  (3) 관할
  위원회의 관할은 고충민원의 신청에 기한 것과  직무관할로 나누어지는바, 직무관할은 행
정기관의 민원사무집행에 관한 사항 및 당해 업무에 관한 직원의 행위를 그 대상으로 한다. 
그러나 고도의 정치적 판단을 요하거나 국가기밀 또는 공무상 비밀에 관한 사항, 개인의 사
생활에 관한 사항, 행정심판, 소송, 헌법재판소의 심판, 헌법소원이나 감사원의  심사청구 기
타 법률에 의한 불복구제절차가 진행중인 사항 등을 포함하는 10개 사항은 그 관할에서 제
외되고 있다.
  (4) 기능
  위원회의 기능은 다음과 같다.
  a) 고충민원에 관한 상담, 조사 및 처리
  b) 고충민원에 관한 조사의 결과 위법, 부당한 처분 등에 대한 시정조치, 권고 
  c) 행정제도 및 운영의 개선에 관한 구너고 또는 의견 표명
  d) 위원회의 권고사항에 관한 관계행정기관의 조치결과의 통보 요구
  (5) 고충민원의 신청
  고충민원은 누구나 본인이 직접 또는 대리인을 통하여 이를  신청할 수 있다. 고충민원은 
a) 신청인의 이름과 주소, b)  신청의 취지 및 이유와  고중민원신청의 원인이 된 사실내용 
등을 기재한 서면으로 신청하는 것이 원칙이다.
  (6) 위원회의 조사
  위원회는 고충민원을 접수한 때에는 지체없이 그 내용에 필요한 사항을 조사하여야 한다. 
그러나 동법 제15에 의하여 직무관할에서 제외되고 있는 사항,  신청인이 당해 고충과 직접 
이해관계가 없는 사항, 당해 고충에 관계되는 사실이 발생한 날부터 1년이 경과한 사항,  고
충민원의 내용이 허위이거나 정당한 이유가 없다고 인정되는 사항 등은 위원회의  조사사항
에서 제외된다. 위원회는 또한 조사를 개시한 후에도 조사를  계속할 필요가 없다고 인정할 
때에는 이를 중지, 중단할 수 있다. 위원회가 고충민원에 대하여 조사를 하지 아니하거나 중
지, 중단한 때에는 이유를 붙여 그 사실을 신청인에게 통지하여야 한다.
  위원회의 조사에 있어서는, 관계행정기관에 대하여 설명요구 또는 관계자료, 서류 등의 제
출요구, 신청인, 이해관계인, 참고인 또는 관계직원의 출석 및 의견진술 등의 요구, 실지조사 
등을 할 수 있다.
  (7) 시정조치의 권고 및 의견의 표명
  위원회는 조사의 결과 처분 등이 위법, 부당하다고 판단될 때에는 관계행정기관의 장에게 
적절한 시정조치를 권고할 수 있다. 위원회는 또한 고충민원을 조사, 처리하는 과정에서  법
령 기타 제도나 정책 등의 개선이 필요하다고 인정되는 경우에는 관계행정기관의 장에게 이
에 대한 합리적인 개선을 구너고하거나 의견을 표명할 수 있다.
  위의 권고 또는 의견을 받은 관계행정기관의 장은 이를  존중하여야 하며, 정당한 사유가 
있는 경우를 제외하고는 당해 권고 또는 의견을 받은 날부터 30일 이내에 그 처리결과를 위
원회에 통보하여야 한다.
  위의 권고나 의견의 표명을 한 때 또는 그에 대한 관계행정기관의 장의 통보가 있는 때에
는 위원회는 고충민원의 신청인에게 그 내용을 통지하여야 한다.
  위원회는 전기한 권고 또는 의견의 내용과 그에 대한 행정기관의 처리결과의 내용을 공표
할 수 있다.

      제 2 장 행정상 손해전보
    제 1 절 개설
    가. 행정상 손해배상과 손실보상       
  행정상 손해전보라 함은, 국가 또는 공공단체의 작용에 의하여  개인에게 발생한 손해 또
는 손실을 전보하여 주는 제도를 말한다. 우리나라의 행정상 손해전보제도로는 행정상 손해
배상과 행정상 손실보상이 있다. 양자의  구별은 손해 또는 손실의  발생원인행위의 성질에 
따른 것으로, 전자는 위법한 행위에 의하여 발생한 손해를 전보하여 주는 것이고, 후자는 적
법한 행위에 의하여 발생한 특별한 손실을 전보하여 주는 것이다.
  국가나 공공단체의 활동에 의하여 개인에게 손해가 발생하였고, 피해자에게 그 손해를 감
수하여야 할 책임이 없는 경우에는, 그 손해를 전보하여 주는 것이 정의, 공평의 원칙에  합
치되는 것임은 물론이다.
  '프랑스'에 있어서는 행정상 손해전보의 근거를 현행 헌법의 전문으로 되어 있는 1789년의 
인권선언 제13조상의 '공적 부담 앞의 평등원칙'에서 찾고  있다. 이러한 관점에서는 무과실
책임 또는 위험책임이 일반적으로 인정될 가능성도 있는 것이나, 아직도 무과실책임은 제한
적으로만 인정되고 있다. 우리나라에서는 '공적 부담 앞의  평등원칙'은 헌법 제11조의 평등
원칙의 일부를 이루는 것으로 볼 수 있다. 따라서  우리나라에서도 행정상 손해배상과 손실
보상을 구분하지 않고, 양자를 통일적으로 파악할 수 있을 것이다.
  그러나 이들 양 제도는 종래 성질이 다른 것으로 이해되어 왔다. 즉, 손해비상은 개인주의
적, 보상적 정의에 입각하여 행위자의 주관적 책임과 행위의  객관적 위법성을 그 성립요건
으로 함에 반하여, 손실보상은 단체주의적, 배분적 정의에 입각하여 그 성립에 있어  행위자
의 주관적 책임은 문제삼지 않고 다만 개인에게 부과된 불평등한 부담을 전보하여 주는 제
도라는 점에서 양자는 구별되어 온 것이다.
    나. 행정상 손해배상, 손실보상의 구별의 상대화
  상기한 바와 같이 행정상 손해배상과 손실보상은 종래 원인행위의 성격 및 인정근거의 측
면에서 구별되어 왔으나, 오늘날에는 이 두 제도가 상호 접근하는 경향이 나타나고  있으며, 
특히 손해배상의 손실보상화 경향이 두드러지고 있다.
  오늘날 기업의 대형화와 그 생산활동의 고도화, 행정활동의 증대  및 내용의 다양화에 따
라, 과실책임주의를 엄격히 적용하는 경우 피해자가 구제받지 못하게 되는 불공평한 경우가 
자주 등장하고 있으므로, '위험있는 곳에 책임 있다'고 하는 위험책임의 법리에 의하여 피해
자구제를 도모할 필요성이 증가하고 있다. 따라서 손해배상에 있어서도 주관적, 도의적 책임
의 문제보다는, '객관적으로 누구에게 전보책임을 부담시키는 것이 공평할 것인가'라는 손해
위험의 배분적 정의를 주된 기준으로 함으로써, 과실의 객관화나 입증책임전환의 법리 등을 
통하여 점차 과실책임이 무과실책임에로 접근하는 경향을 보이고 있다.
  조직체의 활동으롯의 행정은 어느 경우에나 공익실현을 그 내용으로 하는 것이므로, 행정
작용으로 인한 손해는 궁극적으로  조세에 의하여 전보되어야 할  것이고, 특히 손해배상의 
일반화를 통하여 위험의 사회화 효과도 기대할 수 있다는  점을 고려하면, 행정상 손해배상
에서의 위와 같은 접근현상은 바람직한 것이라 할 것이다.
  다만 우리나라의 실정법상 행정상 손해전보제도는 손해배상제도와 손실보상제도로 구분되
어 있으므로, 여기서도 양자를 구분하여 검토하기로 한다. 그렇지만 양 제도는 모두  기본적
으로 '공적 부담 앞의 평등원칙'에 의거하여 인정되는 것으로 이해할 수 있으므로, 관계법을 
적용함에 있어서는 가능한 한 이러한 기본원리에 부합하도록 해석하여야 할 것이다.
    제 2 절 행정상 손해배상
    제 1 항 개설
    가. 서설
  행정상 손해배상제도는, 국가 또는 지방자치단체 등의 위법한 활동에 의하여 개인에게 가
하여진 손해를 전보하여 주는 제도이다. 행정상 손해배상도 행위의  위법성과 그에 대한 과
실을 성립요건으로 하고 있다는 점에서는 민사상 불법행위책임과 공통성이 있다. 그러나 행
정상 손해배상에 있어서는 배상책임은  공행정작용, 기타의 공권력행사에  기인하는 것이고 
배상주체는 국가 또는 공공단체라는 점에서, 국가에 따라 정도의 차이는 있으나 민사책임과
는 달리 취급되고 있는 것이다.
   근대 초기까지도 주권면책사상(Sovereign  Immunity) 또는  주권무오류사상(The King 
 can do no wrong)에 기하여, 공무원의 불법행위로  인하여 개인에게 손해가 발생한 경우
 에도 국각의 배상책임은 인정되지 않았고, 공무원의  개인적 책임만이 제한적으로 인정됨
 에 그쳤다. 이러한 국가책임의 일반적 배제는 정의,  공평관념에 배치되며, 오늘날 국민의 
 법감정과도 부합하지 않는 것임을 물론이다. 따라서 19세기  후반 이후에 '프랑스'에서 판
 례에 의하여 확립된 국가배상책임제도를 필두로 하여, 독일이나 영미 등의 국가에서도 법
 률 도는 판례법으로 국가책임이 점차 인정되기에 이르렀다.
     나. 각국의 손해배상제도
   1. '프랑스'
   '프랑스'에서 손해배상제도는 기본저긍로 '꽁세유데따(Conseil  d'Etat)의 판례에 의하여 
 정립, 발전되어   왔다. '프랑스'의  손해배상제도는 내용적으로   과실책임(Responsabilite' 
 pour faute)과 무과실책임(Responsabilite' pour risque)의 이원적 구조로 되어 있다.
   무과실책임 또는 위험책임은, 국가 등의 공권력작용이  적법함에도 불구하고 그로 인하
 여 개인에게 발생한 특별한 손해를 전보하여 주는 것이고,  과실책임은 행정작용 등에 과
 실이 있는 경우에만 그로 인한 손해를 전보하여 주는 제도이다. 그러나 어느 경우에나 배
 상책임의 궁극적 인정근거는 '공적 부담 앞의 평등원칙'에 있는 것으로 보고 있다. 따라서 
 공적 부담 앞의 평등원칙의 관점에서는  무과실책임을 일반적으로 인정하는 것도  가능할 
 것이나, 실제로는 공공시설로 인한 항구적 손해의 경우를 제외하고는 무과실책임 또는 위
 험책임은 매우 제한적으로만 인정되고 있다. 따라서 '프랑스'의 행정상 손해배상제도도 원
 칙적으로는 과실책임주의에 입각하고 있다 하겠다.
   그런데 과실책임에 있어서의 과실관념은  객관적 관념으로서, 행정작용이  당해 작용에 
 요구되는 정당수준에 미달하는 상태를 의미하는 것으로 파악되고 있다. 따라서 '프랑스'의 
 행정상 손해배상제도에 있어서는 이른바 '위법, 무과실'의 경우는  발생할 수 없다고 하겠
 다. 한편 과실은 개인과실(faute personnelle)과 역무과실(faute de service)로 구분되고 있
 는바, 개인과실은 공무원의 불법행위가 성격상 그 공무원이 속하는 기관의 행위로 인정될 
 수 없는 경우에 인정되는 것이다. 따라서 국가 등의  배상책임은 역무과실의 경우에만 발
 생한다.
   그러나 판례의 발달에 따라 정립된 책임의 중복이론(Cumul de la responsabilite')에 의
 하면, 공무원의 행위가 개인과실로 인정되는 경우에도  그것이 직무행위와 전혀 무관하지 
 않는 한, 이에 대해 공무원 개인의 민사상 책임과 국가 등의 배상책임이 중첩적으로 발생
 한다고 보고 있으며, 이 경우 피해자인 개인에게는 공무원 개인 또는 국가에 대한 선택적 
 배상청구권이 인정되는 것으로 보고 있다.
   상술한 바와 같이, '프랑스'의 행정상 손해배상제도는 과실책임주의를 원칙으로 하고 있
 으나, 과실관념의 객관화와 책임의 중복이론 등의 법리에 의하여 국민의 권익침해에 대한 
 상당히 폭넓고 두터운 구제제도를 마련하고 있다고 할 수 있다.
   2. 독일
   독일에서는, 국가가 국고의 지위에서 행하는 사경제적 작용에 대하여는 19세기 초에 국
 가책임이 인정되었으나, 공행정작용에 대하여는 금세기초에 이르러 비로소 국가책임이 인
 정되게 되었다.
   국가의 국고행위로 인한 손해에 대하여는 19세기 초부터 민법상의 손해배상책임이 인정
 되고 있다. 그러나 공행정작용에 대해서는 1896년의 민법  제 839조가 공무원의 개인책임
 만을     규정하고    있었다.     그러나     1910년의    독일의     '국가공무원책임법
 (Reichsbeamtenhaftungsgesetz)'은 민법상의 공무원 책임에 대한 국가의 대위책임을 인정
 한 바 있고, 이어서  '바이마르'헌법은 이러한 국가의  대위책임원칙을 헌법상의 원칙으로 
 격상시켰으며, 1949년의 '본'기본법 제 34조는 '바이마르'헌법의  국가책임원칙을 계승하여,  
 "(공무원이) 자기에게 위탁된 공적 직무의 집행에 당하여  제3자에게 부담하는 직무상 의
 무를 위반한 때에는, 그 공무원을 사용하는 국가나 단체가 원칙적으로 책임을 진다"고 규
 정하기에 이르렀다.  한편 최근들어  행정상 손해전보에  관한 일반법으로서  '국가책임법
 (Staatshaftungsgesetz)'이 제정되어 1982년 1월 1일부터 시행될 예정이었으나, 동법이 연
 방제하에서 주립법권의 일부를 침해하였다는 이유로 1982년 10월 19일의  연방헌법재판소 
 판결에 의하여 무효로 선언됨으로써, 독일의 손해배상제도는  종전의 법제로 복귀하게 되
 었다.
   결국, 현재 독일에서의 국가 등의 배상책임은 민법  제839조와 기본법 제34조의 결합에 
 의하여 이루어지고 있다. 따라서 배상책임의 요건으로서의  과실은 필연적으로 주관적 관
 념으로 파악되고 있으며, 그 결과 '위법, 무과실'의 경우에는 국가책임이  부인되는 부정적 
 현상이 나타나게 되었다. 이러한 흠결을  보완하기 위하여 판례상 정립된  법리가 이른바 
 수용유사침해이론으로서, 이는 적법, 무책의 행위에 대하여 국가의 보상책임이 인정된다면 
 위법, 무과실의 행위에 대하여는 '당연히(erst recht)  국가의 배상책임이 인정되어야 함을 
 그 주된 논거로 하고 있다.
   한편 위험책임에 대하여는 독일에서도 학설상으로 이를  긍정하는 입장이 없지 않으나, 
 판례상으로는 아직 인정되고 있지 않다. 그러한 점에서 독일의 손해배상제도는 '프랑스'에 
 비하여 한정적 성격을 띤다고 할 수 있을 것이다.
   3. 영,미
   과거의 영국과 미국에 있어서는, 공무원  개인의 민사상 책임만이 인정되고 있었을  뿐, 
 영국의 경우는 '국왕은 악을 행할 수 없다(The King can do no wrong)', 미국의 경우는 '
 주권자는 그 승낙 없이 소추되지 않는다'는 법리에 기하여, 각각 국가에 대하여는  국가무
 책임원칙이 지배하고 있었다.
   그러나 제2차대전 후, 영국에서는 국왕소추법(The Crown Proceedings Act, 1946)이 각
 각 제정되어, 국가의 배상책임이 인정되게 되었다. 그러나 이들 법은 여전히 광범한  적용 
 배제조항을 두고 있는 것이 특색이다.
     다. 우리나라의 행정상 손해배상제도
   1. 국가배상책임의 헌법적 근거
   현행 헌법 제29조 제1항은 "공무원의 직무상 불법행위로 인하여 손해를 받은 국민은 법
 률이 정하는 바에 의하여 국가 또는 공공단체에 정당한 배상을  청구할 수 있다. 이 경우 
 공무원 자신의 책임은 면제되지 아니한다"고 규정하여, 국가 또는 공공단체의 불법행위책
 임을 일반적으로 인정하였다. 동조는 국가의 배상책임의 요건 등에 관하여는 법률에 위임
 하고 있으나, 그렇다 할지라도 합리적 근거 없이 국가책임을 극단적으로 제한하거나 이를 
 부인하는 법률은 위헌이라 할 것이다.
   2. 국가배상법
   위의 헌법 규정에 의거하여 1951년 9월 9일에 제정된 법이 국가배상법이다.
   (1) 국가배상법의 지위
   1) 국가배상법은 국가  또는 지방자치단체의 불법행위책임에  관한 일반법으로서, 종래 
 국가의 배상책임이 부인되고 있던 공권력작용과 영조물의  설치, 관리작용으로 인한 손해
 에 대하여 국가 또는 지방자치단체의 배상책임을 명시적으로 인정하고, 그 요건을 규정하
 고 있다는 점에 기본적 의의가 있다.
   국가배상법 제8조는 "국가 또는 지방자치단체의  배상책임에 관하여는 이 법의  규정에 
 의한 것을 제외하고는 민법의 규정에 의한다. 다만 민법 이외의 법률에 다른 규정이 있을 
 때에는 그 규정에 의한다"고 규정하여, 이 법이 행정상 손해배상에 관한 일반법임을 명시
 하고 있다. 따라서, ((A))특별법이 있으면 그 규정에 의하고, ((B))그러한 특별법이 없으면 
 국가배상법이 적용되며, ((C))국가배상법에 특별한 규정이 없는 사항은 민법의 규정에  의
 한다.
   2) 국가배상법은, 외국인이 피해자인 경우는 상호의 보증이 있는 때에 한하여 적용된다. 
 이러한 상호주의 채택은 공평의 원칙에 비추어 볼 때 타당한 것이라 생각된다.
   (2) 국가배상법의 성격
   국가배상법의 성격에 관하여는 사법설과 공법설이 있다.
   1) 사법설            
   이 견해는,  국가배상법을 손해배상에  관한 민법의  특별법으로 본다.  그 논거로서는, 
 ((A))우리 헌법은 국가가 공권력의 주체로서 종래 누리고 있던 주권면책특권을 부인하고, 
 국가를 사인과 동일한 지위에 두어 그 배상책임을 인정하고 있으므로, 국가배상책임은 불
 법행위책임의 한 유형에 불과한 것이고, ((B))행정소송법  제10조 제1항은 '당해 처분등과 
 관련되는 손해배상...등 청구소송'을 행정소송에 병합할 수  있도록 규정하고 있는바, 이것
 은 위법한 행정작용으로 인한 손해배상의 청구는 원칙적으로 민사소송절차에 의하는 것임
 을 전제로 하여, 그와 같은  민사상의 청구를 미질적인 행정소송에 병합할  수 있도록 한 
 것이라 볼 것이며, ((C))국가배상법 제8조가 "... 이 법의 규정에 의한 것을 제외하고는 민
 법의 규정에 의한다"고 규정하고 있는 것은, 동법의 민법에 대한 특별법적 성격을 나타낸 
 것으로 볼 수 있다는 것이다.
   2) 공법설            
   이 견해는, ((A))우리나라 실정법상 공법과 사법의 이원적 체계를  인정하고 있는 이상, 
 공법적 원인에 의하여 발생한 손해에 대한  국가책임에 민법이 그대로 적용될 수는  없는 
 것이므로, 이러한 공법상 책임에 관한 법인 국가배상법은  공법으로 보아야 하고, ((B))국
 가배상법 제9조가 배상청구소송의 제기에 앞서 배상심의회의 결정절차를 거치도록 규정하
 고 있는 것은 동법이 공법임을 나타내는 것으며,  ((C))행정소송법 제3조 제2항의 '행정청
 의 처분등을 원인으로 하는 법률관계에 관한  소송'에는 당연히 행정상 손해배상청구소송
 이 포함된다고 보아야 하므로, 국가배상법은 공법이라는 것이다.
   3) 결론              
   위에서 본 바와 같이,  사법설은 먼저 헌법이 국가의  주권면책특권을 부인하고 사인과 
 동일한 지위에서 그 배상책임을 인정하고 있으므로, 국가배상책임은 민사상의 불법행위책
 임의 한 유형에 지나지 않는다고 한다. 그러나 국가의  주권면책특권을 부인하고 그 배상
 책임을 인정하였다고 하여, 곧바로 그 성질이 민사상의 불법행위책임의 한 유형에 불과한 
 것이라고 보아야 할 필연적 이유는 없다고 본다. 다음에 행정소송법 제10조 제1항은 취소
 소송에 대한 관련청구소송의 병합제기에 관한 것으로, 관련청구소송에는 민사소송뿐 아니
 라 행정소송도 포함되는 것이므로, 동조가  손해배상청구소송을 민사소소송으로 상정하여 
 규정한 것이라고 보아야 할 논리적 필연성은 또한 없다고 본다.
   국가배상법은 공법적 원인에 의하여 발생한 손해에 대한 국가 등의 배상책임을  규정한 
 법으로서, 공법으로 보아야 할 것이다. 물론 이 법에 기한 국가배상책임도 행위의  위법성
 과 행위자의 과실을 요건으로 하고 있다는  점에서는, 민사상의 불법행위책임과 공통적인 
 것이 사실이다. 그러나 배상책임  발생원인인 행정작용 기타의  공권력행사는 공익목적을 
 실현하기 위한 조직체의 활동이라는 점을 감안하면, 행정상 손해배상에 있어서 국가 등의 
 배상책임에 대하여는 상대적이기는 하나, 민사상의 불법행위책임과는 다른 평가를 요하고, 
 그 결과 그 성립요건으로서의 위법성이나 과실의  관념도 달리 파악할 소지가 있을  것이
 다.
   이와 같이 국가배상법은 논리적으로나 실질적으로나 공법으로  보아야 할 것이지만, 종
 래 우리의 소송실무에 있어서는 이에 관한 소송을 민사소송으로 다루어 오고 있다.
   3. 국가배상법상의 배상청구의 행정절차(결정전치주의)
   (1) 결정전치주의
   국가배상법 제9조는 "이 법에 의한 손해배상의 소송은 배상심의회의 배상지급  또는 기
 각의 결정을 거친 후에 한하여 제기할 수 있다. 다만, 배상금지급신청이 있은 날로부터  3
 월을 경과한 때에는 그러하지  아니하다"고 하여, 배상소송의  제기에 앞서 배상심의회의 
 결정을 필요적 절차로 하는 결정전치주의를 취하고 있다.
   이러한 강제적인 행정절차를 둔 취지는 번잡한 소송절차를 피하고, 시간과 경비를 절약
 하여 신속한 피해자 구제를 도모하려는 데 있다고 할 것이나, 여기에는 오히려 소송에 의
 한 궁극적 구제를 지연시키는 역기능적 측면도 있다.
   (2) 배상심의회
   배상심의회는 국가 또는 지방자치단체의 배상결정을  심의한다. 배상심의회는 피해자의 
 배상신청에 대하여 심의, 결정하고 이를 신청인에게 알리는 권한을 가지고 있으므로, 합의
 체행정기관으로서의 성격을 가진다.
   이러한 배상심의회로서 법무부에 본부심의회를, 그리고 군인, 군무원이 가한 손해의  배
 상결정을 위하여 국방부에 특별심의회를 설치하고, 이들  밑에 각각 지구심의회를 두도록 
 하고 있다.
   (3) 결정절차
   배상금의 지급신청은 지급받고자 하는 자의 주거지,  소재지 또는 배상원인발생지를 관
 할하는 지구심의회에 하여야 한다.
   지급신청을 받은 지구심의회는 증인신문, 감정, 검증 등의  증거조사를 한 후, 4주일 이
 내에 배상 여부를 결정하여야 한다.
   일정한 주요 사건은 지구심의회의 송부에 따라 본부심의회 또는 특별심의회가 직접  결
 정한다.  
   배상심의회가 배상결정을 한 때에는,  결정이 있은 날로부터 2주일  이내에 신청인에게 
 결정정본을 송달하여야 한다.
   지구심의회에서 배상금지급신청이 기각된 때에는, 신청인은 그  결정의 송달을 받은 날
 로부터 2주일 이내에 본부 또는 특별심의회에 재심을 신청할 수 있다. 이 경우 본부 또는 
 특별심의회는 4주일 이내에 배상결정을 하여야 한다.
   (4) 배상결정
   심의회의 배상결정은 신청인이 동의함으로써 그 효력이  발생한다. 심의회의 결정에 동
 의하는 신청인은 지체없이 그 결정에 동의서를 붙여 국가 또는 지방자치단체에  배상금지
 급을 청구하여야 한다.
   이와 관련하여 국가배상법 제16조는 "심의회의 배상결정은 신청인이 동의하거나 지방자
 치단체가 배상금을 지급한 때에는 민사소송법의 규정에 의한 재판상의 화해가 성립된  것
 으로 본다"고 규정하고 있었다. 그러나 헌법재판소는  당해 규정은 "배상결정절차에 있어
 서 심의회의 제3자성, 독립성이 희박한 점, 심의절차의 공정성, 신중성도 결여되어 있다는 
 점, 심의회에서 결정되는 배상액이 법원의 그것보다 하회하는 점, 신청인의 배상결정에 대
 한 동의에 재판청구권을 포기할 의사까지 포함되는 것으로 볼 수도 없다는  점"을 종합하
 여 볼 때, 동의된 배상결정에 확정판결과 같은 최종적인 효력을 지니는 재판상 화해가 성
 립된 것으로 간주하는 것은 헌법과 법률이 정한 법관에 의한 재판을 받을 권리의 과도한 
 제한으로서, 위헌이라고 결정하였고, 그에 따라 국가배상법의 당해 규정은 그 효력을 상실
 하였다.
   따라서 신청인은 배상결정에 동의하여 배상금을 수령한 후에도 손해배상소송을  제기하
 여 배상금청구(증액청구)를 할 수 있다고 할 것이다.
   국가배상법은 공무원의 위법한 직무집행행위로 인한 손해 및 영조물의 설치, 관리로 인
 한 손해에 대한 국가와 지방자치단체의 배상책임에 관하여 규정하고 있는바, 다음에 각각 
 항을 달리하여 이들 문제를 검토한다.
     제 2 항 공무원의 위법한 직무행위로 인한 손해배상
   국가배상법은 "국가 또는 지방자치단체는  공무원이 그 직무를  집행함에 당하여 고의, 
 또는 과실로 법령에 위반하여 타인에게 손해를 가하거나, 자동차손해배상보장법의 규정에 
 의하여 손해배상의 책임이 있는 때에는 그 손해를 배상하여야 한다"고 하고, 이어서 "제1
 항 본문의 경우에 공무원에게 고의 또는 중대한 과실이 있는 때에는 국가 또는 지방자치
 단체는 그 공무원에게 구상할 수 있다"고 규정하여, 공무원의 위법한 직무행위로 인한 국
 가의 배상책임을 명시하고 있다.
     가. 배상책임의 요건
   동조의 규정에 따라 국가의 배상책임이 성립하기 위해서는, a) 가해행위가 공무원의 행
 위일 것, b) 그 행위가 직무행위일 것, c) 그 행위가 직부를 집행함에 당하여 행해졌을 것, 
 d) 행위가 위법할 것, e) 그 행위가 고의  또는 과실에 기한 것일 것, f) 타인에게  손해가 
 발생하였을 것이라는 여섯 가지 요건이 충족되어야 한다.
   1. 공무원
   국가가 배상책임을 지게 되는  손해는, 공무원이 그 직무를  집행함에 당하여 타인에게 
 가한 것이어야 한다. 여기서 공무원은  광의로 파악하여, 국가공무원법, 지방공무원법상의 
 공무원뿐만 아니라, 널리 공무를 위탁받아 그에 종사하는 모든  자를 포함한다고 보는 것
 이 통설이다.
 대법원도,
   "국가배상법 제2조에서 말하는 공무원은  국가공무원법 또는 지방공무원법에서  말하는   
   공   무원의 신분을 가진 자에 한하지 않고, 널리  공무를 위탁받아 실질적으로 공무에  
   종사하   고 있는 자도 포함한다"
 라고 하여 광의설에 따르고 있다.
   2. 직무행위
   (1) 직무행위의 범위
   이에 관하여는 세 가지 견해가 대립하고 있다.
   1) 협의설            
   국가배상법 제2조 제1항의 '직무'는 권력작용만을 의미하는 것으로  본다. 이 견해는 국
 가배상책임의 연혁저인 전개과정에 초점을 두어, 종래  권력적 작용에 대해서는 국가책임
 이 부인되었던 까닭에 국가배상법 제2조는 특별히 권력작용으로 인한 손해에 대한 국가의 
 배상책임을 명시한 것으로 보는 것이다.
   2) 광의설            
   본조의 직무에는 권력작용 외에 단순공행정작용(혹은 관리작용)도 포함된다고 본다. 즉 
 본조의 직무는 널리 행정작용 중에서 영조물의 설치, 관리작용과 사경제적 작용을 제외한 
 모든 공행정작용을 의미한다고 보는 것이다.
   3) 최광의설          
   본조의 직무에는 공행정작용인 권력작용과 관리작용뿐만 아니라, 사경제적 작용도 포함
 된다고 본다. 그 근거로서는, ((A)) 헌법 제29조는 행정작용을  구체적으로 구별하지 않고 
 국가의 배상책임을 일반적으로 규정하고 있고, ((B)) 국가배상법은 민법과는 달리  사용자
 의 면책규정을 두고 있지 않아  국가배상법을 적용하는 것이 피해자에게 유리하며,  ((C)) 
 국가배상법은 사법이므로 사경제적 작용에도 당연히 적용된다는 점을 들고 있다.
   생각건대, a) 사경제적 행정작용으로 인한  손해에 대해서는 종래부터 민사상의 책임이 
 인정되어 왔으나, 공행정작용, 특히 권력작용에 대해서는 국가책임이 부인되어 왔던바, 헌
 법 제29조 및 국가배상법은 이러한 공행정작용으로 인한 손해에 대한 국가책임을  인정한 
 점에 그 의의가 있는 것이고,  b) 사경제적 행정작용에 대하여  민법 제756조를 적용하게 
 되면 국가가 면책될 우려가 있다는 주장은 일응 타당한 것이기는 하나, c) 같은 법률관계
 는 같은 법에 의하여 규율되어야 하는 것이므로 사법에 의하여 규율되는 사경제적 행정작
 용의 경우 그로 인한 손해도 사법인 민법규정에 의하여  규율되어야 한다고 본다. 따라서 
 광의설이 가장 타당하다고 본다.
   (2) 직무행위의 내용
   국가배상법 제2조상의 '직무행위'에는 상술한  바와 같이 권력작용과  단순공행정작용이 
 포함되나, 권력작용이 그  중심을 이루는 것으로,  이에는 행정작용(법률행위적 행정행위, 
 준법률행위적 행정행위)나 권력적 사실행위  등의 행사, 불행사(부작위)를 내용으로  하는 
 권력적 행정작용은 물론이고, 위법작용과 동법작용도 국가의  공권력 행사로서 여기에 포
 함된다고 본다. 그러나 부작위 및  입법작용과 동법작용으로 인한 손해에  대하여 국가의 
 배상책임을 인정하는 데에는 문제점이 적지 않으므로 다음에서 살펴보기로 한다.
   1) 권한의 불행사(권한행사의 해태, 부작위)인한 손해            
   이것은 행정권한의 불행사뿐만 아니라 입법권의 불행사와 관련하여서도 제기될 수 있는 
 것이나, 현실적으로는 행정청의 권한의 불행사로 인한  손해배상의 문제로 제기되는 것이 
 일반적인 것인바, 여기서도 이러한 측면에 초점을 맞추어 문제를 검토한다.
   권한의 불행사도 직무이행의 내용을 이루는 점에 대하여는 다툼이 없으므로, 이 문제도 
 기본적으로는, 위에서 검토한 손해배상책임에 관한 일반이론에 따라 판단될 문제이다.  그
 러나 권한의 불행사로 인한 손해와 관련하여서는 다음의 두 가지 문제에 대한 특별한 검
 토를 요한다.
   (가) 이른바  법적 보호이익설의 적용의 문제           
   국가배상법에 의한 국가 등의 배상책임의  인정에 있어서도 법적으로 보호되는  이익과 
 반사적 이익의 구별이 적용되는지의 문제가 있다. 국가배삳법 제2조는 단순히 '법령에  위
 반하여'라고만 규정하고 있으므로, 행정기관에 의한 위법한 공권력행사(또는 불행사)가 있
 고, 그에 의하여 개인의 권익이 침해된 경우에는 국가 등의 배상책임이 인정되는  것이고, 
 행정청이 피해자와의 관계에서 그러한 손해를 방지하여야 할 직접적 의무를 부담하는지의 
 여부는 배상책임의 인정과는 무관한 문제라고 보는 것이 동조의 자연스러운 해석인  것으
 로 보인다.
   그러나 우리 판례는 국가배상법에 있어서도 보호이익과 반사적 이익의 구별은 적용된다
 고 보고 있다.
   즉 대법원은,
   "공무원에게 부과된 직무상 의무의 내용이 단순히 공공일반의 이익을 위한 것이거나 행  
   정기관 내부의 질소를 규율하기 위한 것이 아니고 전적으로 또는  부수적으로 사회구성  
   원   개인의 안전과 이익을 보호하기 위하여 설정된 것이라면,  공무원이 그와 같은 직  
   무상 의   무를 위반함으로 인하여 피해자가 입은 손해에 대하여는 상당원인관계가 인  
   정되는 범위   내에서 국가가 배상책임을 지는 것" 
 이라고 판시한 바 있다.
   그에 따라 공무원에 부과된 의무가 공익일반을 위한 것인 때에는 그러한 의무를 위반하
 여 개인에게 손해가 발생한 경우에도 그 손해배상책임의 문제는 제기되지 않는다는  것이
 다. 다만 불이익처분의 상대방의 경우에는, 당해 처분에 관한 권한행사에 있어 법령상  부
 과되어 있는 제한의 준수의무는 상대방에 대하여 행정청이 부담하는 의무이기도 한  것이
 므로, 이 경우에는 위의 구별이 적용될 여지는 없다 할 것이다.
   이에 대하여 행정청의 권한의 불행사로 인하여 침해되는 이익의 경우에 있어서는, 당해 
 이익은 권한행사에 의하여 보호되는 이익이 될 것이므로, 이  경우는 법적 보호이익과 반
 사적 이익의 구별이 적용되게 되는 것이다.
   (나) 권한행사의 재량성의 문제        
   법령상 행정청에 관계권한의 행사에 있어 재량권이  부여되어 있는 경우에는, 행정청은 
 그 권한의 행사 여부에 대한 독자적 판단권을 가지므로, 이를 행사하지 않아도 그것은 위
 법한 것으로 되지 않는다. 그러나 이 경우에도 구체적  사안과 관련하여 재량권이 령으로 
 수축되어 당해 권한의 행사만이 의무에 합당한 행사로 판단되는  경우, 그 불행사는 위법
 한 것이 되어 그로 인하여 손해를 받은 자는 국가등에 대하여 배상을 청구할 수 있을  것
 이다.
   2) 입법작용으로 인한 손해            
 이는 구체적으로 위헌으로 판정된 법률에 의하여 개인의 권리, 이익이 침해된 경우에,  그 
 피해자가 국가배상법에 기하여 배상을 청구할 수 있겠는가의 문제로서, 문제된 법률의 성
 격에 따라 다음의 두 가지 경우로 나뉘어진다.
   (가) 법률에 의거한 행정청의 구체적 처분에 의하여 개인의 권익이 침해된 경우 
   법률은 원칙적으로 일반, 추상성을 그 속성으로 하는 것이므로, 이 경우는 당해  처분을 
 중심으로 하여 배상책임 발생요건의 충족여부가 판단되어야  할 것이다. 이것이 통상적인 
 경우일 것이다. 먼저 행위의 위법요건을  보면 처분의 근거법이 위헌, 무효로  판정되었다
 면, 당해 처분은 법률상 근거가 없는 것으로 되기 때문에, 그 위법성을 인정하는 데는  문
 제가 없을 것이다. 그러나 행위자의 과실요건에 관하여는 과실을 추관적 관념으로 파악하
 는 한, 이 요건은 충족되지 않는다고 본다. 왜냐하면 공무원에게는 법률의 위헌 여부를 심
 사할 권한은 없는 까닭에, 당해 처분이 결과적으로는 위법한 처분이 될지라도, 그에  이르
 는 과정에 있어서는 공무원의 과실은 없다고 보아야 하기 때문이다.
   (나) 법률에 의하여 직접적으로 개인의 권익이 침해된 경우
   이는 이른바 처분법규(Massnahmegesetz)에 의한  침해의 경우이다. 이  경우에 있어서
 도, 당해 처분법규는 위헌이므로 그 위법성의 인정에는 문제가 없으나, 이러한 처분법규의 
 입법과정상에 과실을 인정하는 데는 여러 가지 난점이 있다고 본다.
   3) 동법작용으로 인한 손해
   동법작용도 공권력행사에 해당하는 것이므로 이를 제외하는 명문의 규정이 없는 한, 국
 가배상법 제2조상의 직무행위에 포홤됨은 물론이다. 따라서 위법한 재판작용으로 인한 손
 해에 대하여는, 원칙적으로 국가에 대하여 배상을 청구할 수 있을 것이다.
   그러나 판결이 상소 또는 재심에 의하여 번복된 경우에,  관계법관의 행위가 당연히 위
 법한 것이라고 할 수 있는가에  대하여는 의문이 제기될 수 있다.  법관의 행위가 위법한 
 것으로 되는 경우는, 사실인정에 있어 경험칙, 채증법칙을  현저히 일탈하거나, 그 양식이 
 의심스러운 정도의 과오를 범한 경우로 한정된다고 보는 것이 합리적일 것으로 본다.
   한편 영미에 있어서는, 법관의  직무활동에 대하여는 그 독립성을  이유로 하여 면책이 
 인정되고 있으며, 독일에서는 고의 또는 중과실이 있는 경우에만 국가책임을 인정하고 있
 다.
   3. 직무를 집행함에 당하여
   '직무를 집행함에 당하여'란 민법 제35조 및 제756조의 '그 직무에 관하여'와  같은 관념
 으로서, a) 직무행위 자체는 물론이고, b) 객관적으로 보아  직무행위의 외형을 갖추고 있
 는 행위를 말한다. 이처럼 직무행위인지의  여부는 당해 행위가 현실적으로  정당한 권한 
 내의 행위인지, 또는 행위자인 공무원이 직무집행의  의사를 가지고 있었는지의 여부와는 
 관계 없이, 객관적으로 직무행위의 외형을 갖추고 있는지 여부에 따라 판단되어야 한다고 
 보는 것(외형설)이 통설이고 판례이다.
   4. 위법성
   공무원의 가해행위는 '법령에 위반'한 것이어야 한다. 법령위반의 의미에 관하여는, 이를 
 엄격한 의미의 법률, 명령의 위반으로 보는 견해(협의설)도 있으나, 엄격한 의미의 법령위
 반뿐만 아니라 인권존중, 권력남용금지, 신의성실,  공서양속 등의 위반도 포함하여,  널리 
 그 행위가 객관적인 정당성을  결여하고 있음을 의미한다고 보는  것이 통설(광의설)이고 
 또한 판례의 입장이기도 하다.
   (1) 행정규칙위반
   행정규칙의 위반이 본조의 법령위반에 해당하는가의 문제가 있다. 행정규칙의 법규성을 
 인정하는 경우에는, 그 위반이 본조의 법령위반에 해당될 것임은 물론이다. 그러나 행정규
 칙의 법규성을 인정하지 않더라도 법령위반을 통설(광의설)적 개념으로 이해한다면,  행정
 작용의 객관적 기준을 설정하고 있는  행정규칙을 합리적 사유없이 위반하여  특정인에게 
 불리한 처분을 한 행위는 본조의 법령위반에 해당하는 것으로 보아야 할 것이다.
   (2) 부당한 재량처분
   재량처분이 그 재량권의 한계 내의 것이기는 하나 그 재량을 그르친 행위를 부당행위라
 고 하거니와, 이러한 부당행위가 본조의 위법행위에 해당하는가의 문제가 있다. 통설은 본
 조의 위법성을 광의로 파악하고  있으므로, 이 문제는 적극적으로  판단되어야 한다고 볼 
 수도 있다. 그러나 부당행위도 재량권의 한계 내의 행위이고 그 부당 여부의 판단에 있어
 서 객관적 기준을 발견하기도 어렵다는 점을  감안한다면, 원칙적으로는 부당성을 이유로 
 당해 재량처분을 본조상의 위법한 처분이라고 할 수는 없다고  본다. 그러나 구체적 사정
 과 관련해서는 예외적으로 부당한 처분이 위법한 처분으로 인정되는 경우도 있을 것이다.
   (3) 선결문제로서의 위법성 판단
   국가배상사건이 우리나라에서 실무상 민사사건으로 취급되고 있음은 기술한 바와 같다. 
 이와 관련하여 위법한 행정행위로 인하여 손해를 입은 개인이 국가배상소송을 제기한  경
 우, 수소법원인 민사법원이 당해 행정행위의 위법 여부를 판단할  수 있는지의 문제가 행
 정행위의 공정력과 관련하여 제기된다.
   이에 대하여 소극설은 행정행위가 무효가 아닌 한, 민사법원은  그 위법성을 스스로 판
 단할 수 없다고 보고 있다.  그러나, 행정상 손해배상에 있어서의 위법성은  행정쟁송상의 
 위법성과는 일응 차원을 달리하는 보다 넓은 관념이고, 또한 손해배상에서의 위법성 판단
 이 당해 행정행위의 효력을 부인하는 것은 아니라는 점에서,  민사법원이 스스로 당해 행
 위의 위법 여부를 심리, 판단할 수 있다고 본다.
   5. 고의, 과실
   국가배상법은 과실책임주의에 입각하여, 동법상의 배상책임의  성립에는 공무원의 위법
 한 가해행위가 고의 또는 과실에 의한 것임을 요한다.
   (1) 대위책임설의 입장
   대위책임설에 의하면 고의, 과실을 당해 공무원의 주관적 책임요건으로 이해한다.  따라
 서 고의는 일정한 결과가 발생하리라는 것을 알고 있는  경우이고, 과실은 통상적으로 갖
 추어야 할 주의의무를 게을리한 경우를 의미한다고 본다.
   (2) 과실의 객관화경향
   국가배상법이 과실책임주의를 취하고 있기는 하나, 국가의 배상책임이 공무원의 책임능
 력 등의 주관적 요소에 의하여 좌우되는 것은 피해자구제의 관점에서 보면 결코 바람직한 
 것은 아니다. 이 점을 고려하여  최근에는 과실관념을 객관화하려는 시도가  여러 가지로 
 행해지고 있다.
   1) 과실을 주관적 심리상태로 보지  않고 고도화된 객관적 주의의무위반으로  파악하는 
 입장이 있는바, 이것이 오늘날 학설, 판례의 일반적 경향이라고  할 수 있을 것이다. 이러
 한 의미의 과실 판례에 있어서는, 당해 공무원의 주의력이 아닌 동일 직종의 평균적 공무
 원의 주의력이 그 표준이 된다.
   2) 주관적 책임요소로서의 과실을 엄격히 해석하지 않고, '공무원의 위법행위로 인한 국
 가작용의 흠'이라는 정도로 완화시키려는 견해가 있다.
   3) 과실의 객관화의 견지에서, 가해공무원을  특정할 필요는 없다고 보는  견해가 있다. 
 이 입장에서는 어느 공무원의 행위인지가 판명되지 않은 경우에도, 그것이 공무원의 행위
 인    한     국가는    배상책임을    진다고     본다.    독일행정법상의     조직과실
 (Organisationsverschulden)은 이러한 관점에서 정립된 것으로서, 부분적으로 '프랑스'행정
 법상의 역무과실(faute de service)에 접근하고 있는 과실관념이다.
   4) 위법성과 과실을 통하하여 일원적 관념으로 보려는  견해가 있다. 이것은 민법의 불
 법행위론에서 먼저 주창된 것으로서, 이 이론에 의하면 위법성과  과실 중의 어느 하나가 
 입증되면, 다른 요건은 당연히 인정된다고 보는 것이다.
   (3) 결어
   과실관념을 가능한 한 객관적으로 파악하려는 위의 여러 시도는 긍정적으로 평가되어야 
 할 것이다. 그러나 위의 여러 견해 중, 제4의 견해를 제외하면, 이들 이론은 국가배상법상
 의 과실관념도 민법의 그것과 같이 주관적 관념임을 전제로 하고 있다는 점에서 공통적이
 다.
   그러나 국가배상법의 과실관념을 민법상의 과실과 같은 관념으로 파악하여야 할 필연적 
 이유는 없다고 본다. 국가배상책임은  조직체롯의 국가기관의 작용으로  인하여 사인에게 
 발생한 손해에 대한 책임인바, 이 경우는 기관의 작용이 문제된다는 점에서 보면, 그 책임
 이 과실책임이라고 하더라도 그 과실관념은 자연인의 행위에 있어서와 같이 주관적, 도의
 적 책임요건으로 파악할 것은 아니고, 오히려 객관적 관념으로 파악하는 것이 합리적이라
 고 본다. 
   이러한 관점에서 본조의 과실은  '국가 등의 행정주체의 작용이  정당적 수준에 미달한 
 상태'라고 해석하여야 할 것으로 본다. 보다 간단히 표현하면, 본조의 과실은 객관적 관념
 으로서의 '국가작용의 흠'을 지칭하는 것으로 본다.
   6. 손해의 발생
   손해란 법익침해의 결과로서 나타난 불이익을 의미하는 것으로, 적극적 손해, 소극적 손
 해(정당한 예기이익의 상실), 재산적 손해, 생명, 신체적 손해 또는 정신적 손해 등을 모두 
 포함한다. 또한 가해행위와 손해와의 사이에는 인과관계가 인정될 수 있어야 한다.
     나. 손해책임                                 
   상술한 요건이 갖추어지면 국가 또는 지방자치단체는 배상책임을 진다.
   1. 배상책임자
   (1) 국가 또는 지방자치단체
   배상책임자는 위법한 직무행위를 한 공무원이 소속된  국가 또 지방자치단체이다. 헌법
 은 '국가 또는 공공단체'로 규정하고 있으나, 국가배상법은  국가 또는 지방자치단체로 한
 정하고, 지방자치단체 이외의 공공단체(공공조합, 영조물법인)의  배상책임은 민법에 맡기
 고 있다.
   (2) 공무원의 선임, 감독자와 비용부담자가 다른 경우
   가해행위를 한 공무원의 선임, 감독자와 비용부담자가 다른 때에는, 그 비용을 부담하는 
 자도 배상책임을 진다. 국영공비사업 또는 지방공무원이  국가사무를 처리하는 경우 등이 
 그것이다. 이러한 경우 배상책임자가 누구인가에 대하여는 종래 견해가 갈리고  있었던바, 
 국가배상법은 피해자 구제라는 관점에서,  피해자가 양자 중 택일하여  배상청구를 할 수 
 있도록 규정한 것이다. 이 경우 손해를 배상한 자는 내부관계에서 그 손해를 배상할 책임
 이 있는 자에게 구상할 수 있다. 이때 내부적으로 손해를  배상할 책임이 있는 자는 공무
 원의 선임, 감독자라고 보는 것이 일반적 견해이다.
   2. 손해배상액
   (1) 배상기준
   배상액은 민법상의 불법행위로 인한 손해배상의 경우와 같아. 가해행위와 상당인과관계
 에 있는 모든 손해를 정당한 가격으로 환산한 가액이어야 한다.
   국가배상법은, 종래 생명, 신체에 대한  침해의 경우에는 배상액의 산정이 매우  어려운 
 까닭에 사안에 따라 균형을 잃을 우려가 있으므로, 그 배상기준을 정하고 있었다.  이어서 
 1980년의 법개정에서는 다시 물건의 멸실. 훼손으로 인한 손해의  배상기준과 그 밖의 손
 해에 대한 배상기준을 규정함으로써, 현재는 모든 손해에 대하여 배상기준이 규정되어 있
 다. 그리고 생명, 신체에 대한 침해로 인한 유족배상,  장해배상 및 장래에 필요한 요양액 
 등을 일시에 청구하는 경우에는 복할인법('라이프니츠'식)에  의하여 중간이자를 공제하도
 록 하고 있었다.
   이에 대하여 민법상의 불법행위로 인한  배상액 산정의 경우, 법원은 단할인법('호프만'
 식)에 의하여 중간이자를 공제하고 있다.
   복할인법에 의하여 중간이자를 공제하는 경우에는 단할인법에 의하는 경우에 비하여 그 
 중간이자액이 높아지는 결과, 이 방법이 피해자에 불리한 것임은 물론이다.  본질적으로는 
 불법행위로 인한 손해배상액의 결정에 있어 행정상의 불법행위로 인한 경우에는 민사상의 
 불법행위로 인한 경우에 비하여 그 피해자에 대하여 불리하게 이를 산정하여야 할 합리적
 인 이유는 없다 할 것이다. 그러한 점에서는 복할인법을  규정하고 있던 종래의 국가배상
 법의 관계규정에는 문제점이 있는 것이었다. 그에 따라서 국가배상법과 그 시행령을 개정
 하여 국가배상법에 의한 중간이자의 공제의 경우에도 단할인법으로 하도록 하였다.
   (2) 배상기준의 성격
   위의 '배상기준'이 단지 하나의 기준만을 정한 것인지, 아니면  그 기준을 초과할 수 없
 는 배상액의 상한을 설정한 것인지에 대하여는 견해가 갈리고 있다.
   1) 기준액설
   이 견해에 의하면 국가배상법  제3조상의 배상기준은 단순한 기준에  불과하며, 구체적 
 사안에 따라서는 배상액을 증감할 수도 있다고 본다. 이것이 다수설이다.
   대법원도,
   "손해배상기준은 배상심의회의 배상금지급기준을 정함에 있어서 하나의 기준이 되는 것  
   에 지나지 아니하는 것으로, 이로써 손해배상액의 상한을 제한한 것으로는 볼 수 없다"
 라고 하고 있다.
   2) 한정액설
   이 견해는, 국가배상법 제3조상의 배상기준규정은 배상액의  상한을 규정한 제한규정이
 라고 본다. 그 논거로서는, ((A)) 동조의 배상기준은 배상의 범위를 객관적으로 명백히 하
 여 당사자 사이에 분쟁의 소지를 없애기 위한 것이고, ((B)) 배상의 범위를 법정화한 것은 
 곧 그에 기한 배상액의 산정을 요구한 것이라고 보아야 하기 때문이라고 하고 있다.
   3) 결어
   국가배상법이 배상기준을 정하고 있는  것은, 배상액을 한정하여  국고지출을 줄이려는 
 데에 의도가 있었던 것인지도 모른다. 그러나 이 기준을 한정적인 것으로 보는  경우에는, 
 민법상의 불법행위책임에 따른 배상에 비하여 피해자에게 불리한 결과로 되어 형평을  잃
 게 되며, 그것은 또한 '정당한 배상'을 규정한 헌법 제29조에도 반하는 것이라  할 것이다. 
 따라서 기준액설이 타당하다고 할 것이다.
   3. 군인 등에 대한 특례
   공무원은 국가배상법상 가해자의 지위에 설 수도 있으나, 또한 공무집행과 관련된 피해
 자가 될 수도 있는 것으로서,  이 경우는 국가배상법에 따라 배상을  받는 것이 원칙이라 
 할 것이다. 그러나 헌법과 국가배상법은 공무원 중에서 군인, 군무원,  경찰공무원, 향토예
 비군에 대하여는 특례를 인정하여, 이들이 a) 전투, 훈련 기타 직무수행과 관련하거나, b) 
 국방 또는 치안유지의 목적상 사용하는 시설 및 자동차, 군함, 비행기 등의 운반기구 안에
 서 전사, 순직 또는 공상을 입은 경우에는, 다른  법령의 규정에 의한 재해보상금, 유족년
 금, 상이연금 등을 받을 수 있는 때에는 국가배상법과 민법에 의한 손해배상을 청구할 수 
 없도록 하고 있다.
   이러한 특례는 위험성이 높은 직무종사자에는 사회보장적 보상제도를 별도로 마련하고, 
 그와 경합되는 이중배상청구를 배제하려는 것이  그 취지라고 보고 있다.  그러나 적어도 
 사회보장적 보상과 불법행위로 인한 배상은 그 성질을 달리 하는 것이라는 점에서는 이론
 적으로는 이중배상의 문제가 반드시 제기되는 것은 아니라 할 것이다.
   그러한 점에서는 군인 등에 대하여만  국가배상청구권을 제한하는 것은 헌법  제11조의 
 평등원칙에 반한다고 할 것이나, 이러한 제한을 헌법 자체가 규정하고 있으므로, 형식적으
 로는 위헌의 문제는 제기되지 아니한다고 본다.
   4. 배상청구권의 양도, 압류금지
   생명, 신체의 침해에 대한 배상청구권은 이를 양도하거나 압류하지 못한다. 이것은 배상
 금청구권자를 보호하기 위한 것이다.
     다. 배상책임의 성질
   국가배상법 제2조의 의한 국가 또는 지방자치단체의 배상책임의 성질에 관하여는  견해
 가 갈리고 있다.
   1. 대위책임설
   이 설에서는 동조의 책임은 국가 자신의 책임은 아니고,  원래 공무원의 책임을 국가가 
 대신하여 지는 대위책임이라고 본다.
   이 설에 의하면, 국가는 자신의 책임이 아닌 데도  공무원을 대신하여 피해자에게 배상
 하였으므로, 국가가 공무원에게 구상할 수 있게 됨은 물론이다. 그러나, 국가배상법 제2조
 는 공무원에게 고의, 중과실이 있는 경우에만 구상할 수 있다고 규정하고 있는바,  그것은 
 공무원의 집무의욕의 저하와 중무정체를 방지하기 위한 입법정책적 고려에 기한 것이라고 
 한다.
   피해자가 국가와 공무원의 양자에 대하여 선택적으로 배상을 청구할 수 있는가의  문제
 에 대하여는, 대위책임설의 당연한 귀결로서 이를 부인하고, 피해자는 다만 국가에 대해서
 만 배상을 청구할 수 있다고 본다.
   대위책임설에 의하면, 원래 공무원 개인의 책임을 국가가 대신하여 진다는 논리의 당연
 한 귀결로서, 국가배상법 제2조의 '과실'은 공무원 개인에 관해서 판단되어야 하는 주관적 
 관념으로 해석할 수밖에 없다고 한다. 따라서 이른바 '위법, 무과실'의  경우에 배상책임이 
 부인된다는 부정적 현상이 발생이 불가피하게 된다는 문제가 있다.
   2. 자기책임설
   이 설은 다시 전통적 견해와 위험책임설적 견해로 갈리고 있다.
   (1) 전통적 견해
   이 견해는, 국가배상법 제2조상의  국각의 배상책임은 공무원의 책임을  대신하여 지는 
 것이 아니라, 기관(공무원)의 행위라는 형식을 통하여 국가가 직접 부담하는 자기책임으로
 서, 민법상의 불법행위책임에 해당한다고 본다.
   이러한 자기책임설에서 보면, 국가의 배상책임과 공무원 개인의 책임은 상호 무관한 것
 으로서 양립될 수 있으므로, 피해자는 선택적 청구권을 가지는 것으로 본다.
   이 경우 공무원은 경과실의 경우에도 민사상의 책임을 진다는 견해가 있다(전부긍정설). 
 그러나 경과실의 경우에는 공무원의 면책을 규정한 국가배상법 제2조 제2항의 입법취지를 
 고려하여, 공무원 개인에 대한 배상청구는 고의, 중과실의 경우에만 가능한 것으로 해석하
 여야 한다는 견해도 있다(부분긍정설). 즉, 전설에 의하면 피해자가 공무원 개인을 상대로 
 배상을 청구하는 경우에는 민법 규정에 따라 경과실의 경우에도  책임을 지게 되나, 이러
 한 결과는 공무원의 경과실에 대해서는 면책을 규정하고 있는 국가배상법 제2조와 균형이 
 맞지 않게 되는 까닭에, 후설은  이러한 문제점을 감안하여, 공무원의 민사상  배상책임도 
 고의, 중과실의 경우에만 인정되어야 한다고 한다. 그러나 국가배상법상 경과실의  경우에 
 공무원의 책임이 면제된다고 하여, 민법상 공무원의 책임에 있어서도 명문의 규정에 불구
 하고 경과실의 경우는 면책된다고 해석할 수 있는 구체적 근거는 없는 것이 아닌가 한다.
   (2) 위험책임설적 견해
   이 설은 공무원의 직무집행행위는 국민에게 손해를 야기할 위험성을 내포하고 있고, 또
 한 그것은 행정기관의 지위에서 행해지는 것이므로, 그로 인한  손해에 대한 책임은 국가
 의 자기책임으로 보아야 한다는 것이다. 이러한  위험책임설적 견해는 국가배상법의 장래
 의 발전방향을 제시하고 있다는 점에서 그  의의가 크다고 본다. 그러나 이 설에  의하면, 
 공무원의 행위가 적법, 무과실인 경우에도 국가책임은 인정될 수 있다고 할 것인바,  이는 
 위법, 과실을 그 성립요건으로  하고 있는 행정상 손해배상에  관한 이론으로서는 문제가 
 있다.
   3. 중간설
   이 설은 국가의 배상책임을 공무원의 위법행위가 경과실에 기한 것인때에는 자기책임으
 로, 고의, 중과실에 기한 것인 때에는 대위책임으로  본다. 이러한 중간설에서는 피해자의 
 선택적 청구권은 인정되지 않는 것으로 본다.
   구상권에 관하여서는, 경과실의 경우 배상책임이 국가의 자기책임이므로 공무원에 대한 
 국가의 구상권은 인정되지 않는 것으로 보나, 고의, 중과실의 경우 국가는 공무원을  대신
 하여 책임을 지는 것이므로 공무원에 대하여 당연히 구상할 수 있다고 본다. 따라서 중간
 설에 의하면, 경과실의 경우에 공무원의 면책에 대한 논리적 근거가 제시될 수 있다. 그러
 나 현대에 이르러 국가가 주권면책특권을 포기한 소산이 곧 국가배상책임인 이상, 적어도 
 원칙론으로서는 공무원의 고의, 중과실에  기한 국가의 책임도  자기책임으로 파악하여야 
 할 것으로 본다.
   4. 결어-절충설
   공무원은 국가기관의 지위에서 행위하는 것이므로, 그 효과는 국가에 귀속된다.  그러므
 로 공무원의 직무수행행위에 통상 얘기할 수 있는 흠결이 있고, 그러한 행위에 의하여 개
 인에게 손해가 발생한 경우에도, 그것은 기관의 행위로서 그  행위의 효과는 국가에 귀속
 되어 국가가 배상책임을 지는 것이다.
   그러나 그 흠결의 정도가 중대한 것이거나 또는 순전히 사적 이익의 추구 등에 기인한 
 것인 때에는, 당해 행위는 이미 기관행위로서의 지위를 상실한 것이라 할 것이다.  따라서 
 공무원의 위법행위가 고의, 중과실에 기인한 것인 때에는 공무원 개인의 책임만이 문제되
 는 것이다.
   그러나 공무원의 고의, 중과실에  기한 불법행위도 그것이 직무와  전혀 무관하지 않은 
 한 직무행위로서의 외형을 갖추게 되므로, 피해자와의  관계에서는 당해 행위도 국가기관
 행위로 인정하여 국가책임을 인정할 수 있을 것이다. 이는  피해자 구제에 만전을 기한다
 는 측면에서도 바람직한 것이다. 이러한 두 가지 논거에 기하여 고의, 중과실에 기한 공무
 원의 불법행위에 있어서도 국가는 피해자에 대하여 일정의 자기책임을 지는 것이다. 따라
 서 이 경우 피해자는 국가 또는 공무원에 대하여 선택적으로 배상청구를 할 수 있는 것이
 다.
   그러나 이것이 당해 행위의 성질 자체를 변질시키는 것은  아닌 것으로서, 당해 행위는 
 본질적으로 공무원 개인의 불법행위인 것이다. 따라서  국가는 피해자와의 관계에서는 일
 종의 자기책임을 지는 것이나 내용적으로는  공무원 개인의 불법행위책임에 대한  배상을 
 하는 것으로서, 그 결과 피해자가 국가에 대하여 배상을 청구한 때에는 국가는 당연히 당
 해 공무원에게 구상할 수 있게 되는 것이다.
   상술한 바를 요약하면 다음과 같다. 경과실의 경우는 국가의 배상책임은  자기책임이다. 
 고의, 중과실의 경우의 배상책임은 원칙적으로는 공무원 개인의 책임이나, 당해 행위가 직
 무행위로서 외형을 갖추고 있는 한, 피해자의 구제를 위하여   피해자와의 관계에서는 국
 가가 일종의 자기책임을 지는 것이다. 따라서 이 경우 피해자는 선택적 청구권을  가지며, 
 국가가 손해를 배상한 경우에 국가는  공무원에 대하여 구상할 수 있게  되는 것이다. 이 
 문제는 판례상으로는 공무원의 개인의 배상책임의 인정 여부의 문제로 제기되고 있다. 이
 에 관한 대법원의 판례에는 공무원의 직무상 불법행위로 국민에게 손해를 가한  경우에는 
 그 귀책사유의 정도에 관계없이 공무원 개인도 손해배상책임을 진다고 하는 판결례와  그 
 반대로 공무원 개인은 손해배상책임을 지지 않는다는 판결례가 병재하고 있었던 바, 이러
 한 현상이 합리적이 아닌 것임은 물론이다. 따라서 대법원은 1996.2.15 선고 95다38677 전
 원합의체판결에 의하여, 종래의 상치적  판례를 정리하여, 공무원이 경과실만이  인정되는 
 경우에는 국가 또는 지방자치단체가 그 손해배상책임을 부담하나, 고의, 중과실이 있는 경
 우에는 국가 등이 손해배상책임을 부담하는 외에 공무원 개인도 또한 배상책임을  진다고 
 선언하였다. 다음에 이 판결의 주요 부분을 인용하여 둔다.
   "국가배상법의 입법취지는 국가 등에게 선임, 감독상의 과실 여부에 불구하고 손해배상  
   책임을 부담시켜 국민의 재산권을 보장하되,  공무원이 직무를 수행함에 있어 경과실로  
   타인에게 손해를 입힌 경우에는 그 직무수행상 통상 예기할 수 있는 흠이 있는 것에 불  
   과하므로 이러한 공무원의 행위는 여전히  국가 등의 행위로 보아 그로  인하여 발생한   
   손해에 대한 배상책임도 전적으로 국가 등에만 귀속시키고 공무원 개인에게  그로 인한  
   책임을 부담시키지 아니하고, 반면에 공무원의 위법행위가 거의, 중과실에  기한 경우에  
   는 비록 그 행위가 그의 직무와 관련된 것이라고 하더라도 위와 같은 행위는 그 본질에  
   있어 기관행위로서의 품격을 상실하여 국가 등에게 그 책임을 귀속시킬 수 없으므로 공  
   무원 개인에게 불법행위로 인한 손해배상책임을  부담시키되, 다만 이러한 경우에도 그  
   행위의 외관을 객관적으로 관찰하여 공무원의 직무수행으로 보여질 때에는 피해자인 국  
   민을 두텁게 보호하기 위하여 국가 등이 공무원 개인과 중첩적으로  배상책임을 부담하  
   되, 국가 등이 배상책임을 지는 경우에는 공무원  개인에게 구상할 수 있도록 함으로써  
   궁극적으로 그 책임이 공무원에게 귀속되도록 하려는 것이라고 봄이 합당할 것"이다.
     제 3 항 영조물의 설치, 관리상의 하자로 인한 손해배상
   국가배상법은 "도로, 하천 기타 공공의 영조물의 설치 또는 영리에 하자가 있기 때문에 
 타인에게 손해를 발생하게 하였을 때에는 국가 또는 지방자치단체는 그 손해를  배상하여
 야 한다"고 하고, "제1항의 경우에 손해의 원인에 대하여 책임을 질 자가 따로 있을 때에
 는 국가 또는 지방자치단체는 그 자에 대하여 구상할 수 있다"고 규정하고 있다.
   본조는 민법 제758조에 상응하는 것이나, 점유자의 면책규정을 두고 있지 않고, 그 대상
 이 공작물에 한정되지 않는다는 점에서 차이가 있다.
   본조는 제2조와는 달리, 과실을 배상책임의 요건으로 하고 있지 않는다는 점에서,  통설
 은 이를 무과실책임으로 보고 있다. 그러나 설치, 관리상의 하자를 요한다는 점에서, 본조
 의 책임을 엄격한 의미의 또는 절대적인 무과실책임으로 볼 수는 없을 것이다.
     가. 배상책임의 요건
   1. 공공의 영조물
   본조의 영조물은 인적, 물적 종합시설이라는 본래적 의미의 영조물이 아니라, 국가나 공
 공단체 등의 행정주체에 의하여 공공목적에 제공된 유체물, 즉 공물을 말한다. 따라서  인
 공공물(도로, 수도, 하수도, 제방, 관공청사, 병원 등)과  자연공물(하천, 호소, 해빈 등) 및 
 동산(자동차 , 항공기, 총기 등)과 동물(경찰견 등) 등이 이에 포함된다. 따라서 본조는 그 
 대상이 공작물에 한정되지 않는다는 점에서 민법 제758조에 비하여 적용범위가 넓다.
   그러나 국공유재산이라도 행정목적에 직접 제공되지 않은 잡종재산으로 인한  손해에는 
 본조가 아니라 민법 제758조가 적용된다.
   자연공물이 본조의 영조물에 포함되는가에 대하여는, 특히 설치, 영리의 관념과  관련하
 여 의문이 제기될 수 있을 것이다.
   2. 설치 또는 관리의 하자
   (1) 의의
   본조에서 '영조물의 설치 또는 관리의 하자'라 함은 영조물이 통상 갖추어야 할  안전성
 을 결여한 것을 말하는 것으로,  이러한 안정성을 결여가 설치단계의 것이든,  관리단계의 
 것이든지를 불문한다. 이러한 하자의 유무는 당해 영조물의 구조, 용법, 장소적 환경, 이용
 상황 등의 여러 사정을 종합적으로 참작하여 개별적, 구체적으로 판단하여야 할 것이다.
   그러나 안정성의 결여상태 여부의 결정에 있어 관리자의 귀책사유도 고려되어야 하는가
 에 대하여는 견해가 갈리고 있다.
   1) 객관설
   이 설에 의하면, 영조물의 하자의 유무는 객관적으로 판단되어야 할 것으로, 하자  발생
 에 있어 관리자의 과실의 유무는 문제되지 아니한다고 본다.  이것이 종래의 통설이고 또
 한 판례의 입장이었다.
   대법원은,
   "영조물 설치의 하자라 함은 영조물의 축조에 불완전한 점이 있어 영조물  자체가 통상  
   갖추어야 할 안전성을 갖추지 못한 상태에 있음을 말한다 할 것이고, 또 영조물 설치의  
   하자의 유무는 객관적 견지에서 본  안전성의 문제이고, 재정사정(은)...안전성을 요구하  
   는데 대한 정도 문제로서 참작사유에는 해당할지언정 안전성을 결정지을 절대적 요건이  
   되지 못한다"
 라고 하였다.
   객관설에 의하면, 영조물에 일단 흠결이 있어 손해가 발생한 경우, 국가는 그  과실이나 
 재정력과는 무관하게 배상책임을 지게 되므로, 피해자 구제라는 관점에서는 이 설이 바람
 직한 견해라 할 수 있다.
   2) 의무위반설
   이 설은, 영조물의 설치, 관리의 하자를 관리자의 영조물에 대한 안전확보의무위반 내지
 는 사고방지의무위반에 기인한 물적 위험상태로 본다. 이  설은 국가배상법 제5조에 기한 
 국가 등의 배상책임은 순수한 결과책임 또는 절대적 무과실책임이 아니고, 적어도 하자의 
 존재를 그 요건으로 하고 있다는 점에서, 하자 발생에  있어 어떠한 의미에서든지 관리자
 의 주관적 귀책사유가 있어야 한다는 인식을 그 배경으로 하고 있다.
   의무위반설은 (객관설적 입장으로부터) 위와 같이 하자의 판단에 주관적 요소를 도입하
 는 것은 피해자 구제의 관점에서 바람직하지 않다는 비판을  받고 있다. 그러나 의무위반
 설에 서면서도 관리자의 안전확보의무를 고도화, 객관화된 의무로 파악할 경우, 위의 문제
 점은 실질적으로 해소될 수 있다고 본다.
   3) 절충설
   객관설은 무과실책임적 관점에서 국가배상법 제5조상의 하자의 관념을 물건에 객관적으
 로 안정성이 결여되어 있는 상태로 파악함으로써 국민의 권리구제를 두텁게 하는  측면이 
 있는 것이 사실이다. 그러나 이  설에 의하여도 물 자체에 결함이  없는 경우에는 동조에 
 따라 국가 등의 배상책임을 인정할 수는 없는 것이다. 예컨대 농무라든가 강뢰 등의 자연
 현상으로 인하여 도로상에서 사고가  발생한 경우에 있어서, 당해  도로가 통상 갖추어야 
 할 안전성을 갖추고 있었던 경우에는, 그 관리자가 기상상태에  관한 정보 등을 통보하는 
 등의 방법으로 적절한 사고의 예방조치를 취하지 아니하였다고 하여도, 국가배상법 제5조
 에 따라 국가의 배상책임을 인정할 수는 없게 되는 것이다. 이러한 경우에 대하여는 일본
 에서는 물적 결함상태와는 별도로 공물관리자의 관리행위의 과오를(이러한 과오는 국가배
 상법 제5조와 관련된 것이라는 점에서 그에 있어서는 과실 유무는 문제되지 아니하는 것
 으로 되고 있다) 영조물의 관리상의  하자로 파악함으로써 권리구제의 범위를  확대한 몇 
 가지 판례가 있다. 예컨대 수문관리자가 수문을 적시에 폐문하지  아니한 결과 일수로 인
 하여 인근주민에 피해가 발생한 경우나, 도로관리자가 우기에 산사태 등 도로통행에의 위
 험사태를 적정하게 예측하지 못하여 마땅히하여야  할 도로통행금지 조치 등을  태만히한 
 경우에는, 수문이나 도로 등의 공물 자체의 하자 외에도  그 관리자의 행위책임의 위반도 
 국가배상법 제5조상의 영조물의 관리상의 하자로  보아 그에 따른 손해에 대하여는  국가 
 등의 배상책임을 인정하였던 것이다.
   이처럼 국가배상법 제5조상의 하자를 그 물적 결함상태뿐만  아니라, 그 관리자의 관리
 행위의 과오도 그에 포함시켜 이해하는 입장을 절충설이라고 하고 있다. 이러한 절충설에 
 의하면, 공물과 관련하여 손해가 발생한 경우에는 그것이 당해  공물의 물적 결함에 기인
 한 것인지, 관리자의 관리행위의  과오에 기인한 것인지를 불문하고  국가배상법 제5조에 
 의하여 해결될 수 있을 것이다. 또한 자연재해에 대하여도 관리자의 안전관리에의 대응이 
 불충분한 것이었다면 동조에 의한 구제가 가능하게 된다고 할 것이다.
   4) 학설의 구체적 검토 및 결어
   위의 세 가지 견해 중에서 객관설과 (주관설이라고  할) 의무위반설은 적어도 외형적으
 로는 기본적 대립을 보이고 있다. 의무위반설은  하자의 판단에 있어 안전확보의무위반이
 라는 주관적 요소를 도입하고 있다는 점에서 보면, 객관설에 비하여 피해자구제의 측면에
 서 바람직하지 않은 것으로 볼 수도 있다. 그러나 실제로도 그러할 것인가는 구체적 검토
 를 요한다고 본다.
   객관설에 의하면, 하자의 유무는 객관적 판단의  문제이므로 객관적으로 보아 영조물의 
 설치 또는 관리에 통상적으로 요구되는 정도의 안전성이 결여되어 있으면 하자가 있는 것
 으로 되고, 그러한 하자 발생에 있어 관리자의 의무위반 여부는 문제되지 않는다. 예컨대, 
 도로상의 안전표지판이 없어 사고가 발생한 경우에 있어, 안전표지판이 없었다는 것은 영
 조물의 관리에 객관적인 불완전성이 있었던 것이므로 당연히 하자가 있는 것으로  인정되
 고, 그러한 불완전성의 발생원인이나 그를 시정할 수 있는  시간적 여유가 있었는지의 여
 부는 고려할 필요가 없는 것이다.
   이와 관련하여서 당해 문제에 대하여 매우 시사적인 일본의 최고재판소의 두 판례를 살
 펴보기로 한다.
   도로관리자가 설치한 적색등표주가 넘어져 있었기 때문에 야간에 도로공사 현장에서 교
 통사고가 발생한 사건에서, 최고재판소는 이 적색등표주는  사고 직전에 선행차량에 의하
 여 넘어진 것이고, 관리자가 이를 원상으로 복구하여 안전성을 회복시키는 것은 시간적으
 로 불가능한 것이었으므로 도로관리에 하자가 있었다고는 볼 수 없다고 판시하였다. 그러
 나 고장난 차를 87시간 동안 국도에 방치한 결과  발생한 사고에서는, 도로관리상의 하자
 가 있는 것으로 인정한 바 있다.
   의무위반설의 입장에서 보면, 위의 첫 번재 사안의 경우, 원상복구를 위한 시간적  여유
 가 없었다는 것은 안전확보의무위반이  없었던 것이므로, 도로관리상의  하자는 부인되는 
 것이다. 다만 객관설에 서면서도 당해 사건에서는 사실상 원상복구를 위한 시간적 여유가 
 없었다는 점에서, 시간적 불가항력에 기하여 배상책임이 면책된 것으로 보아야 한다는 견
 해가 있다.
   이에 대하여 "객관설의 본래의 입장에서는, 적색등표주가 넘어진 채로 방치되어 있었던 
 상태는 도로에 통상 갖추어야 할 안전성이 결여되어 있었던  것이므로, 곧 하자가 있었던 
 것으로 보아야 할 것이며, 그것이 제3자의  행위에 기인한 것이고, 또한 원상으로  복구할 
 시간적 여유가 없었다고 하더라도,  그것이 도로관리자의 책임을 부인할  수 있는 사유는 
 되지 아니한다"고 보는 반대  견해도 있다. 일본에서는 객관설이  통설, 판례이다. 그러나 
 판례는 하자 유무의 판정에 있어서 전적으로  객관적 관점만을 기준으로 하는 것은  아니
 고, 그 발생원인이나 원상복구에 필요한 시간적 여유의 유무 등을 고려하고 있는바,  이러
 한 판례의 입장은 객관설을 취하는 학자들에 의하여도 상당히 지지되고 있는 것으로 보인
 다. 
   주관설인 의무위반설에 있어서의 안전확보의무는 고도화, 객관화된 의무를 그 내용으로 
 하고 있다는 점에서는, 이 설과 객관설의 실질적 차이는 거의 없고 양자의 대립은 기본적
 으로는 원칙론적 차원의 것에 그치는 것이라 할 수 있다.
   이와 관련하여서 고속도로에 방치되어 있던 타이어에 트럭 앞바퀴가 걸려 사고가  발생
 한 사건에서 한국도로공사의 손해배상책임을 인정한 원심을 파기환송한 우리 대법원의 다
 음의 판결례는 주목할 만한 것이다.
   "공작물인 도로의 시설보존상의 하자는 도로의 위치 등 장소적인 조건, 도로의 구조, 교  
   통량, 사고시에 있어서의 교통사정 등 도로의 이용상황과  그 본래의 이용목적 등 제반  
   사정과 물적 결함의 위치, 형상 등을 종합적으로 판단하여야 할 것인바, 도로의 설치 후  
   제3자의 행위에 의하여 그 본래의 목적인 통행상의 안전에 결함이 발생된 경우에는  도  
   로에 그와 같은 결함이 있다는 것만으로는 성급하게 도로의 보존상  하자를 인정하여서  
   는 안되고, 당해 도로의 구조, 장소적 환경과 이용상황 등 제반사정을 종합하여 그와 같  
   은 결함을 제거하여 원상을  복수할 수 있는 데도 이를  방치한 것인지 여부를 개별적,   
   구체적으로 심리하여 하자의 유무를 판단하여야 할 것이다.
   (이 사건에서) 피고에게 도로의 보존상 하자로 인한 손해배상책임을 인정하기 위하여는  
   도로의 타이어가 떨어져 있어 고속으로 주행하는 차량의 통행에 안전상의  결함이 있다  
   는 것만으로 족하지 않고, 관리자인 피고가 사고 발생 전 다른 차량 등 제3자의 행위에  
   의하여 야기된 도로의 안전상의 결함을 미리 발견하고 이를 제거하여 차량의 안전한 통  
   행상태로 회복하도록 하는 방호조치를 취할 수 있음에도 이를 취하지  아니하고 방치한  
   경우에 책임이 인정된다 할 것이다. 다시 말하자면 도로의 안전상의 결함이 객관적으로  
   보아 시간적, 장소적으로 피고의 관리행위가 미칠 수  없는 상황 아래에 있는 경우에는  
   관리상의 하자를 인정할 수 없는 것이다"
   위의 판결례는 한국도로공사의 배상책임에 관한 것으로,  내용적으로는 국가배상법 제5
 조가 아니라, 민법 제758조가 적용된 것이었다. 그러나 이 사건에서의 쟁점은 공물인 도로
 의 시설보존상의 하자 여부가 문제 되었다는 점에서, 이 판결례를 소개한 것이다.
   대법원은 국도에서 발생한 사고에 따른 손해배상청구사건에서도 기본적으로 같은  취지
 의 판단을 하고 있다. 즉 대법원은,
   "도로의 설치 또는 관리의 하자는 도로의 위치 등 장소적인 조건, 도로의 구조, 교통량,  
   사고시에 있어서의 교통사정 등 도로의 이용상황, 그  본래의 이용목적 등 제반 사정과  
   물적 결함의 위치, 형상 등을 종합적으로 고려하여 사회통념에 따라 구체적으로 판단하  
   여야 할 것인바, 도로의 설치 후 제3자의 행위에 의하여 그 본래의 목적인 통행상의 안  
   전에 결함이 발생한 경우에는 도로에 그와 같은 결함이 있다는 것만으로는 성급하게 도  
   로의 보존상 하자를 인정하여서는  안되고, 당해 도로의 구조, 장소적  환경과 이용상황   
   등 제반 사정을 종합하여 그와 같은 결함을 제거하여 원상으로 복구할 수 있는 데도 이  
   를 방치한 것인지 여부를 개별적, 구체적으로 심리하여 판단하여야 한다"
 라고 판시하고 있다. 이 사건은 국도에서 운행하던 차량에 의해 도로에 방치되어 있는 쇠
 파이프가 튕겨 그 반대편 차선에서 운행하던 차량의 운전수에 인명사고가 발생한  것이었
 던바, 대법원은 당해 사건의 발생 30분전쯤에 행한 당해  도로의 점검시에는 이 쇠파이프
 가 없었다는 점을 적시하면서, 넓은 국도에서 더 짧은  간격으로 도로를 순찰하면서 낙하
 물을 제거하는 것은 현실적으로 불가능하다고 보아, 이 사건에서는 도로의 설치, 관리상의 
 하자의 존재를 부인하고 그에 따라 국가의 배상책임도 부인하였다.
   국가배상법 제5조상의 책임은 절대적 무과실책임 또는 결과책임은 아니라는 점에서  볼 
 때, 영조물에 안전성이 결여되어  있는지 여부의 판단에 있어서는  그 관리주체가 손해를 
 방지할 수 있었던 것으로 인정될 수 있는 한도 여하가 문제되지 않을 수 없다. 따라서 그 
 판단에 있어서는 기대가능성이라는 주관적 요소가 어느 정도 개입되는 것은 불가피하다고 
 할 것이다. 그러나 여기서의 주관적 요소의 고려나  판단을 국가배상법 제2조상의 경우와 
 같이 공무원의 주관적 고의, 과실 유무에 관한 것은 아니고, 행정활동 전체로서  어디까지 
 손해방지의무를 질 것인가라는 보다 객관적 수준에 그치는 것이라 할 것이다.
   그에 따라 영조물에 불완전성이 있다는 객관적 사실 그  자체만으로 그 설치, 관리상의 
 하자가 있는 것으로 인정될 수 있는 경우가 있겠으나, 하자 유무의 판단에 있어서는 당해 
 영조물의 불완전성이라는 객과적 사실외에도 당해 영조물의 설치, 관리와 관련된 위의 여
 러 소여여건이나 기타 기술적, 재정적, 사회적 여건 등을 종합적으로 고려함으로써 비로소 
 그 하자 유무를 판정할 수 있는 경우도 있을 것이다.
   상술한 바를 종합하면, 객관설과 의무위반설은 그 외형적 차이에도 불고하고, 하자 유무
 의 판정에 있어서 실질적 격차는 그리 크지 않다고 할  수 있을 것이다. 왜냐하면 의무위
 반설에 있어서의 안전확보의무는 고도화, 객관화된 의무를 내용으로 하기 때문이다.  따라
 서 양설의 대립은 오히려 원칙론적 차원의 것이라 할 것이다.
   국가배상법 제5조상의 배상책임도 손실보상이 아니라 손해배상책임이라는 점을  감안하
 면, 제2조상의 배상책임과 마찬가지로 본질적으로 과실책임으로  파악하고 있는 의무위반
 설이 논리적으로 보다 타당한 것으로 보인다.
   (2) 하자의 일응추정이론
   영조물의 설치, 관리상의 하자의 입증책임은 원칙적으로 원고가 지는 것이나, 그 입증이 
 매우 어려운 경우가 적지 않다. 따라서 피해자구제의 관점에서, 사고가 발생하면 일응  하
 자의 존재가 추정되고, 영조물 관리자로서의 국가 등이 하자  없었음을 입증하지 않는 한 
 배상책임을 지게 된다고 하는 이론이 이른바 '하자의  일응추정이론'이다. 이 이론은 일본
 에서 학설상 주장되고 있는 것이나, 이를 수용한 판례는 없는 것으로 보인다.
   우리나라에서의 영조물의 설치, 관리상의 하자에  기인한 배상책임에 해당하는 '프랑스'
 의 공토목공사로 인한 배상책임은 과실책임주의에 입각하고 있는데, 여기에서는 내용적으
 로 과실추정원칙이 적용되고 있는바, 이를 '공공시설의 정당유지상의  흠결이론'이라 한다. 
 이 이론에 의　면, 사고가 발생하면 공공시설의 정당유지상의 흠결, 즉 과실이 있는  것으
 로 추정되고, 그 반대사실의 입증책임은 국가에 있는 것으로 되어 있다. 그러나 이러한 입
 증책임의 전환원리는 내용적으로는 제한되고 있다. 즉 a) 손해발생의 원인인 하자는 충분
 히 특징적인 것이어야 하고, b) 일응 흠결이  있는 경우에도 관리자에는 이를 원상복구할 
 충분한 시간이 주어져야 한다는 것이다.
   3. 손해의 발생
   영조물의 설치, 관리상의 하자로 인하여  손해가 발생하여야 하는바, 이 경우  영조물의 
 하자와 손해 사이에는 상당인과관계가 인정되어야 함은 물론이다.
   4. 면책사유
   (1) 불가항력
   국가배상법 제5조상의 하자는 영조물이 통상 갖추어야 할 안전성을 결여한 상태를 의미
 하는 것이므로, 이러한 통상의 안전성이 구비되어 있는 한, 손해가 발생하여도 그것은  불
 가항력으로서 국가 등의 배상책임은 발생하지 않는다. 예컨대, 태풍으로 인하여  하천수해
 가 발생한 경우에, 하천의 계획고수량의 산정이 당시의 과학기술수준에 비추어 적정한 것
 이었고 그것에 기준하여 제방 등이 축조되어 있었다면, 손해발생은 불가항력에 의한 것으
 로 되어, 국가는 배상책임을 지지 않는다. 그러나 제방 등의 시설 자체에도 흠결이 있었던 
 경우에는 그 한도에서 국가는 배상책임을 져야 할 것이다.
   (2) 예산부족
   예산부족이 면책사유가 되는지에 관하여는 우리 판례는 원칙적으로 이를 부정하고 있는 
 것으로 보인다. 그러나 도로나 교량 등의 경우와는 달리 하천 등 자연공물의 안전한 유지, 
 관리에 있어 사회통념상 기대가능성이 없는 정도의 막대한 예산이 소요되는 경우에도  이 
 원칙이 그대로 적용될 것인지는 의문이다. 이러한 경우는 기대가능성의 기준에 따른 개별
 적, 구체적 판단에 의하여 당해 하천의 관리에는 하자가 없는 것으로 판단될 수도 있으나 
 오히려 실질적 고려에 따라 국가 등의  배상책임이 부인되는 경우라고 보는 것이  실제에 
 부합하는 견해인지도 모른다.
     나. 배상액 및 배상책임자
   1. 배상액
   배상액은 영조물의 설치, 관리의 하자와 상당인과관계가 있는 모든 손해액이다. 이 경우 
 그 산정에 있어서는 공무원의 직무행위로 인한 손해배상에 관하여 '배상기준'을 정하고 있
 는 동법 제3조의 규정이 준용된다.
   2. 배상책임자
   (1) 비용부담자의 책임
   1) 개설
   국가배상법은 국가와 지방자치단체의 손해배상책임에 대한  일반법으로서, 공무원이 그 
 직무집행상 법령에 위반하여 고의, 또는 과실로 타인에게 손해를 가한 때에는 동법 제2조
 에 따라, 또는 국도 또는 지방도 등의 설치, 관리상에 하자가 있어 타인에게 손해를  발생
 하게 하였을 때에는 동법 제5조에 따라 국가 또는 지방자치단체는 그 손해를 배상할 책임
 을 지게 된다. 이러한 경우 당해 사무가 국가 또는 지방자치단체의 고유한 기관에 의하여 
 자기완결적으로 행해지는 때에는 당해 단체가 그로 인한 배상책임을 지는 것은 당연한 것
 으로서, 이에 대하여는 국가배상법은 특별한 규정을 두고 있지 않다.
   이에 대하여 공무원의 선임, 감독자와 그 비용부담자 또는 영조물의 설치, 관리자와  그 
 비용부담자가 다른 경우에는, 당해 행정작용과 관련하여  발생한 손해의 배상책임자가 누
 가 될 것인지는 분명하지 않다. 그 전형적인 예로서는 전자에 해당하는 것으로서 시장, 도
 지사 등이 기관위임사무를 집행하는 경우를 들 수 있고,  후자의 예로서는 국도의 관리비
 용을 지방자치단체가 부담하는 경우(이른바 국영공비사업)를 들 수 있다. 이러한 경우 피
 해자에는 국가를 피고로 할 것인지 또는 지방자치단체를 피고로 할 것인지의 어려운 문제
 가 제기되며, 그 경우 피고를 잘못 지정하였다고 하여 피해자에게 불리한 취급을 하는 것
 은 바람직하지 아니한 것임은 물론이다.
   국가배상법은 일단 명문규정을 두어 이 문제를 규율하고 있다.  즉 동법 제6조 제1항은  
 "제2조... 및 제5조의 규정에 의하여 국가 또는  지방자치단체가 손해를 배상할 책임이 있
 는 경우에 공무원의 선임, 감독 또는 영조물의 설치, 관리를 맡은 자와 공무원의 봉급, 급
 여 기타의 비용 또는 영조물의 설치, 관리의 비용을 부담하는 자가 동일하지 아니한 경우
 에는 그 비용을 부담하는 자도 손해를 배상하여야 한다"고 규정하고 있다.
   이 규정에 따라 피해자는 그 선택에 의하여 국가 또는 지방자치단체 중 어느 자에 대하
 여도 손해배상청구를 할 수 있다.  그 경우 피해자에 대하여 손해를  배상한 자가 최종적 
 배상책임자가 아닌 경우에는 다른 자에 대하여  구상권을 행사할 수 있는 것임은  물론이
 다. 이 문제에 대하여 국가배상법은 제6조 제2항에서  "제1항의 경우에 손해를 배상한 자
 는 내부관계에서 그 손해를 배상할 책임이 있는 자에게 구상할 수 있다"고 규정하는데 그
 치고, 누가 최종적 책임자인지에 대하여는  명시하고 있지 않다. 따라서  이 문제는 학설, 
 판례에 의하여 해결되어야 하는 문제로 남아있는 셈이다.
   2) 학설
   이 문제에 대하여 학설상으로는 아직 확정된 견해는 없다.  그러나 일본에서는 우리 국
 가배상법 제6조와 같은 내용의 국가배상법 제3조의 규정의 해석과 관련하여 학설상  기본
 적으로 관리자설과 비용부담자설이 제시되고 있다.
   관리자설은 당해 사무의 관리책임자가 발생한 손해의 최종적 배상책임자가 된다고 보고 
 있다. 이 설은 관리자에게 배상책임을 부담시키는 것이 공무원의 직무상의 주의의무를 환
 기시키는 점에서도 당연한 것으로  보이는 점, 비용부담자의  비용에는 손해배상금이라는 
 이상시의 비용은 포함되어 있지 아니하다고 보아야 할 것이라는 점 등을 그 논거로 하고 
 있다. 또한 본래의 배상책임자와 특별한 배상책임자를 구별하여, 비용부담자는 국가배상법 
 제3조에 의하여 비로소 배상책임자로 된 것이므로, 본래의  책임자인 관리자가 최종적 책
 임을 부담한다고 보는 견해도 있다. 그러나 이러한 관리자설은  현재 소수설에 그치고 있
 다.
   비용부담자설은 현재의 다수설로서, 이 설은 비용부담자가 부담하는 비용에는 손해배상
 금도 포함되어 있다는 점을 그 기본적 논거로 하고 있다.  이 설과 관련하여서는 이 경우 
 비용부담자가 법률상 당해 사무의 관리권이 없음에도  배상비용을 부담하여야 하는 것은, 
 국영공비사업은 실질적으로는 국가와 지방자치단체의 이해가 밀접히 관련되어 있는  것으
 로서, 그에는 본래 공동적으로 관리되어야 할 실체성이 있기 때문이라는 견해를 피력하는 
 논자도 있다. 이 견해는 관련문제의 실질적 이해에 유용한  시사점을 제시하고 있는 것으
 로 보인다.
   우리 학설상으로는 관리자책임설이 다수설로 되어 있으나,  그 구체적 논거는 제시되지 
 않고 있다.
   3) 판례
   판례는 국가배상법 제6조 제1항에 의하여 비용부담자는 동법 제2조 또는 제5조에  따라 
 공무원의 선임, 감독자 또는 영조물의  설치, 관리자가 부담하는 책임과는 별개의  고유한 
 책임을 부담한다고 보고 있다.  즉 대법원은 1993.1.26. 선고  92다2684 판결에서, "도로법 
 제22조 제2항에 의하여 지방자치단체의 장인 시장이 국도의 관리청이 되었다 하더라도 이
 는 시장이 국가로부터 관리업무를 위임받아 국가행정기관의 지위에서 집행하는  것이므로 
 국가는 도로관리상 하자로 인한 손해배상책임을 면할 수 없다"고 하여 당해  국도의 관리
 자로서의 국가의 배상책임을 인정하고 있다. 이 판결은 이어서 "시가 국도의 관리상 비용
 부담자로서 책임을 지는 것은 국가배상법이 정한 자신의 고유한 배상책임이(며), ...국가배
 상법 제6조 제2항의 규정은 이 사건  도로의 관리주체인 대한민국과 그 비용을  분담하는 
 서귀포시의 상호간에 내부적으로 구상의 범위를 정하는 데 적용될 뿐"이라고 판시하고 있
 다.
   이러한 판례에 따라 국영공비사업과 관련하여  손해가 발생한 경우는 국가는  영조물의 
 설치, 관리자로서 책임을 지며, 당해 영조물의 관리비용을 부담하는 지방자치단체는  국가
 배상법 제6조 제1항에 의하여 국가의 배상책임과는 별도로 배상책임을 지게 되는  것으로
 서, 이 경우 국가의 지방자치단체의 각 책임은 부진정연대채무관계에 있다고 할 것이다.
   (2) 원인책임자에 대한 구상권
   국가 도는 지방자치단체가 손해를 배상한 경우 손해의 원인에 대하여  책임을 질 자(예
 컨대, 불완전한 건축공사를 한 수급인,  영조물의 불법적 이용으로 그  하자를 야기한 자, 
 고의, 과실로 하자를 발생시킨 공무원 등)가 따로 있을 때에는, 국가 또는 지방자치단체는 
 그 자에 대하여 구상할 수 있다. 이 경우, 공무원에 대한 구상권 행사는 제2조와는 균형을 
 고려하여, 영조물의 하자발생에 있어 공무원에게 고의, 중과실이 있는 경우에 한정되는 것
 으로 해석하는 것이 타당할 것이다.
  
     제 3 절 행정상 손실보상제도
     제1. 행정상 손실보상의 의의
   행정상 손실보상이란, 공공필요에 의한 적법한 공권력행사에  의하여 개인의 재산에 가
 하여진 특별한 손해에 대하여, 전체적인 평등부담의  견지에서 행하여지는 재산적 보상을 
 말한다.
   국가 등의 행정주체는 그 책무를 수행함에 있어, 공공사업(도로,  공원건설 등) 기타 공
 익적 견지에서 개인의 특정 재산을 취득  또는 사용하거나 그 이용방법을 제한하여야  할 
 필요가 있게 된다. 이러한 경우 공행정목적의 원활한 수행, 달성을 위하여 개인의  재산을 
 강제로 취득, 사용하거나 그 이용방법을 제한할 수 있는  권한을 법률로써 인정하는 경우
 가 적지 않다. 그러나 이 경우 개인의 재산권의 박탈  또는 제한은 당사자의 귀책사유 없
 이 공익적 견지에서 부과된 것이므로, 그로 인한 손실은  평등부담의 견지에서 당연히 전
 보되어야 하는바, 이것이 손실보상이다. 다음에서 이를 분설한다.
   1. 적법행위로 인한 재산권 침해에 대한 보상
   (1) 적법행위
   손실보상은 공익적 견지에서 법률이 개인의 재산권에 대한 침해(수용, 사용, 제한)
 를 허용하고 있는 경우에, 그로 인한 특별한 손실을 전보하여 주는 제도이다. 따라서 손실
 보상은 불법행위로 인한 손해배상과는 구별된다. 그러나 오늘날에는 양 제도가 점차 접근
 하는 추세에 있음은 기술한 바와 같다.
   법률에 의한 국민의 재산권의 침해(수용, 사용, 제한)는 공공필요가 있는 경우에만 허용
 된다. 따라서 법률에 기하여 행해지는 행정청의 재산권 침해적인 구체적 행위도 공공필요
 성이 인정되는 경우에만 적법한 행위가 된다. 여기서 '공공필요'는 명확한  개념은 아닌바, 
 그것은 '공익상필요'와 본질적으로 같은 개념이라고 본다. 이러한 의미의 공공필요는 내용
 상으로 불확정개념이기는 하나, 그에 기한 재산권의 수용, 사용, 제한은 재산권보장원칙에 
 대한 예외를 이루는 것인만큼, 구체적인 경우에 있어 공공필요의 내용은 엄격히 해석하여
 야 할 것이다.
   (2) 재산권 침해
   손실보상은  공공필요에  의한  국민의  재산권에   대한 공권적   침해 즉   공용수용
 (Enteignung, eminent domain)시에 생기는 문제이다. 여기서 공용수용은  우리 헌법 제23
 조 제3항의 '수용, 사용, 제한'에 해당하는바, 수용은 재산권의 박탈을, 사용은 재산권의 박
 탈에 이르지 않는 일시적인 사용을, 그리고 제한은 수용에는 이르지 않되 소유자 등에 의
 한 사용, 수익을 제한하는 것을 말한다.
  침해대상인 재산권에는 널리 모든 재산적  가치 있는 권리가 포함되는 것으로  이해되고 
 있다.
   2. 공권력 행사로 인한 재산권 침해에 대한 보상
   따라서 손실보상은 공법적 성질을 가지며, 사법상의 손해배상이나 반대급부와는 다르다.
   3. 특별한 희생에 대한 조절적 보상
   손실보상은 공공필요에 기하여 특정인에게 부과된 특별한 희생을 공평부담의  견지에서 
 조절하기 위하여 행해지는 보상이다. 따라서 피해자에게 손해를 감수하여야 할 원인이 있
 는 경우나, 재산권에 대한 제한이 재산권의 내재적 한계내의  것인 때에는 손실보상의 문
 제는 생기지 않는다.
     제 2. 행정상 손실보상의 근거
     가. 개설
   오늘날의 자유주의적 법치국가에서는 개인의 재산권은 헌법상 보장되고 있으며, 이러한 
 재산권은 혹은 자본재로서, 혹은 생활재로서의 의미를 가지는 것이다. 그러나 이러한 사적 
 재산권이 절대적인 것은 아니며, 그 내용이나 행사에는 일정한  제한이 따르는 것으로 보
 고 있다. 우리 헌법 제23조 제1항이  "모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과  한계는 
 법률로 정한다"고 하고, 다시 제2항에서 "재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 
 한다"고 규정하고 있는 것은 이러한 기본원리를 표명한 것이다.
   재산권에 대한 내용 또는 행사상의 제한이  그 사회적 구속성에 따르는 내재적  제약의 
 한계 내에서 이루어진 때에는 손실보상의 문제는 발생하지 않는다. 즉 손실보상은 재산권
 의 내재적 제약을 넘어서, '특별한 희생'이 부과되는 경우에만 문제되는 것이다.
   이러한 손실보상의 근거에 관해서는, 이를 이론적 또는 합리적  근거와 법적 근거로 구
 분하여 고찰하는 것이 일반적이므로 여기서도 그에 따른다.
     나. 손실보상의 이론적 근거
   손실보상의 이론적 근거의 문제는, a) 이를 인정해야 하는 합리적 이유 또는 그 인정의 
 타당성의 문제와, b) 어느 경우에 보상을 요하는 침해행위가 있다고 볼 것인가라는 두 가
 지 문제를 내포하고 있다. 후자는 보통 보상원인의 문제로서 검토되고 있다. 이러한 두 가
 지 문제는 내용적으로 밀접히 연관되어 있으므로 양자를 총괄하여 이론적 근거로서  검토
 하는 입장도 있으나, 여기서는 양자를 구분하여 전자를 협의의 이론적 근거, 후자를  보상
 원인의 문제로 검토하기로 한다.
   1. (협의의) 이론적 근거
   손해배상과는 달리, 손실보상은 공행정작용에 의한 재산권의 침해 그 자체는 적법한 것
 임에도 불구하고 그로 인한 손실을 전보하여 주는 것이므로,  그러한 보상의 합리적 이류 
 내지 근거가 특히 문제된다.
   이에 관해서는, 현재의 통설인 특별희생설 외에도 기득권설이나 은혜설의 입장이  있다. 
 뒤의 견해들은 오늘날에는 다만 연혁적 관점에서만 의미가 있는  것으로 보이나, 이들 견
 해도 일응 손실보상의 근거로서 제시되어 왔으므로 다음에서 같이 검토하기로 한다.
   (1) 기득권설
   이 설은 손실보상의 이론적 근거에 관한 가장 오래된 학설로서, 자연법적인 기득권불가
 침원칙에 입각하여, 기득권은 원칙적으로 침해할  수 없는 것이나 예외적으로  긴급권(ius 
 eminens)에 의한 침해는 허용되는 것으로 보고, 이 경우에도 그  경제적 가치에 대해서는 
 보상을 하여야 한다고 한다.
   기득권설은 내용상 기득권의 범위  자체가 불확실하고, 또한 기득권  이외의 것에 대한 
 침해의 보상근거는 제시하지 못한다는 데  문제가 있다. 보다 본질적 문제로서는,  근대적 
 주권관념의 형성에 따라 이 설의 기초를 이루는 기득권불가침원칙 자체가 부인되기에  이
 르렀다는 점을 들 수 있다. 따라서 이 견해는 오늘날에는 그 타당성을 인정할 수 없다.
   (2) 은혜설
   이 설은 근대적 주권관념의 형성에 따라 대두된 견해로,  극단적인 공익우선 및 국가권
 력 절대의 사상에서 출발하여, 법률의 만능을 인정하고 국민이  그에 대항할 근거는 없다
 는 사고를 전제로 하고 있다. 따라서 국가가 공익을  위하여 적법한 공권력행사에 의하여 
 국민의 재산을 침해한 경우, 그에 대하여 당연히 보상이 주어져야 하는 것은 아니라고 본
 다. 그러나 개별법에 손실보상규정을 두는  경우도 있는바, 그것은 국가가 단지  은혜로서 
 보상하는 것에 불과하다고 본다.
   은혜설이 입각하고 있는 극단적 공익우선 및 국가권력의 절대사상은 오늘날에는 용인될 
 수 없는 것이므로, 이 견해는 이미 그 타당성을 상실했다고 할 것이다.
  (3) 특별희생설
  현재의 통설이다. 이 설은 정의, 공평원칙에 입각하여, 공익을 위하여 개인에게 부과된 특
별한 희생은 이를 전체의 부담으로 하여 보상하는 것이 정의, 공평의 요구에 합치되는 것이
라고 본다.
  '프랑스'에서는 무과실책임원칙의 근거를 공익  부담 앞의 평등원칙에서  찾고 있다. 우리 
헌법은 제11조에서 평등원칙에 관하여 규정하고 있거니와,  동조의 평등원칙에는 공적 부담 
앞의 평등원칙도 포함되어 있다고 본다. 따라서 우리나라에서의 손실보상의 이론적 또는 합
리적 근거는 재산권보장의 원칙 및  공적 부담 앞의 평등원칙에서 찾을  수 있다고 보는바, 
다음에서 이를 부연하여 살펴본다.
  개인의 재산권은 원칙적으로 보장되는 것이나, 공공필요에 따라 그 내재적 제약을 넘어서 
이를 수용하거나 그 내용 또는 행사를 제한하여야 하는 경우가 있다. 이러한 개인의 재산권
에 대한 침해행위는 그것이 공공필요, 즉 국민 전체의 이익을 실현하기 위한 것이라는 점에 
그 적법성의 궁극적인 근거가 있는 것이다. 따라서 손실보상은 손해배상과는 달리 침해행위 
그 자체에 불법행위적인 귀책사유가 있는 것은 아니다. 그러나 이 경우에도, 자신의  귀책사
유 없이 개인의 재산권에 가하여진 특별한 손해를 관계 개인의 부담으로만 하는 것은 정의, 
평등의 견지에서 타당하지 않거니와, 보다 구체적으로는 재산권 보장 및 공적 부담 앞의 평
등원칙에도 반하는 것이다. 따라서 이러한 개인의 손실은 전체의 부담으로 전가하여 보상하
여야 하는 것이다. 손실보상은 이처럼  불평등한 부담을 평등한 부담으로  전화하여 개인의 
재산권을 보장하고 법률생활의 안정을 확보하여 주는 데에, 그  존재이유 또는 합리적 근거
가 있다고 할 것이다.
  손실보상의 이론적 근거를 이처럼 재산권 보장  및 공적 부담 앞의 평등원칙에서  구하는 
경우, 한 가지 주의할 점이 있다. 즉, 이들 원칙이  단순한 이론적 차원을 넘어선 헌법적 원
칙이고 보면, 이들 원칙에 기한 손실보상의  근거는 이론적 근거에 그치지 않고, 그  자체가 
법적 근거로 될 수 있는 소지도 있다는 것이다. 이  점은 손실보상의 이론적 근거에서 뿐만 
아니라, 뒤에 검토하는 수용유사침해, 수용적 침해이론의 근거 내지는 손해배상과  손실보상
의 통일적 파악의 궁극적 근거와도 관련을 가지는 것이나,  여기서는 일단 문제를 제기하여 
두는 데에 그치기로 한다.

 

 

  2. 보상원인
  (1) 개설
  손실보상은 개인의 재산권에 가하여진  '특별한 손해'를 전보하여  주는 것이므로, 개인의 
재산권에 부과되는 제한이 어떤 경우에 그 내재적 제약을 넘어서는 특별한 손해에 해당되는
가 하는 문제가 제기되는바, 이것이 보상원인의 문제이다.
  보상원인의 문제는 일반적으로 형식설과 실질설로 구분되어 검토되고 있으므로, 여기서도 
이에 따르기로 한다.
  그러나 관련기준의 구체적 검토에 앞서 그 기본적 전제로서 미리 밝혀 둘 것은, 당사자에
게 당해 침해를 수인하여야 할 사유가  있지 않는한, (광의의) 수용행위에는 당연히  보상이 
지급되어야 한다는 점이다. 환언하면 개인의 재산권의  박탈행위까지도 재산권의 사회적 구
속의 표현으로 볼 여지는 없다는 것이다. 또한 재산권의  박탈에까지는 이르지 않더라도 재
산권의 내용, 행사에 대한 제한의 결과 그 사적 효용성이 완전히 상실되는 경우에도 당연히 
보상을 요한다고 본다. 따라서 재산권에 대한 사회적 구속으로서  보상을 요하지 않는 제한
과, 그를 넘어서는 '특별한 희생'으로서 보상을 요하는 제한의 구분은, 극단적인 재산권의 바
탈이나 그 사적 효용성을 완전히 상실시키는 침해행위 이외의 경우에만 문제된다고 본다.
  (2) 형식설
  이 견해는 평등원칙을 형식적으로 해석하여, 재산권의 침해를 받는 자가 특정되어 있는가
의 여부에 따라 재산권의 내재적  제약과 보상을 요하는 제한행위를  구별하려는 입장이다. 
이는 다시 내용상 '개별행위설'과 '특별희생설'로 구분된다.
  1) 개별행위설(Einzelaktstheorie)
  '바이마르'헌법하에서 판례상 정립된 견해로, 공권력 주체가 공익을 위하여 개별행위에 의
하여 특정인에게 특별한 손실을 가한 경우는  보상을 요하는 재산권의 제한으로 보는  것이
다.
  2) 특별희생설(Sonderopfertheorie)
  연방사법재판소(BGH)가 위의 개별행위설을 계승, 발전시켜 정립한 견해이다. 이 설은 '공
익을 위하여 특정인 또는 특정 다수인에 대하여 다른 자에게는 요구되지 않는 희생을 불평
등하게 부과하게 되는 경우, 그러한 재산권의 침해,  제한행위'를 보상을 요하는 공용수용행
위로 본다. 이 설은 법규에 기한 침해행위일지라도, 비교적 소수인의 재산권을 침해하는  경
우에는 이를 불평등한 침해로 볼 수 있다고 하는 점에서, 위의 개별행위설에 비하여 보상을 
요하는 침해행위의 범위를 확대하고 있는 것이다.
  이상과 같은 형식설은, 어떤 재산권의 제한행위가 일반적인 것인 때에는 사회적 구속으로 
볼 수 있는 경우에도, 그것이 특정인에게만 부과된 때에는  보상을 요하는 침해행위로 파악
될 수 있음을 밝히고 있다는 점에 기본적 장점이 있다. 그러나 이 설에 의할 경우, 침해행위
의 평등성 여부를 다른 개인 또는 집단과의 대비에서 결정하여야 하나, 그 비교대상의 선정
이 쉽지 않다는 문제점이 있다. 또한 형식설은, 일반적으로 부과된 재산권 제한행위라도  경
우에 따라 보상을 요하는 침해행위로 파악될 수 있다는 점을 간과하고 있는 것이다.
  따라서 재산권의 제한행위가 보상을 요하는 '특별한 희생'에 해당하는지의 여부를  판단함
에 있어서는 형식적 기준만으로는  불충분하고, 정도의 차이는 있으나  그 제한행위의 내용 
또는 성질에 대하여도 검토하여야 하는 것이다.
  (3) 실질설(Schweretheorie)
  실질설은 재산권의 내재적 제약과 그 제약을 넘어서서 보상을 요하는 제한의 구별을 당해 
제한의 성질, 정도를 기준으로 하여 결정하여야 한다는 입장이다. 독일연방행정재판소의  판
례는, 공용수용과 개인이 당연히 수인하여야  할 내재적 제약에 해당하는 재산권의  제한은, 
'침해행위의 내용 및 정도(Schwere und  Tragweite des Eingriffs)를 감안하여' 구별하여야 
한다고 하고 있다.
  이러한 실질설에 속하는 대표적 학설로서는 다음의 몇 가지를 들 수 있다.
  1) 보호가치성설(Schutzwurdigkeitstheorie)
  이 설은 '옐리네크'가 주장한 것으로, 개인의 재산권 중  보호가치 있는 부분에 대한 제한
은 보상되어야 한다는 내용이다.
  2) 수인기대가능성설(Zumutbarkeitstheorie)
  이 설은 '슈퇴터', '마운츠' 등이 주장한 것으로, 재산권의 제한이  보상을 요하는가의 문제
는 그 침해행위의 내용, 정도와, 그 침해가 보상 없이도 수인될 것으로 기대할 수 있는 것인
지 여부에 따라 결정되어야 한다고 본다.
  3) 사적 효용설(Privatnutzigkeitstheorie)
  이 설은 '라인하르트' 등의 견해로서, 재산권의 박탈 또는 당해 재산권의 경제적 형식권의 
제한과 같이 당해 재산권의  본래의 효용이 본질적으로 침해되는  경우에는, 보상을 요하는 
특별한 희생으로 본다.
  4) 목적위배설(Zweckentfremdungstheorie)
  이 설은, 공익적 관점에서 개인의 재산권에 종래와는 다른 목적을 부여하기 위하여 그 본
래적 기능을 박탈하는 경우(예컨대,  도로건설을 위한 농지수용)에는,  당사자 개인으로서는 
귀책사유 없이 당해 재산권의 본래적 기능이 침해도고 있는 것이므로, 그로 인한 손실이 보
상되어야 한다고 보는 것이다. 즉 이  견해는, 공권력에 의한 재산권의 제한이 그  재산권의 
기존의 목적과 동일한 목적을 위한 것으로서, 당해 재산권의  본래의 기능을 발휘시키기 위
한 것이라면 보상을 요하지 않으나, 그 본래적 기능과는 무관하게 이를 제한 또는 침해하는 
것인 때에는 보상을 요한다고 보는 것이다.
  이상의 실질설적 견해들은 그 구체적 내용에 있어서는 상호보완적 성격을 가지고 있는 것
으로서, 어느 설에 의하거나 그 실질적  결과에 있어서는 거의 차이가 없는 것으로  보인다. 
실질설로서는 이상의 학설 외에도, 사회적 구속성설과 상황구속성설을 들고 있는 학자도 있
다. 그러나 이들 이론이 보상원인 내지 기준에 관한 독자적 학설로서의 의미를 가지는 것인
가는 의문이다. 먼저 사회적 구속성설(Sozialbindungstheorie)은 일정한 재산권의 제한행위가 
보상을 요하는가를 판단함에 있어, 당해 재산권의 사회적 구속성 여햐에서 출발하는 견해이
다. 그러나 위의 다른 견해들도 재산권의  사회적 구속성을 전제로 하고 있는 것이고  보면, 
이 설은 그 자체로서 보상원인에 관한 독자적 학설은 아니라고 본다. 상황구속성설은,  동종
의 재산권이라 하더라도 그것이 처하여 있는 구체적 위치나 상황에 따라 그에 대한 사회적 
제약에는 차이가 있는 것이므로, 보상 여부의 결정에 있어서도  이러한 구체적 상황이 고려
되어야 한다고 본다. 이 설은 보상 여부의 결정에 있어  구체적 기초를 제시하고 있다는 점
에서는 확실히 의의가 있는 것이다. 그러나 특히 재산권에 대한 제한과의 관련에서, 그 보상 
여부를 결정함에 있어서는 필연적으로 당해 재산권이 처해있는 구체적 상황에 따른  사회적 
제약의 정도를 전제로 하여 판단할 수밖에 없다고 한다면, 이 설도 그 자체로서는 보상원인
에 대한 독자적 학설이라고는 할 수 없다고 볼 것이다.
  이상에서 실질설에 해당하는 대표적 학설들을 살펴보았거니와,  이들 학설에 있어 공통적 
문제점은 그 내용이 불확정적이라는 것이다. 그러한 점에서 볼 때, 재산권에 대한 제한에 있
어 그에 대한 보상 여부를 판단함에 있어서는, 실질적 기준만으로는 불충분하고 보충적이나
마 형식적 기준도 동시에 고려되어야 할 것이다. 따라서 보상 여부의 결정에 있어서는 형식
적 기준과 실질적 기준을 상호 보완적으로  적용하여 구체적으로 판단하여야 할 것으로  본
다.
    다. 손실보상의 법적 근거
  개인의 재산권에 귀책사유 없이 특별한 희생이 가하여진 경우, 이론적 또는 이념적으로는 
당연히 보상이 지급되어야 하는 것이나, 구체적으로  보상청구권이 발생하기 위해서는 그에 
대한 실정법상의 근거가 있어야 한다.
  우리 헌법 제23조 제3항은 "공공필요에 의한 재산권의 수용,  사용 또한 제한 및 그에 대
한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다"고 규정하고 있다. 이러한 헌법규
정에 따라, 다수의 개별법이 공용수용, 즉 '공공필요에 의한 재산권의 수용, 사용 또는 제한'
에 관한 법률적 근거와 그 일반적 요건을 규정함과 동시에,  그에 따르는 손실에 대한 보상
규정을 두고 있다. 따라서 이러한 경우 재산권의 침해를 받은 자는 관계규정에 의거하여 보
상을 청구할 수 있다.
  그러나 법률이 공익목적을 위하여 재산권의 수용, 사용 또는 제한은 규정하고 있으면서도 
그에 따른 보상규정은 두고 있지  않은 경우, 재산권의 침해를 받은  개인이 보상을 청구할 
수 있는지 여부가 정당한 보상원칙을 규정하고 있는 헌법 제23조 제3항과 관련하여 문제된
다. 이 문제에 관하여는 방침규정설, 위헌무효설 및  직접효력설이 주장되고 있는바, 다음에 
그 내용을 살표본다.
  1. 방침규정설
  이 설은, 손실보상에 관한 헌법규정은 입법에  대한 방침규정(Programmvorschrift)으로서, 
행정권이 법률에 기하여 개인의  재산권을 침해한 경우에도, 당해  법률에 보상규정이 없는 
경우에는 개인은 그로 인한 손실을 수인할 수밖에 없다고 본다. 이 설은 헌법상의 손실보상
규정에 관한 규정은 다만 사유재산보호의 이상을 천명한 것에 불과하다는 논리에  입각하고 
있는 것이다.
  그러나 오늘날 재산권이 가지는 자본재와 생활재로서의 기능을 감안할  때, 이와 같이 사
유재산의 보호를 기본원칙으로 하면서 공공필요에 따른 부윽이한 침해에 대한 보상을  규정
하고 있는 헌법 제23조 제3항을 단순한 '프로그램'적  규정으로만 보는 것은, 적어도 오늘날
과 같은 자유주의적 법치국가에서는 용인될 수 없다고 본다.
  2. 직접효력설
  이 설은, 손실보상에 관한 헌법규정을 국민에 대하여 직접적  효력을 가지는 실효적 규범
으로 보아, 관계법률에 보상규정이 없는 경우에는 직접 헌법 제23조 제3항에 의거하여 보상
을 청구할 수 있다고 본다.
  그러나 다수설은, 헌법 제23조 제3항은 "공공필요에 의한 재산권의 수용, 사용  또는 제한 
및 그 보상은 법률로써 하되"라고 규정하고 있어서 법률에 보상규정이 없는 경우 헌법 제23
조 제3항에 기하여 직접 보상을 청구할 수는 없다고 보고 있다.
  3. 위헌무효설
  이 설은, 헌법 제23조 제3항이  입법에 대한 방침규정에 그치지  않고 법규로서의 성격을 
가지고 있다는 점은 인정하면서도, 그 규정방식으로 인하여 국민과의  관계에서 직접 그 효
력을 인정할 수는 없고, 다만 보상규정을 두지 않은 법률은 위헌으로 무효라고 한다. 따라서 
당해 법률에 기하여 이루어지는 재산권에 대한 침해는 법률상의  근거가 없는 것이 되므로, 
피해자는 국가 등에 대하여 손해보상을 청구할 수 있을 것이라고 한다.
  4. 유추적용설
  이 설은, 공용침해에 따르는 보상규정이 없는  경우에도 헌법 제23조 제1항(재산권보장조
항) 및 제11조(평등원칙)에 근거하여, 헌법 제23조 제3항 및 관계규정의  유추적용을 통하여 
보상을 청구할 수 있다고 보는바, 이러한 내용의 유추적용설은 수용유사침해의 법리에 기하
여 문제를 해결하려는 견해라고 한다.
  이 설은 명확하지 않으나 대체로 다음과 같은 내용의 것이  아닐까 생각한다. 이 설이 수
용유사침해의 법리에 입각한 것이고  보면, 보상규정이 없는 관계법에  기한 개인의 재산권 
침해는 위법한 것이라는 전제하에서, 이러한 위법한 재산권 침해에 대하여는 재산권 보장을 
정하고 있는 우리 헌법 제23조 제1항 및 평등원칙을 정하고 있는 동법 제11조를 그  이념적 
배경으로 하고 동법 제23조 제3항의  유추적용에 의한 수용유사침해의 법리에 따라  재산권 
침해는 구제될 수 있다고 보는 것이다.  이 추론이 타당한 것이라고 한다면, 이러한  내용의 
유추적용설은 기본적으로는 위헌무효설과 다르지 않은 것이라 할 것이다. 왜나하면, 이 설이 
수용유사침해의 법리에 따라 보상규정이 없는 관계법규정에 기한 개인의 재산권 침해가  위
법하게 된다고 보는 것은, 내용적으로는 당해 규정은 헌법 제23조 제3항에 반하여 위헌,  무
효인 것이 되고, 따라서 그에  기한 개인의 재산권 침해행위는 법적  근거가 없는 것이어서 
위법한 행위가 된다는 것을 그 내용으로 할 것이기  때문이다. 그러나 위헌무효설에 대하여 
앞서 지적한 바와 같이, 이러한 경우에는 당해 재산권 침해행위는 위법한 것이기는 하나, 관
계공무원의 과실을 인정하기는 어려울 것이므로, 당해 침해행위는 위법, 무과실의  행위로서 
국가배상법에 의한 구제를 받을 수 없게 될 것이다.
  아마도 이러한 문제점으로 인하여 이  설에서는 수용유사침해의 법리에 의하여  관계인의 
권리를 구제하려고 하는 것으로 보이나,  이 법리는 독일에서는 학설, 판례상으로  인정되고 
있지만, 우리 판례상으로는 아직 채택되고 있지 않다고 본다. 대법원은 국가에 의한  문화방
송주식의 강제적 취득에 따른 손해배상청구사건에서 수용유사침해의 법리에 관하여 일단 언
급하고 있으나, 그 채택 여부에 대하여는  입장을 보류한 바 있다. 그러나 대법원은  이후의 
판례에서 여전히 위법, 무과실의 경우에는 국가의 배상책임을 부인하고 있으므로,  수용유사
적 침해이론은 우리 판례상으로는 채택되고 있지 않다고 할 것이다.
  전술한 바를 요약하면, 유추적용설은 내용적으로는 위헌무효설과 다르지 않은 것이나,  이 
설은 수용유사침해의 법리를 적용하여 위법한 개인의 재산권 침해에 대한 구제를  도모하려
는 점에서 전자와는 다른 측면이 있다. 그러나 이 법리는 우리나라에서는 아직 실정법적 법
리로서는 인정되고 있지 않은 것이므로, 그러한 점에서 결국  하나의 입법론적 견해에 그치
는 것이라고 할 것이다.
  5. 결어
  위에서 본 바와 같이 헌법  제23조 제3항은 "공공필요에 의한  재산권의 수용, 사용 또는 
제한 및 보상은 법률로써 하되"라고 규정하고 있는바, 동조의 문리적 해석에 의하면 공용수
용에 관하여는 법률의 근거가 있어야  하는 것은 물론이고, 그 보상도  또한 법률상 근거가 
있어야 한다는 결론에 이르게 된다. 따라서 동조의 규정방식과 관련해서는 직접효력설을 주
장하는 것은 무리가 있고, 결국 위헌무효설이 가장 타당한 견해로 보인다.
  그러나 위헌무효설에는 기본적으로 다음과 같은 문제점이 있다고 본다. 즉, 이 설에  의하
면 피해자는 손해배상을 청구할 수 있다고 보는데, 그렇다면  그 배상은 국가배상법에 기하
여 청구하여야 할 것이다. 그런데 동법은 가해행위의 위법성과  그에 있어서의 공무원의 과
실을 배상책임의 2대 요건으로 하고 있다. 그런데  위헌무효설을 이러한 국가배상법상의 배
상책임의 성립요건과 관련하여 검토할 때, 먼저 가해행위의 위법성에 관하여 보면, 보상규정
을 두고 있지 않은 관계법률은 위헌이므로 그에 기한 재산권의 침해행위는 법률상 근거 없
는 것이 되어 위법성을 인정함에는 문제가 없으나, 과실요건이 충족되는지의 문제에 관하여
는, 현재 우리나라에서 통설, 판례가 과실을 주관적 관념으로 파악하고 있다는 점을  감안하
면, 과실요건은 충족되지 않는다고 본다. 왜냐하면, 행정은 법의 집행이므로,  공무원이 법률
을 성실하게 적용하여 개인의 재산권에  대한 침해적 처분을 한 경우에  있어, 당해 법률이 
궁극적으로 위헌으로 판정되어 무효로  됨에 따라 당해 처분도  위법한 처분으로 되더라도, 
그러한 위법한 처분에 이르는 과정에 있어 공무원 자신에게 과실이 있었다고는 볼 수 없기 
때문이다. 따라서 위헌무효설을 취하는 경우, 당해 침해행위는  위법, 무과실의 행위로 되어 
피해자에 대한 배상은 부정될 수밖에 없는 것이다.
  이상과 같은 이유로, 위헌무효설에 대하여 그 타당성을 인정할 수 없다고 보게 되면, 헌법 
제23조 제3항의 규정방식과의 관련에서는 어느 정도 무리가  있지만, 결국 직접효력설에 의
한 구제를 인정할 수밖에 없다고 본다.  또한 이 설은 헌법 제23조  제3항의 문리적 해결에 
의할 경우에는 무리가 있으나,  동조를 목적론적으로 해설할 경우에는  그 논리적 타당성이 
인정될 수도 있다고 보는바, 그 이론구성은 다음과 같다.
  사유재산권보장은 우리 헌법상의 기본원칙이라고 할 때, 공공필요에 의한 재산권의  수용, 
사용 또는 제한에 따른 특별한 손실에 대하여 보상을 하는 것은 그러한 사유재산권보장원칙
의 당연한 귀결이라 할 것이다. 따라서 헌법 제23조 제3항은 사유재산권에 대한 제한,  침해
에 대하여는 보상이 지급되어야 함을 당연한 전제로 하고, 그 보상의 내용은 '정당한 재산권
의 보상'이어야 함을 천명하고 있다고 볼 것이다.  동조가 "공공필요에 의한 재산권의 수용, 
사용 또는 제한...은...정당한 보상을 지급하여야 한다"고 규정한 것은 기본저긍로  이러한 관
점에 입각한 것으로 볼 수 있을 것이며, 그에 따라  보상청구권 자체는 동조에서 직접 발생
한다고 볼 수 있을 것이다. 이 경우 동조의 '보상은 법률로써 하되'라는 부분은 '정당한 보상
원칙'에 부합되는 한도 내에서 보상의 구체적 내용이나 바업ㅂ은 법률로 규정한다는 의미로 
보면 될 것이다.
    제 3. 행정상 손실보상의 내용
    가. 손실보상의 기준
  헌법 제23조 제3항은 재산권의 수용, 사용 또한 제한에  따라 재산권에 부과된 특별한 손
실에 대하여는 '정당한 보상'을 지급하여야 한다고 규정하고 있으나, '정당한 보상'이라는 관
념은 그 자체로서는 손실보상의 구체적 판단기준이라고 보기 어렵다. 따라서 정당한 보상의 
내용에 관하여는 완전보상설과 상당보상설이 대립하고 있다.
  1. 완전보상설
  이 설에서는 재산권의 침해에 대한 보상은 완전한 보상이어야  한다고 본다. 이에는 다시 
a) 손실보상은 재산권의 보장에 대한 것이므로, 피침해재산의 시가, 거래가격에 의한 객관적 
가치를 보상하는 것으로 충분하다고 보는 견해와, b) 손실보상의 목적은 공적 부담 앞의 평
등원칙을 실현하는 데 있으므로, 발생한 손실 전부를 보상하는  것이어야 한다는 견해가 있
다. 후자에 의하면 이전료, 영업상 손실 등 부대적 손실의 보상도 필요로 한다는 점에서  전
자와 구별된다.
  2. 상당보상설
  이 견해는 다시 a) 당시의  사회통념에 비추어 객관적으로 정의  , 타당한 것이면 된다는 
견해와, b) 완전보상이 원칙이나, 예외적으로는 그를 하회하는 보상도 허용된다고 보는 견해
로 갈리고 있다.
  이러한 상당보상의 관념은 재산권의 의무성을 선언한 '바이마르'헌법 제153조에서 그 대표
적 예를 볼 수 있으며, '본'기본법 제14조도 '공익과 관계 제이익의 정당한 형량'이라는 규정
을 두어 이를 계승하고 있다.
  상당보상설에 있어 어느 경우에 완전보상을 하회하는 보상이 허용되는가에 대하여는 여러 
기준이 제시된 바 있으나, 여기서는 대표적 견해  두 가지만 보기로 한다. 그 하나는,  '작은 
재산'의 침해에 대하여는 완전보상이 행해져야 하나, '큰 재산'의 침해에는 그를 하회하는 보
상도 허용된다고 보는 것이다. 그러나 이 견해는, 재산권의 규모에 따라 보상의 내용을 달리
할 수 있는 법적 근거는 없는  것이고, 또한 '작은 재산'과 '큰  재산'의 구별을 위한 구체적 
기준도 없다는 점에 문제가 있다. 다른  하나의 견해는, 일정 재산권에 대한 사회적  평가가 
변화되어, 그 권리관계의 변혁을 목적으로 하는 재산권의 침해에 대하여는 상당보상으로 충
분하다고 보면서, 그 예로서 농지개혁을 위한 농지매수조치를 들고 있다. 그러나 농지개혁고 
같은 권리관계의 변혁을 위한 조치는 이미 정상적인 손실보상의 테두리를 벗어나는  것이라
고 보아야 할 것이다.
  3. 결어
  손실보상은 재산권의 보장을 원칙적으로 하면서도, 공익실현을  위하여 그 귀책사유 없이 
특정인의 재산권에 가하여진 특별한 손실을 전보하여 주는 것이라는  점을 감안하면, 그 보
상으 완전한 보상이어야 한다고 본다. 또한 완전보상의 내용도 피침해재산의 객관적 가치에 
한정되지 않고, 부대적 손실까지 포함하는 것이어야 한다고 본다. 부수적 손실도 포함되어야 
하는 것은, 토지수용 등에 따르는 이식료, 영업상 손실 등도 본인의 의사에 반한 토지의  강
제취득에 따르는 불이익이기 때문이다.
     나. 우리나라의 헌법, 법률상의 보상기준 및 내용
  1. 개설
  손실보상기준에 관하여 제1,2  공화국 헌법은 '상당한  보상'을, 그리고 제3공화국  헌법은 
'정당한 보상'을 규정하고 있었다. 이에 대하여 제4공화국 헌법은 "보상의 기준과 방법은 법
률로 정한다"고 하고, 제5공화국 헌법도 "보상은 공익 및 관계자의 이익을 정당하게 형량하
여 법률로 정한다"고 규정하고 있었다.
 현행 헌법은 "보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다"고 규정하고 있다. 이
러한 헌법상의 보상기준과 관련하여, 여러 개별법들이 보상의 기준과 방법에 관하여 정하고 
있는바, 이하에서는 손실보상에 관한 일반적법 성격을  가지는 토지수용법과 보상의 내용을 
구체적으로 정하고 있는  공공용지의취득및손실보상에관한특별볍(이하 특별법이라  한다)을 
중심으로 하여 살펴본다. 이들 법은 재산권에 대한 보상뿐만  아니라 수용에 따른 부대손실
에 대한 보상도 규정하고 있어, 완전보상을 그 내용으로 하고 있다고 할 수 있다.
  2. 재산권 보상
  재산권 보상은 재산적 손실에 대한 보상을 말하며, 토지보상과 토지이외의 재산권에 대한 
보상을 그 내용으로 한다.
  (1) 토지보상
  1) 일반적 보상기준 -공시지가에 의한 평가-
  토지의 수용, 사용에 대한 보상액은 판결 당시의 가격을 기준으로 한다. 그러나 재결 당시
의 현실적인 토지가격이 아니라, 당해 공공사업의 시행으로  인한 지가상승분 즉 '개발이익'
을 배제하기 위하여 a) 사업인정고시일 현재의 공시지가(표준지가)를 기준으로  하되, b) 당
해 공공사업의 시행과 무관한 인근 유사토지의 지가변동율, 도매물가상승율 기타 당해 토지
의 위치, 형상, 환경, 이용상황 등을 참작하여 평가한 적정가격으로 한다.
  여기서 공시지가(포준지가)란 지가공시및토지등의평가에관한법률에 의하여 매년 건설교통
부장관이 전국의 표준지에 대하여 공시하는 단위면적당의  가격을 말한다. 이러한 공시지가
느 종래 공공사업으로 인하여 지가가 급등할 우려가 있는 지역에 대하여 부분적으로 고시되
어 보상기준으로 적용되던 '기준지가'(71년 개정 토지수용법)를 대체한 것이다. 
  전술한 바와 같이 수용대상 토지가격을 사업인정고시일 현재의 공시지가를 기준으로 하여 
평가하도록 한 것은 개발이익을 배제하기 위한 것이다. 그러나 당해 공공사업시행의 발표로 
인하여 지가가 이미 상승하였거나 반대로 하락한 경우(폐기물처리장의  건립 등)도 있을 수 
있다. 이러한 경우에는 당해 토지가격의 평가에 있어서는, 공시지가에서 그 상승분을 공제하
거나 공시지가에 당해 토지가격의 자연적인 상승분을 포함시켜야 할 것이다.
  2) 개발이익의 환수
  토지를 수용당하는 토지소유자의 경우에는 전술한 지가공시제에 의하여 당해  공공사업의 
시행에 따르는 개발이익이 배제되나, 그 인근지역의  토지소유자의 경우에는 당해 공공사업
으로 인한 지가상승에 따른 부당한 이익을 누리게 되어 전자와의 형평의 문제가 제기될 뿐 
아니라 부동산투기의 요인이 될 수 있다.
  따라서 이러한 문제점을 시정하기 위하여, a) 토지의 양도차액에 대해 양도소득세를 부과
하고, b) 개발사업자가 당해 개발사업으로 인하여  얻게되는 지가상승분에 대해서는 개발부
담금을 부과하도록 하고 있다.
  (2) 토지 이외의 재산권 보상
  1) 지상물건에 대한 보상
  건물, 공작물, 입목 등에 대하여는,  그 이전이 현저히 곤란하거나  그 이전시에는 종래의 
목적에 사용할 수 없는 때에는 그 소유자는 수용을 청구할  수 있으며, 이 경우 보상가액은 
동종 물건의 인근의 거래가격을 고려한 적정가격으로 한다.  다만 300만원 미만의 영세건물
은 300만원으로 보상한다.
  2) 농업에 관한 보상
  일반농업, 축산업, 잠업별로 보상한다.
  3) 권리에 대한 보상
  토지권 등 토지에 대한 소유권 이외의 권리, 어업권, 광업권별로 평가하여 보상하는바, 광
업권, 어업권에 대하여는 광업법과 수산업법에 따라 보상한다.
  4) 잔여지에 대한 보상
  토지의 일부가 수용되어 그 나머지 부분만으로는 종래의 목적에 사용할 수 없게 된 때에
는, 나머지 토지의 수용을 청구할 수 있다.
  (3) 실비변제적 보상
  이에 해당하는 것으로는 a) 지상물건의 이전료 보상, b) 과수 등의 이식료, 가축의 운반비 
보상, c) 잔여지공사비 보상 등이 있다.
  (4) 일실손실의 보상
  토지 등의 재산권의 수용에 부수하여 사업을 폐지 또는 휴업하게 되는 경우에 입게 되는 
손실을 보상하는 것을 말한다.
  1) 영업의 폐지, 이전에 따르는 보상
  영업상의 손실에 대한 보상이며,  영업의 폐지, 휴업별로 보상한다.  폐업의 경우에는 3년
(주류 제조업 등 영업대상구역이 한정되어 있는  영업 및 염전업) 또는 2년(기타 영업)분의 
영업이익에 영업용 고정자산, 제품 등의 매각으로 인한 손실액을 보상한다. 현행법은 허가영
업 또는 신고영업의 경우에 영업권(권리금)은 인정하지 아니하여 보상하지 않고, 전업에 통
상 소요되는 것으로 인정되는 기간 중의 일실손실만을 보상하고 있다. 무허가영업에 대하여
는 보상하지 않으나, 영업시설 등의 가액이나 전업에 따른 손실은 보상한다.
  2) 농업의 폐지, 이전에 따르는 보상
  농업의 폐지, 이전에 따르는  전업기간 또는 휴업기간중의  일실손실을 일반농업, 축산업, 
잠업별로 보상한다.
  3) 근로자에 대한 보상
  영업의 폐업시에는 실직근로자에 대하여 90일분의  평균임금을 실직보상으로, 휴업시에는 
휴직기간 동안 평균임금의 100분의 60을 휴직보상으로 지급한다.
    다. 생활보상, 정신보상 및 사업손실보상-손실보상의 새로운 문제
  1. 개설
  종래의 손실보상은 토지소유권을 중심으로 하여 그 상실 및 그와 부대하여 발생하는 경제
적 손실에 대한 보상을 그 기본적 내용으로 하고 있었다. 공공사업은 종래에는 주로 점,선적 
개발사업(도로, 국립운동장 등)이어서, 수용되는 토지도 상대적으로 소규모의 것이었다. 그에 
따라 토지를 수용당한 자는 인근지역에서 그에 상당한 토지를 다시 구입하여 종래대로의 생
활이나 영업활동을 계속할 수 있었다.
  그 결과, 토지수용에 있어서는 그 시장가격 및 토지상실 등에 따르는 부대손실에 대한 보 
상을 하면 그것이 정당한 보상이라는 이론이 성립할 수 있었던 것이다.
  그러나 오늘날에는 댐, 공업단지, 대규모 주택단지의 건설 등과 같이 공공사업이 대규모화
하여, 수용도 점, 선적 수용으로부터 한 마을  내지는 수 개 마을이 그 대상으로 되는  면적 
수용으로 전화됨에 따라, 종래와는 다른 여러 가지 새로운 문제가 야기되고 있는바, 이와 관
련하여 검토되는 것이 생활보상, 정신보상이나 사업손실보상  등 손실보상의 새로운 문제들
이다.
  2. 생활보상
  (1) 협의의 생활보상
  1) 의의
  종래의 보상은 개개의 재산권에 대한 보상을 그 내용으로 하는 것이었다. 그러나 댐의 건
설에 따른 수몰보상과 같은 경우에는, 다수주민의 동시이주가 불가피하게 되는바, 이들 이주
자들은 모든 재산권을 박탈당하고 종래의 생활기반을 상실하게 되는 까닭에, 이들에게 있어
서의 보상은 전혀 새로운 환경하에서의 생활을 시작하기 위한 총체금액으로서의 의미를  가
지게 된다. 따라서 피보상자의 관심은 새로운 생활을 시작함에 있어서의 보상총액이며, 개개
의 재산권에 대한 대가는 아니다.
  이것은 개인이 생활재건을 위하여 사용할 수 있는 총체금액으로서의 보상을 문제로  한다
는 의미에서는 대인주의(속인주의)적 보상이라고 할 수  있으며, 종래의 대물주의(속인주의)
적 보상과는 대립적 의미를 가진다.
  공공사업에 의하여 생활의 기초를 박탈당한 사람들에 있어서의 손실을 일반적으로 개개의 
재산권의 상실에 따른 손실총액보다는  크다고 할 것인바, 그  격차는 실비변제적 보상이나 
일실이익에 대한 한정적 보상만으로는 메워지지 않는 측면이 있다는  것은 부인할 수 없다. 
손실보상은 공익적 관점에서 개인에 부과된 특별한 손실에 대한 보상을 그 기본이념으로 하
는 것이라는 점에서 볼 때, 재산권 보상만으로는 전보되지  않는 생활기초의 박탁에 대하여
는 이른바 생활보상이 행하여져야 할 것이다.
  2) 근거
  생활보상도 손실보상의 일부로서 행하여져야 한다고 하는 경우, 그 법적 근거가 문제된다. 
헌법 제23조 제3항은 재산권의 수용 등에 따른 보상에  대한 것이므로, 이 규정이 생활보상
의 직접적 근거로 될 수는 없다고 본다.
  생활보상은 생활기초의 박탈 즉, 생활권의 침해에 따른 보상이라 할 것이나, 그 침해에 대
한 보상의무를 수반하는 구체적 생활권에 관한 법적 근거는 찾기 어렵다고 본다.
  그러나 관계인의 생활기초의 박탈은 그것이 공익상의 필요에 기한 것이라는 점에서 그 적
법성은 인정되나, 그것이 수용 등의 공권력의 행사로 인하여 야기된 것이라면, 국가 등은 마
땅히 그에 따른 피해를 진보하여 관계인의 생활이 수용 등의 조치 이전의 상태대로 회복될 
수 있도록 하여야 할 것이다.
  이러한 관점에서는 헌법 제34조상의 인간다운 생활을 할 권리는 수용등의 공권력  행사와
의 관련에서는 종전대로의 생활상태를 유지할 권리를 그 내용의 일부로 한다고 볼 수 있을 
것이며, 따라서 동조는 생활보상에서의 보상근거로서의 생활권의 추상적 근거가 될 수 있다
고 본다. 헌법 제23조 제3항은 공평부담을 그 이념으로 하고 있으므로, 이러한 헌법  제23조 
제3항의 공평부담원칙과 헌법 제34조의 규정을 결합하는 경우, 그것은 생활보상의 추상적인 
헌법적 근거가 될 수 있다고 본다.
  3) 현행법상의 생활보상
  우리나라 현행법은 생활보상에 관하여 일반적 또는 직접적으로 규정하고 있지 않다. 그러
나 공공용지의취득및손실보상에관한특별법의 시행령 및 시행규칙에는 내용상 생활보상적 규
정이 산재하고 있는바, 그것은 다음과 같다.
  토지소유자 등에 대한 것으로, a) 이주정착비, b) 주거비, c) 이농비, d) 주거용 건물의 최
저보상액, e) 영세토지에 대한 가산금 등이 있고, 토지 등 소유자 이외의 자에 대한 것으로, 
a) 이농비, b) 세입자에 대한 주거대책비, c)  무허가 또는 무신고어업자에 대한 주거대책비 
등이 있다.
  (2) 생활재건조치(광의의 생활보상)
  1) 의의
  생활재건조치는 공공사업자로서의 기업자가 피수용자에게  직접 지불하는 보상금은  아니
고, 보상금이 피수용자의 생활재건에 가장 유효하게 사용될 수 있도록 하기 위한 각종 조치
를 말한다. 이러한 생활재건조치는, 그 자체로서는 생활보상과  직접적인 연관성은 없다. 그
러나 이 제도는 현재 생활보상이 일반적으로 인정되고 있지 않은 데 따르는 손실보상의 흠
결상태를 어느 정도 보완하여 주는 측면이 있는 것은 사실이다.
  생활재건조치로서는 이주대책의 수립, 시행, 국민주택자금의 지원, 직무훈련, 고용알선, 각
종 상담 등이 있으며, 보상금에 대한 조세감면조치도 일종의  생활재건조치라고 할 수 있을 
것이다.
  전통적 손실보상이론은 토지, 노동 등의 시장기능이  정상적으로 작용하는 것임을 전제로 
하는 것이다. 즉 토지 등의 재산권을 수용당한 자는 그  보상금으로 그에 상당한 토지 등을 
구입하여 종래대로 농업, 어업 또는 상업활동에 종사할 수 있고, 영업폐지 드응로  실직하게 
된 근로자도 타지역에서 자유로이 다시 취직할 수 있는 것으로 상정되고 있었다. 그러나 실
제 공공사업으로 인한 대규모의 농지수용에 있어서는, 농지면책의 제한 또는 공공사업데 따
르는 농지가격의 상승 등으로 인하여, 피수용자가 종전의 것에  상당하는 농지나 토지를 구
입하는 것은 거의 불가능한 것이 현실이다. 마찬가지로 재취직이나 전업도 현실적으로는 매
우 어려운 것이다.
  위의 여러 문제를 감안하면, 효율적인 생활재건조치의  실시는 보상액의 다과에 못지않은 
중요성을 가지고 있다 할 것이다. 그것은 또한 특허  영세이전자를 중심으로 하는 불합리한 
보상액 인상투쟁을 방지하는 기능도 수행하는 것이다.
  생활권보상은 원칙적으로는 이를 협의로 이해하여야 할 것이나, 이를 광의로 파악하는 것
이 현재 학설의 다수설이며 또한 판례의 입장이다. 생활보상의  문제는 수용으로 인하여 파
괴된 생활질서의 종전의 상태에로의 회복 또는 재건과 관련하여  제기되는 것이고 보면, 전
술한 생활재건조치들을 생활권보상에 포함시켜도 별다른 문제는 없다고 본다.
  2) 이주대책
  위에서 본 바와 같이, 현행법상으로는 여러 가지 생활재건 조치가 규정되어 있으나,  개업
자가 행정당국과의 협력하에 도로, 급수시설, 배수시설 등의 생활기본시설을 갖춘 택지를 조
상하거나, 그에 주택을 건설하여 이주자에 분양하는 내용의 이주대책이 가장 중요한 것이라 
할 것이다. 이러한 이주대책에 관하여는 우리 법도 이주자  중 이주정착지에 이주를 희망하
는 자가 10호 이상인 경우에는 원칙적으로 이를 수립, 시행하여야 하는 것으로 규정하고 있
다.
  3. 정신적 보상
  토지수용법 등의 현행법은 보상대상을 재산권적 청구권에 한정하는 대물주의를 취하고 있
는 까닭에, 우리나라의 공동사회에 전통적으로 존재하는  일종의 무형재산을 무시하는 결과
가 되고 있다.
  수몰이주자들이 주장하는 '조상 전래의 토지'라는 구호는 다만 근대적 의미에서의  소유권
의 대상으로서의 토지만을 의미하는 것은 아니라 할 것이다.  농촌, 어촌에 있어서 전통, 관
습에 의하여 뒷받침되고 있는 상호부조기구는 이들 촌락공동체의 기본적 속성을 이루는  것
이며, 그것은 자생적인 사회보장제도로서의 의미도 가지는 것이다. 댐의 건설 등 대규모  공
공사업의 시행은 이러한 공동사회를 파괴하는 결과를  가져오는 경우가 많으나, 대물주의에 
입각한 종래의 보상이론은 이처럼 파괴되어 소멸되는 공동체의 무형적 기능에 대하여는  어
떠한 보상도 하고 있지 않다.
  토지 등의 점, 선적 수용의 경우에도  정신적 고통의 문제가 제기되지 않는 것은  아니다. 
그러나 그것은 사회생활상 수인하여야 하는 것으로 볼수도 있는 것이다. 이에 반하여 댐 등
의 건설에 의하여 1개 이상의 촌락공동체가 파괴되는 경우에는,  당해 토지 등에 대한 주관
적 가치관이나 감정 등에 대한 침해의 범위를 넘어서,  당해 공동체의 상호부조기구 자체가 
파괴되는 것이고 보면, 적어도  이 경우에는 그에 상응하는  적절한 보상방안이 강구되어야 
할 것으로 본다.
  4. 사업손실(간접손실)보상
  (1) 의의
  1) 사업손실은 공공사업의 실시 또는 완성 후의 시설이 기업지 밖에  미치는 손실을 말한
다. 이러한 이른바 간접손실에 대하여  그것이 기업지에 인접한 잔여토지의  가격에 영향을 
미치거나, 잔여지 또는 그 이외의 토지에 도로, 울타리 등의 시설을 할 필요가 있는 때에는, 
토지수용법이 그 손실이나 공사비에 대한  보상을 규정하고 있다. 이처럼  사업손실에 대한 
보상은 전통적으로는 개업지에 인접한 토지와  물권적 청구권에 대해서만 인정되고  있었던 
것이다. 그러나 실제 발생하는 손실은 반드시 인접 토지에 한정되는 것도 아니고, 또한 물권
적 청구권에 부합하는 것에만 그치는 것도 아니다.
  2) 기업지 주변에 미치는 손실은 물리적 내지 기술적 손실과, 경제적 내지 사회적 손실로 
구분할 수 있다.
  물리적, 기술적 손실은 공사 중의 소음, 진동이나 공사에 따르는 교통의 불편으로 인한 손
실, 완성된 시설물로 인한 일조의 감소, 대기, 기온의 변화, 전파방해 등을 들 수 있다.
  사회적, 경제적 손실은, 예컨대 댐건설에 따르는 다수인의 이주로 인한 지역경제에의 영향
이나, 어업활동의 쇠퇴로 인한 지역활동에의 영향 등 지역사회의 변동으로 인하여 개인에게
미치는 간접적 영향 또는 피해이다. 사회적 손실 중  소수잔존자나 잔지의 소유자에 대하여
는, 예컨대 토지매수청구권을 인정할 수 있을 것으로 본다. 이러한 피해는 그 발생이 상당히 
확실하게 예측될 수 있는 것이고, 또한 그 범위도 비교적  구체적으로 확정할 수 있을 것이
다. 그러나 지역경제활동의 변화라는 불확정요소가 개인에게  미치는 영향의 문제는 기본적
으로 손실보상의 문제라기보다는 오히려 사회, 경제정책적 문제이며, 또한 이러한  관점에서 
해결방안을 강구하는 것이 보다 현실적일 것으로 본다.
  (2) 현행법상의 사업손실에 대한 보상
  전술한 바와 같이 토지수용법은 사업손실과 관련하여서는 잔여지의 가격하락으로 인한 손
실과 잔여지나 기업지에 인접한 토지의 효용성 유지를 위한 공사비에 대한 보상만을 인정하
는 데 그치고, 공공사업으로 인한 소음, 진동, 통행제한, 기후변화 등으로 인한  이른바 기술
적 사업손실에 대한 보상은 인정하지 않고 있다.
  '프랑스'에서는 공공시설로 인하여 발생하는 항구적 손해에 대하여는 국가의 무과실책임을 
인정하고 있다. 또한 독일에 있어서는 이른바 수용적 침해이론에 의하여, 지하철공사 등으로 
인하여 주변 상가나 백화점에 특별한 손해가 야기된 경우에는 그 보상을 인정하고 있었다.
  토지수용법과는 달리, 공공용지의취득및손실보상에관한특별법은 그  시행규칙에서 단편적
이기는 하나 잔여지보상 외에도 일정한 사업손실에 대한 보상규정을 두고 있다. 즉 동 시행
규칙은, 공공사업이 시행으로 산지나 하천 등에 둘러싸여 교통이 두절되거나 경작이 불가능
하게 된 경우의 농경지, 택지보상, 건물보상, 소수잔존자보상, 영업보상 등에  관하여 규정하
고 있다.
    라. 보상의 방법과 지급
  헌법은 보상의 방법과 내용을 전적으로 법률에 유보하고 있다.
  1) 현금보상원칙
  2) 현물보상
  도시재개발법상의 재개발사업에 의한 주택 기타 시설물 분리, 농어촌정비법이나 
토지구획정리사업법상의 환지처분 등이 그 예이다.
  3) 채권보상
  토지수용법은 금전보상을 원칙으로  하면서도, 예회적으로 기업자가  국가, 지방자치단체, 
한국토지공가 기타 대통령분이 정하는 정부투자기관 및 공공단체인 경우로서 a) 토지소유자 
및 관계인이 원하거나, b)  당해 지역에 부재하는 토지소유자의  토지 또는 비업무용토지에 
대한 보상금이 3천만원을 초과하는 경우에는 이를 채권으로 보상할  수 있도록 하고, 이 경
우 정당한 보상이 될 수 있도록 5년 이내의 상환기간을  정하고, 1년 만기 정기예금의 금리 
이상의 이자를 지급하도록 하고 있다.
  이러한 채권보상제에 대하여는 장기간에 걸쳐 일정 수준 이하의 금리만을 지급하는  것은 
정당한 보상을 정하고 있는 헌법  제23조 제3항과의 관계에서 문제가  있고, 부재지주 또는 
배업무용토지라는 이유로 채권보상을 하는 것은 헌법 제11조상의 평등원칙에 반하여 위헌의 
소지가 있다는 견해가 있다. 이에 대하여 부재부동산소유자 등은 당해 토지를 직접 자기 생
활에 공여하고 있는 거주자와는 달리 토지를 자산증식수단으로 소유하고 있는 것이므로, 그 
목적인 통상적인 수익이 보장된다면  양자를 달리 취급할 합리적인  이유가 있는 것이므로, 
채권보상제의 위헌성의 문제는 없다고 보는 반대견해도 제시되고 있다.
  4) 보상의 지급방법
  금전보상에 있어서는 a) 선불과 후불, b)개별불과 일괄불,  c) 일시불과 분할불 등의 여러 
방법이 있으나, 선불, 개별불, 일시불을 원칙으로 한다.
    마. 보상액의 결정방법 및 불복절차
  1. 보상액의 결정방법
  이에 관하여는 통칙적 규정이 없고, 개별법에서 여러 가지로 규정하고 있으나, 대체로  다
음의 세 가지로 대별할 수 있다.
  (1) 당사자 사이의 협의에 의하는 경우
  이러한 협의는 행정청의 결정의 전단계로 규정되어 있다. 즉  당사자 사이에 협의가 이루
어 지지 않으면, 토지수용위원회 등의 행정청은 보상액을 일방저으로 결정하게 되는 것이다.
  (2) 행정청의 재결, 결정에 의하는 경우
  이 경우도 다시 a) 토지수용위원회의 수용재결과 같이,  토지 등의 재산권의 수용결정 및 
그에 따른 보상액의 결정이  동시에 행하여지는 경우와, b)  징발법에 의한 보상금결정이나 
도로법 등에 의한 토지수용위원회의 재결과 같이 보상액만을 결정하는 경우가 있다.
  (3) 소송에 의하는 경우
  그 예가 많지는 않으나, 당해 법률이 보상액 결정에 대하여 규정하고 있지 않은 경우에는 
당사자는 보상금청구소송을 제기할 수 있다.  이 경우의 소송은 공법상  당사자소송에 의할 
것이나, 판례는 민사소송에 의할 것으로 보고 있다.
  2. 보상액결정에 대한 불복절차
  토지 등의 수용결정과 보상액결정이 하나의 결정으로  행하여지는 경우에는, 당사자는 원
칙적으로 그 처분 자체를 다툼으로써 간접적으로 보상액 결정을 다툴 수밖에 없다. 즉 당사
자는 당해 처분의 취소를 구하는 행정쟁송(행정심판, 행정소송)을 제기하여야 하고, 당해 처
분이 궁극적으로 취소되면 행정청은 다시 재결, 결정을 하여야 하는바, 그 과정에서  보상액
도 다시 결정하게 될 것이다. 그러나 이 방법은 번잡하고 우회적인 것임은 물론이다.
  1990년 4월 7일자로 개정된 토지수용법 제75조의2 제2항은 재결의 취소소송 외에 '보상금
의 증액에 관한 소송'을 규정하고, 일응 형식적 당사자소송에 상응하는 소송형식을 명문으로 
인정하였다. 따라서 토지수용법에 의한 수용재결에 있어 보상재결에 대하여 불복이 있는 경
우에는, 직접 그 보상금의 증액(토지소유자  등이 원고인 경우) 또는 감액(기업자가  원고인 
경우)을 구하는 소송을 당사자소송의 형식으로 제기할 수 있게 되었다.
    제 4 절 수용유사침해, 수용적 침해 및 결과제거청구권
  수용유사침해, 수용적 침해, 희생보상청구권 및  결과제거청구권의 이론은 독일에서 학설, 
판례에 의하여 정립되고 발달된 법리이나, 최근 우리 학계에서도 다수의 논문과 행정법서에
서 이들 법리가 검토되고 있으므로 여기서도 이들 문제를 살펴보기로 한다. 이들 법리의 일
부(예컨대 수용유사침해이론)는 우리나라에서도 적용될 수 있다고 보는 견해가 있기는 하나, 
이들 법리가 실정법적 법원리로서 적용될 수  있는지에 대하여는 아직도 보다 많은  검토와 
논의가 필요한 것으로 본다. 따라서 여기서는 일단 이들 법리를 독일의 이론에 충실하게 기
술하기로 한다.
    제1. 수용유사침해, 수용적 침해이론 및 희생보상청구권이론
    가. 수용유사침해이론
  1. 초기의 수용유사침해이론
  독일의 국가보상제도는 우리나라의 경우와  같이 손실보상제도와 손해보상제도의  이원적 
구조를 취하고 있다. 손실보상은 적법한 개인의 재산권 등에  대한 침해행위에 대한 보상을 
그 내용으로 한다. 이에 대하여  손해배상제도는 공무원의 위법하고 과실  있는 직무행위로 
인하여 발생한 손해의 배상을 그 내용으로 한다.
  이러한 손실보상제도와 손해배상제도의  이원적 구조를 취하는  법제하에서는,위법,무과실
(rechtswidrig-schuldlos)의 행위로 인한 손해의 전보의 문제가 제기된다. 이 경우에는  당해 
행위는 위법한 것이라는 점에서 손실보상제도에 의하여서는  보장되지 아니하며, 또한 당해 
행위에는 과실이 인정되지 아니한다는 점에서 손해보상제도에 의하여서도 전보되지  아니하
는 것이 원칙이다. 이러한 결과가 부당한 것은 물론인바, 수용유사침해이론은 독일의 국가보
상제도의 이러한 흠결상태를 보완하기 위하여 독일연방사법재판소의 판례에 의하여  정립된 
것이다.
  이 법리는 위법한 재산권의 침해행위와 관련하여  정립된 것이다. 연방사법재판소에 의하
면, 수용유사적 침해행위는 "그것이 위법한  것이기는 하나, 만일 적법했더라면 그  내용 및 
효과에 있어 수용에 해당했을 것이고, 그것이 사실상 관계인에 특별한 희생을 부과하는" 행
위를 말한다.  동법원은 이러한 재산권의 침해행위는 그 위법성에도 불구하고 수용행위로서 
파악되고, 따라서 그로 인한 손실은 기본법 제14조  제3항의 유추적용에 의하여 보상되어야 
하는 것이라고 선언하였던 것이다.
  이러한 연방사법재판소의 판례는 적법한 재산권의 침해가  보상된다면, 위법한 침해로 인
한 손해는 "당연히(erst recht)" 구제되어야 한다는 형평적 논리를 기조로 한 것이었다.
  2. 수용유사침해이론의 확대
  전술한 바와 같이, 초기의 수용유사침해이론은 재산권의  위법한 침해행위에 있어 그것이 
특별한 희생을 포함하는 수용행위의 모든 요건을 충족하는 경우에만, 그 위법성에도 불고하
고 당해 행위는 일종의 수용행위로 보아 그로 인한 손실은 보상되어야 한다는 것을 그 내용
으로 하는 것이었다. 그러나 이후 이 법리는 판례에 의하여 만일 그것이 합법적으로 행하여
졌다면 단순한 사회적 구속일 수도  있는 공익목적에 기한 위법한  재산권의 침해(잠정적인 
자연보호구역의 지정행위가 재산권의 사회적 구속에 포함되는  경우에 있어서, 그 지정상의 
일정 요건을 위반한 경우 등)에 대하여 일반적으로 인정되게 되었다. 이러한 판례는, 누구도 
위법한 재산권의 침해행위를 수인하여야 할  의무는 없는 것이므로 침해행위가  위법하다는 
사실은 곧 타인에게는 부과되지 않는 수인한도를 넘는 특별한 희생이 부과되었다고 보는 데
에 그 논거가 있는 것이다. 이 경우에는 당해 작용의 위법성 자체가 보상의 징표가 되며, 당
해 침해행위가 적법하게 행하여졌을 때에도 그것이 특별한 희생을 과하는 침해행위이었겠는
지 여부는 문제되지 않는 것이다.
  이러한 수용유사침해이론의 요건의 완화에 따라, 이 법리에 의한 구제범위는 현저하게 확
대되게 되었다. 왜냐하면, 당해 행위가 적법한 것인때에는 재산권의 내재적 제약으로서 보상
을 요하지 않는 제한행위도, 그 위법사유만에 기인하여 수용유사침해행위로 되기 때문이다.
  다만 이러한 확대된 수용유사침해이론도 재산권  내지는 재산적 가치있는 권리의  침해에 
대하여만 적용된다는 제한은 여전히 있는  것이다. 그러나 독일에 있어서  비재산적 권리에 
대한 위법한 침해에 대하여는 이른바 희생유사침해이론에  의하여 구제되고 있으므로, 행정
권의 위법, 무과실의 행위에 의한 권리침해는 완전히 전보되고 있는 셈이다.
    나. 수용적 침해이론
  1. 개설
  이 법리도 독일의 연방사법재판소에 의하여 정립된  것으로서, 적법한 공행정작용의 비전
형적이고 비의도적인 부수적 효과로써 발생한, 개인의 재산권에 대한 손해를 전보하는 것을 
그 내용으로 한다. 이러한 수용적 침해는 주로 사실행위에 기하여 발생하는 것으로,  사회기
초시설의 설치공사와 관련되는 경우가 많다. 그 전형적인 예로는 보통 장기간의 지하철공사
로 인해 인근상가나 백화점 고객이 현저히 감소함에 따라 손해가 발생한 경우를 들 수 있는
바, 연방사법재판소는 기본적으로 이러한 사태와 관련하여 이 법리를 정립한 것이다.
  공공공사로 인하여 재산권에 대해 가해지는 일정 한도의 제한은 재산권에 대한 사회적 제
약으로서, 국민은 원칙적으로 이를 감수하여야 한다. 그러나 예외적으로 그 손해의 내용이나 
범위가 매우 심각한 경우에는, 타인에게는 부과되지 않은, 수인한도를 넘는 특별한 손해로서 
보상을 요하는 것으로 인정될 수도 있는 것이다. 그런데 공행정작용의 예외적이고 비의도적
인 부수적 효과로서 개인의 재산권에 부과되는  특별한 희생은 통상적으로 예측될 수  없는 
것이므로, 관계법에는 보상규정이 없는 것이 보통이다. 독일 연방사법재판소는 이러한  경우
의 손해행위를 수용적 침해행위로 정의하고, 법률상  보상규정의 결지에도 불구하고 개인의 
재산권에 부과된 특별한 희생은 보상되어야 한다는 법리를 정립한 것이다.
  연방사법재판소는 위와 같은 재산권의 침해행위는 원칙적으로 사실행위에 의한 것이고 또
한 그것이 의도적인 것이 아니라는 점에서, 기본법  제14조 제3항상의 공용수용행위에는 해
당되지 않는 것이므로, 동조상의 연결조항은 적용되지 않는다고 본다. 따라서 관계법에 보상
규정이 없는 경우에도 당해 행정작용의 위법성의 문제는 제기되지  않는 것이다. 수용적 침
해이론은 이처럼 관계법에 보상규정이 없는 경우에도 당해 행위의 위법성의 문제를  제기하
지 않으면서, 그로 인한 특별한 손해를 전보하여 주려는 데에  그 특질 또는 존재의의가 있
는 것으로 되고 있다.
  연방사법재판소는 이러한 수용적 침해행위로 인한 손해는 "그 자체는  적법한 행정작용의 
부수적 효과"로서 보상되어야 한다고 하고 있는바,  그것은 다음과 같은 내용의 행정작용과 
그 효과의 구분론에 입각한 것으로 보고 있다. 수용적  침해의 경우에는 침해적 행정작용은 
그것이 관계법규에 따라 행해졌다는 점에서 적법한 것으로서, 당해 작용으로 인하여 우발적, 
부수적으로 특정인의 재산권에 손해가 가하여진 경우에도(예컨대  적법한 하수도설치공사로 
인한 개인의 건물 벽의 일부가 손괴된 경우), 당해 작용 자체가 위법한 것으로는 되지 아니
하는 것이다. 그러나 예컨대 하수도설치공사로  인하여 개인의 주택 벽의  일부가 손괴되는 
경우에는, 그것은 위법한 재산권의 침해라고 하여야 할 것으로서, 이 경우 그 원인인 행정작
용 자체는 적법한 것이라는 이유로 이러한  재산권의 침해행위도 적법하게 하는 것은  아닌 
것이다. 이처럼 수용적 침해의 경우에는 당해 행정작용 자체는  적법한 것이라는 점에서 당
해 행정작용과 그 결과가 모두 위법한 것인 수용유사침해행위와는 구별되는 것이다.
  2. 적용범위의 제한
  전술한 내용의 수용적 침해이론에 대하여는, 학설상으로는  이 법리의 존립가능성 자체에 
대하여까지 의문을 제기하면서, 이를 긍정한다고 하여도  그것은 한정적으로 인정되야 한다
고 보고 있다.
  이러한 학설의 입장은 연방헌법재판소에 의한 수용관념의 엄격한 해석의 결과 새로운  법
리로서 정립되고 있고 현재 학설상으로도 일반적으로 수용되고 있는 조정보상의 법리와  관
련이 있다. 즉, 자갈채취판결에서의 연방헌법재판소의 수용관념의 엄격한 해석의 결과, 현재
는 종래의 확장적 개념에 대신하여 이 관념을 한정적으로 파악하는 것이 독일의 판례와 학
설의 일반적 입장이라고 할 수 있다. 이러한 관점에서는  수용은 특정 공행정책무의 수행을 
위하여 권력적 법률행위(hoheitliche Rechtsakte)에 의하여 개인의 재산적 가치 있는 권리의 
일부 또는 전부를 박탈하는 행위로 파악되고 있다. 이러한 엄격한 수용관념에 따르면,  관계
법에서 재산권의 내재적 제약의 범위를 넘어서는 제한이 가하여져도 그것은 종래와는  달리 
수용행위로는 파악되지 아니하는 것이다. 그에 따라 정립된 것이 조정보상의 이론인 것으로
서, 이 이론에 의하면, 위의 경우에 있어서 당해  행위는 수용행위에 해당하는 것은 아니나, 
그것은 재산권의 내재적 한계를 넘어서서 개인에  희생을 부과하는 것이므로, 관계법에서는 
그에 따른 보상규정을 두어야 한다는 것이다.
  이러한 조정보상의 법리와의 관련에서는, 수용적 침해이론의 전형적인 적용사례로 파악되
고 있던 도로공사 등에 따른 인근 상점이나 백화점의 현격한 고객감소로 인한 손해는 이 법
리에 의하여 보상될 성질의 것은 아니고, 그것은 조정보상의  법리에 의하여 구제되어야 하
는 것으로서, 이러한 손해에  대하여는 관계법에서 마땅히 보상규정을  두어야 하는 것으로 
보고 있다. 그것은 이러한 손해는 예외적인 것이기는 하나  도로공사에 따른 손해유형에 포
함될 수 있는 것으로서, 그러한 점에서는 이러한 손해는 예측할  수 없는 것은 아닌 것으로 
판단되기 때문이다.
  전술한 바와 같이, 학설상으로는 수용적 침해이론은 당해 행정작용의 재산권 침해가 당해 
행정작용의 유형적 결과로서는 인정될 수 없는 것이어서, 그러한 침해를 예상할 수 없는 제
한적인 경우에만 적용될 수 있다고 보고 있다. 그 전형적인 예로서는 하수도공사로 인한 개
인의 건물의 손괴의 경우를 들고 있다.
  3. 성립요건
  이 이론이 적용되기 위하여는 다음의 요건이 충족되어야 한다.
  (1) 공행정작용으로 인한 개인의 재산권 또는 재산적 가치 있는 권리의 침해
  이 경우 당해 침해는 적법한 공행정작용의 부수적 효과로서 비의도적이고 비유형적인  것
이어야 한다.
  (2) 재산권에 대한 직접적 침해
  공행정작용으로 인한 개인의 재산권 침해는 비의도적인 것이기는 하나, 재산권 침해와 공
행정작용과는 직접적 관련성이 있어야 한다.
  (3) 특별한 손해의 발생
  공행정작용의 부수적 효과로서 개인의 재산권에 가하여진 손해는 그 사회적 수인의  한계
를 넘어서는 것이어야 한다. 다만 이와 관련하여서는 수용적  침해의 법리를 매우 제한적인 
경우에만 인정하는 입장에서는, 손해의 특별성은 그 위법성에 의하여 이미 충족된다고 보고 
있다.
    다. 연방헌법재판소의 자갈채취판결 이후의 수용유사침해이론 및 수용적 침해이론의 위
상
  위에서 검토한 수용유사침해 및 수용적 침해이론은 독일의 연방사법재판소가 기본법 제14
조에 기초하여 정립한 보상법제이다. 이에 대하여 연방헌법재판소는  1981년 7월 15일의 이
른바 '자갈채취사건의 판결(Nabauskiesungsbeschlub  BVerfGE 58,300)에서  기본법 제14조 
제3항상의 수용관념을 엄격하게 해석한 결과, 위의 두 가지  법제의 존속 여부가 문제로 제
기되었던 것이다.
  1. 사건의 개요
  이 사건은 구법에 의하여 골재채취업을 하던 자가 새 수자원법의 규정에 따라 동 사업의 
계속적 수행을 위한 허가를 신청하였는데, 이를 행정청이 거부한 것이 그 발단이 되었다. 이
에 대하여 원고는 주(Land)에 대하여 손실보상을 청구하였다.  연방사법재판소는 이 사건은 
수자원법의 관계조항의 합헌성 여부에  따라 결정되어야 할 것으로  판단하여, 당해 조항의 
위헌 여부의 심사를 연방헌법재판소에 제청하였던 것이다.
  2. 판결요지
  이 사건에서 연방헌법재판소는 위헌제청의 허용성 여부와 수자원법의 관련 규정의 위헌성 
여부에 대하여 판단하였던바, 후자와 관련하여 동  재판소는 수용관념 및 수용유사침해이론
의 문제에 대하여 연방사법재판소와는 다른 견해를 표명하고 있는데 여기서는 이에  관하여
서만 살펴본다.
  연방헌법재판소는 기본법 제14조 제3항에 기한 행정수용은 그에 따른 보상의 종류와 범위
를 정하고 있는 법률상의 근거가 있는 경우에만 허용된다고  본다. 즉 연방헌법재판소는 수
용의 관념을 엄격하게 파악하고 있는데 이 점에서 재산권의 사회적 구속의 한계를 넘는 재
산권의 침해는 이를 수용으로 보아 온 연방사법재판소의 입장과는 기본적인 차이를  나타내
고 있는 것이다.
  수용관계법에 보상규정이 없는 경우에는 당해 법률은  위헌으로서, 그에 기한 수용처분은 
위법한 처분이 된다. 이 경우  관계인은 관계법에 보상규정이 없는 결과  보상은 청구할 수 
없고, 단지 당해 처분의 취소를 청구할 수 있을 뿐이다. 즉 관계인에게는 취소소송과 손실보
상청구 사이의 선택권이 인정되지 않는 것이다.
  3. 수용유사침해, 수용적 침해이론의 위상
  이상과 같은 연방헌법재판소의 결정에 따라, 수용유사침해  내지 수용적 침해이론의 존속 
여부의 문제가 제기되었다.
  이 문제에 대하여는 그 존속성에 의문을 제기하는 견해도 없지 않다. 그러나 특히 수용유
사침해이론은 손실보상과 손해배상의 어느 법제에 의하여도 구제되지 않는 사각지대에 있어
서의 개인의 권리침해에 대한 구제제도인 점에  그 기본적 의의가 있다는 인식을  배경으로 
하면서, 이들 법리는 헌법재판소의 결정에도 불구하고 게속 존속한다고 보는 것이 일반적이
다.
  그 논거에 있어서는 어느  정도 차이가 있으나, 오늘날에는  관습법으로서 존속하고 있는 
'프로이센'일반'란트'법 제74조 및 제75조에 표현되어 있는 희생보상의 원리가 그  근거로 된
다는 것이 일반적인 견해로 보인다. 이러한 관점에서 수용유사적  침해 및 수용적 침해이론
은 기본법 제14조 제3항과는 독립적으로 존재하는 보상법리가 되는 것이다.
  이것은 또한 연방사법재판소 판례의 기본적인 입장인 것으로 보인다.
  이러한 수용유사침해이론에 대하여는, 그 적용범위와 관련하여 위법한 재산권의 침해행위
에 대하여는 원칙적으로 취소소송을 제기하여 이를 다투어야 할 것으로서, 이 법리는 그 쟁
송기간이 도과한 경우 등에 보완적으로만 적용되어야 한다는 견해도 유력하게 제시되고  있
는 것으로 보인다.
    라. 희생보상청구권 및 희생유사침해이론
  공용수용으로 인한 보상 또는 위에서 검토한 수용유사침해 및 수용적 침해이론에 의한 보
상은 모두 재산적 가치 있는  권리에 대한 침해에 한정되는 것이고,  생명, 신체, 자유 등의 
법익에 대한 침해에는 적용되지 않는 것으로 되어 있다. 그에 따라 이러한 비재산적 법익의 
구제제도로서 판례, 학설에 의하여 정립, 발전된 것이 희생보상청구권 내지는  희생유사침해
에 대한 보상청구권의 법리이다.
  희생보상청구권의 근거는 오늘날에도 관습법으로서 헌법적 효력을 가지는 것으로  인정되
는 '프로이센'일반'란트'법(ALR) 제74조 및 제75조에 표현되어 있는 법원리, 즉 공익을 위하
여 특별한 희생을 당한 자는 보상을 받아야 한다는 원칙에 있는 것으로 보고 있다.
  공용수용으로 인한 보상청구권은 재산적 가치 있는 권리에 대하여 인정되는 것인 데 대하
여, 희생보상청구권은 비재산적 권리에 대한 적법한 침해에 대하여 인정되는 것이라는 점에
서 양자는 다르나, 양자 모두 공공의 필요에 따른 개인의  권리에 대한 적법한 침해에 대하
여 인정되는 보상청구권이라는 점에서는 공통적 성질을  가진다. 그에 따라 희생보상청구권
의 성립요건은 수용보상청구권의 성립요건과 원칙적으로 내용을 같이한다.
  비재산적 권리가 침해된 자는 그에 따른 보상을 청구할 수  있으나, 그 보상은 당해 침해
행위로 인한 재산적 손해(의료비, 소득상실 등)만을 내용으로 하고,  정신적 손해는 그에 포
함되지 않는다고 보는 것이 독일의 판례의 태도이다.
  판례는 비재산적 권리에 대한 적법한 침해행위에  대한 희생보상청구권뿐만 아니라, 기본
적으로는 수용유사침해의 법리의 인정시의 그것과 같은 논리에 따라, 비재산적 권리에 대한 
위법한 침해에 대하여도 희생보상유사침해의 법리에 따라 그에 대한 보상청구권을 인정하고 
있다.
  제2. 결과제거청구권
  1. 의의
  결과제거청구권은, 위법한 권력적 공행정작용으로 인하여 야기된 사실상의 결과로 인하여 
자신의 권리, 이익을 침해받고 있는 자가 행정권에 대하여 그 위법한 결과를 제거하여 침해 
이전의 상태(status quo ante) 또는 그의 대등한 상태로 회복시켜 줄 것을 구하는 공권이다.
  위법한 공행정작용으로 인하여 권리를 침해받고 있는 자는 그로 인한 손해의 금전적 배상
뿐만 아니라, 그 침해행위 이전의 상태로의 원상회복을 원하는 경우가 적지 않은데, 이를 위
한 것이 결과제거청구권의 법리인 것이다. 즉 이 청구권은 금전에 의한 배상을 내용으로 하
는 손해배상청구권과는 달리, 공행정작용으로 인하여 야기된 위법한 결과의 제거, 즉 당해작
용에 의하여 변경된 상태를 제거하여 그 이전 상태에로의 원상회복을 그 목적으로 하는 것
이다.
  이러한 결과제거청구권의 법리도 독일행정법에서 정립, 발전된 것으로서, 이 법리는  먼저 
학설에 의하여 정립되었고 이후 판례상으로 수용된 것이다.
  이 법리는 초기에는 일단 집행된 행정행위가 이후 그 위법성으로 인하여  취소되었음에도 
불구하고, 그 결과로 잔존하는 위법한 사실상의 결과를 제거함을  그 내용으로 한 것이었으
나(집행결과제거청구권), 이후 기타 위법한 공행정작용(공무원의 위법한 명예훼손적 발언)이
나 사실행위(권원 없이 행한 사인의 토지의 도로에의 편입조치)에도 확대 적용되게 되었다.
  2. 성질
  결과제거청구권은 공법상의 권리이나, 그 내용에 있어서는 민법상의 물권적 청구권으로서
의 소유권반환, 방해배제청구권에 상응하는 경우가 대부분이다. 그러나 이 권리에는  예컨대 
공무원의 위법한 명예훼손적인 발언의 취소를 구하는 권리도 포함되어 있다는 점에서  물권
적 청구권과는 성질을 달리한다 할 것이다.
  결과제거청구권은 본질적으로는 손해배상청구권의 성질을  가지는 것으로 독일의  행정상 
손해배상제도의 결함을 보완하는 법리로서 할설과 판례에  의하여 정립된 것이다. 독일에서 
행정상 손해배상제도는 공무원이 위법, 유책(rechtswidrig-schuldhaft)의 직무상의 행위로 인
하여 타인에게 손해를 가한 때에는 공무원 개인이 그 배상책임을  지는 것이나, 이 경우 피
해자에 대하여는 국가 등이 공무원에  대신하여 책임을 지는 구조로  되어 있다(대위책임구
조). 이러한 행정상 손해배상제도에는 다음과 같은 기본적  결함이 있다. 먼저, 공무원의 직
무상의 행위가 위법한 경우에도 그에 있어 과실이 인정되지 않는 경우에는 국가 등의 배상
책임은 인정되지 않는다는 것이다. 이러한 문제점은  이후 판례상으로 정립된 수용유사침해
의 법리 또는 희생유사침해의 법리에 의하여 시정되고 있음을 기술한 바 있다. 다음에 독일
의 행정상 손해배상제도는 공무원 개인의 배상책임을 국가가 대신하여 지는 대위책임제도로 
되어 있는 결과, 배상의 내용은 금전보상에 한정될 수밖에 없다는 것이다. 즉 공무원의 개인
의 지위에서는 공행정작용을 할 수는 없으므로, 공무원의 위법한 직무행위로 인하여 위법한 
결과가 조성된 경우에도 그 결과를 제거하여 이전 상태에로의 회복을 청구할 수는 없게 되
는 것이다.
  이러한 행정상 손해배상제도의 흠결을 보완하여 사인에게 위법한 공행정작용으로  인하여 
조성된 위법한 결과의 배제를 구하는 청구권을 인정한 것이 결과제거청구권의 법리인  것이
다.
  3,. 근거
  (1) 독일
  결과제거청구권은 실체적(materiel-rechtlich) 청구권이다. 그 근거로느 학설,  판례상 여러 
가지 견해가 제시되고 있는바,  정워원칙, 법치국가원리, 행정의  합법성원칙, 법률유보원칙, 
자유권적 기본권, 민법규정의 유추적용 등이 그것이다.
  이러한 여러 근거 중에서 기본이 되는  것은, 행정의 합법성원칙과 자유권적 기본권(불법
적 강제를 수인하지 아니할 권리)이라고 본다. 즉, 행정의 합법성원칙 및 자유권적 기본권으
로부터 위법상태의 존속은 허용될 수 없고 당연히 시정되어야 한다는 결론이 도출된다고 보
는 것이다. 
  그러나 그 구체적 근거가 어떠한 것이든 간에, 이 법리는 현재 독일의 학설, 판례상  일반
적으로 승인되고 있어서, 행정법의 일반원리적 성격이 인정되고 있다.
  (2) 우리 학설
  우리 학설상으로는 결과제거청구권의 법적 근거를 a) 독일의 경우와 같이, 헌법상의 법치
행정원리, 기본권규정, 민법상의 관계규정의 유추적용에서  찾으면서도, 그 외에도 취소판결
의 구속력도 그 근거의 하나로 보거나, b) 헌법 제10조  . 제23조 제1항 전단, 제29조 및 민
법 제213조, 제214조에서 찾으며, c) 일부 견해는 민법 제213조 및 제214에서 찾기도 한다.
  생각건대, 결과제거청구권을 공법상의  원상회복청구권으로 이해하는 한에서는  위 제3의 
견해는 일단 문제가 있는 것으로 본다. 그러나 이 청구권은 독일의 실정법과 관련하여 정립
된 것으로서, 이 법리를 우리나라에서도 인정할 수 있다고 하는 경우에도, 우리  실정법과의 
관련에서 그 의미나 인정범위 등에 관한 구체적인 검토가  선행되어야 한다고 본다. 그러한 
점에서 여기서는 이 문제에 대한 구체적 검토는 일단 보류하여 두기로 한다.
  4. 요건
  결과제거청구권이 인정되기 위해서는, a) 공행정작용에 의하여, b) 재산권 등의 권리에 대
하여, c) 위법한 침해상태가 조성되어, d) 침해상태가 지속되고 있어야 한다.
  (1) 침해행위
  침해는 공행정작용에 의하여 야기된 것이어야 한다. 그 침해행위가 사법적 행위인 때에는 
결과제거청구권이 아니라, 사법상의 원상회복, 방해제거청구권에 의하게 된다.
  (2) 위법행위
  재산권 등의 침해는 적극적 작용에 의한 것이어야 한다.  부작위에 의한 권리침해의 경우
는 원상으로 회복되어야 할 위법상태가 원칙적으로  조성되지 않기 때문에, 원상회복청구권
의 문제는 제기되지 않는 것이다. 그러나  당초에는 적법한 행정작용이 이후 사정변화(기간
의 경과, 해제조건의 성취, 처분요건의 소멸  등)에 의하여 위법하게 된 경우, 행정청으로서
는 당해 행정작용으로 인한 위법한 상태를 제거하여야 하는  것임은 물론이다. 따라서 행정
청이 사정변경으로 인하여 위법하게 된 당해 작용으로 인하여 야기된 위법상태를  시정하지 
않고 방치(부작위)하고 있는 경우, 이해관계인에게는 그 위법상태의 제거를 구하는 청구권이 
인정되는 것이다. 예컨대 적법하게 행정청에 의하여 압류된 물건에  대하여 행정청이 그 압
류결정을 해제하고도 당해 물건을 반환하지 않고 있는 경우(부작위)에는, 그 물건의 소유자
는 그 반환을 청구할 수 있는 것이다.
  집행결과제거청구권이 인정되기 위하여는 당해 행정행위가 처음부터 무효이거나, 이후 권
한 있는 기관에 의하여 취소되어야 한다. 당해 행정행위가  일응 위법한 것이라도 취소되기 
전에는 이른바 공정력에 의하여 유효한 행위로 통용되어, 상대방의 재산권 등의 권리침해의 
근거가 되는 것이므로, 이 경우에는 위법한 침해상태라는 요건이 인정되지 않는다.
  5. 내용
  결과제거청구권은 행정작용으로 인하여 야기된 위법한 결과를 제거하여 원래 상태로 회복
함을 목적으로 하는 것이다. 그러나 이 경우의 원상회복청구권은  사물의 가정적 전개에 따
른 상태의 완전한 회복을 내용으로 하는 것이 아니라, 행정행위 기타 사실행위에 의한 침해
가 있기 전의 상태로의 회복을 그 내용으로 한다는 점에서 독일민법 제249조상의 원상회복
청구권에 비하여는 어느 정도 축소된 청구권의  성질을 가진다고 보는 것이 일반적  견해이
다. 이 청구권은 행정청의 침해에 대한 소극적 제거를 내용으로  하는 방어권(Abwehrrecht)
과는 달리, 예컨대 위법하게 설치된 시설의 철거나 공무원의  명예훼손적인 발언의 최소 등
과 같이, 행정청의 적극적인 행위를 구하는 권리이다.
  이 청구권은 위법한 공행정작용의 직접적 결과의 제거만을 그 대상으로 한다. 따라서,  예
컨대 행정청에 의한 특정 주택에의 무주택자의 위법한 입주결정의 경우에 있어 그 입주자가 
주택을 손상한 경우에도, 주택의 소유자는 당해 입주자의 축출을 요구할 수 있음에  그치고, 
손상된 주택의 원상회복을 청구할 수는 없는 것이다.
  6. 한계
  결과제거청구권에는 그 속성과 관련하여 일정한 한계가 따른다.
  1) 결과제거청구권은 원상회복이 사실상 가능하고, 법적으로 허용되며,  또한 행정청의 수
인한계 내의 것인 때에만 인정된다. 예컨대 원상회복조치에 과다한 비용이 소요되는 경우에
는 수인한도를 넘어서는 것으로서 결과제거청구권은 인정되지 않는 것이다.
  다만 일정 시기에 있어서는 원상회복이 사실상 가능하고, 법적으로 허용되고, 또한 행정청
의 수인한도 내의 것이었으나, 시간의 경과로 이들 요건이 충족되지 않게 되는 경우도 있을 
것이다.
  2) 위법한 것으로 취소된 행정행위가 다른 적법한 행정행위에 의하여 대체되는 경우와 같
이, 위법한 침해상태가 이후 합법화되는 경우에는 결과제거청구권은 인정되지 않는다.
  3) 위 1), 2)의 경우 피해자는 그로 인한 손해의  전보만을 구할 수 있다. 그러나 이 경우
의 손해전보청구권은 독자적 법제나  결과제거청구권에서 도출되는 것이  아니라, 손해배상 
또는 손실보상의 일반법리에 따라 인정되는 것이다.
  7. 쟁송절차
  결과제거청구권을 공법상의 권리로 보는 한 이에 관한 소송은 행정소송으로서의 당사자소
송이 될 것이다. 이 경우 당사자소송은 독자적으로 제기할 수도 있고, 처분등에 대한 최소소
송의 관련청구소송으로서 병합하여 제기할 수도 있을 것이다. 

 

  제3장 행정쟁송
  
  제1. 개설
  
  [1] 행정쟁송의 의의
  
  1. 광의의 행정쟁송과 협의의 행정쟁송
  행정쟁송이란 행정법상 법률관계에 있어서의 다툼을 심리, 판정하는 절차를 말한다. 이러한 의미의 행정쟁송은 현대 법치국가에서는 일반적으로 인정되고 있는 제도이다. 오늘날과 같은 법치국가에서는 모든 행정작용은 법에 적합하여야 하고, 또한 공익에 합치되어야 하는바, 이러한 행정의 적법성과 타당성은 행정감독 등의 방법에 의하여도 어는 정도 보장될 수 있다. 그러나 국민의 권리, 이익의 보장이라는 관점에서 볼 때 보다 실효적인 방법은, 위법, 부당한 행정작용으로 인하여 그 권익의 침해를 받은 자로 하여금 직접 그 효력을 다툴 수 있게 하고, 일정한 판정기관이 그에 대한 유권적 판정을 내리도록 하는 제도를 마련하는 것일 것이다. 이러한 행정절차의 보장은 국민의 권익보호를 그 기본으로 하는 실질적 법치주의에도 부합하는 것이다.
  행정쟁송은 광의와 협의로 나누는 것이 보통이다. 광의의 행정쟁송은 행정상의 분쟁에 대한 유권적 판정절차를 총칭하는 것으로, 그 심판기관(행정기관 또는 법원)이나 심판절차(정식절차 또는 약식절차)를 가리지 않는다. 이에 대하여 협의의 행정쟁송은 행정기관(1반 행정청 또는 행정부소속 특별행정재판소)이 행정상의 분쟁을 판정하는 절차를 말한다. 이러한 의미의 행정쟁송은 모든 국가에 의하여 채택되고 있는 것이 아니고, 종래 독일, 프랑스 등의 대륙법계 국가에 특유한 것이었다. 즉, 영미법계 국가에서는 협의의 행정쟁송은 인정되지 않고, 행정사건도 민사, 형사사건과 마찬가지로 일반법원의 관할하에 두고 있었던 것이다.
  그러나 일면에 있어, 영미법계의 국가에서도 19세기 말 이래 행정상 분쟁에 대하여 행정위원회, 행정심판소 등에 의한 심판기능이 인정되기에 이르렀고, 타면에 있어 독일에서는 제2차대전 이후 행정심판소도 사법권의 일부로 되었으며, 또한 프랑스에서도 19세기 말 이래 행정심판소가 일반법원에 못지않은 실질적 독립성을 가지고 적어도 그에 비견할 만한 국민의 권리구제기능을 수행하고 있다. 따라서 광의, 협의의 행정쟁송을 구분하는 것은 그 연혁적 의의는 인정할 수 있다 하여도, 오늘날에는 그 구별의 실익이 거의 없다 할 것이다.
  
  2. 행정쟁송과 행정소송
  
  행정상 분쟁의 판정기관이 독립한 심판소의 구조를 가지고 정식 소송절차를 거쳐 판정하는 것을 행정소송이라 한다. 행정소송은 행정쟁송 중에서 가장 완비된 형태이다. 물론 그 구체적 법제는 국가에 따라 다르다. 그러나 이를 대별하면, 영미법계 국가와 같이 일반사법재판소가 그 재판기관이 되는 경우와, 독일, 프랑스등과 같이 별도의 행정재판소가 그 재판기관이 되는 경우로 나눌 수 있다. 일반적으로 전자를 사법국가, 후자를 행정국가라고 한다.
  
  3. 우리나라의 행정쟁송제도
  
  우리 헌법은 행정쟁송의 심판기관으로서 독립한 행정재판소를 두지 않고, 영미법계 국가에서와 같이 행정사건도 일반법원의 관할로 하였다(헌법107#2). 그러나 행정사건의 특수성을 감안하여, 행정심판전치주의를 채택하여, 행정소송(항고소송)의 제기에 있어서는 그 전심절차로서 행정심판을 거치게 하였고, 행정소송법을 제정하여 행정소송에 있어서는 민사소송에 대한 여러 가지 특례를 인정하고 있다. 1994년 7월 14일의 행정소송법중개정법율은 행정심판에 대하여는 이를 필요적 전치절차로 하는(행정심판전치주의) 현행 행정소송법의 관계규정을 개정하여, 이를 임의적 절차로 규정하고 있다(동법18#1). 다만, 이 개정법은 1998년 3월 1일부터 시행되고 있다.
  
  [2] 행정쟁송의 종류
  
  행정쟁송은 그 내용, 절차, 판정기관 등에 따라 여러 가지로 분류할 수 있다.
  
  1. 정식쟁송과 약식쟁송
  
  분쟁의 공정한 해결을 위한 절차상의 요건은 기본적으로, 1) 판단기관이 독립한 지위를 가지는 제3자일 것과, 2)당사자에 구술변론의 기회가 보장될 것이라는 두가지 요건으로 요약된다. 따라서 이 양자를 갖춘것을 정식쟁송이라 하며 행정소송은 이에 해당한다고 할 수 있다. 그리고 이 중 어느 하나가 결여된 것을 약식쟁송이라 하며 행정심판은 이에 해당한다.
  
  2. 시심적 쟁송과 복심적 쟁송
  
  시심적 쟁송은 행정법관계의 형성 또는 존부를 결정하는 행위가 쟁송의 형식으로 행하여지는 경우의 쟁송을 말하며, 복심적 쟁송은 이미 행하여진 행정작용의 위법, 부당성을 심판하는 절차를 말한다. 당사자쟁송은 전자에, 그리고 항고쟁송은 후자에 해당한다.
  
  3. 항고쟁송과 당사자쟁송
  
  항고쟁송은 이미 행하여진 행정청의 처분의 위법 또는 부당을 이유로 그 취호, 변경을 구하는 쟁송이다. 실정법상으로는 이의신청(국세기본법 66), 심판청구(동법 67), 행정심판(행정심판법 1) 및 항고소송(행정소송법 3) 등으로 불린다.
  당사자쟁송은 행정법상 대등한 두 당사자 사이에서의 법률관계의 형성, 존부에 관한 다툼에 대하여 그 심판을 구하는 절차를 말한다. 실정법상으로는 재결(토지수용법 43), 당사자쟁송(행정소송법 3) 등으로 불린다.
  
  4. 주관적 쟁송과 객관적 쟁송
  
  주관적 쟁송은 행정청의 처분으로 인하여 개인의 권리, 이익이 침해된 경우에 그 구제를 구하는 쟁송을 말한다. 일반적으로 쟁송제도는 개인의 권리, 이익을 보호하기 위하여 인정되는 것이므로, 쟁송은 권리 또는 법률상 이익의 침해를 받은 자만이 제기할 수 있다.
  이에 대하여, 객관적 쟁송은 행정작용의 적법, 타당성 확보의 견지에서 인정되는 쟁송이다. 따라서 이러한 객관적 쟁송에서는 개인의 권익침해는 그 요건으로 되지 않는다. 다음의 민중쟁송과 기관쟁송은 이에 해당한다. 이러한 객관적 쟁송은 법률적 쟁송은 아니므로, 법률의 명시적 규정이 있는 경우에만 인정된다.
  
  5. 민중쟁송과 기관쟁송
  
  민중쟁송은 적정한 행정법규의 적용을 확보하기 위하여 선거인 등의 일반민중에 의하여 제기되는 쟁송이며, 예컨대 선거에 관하여 선거인이 제기하는 선거쟁송(공직선거및 선거부정방지법 222) 등이 이에 해당한다.
  기관쟁송은 국가 또는 공공단체의 기관 상호간의 관계에 있어 인정되는 쟁송으로서, 예컨대 지방자치단체의 장이 지방의회의 의결의 위법을 이유로 대법원에 제소하는 것(지방자치법 159) 등이 이에 해당한다.
  
  6. 행정심판과 행정소송
  
  행정심판은 행정기관이 행정법상의 분쟁에 대하여 심리, 판정하는 절차를 말하며, 행정소송은 법원이 행정법상 분쟁에 대하여 심리, 판정하는 절차를 말한다.
  우리나라에서는 행정사건도 일반 법원의 관할로 하여 행정에 대한 사법적 통제제도를 확립하고 있다. 이처럼 우리나라에서는 행정작용에 대한 종국적 사법통제의 원칙을 취하면서도, 동시에 행정의 자율적 통제기회의 보장, 또는 그 구제수단으로서의 간이성, 신속성 등 제도적 장점을 이유로 행정심판제도가 병행적으로 채택되고 있다. 이 경우, 양자의 관계에 대하여 행정소송법은 행정심판전치주의를 취하여, 행정소송(항고소송)은 원칙적으로 행정심판을 거쳐 제기하도록 하고 있었으나(구법 18), 1994년 7월 14일의 행정소송법중개정법율에 의하여 동조가 개정되어, 현재는 행정심판은 원칙적으로 임의절차로 되어 있다(법 18). 그러나 이러한 행정소송법상의 행정심판의 임의절차원칙에 대한 예외로서, 공무원관계법(국가공무원법 16#2, 교육공무원법 53#1, 지방공무원법 20의 2)과 도로교통법(법 101의 3), 조세관계법(국세기본법 56#2, 지방세법 78#2, 관세법 38의2#2)은 행정심판전치주의를 규정하고 있다.

  제2절 행정심판
  
  제1. 개설
  
  [1] 행정심판의 의의
  
  1. 개념및 성질
  
  행정심판은 널리 행정기관이 행하는 행정법상의 분쟁에 대한 심리, 판정절차를 말한다. 실정법상으로는 이의신청(광업법 105, 국세기본법 66), 심사청구, 심판청구(국세기본법 55), 행정심판 등의 여러 가지 명칭으로 불리고 있다.
  행정심판은 일반적으로 분쟁에 대한 심판작용이면서, 동시에 그 자체가 행정행위라는 이중적 성격을 가지고 있다. 행정심판은 행정상의 분쟁에 관하여 사실을 인정하고 법을 적용하여 그 분쟁을 심리, 판단한다는 점에서는, 재판에 준하는 성질을 가지는 것이다. 행정심판은 또한 행정청의 의사의 표현으로서, 다툼 있는 행정법관계를 규율하고 행정법질서를 유지 또는 형성(발생, 변경, 소멸)하여 행정목적을 실현한다는 점에서는, 행정행위의 성질을 가지는 것이다. 행정소송법이 취소소송 등의 대상을 '처분'과 행정심판에 대한 재결을 합쳐 '처분등'으로 하고 있는 것은, 행정심판의 행정행위로서의 성격을 전제한 것이다.
  이러한 행정심판의 두 가지 성격 중에서 어느 편이 더 큰 비중을 가지는가는 결국 각국의 입법정책적 문제라 하겠다. 행정심판의 심판작용이라는 측면에서는, 그 심판기관의 독립성이나 구두변론절차 등의 요청이 특히 강조될 것이다. 우리 헌법은 "행정심판의 절차는 법률로 정하되 사법절차가 준용되어야 한다"고 규정하고 있어 심판작용으로서의 성격이 강조되고 있다.
  
  2. 청원, 진정 등과의 구별
  
  (1) 청원, 진정과의 구별
  1) 청원과 행정심판  국가기관에 대한 국민의 청원은 헌법상 하나의 기본권으로 보장되고 있다. 이러한 청원에 대하여, 헌법은 국가의 심사의무만을 규정하고 있으나(헌법 26#2), 청원법은 행정기관의 심사처리의무와 통지의무까지 규정하고 있으므로(동법 9), 그 한도에서는 청원과 행정심판은 차이가 없다. 그러나 행정심판이 침해된 권리, 이익의 구제를 위한 쟁송제도인 데 대하여, 청원은 엄격한 의미에서 권리구제제도라기보다는 널리 국정에 대한 국민의 의사표시를 보장하기 위한 제도이므로, 양자는 다음과 같은 차이가 있다.
  (가) 행정심판응 권리, 이익이 침해된 경우에만 제기할 수 있으나, 청원은 그에 한하지 않고 법령의 제정 또는 개정이나 공공의 제도의 개선등에 대한 희만을 개진하기 위하여도 할 수 있다(청원법 4).
  (나) 청원은 어느 기관(입법, 사법, 행정기관, 처분, 감독기관 등)에 대해서나, 또한 어느 때나 제기할 수 있으나, 행정심판에 있어서는 그 제기기관및 기간상 엄격한 제한이 있다.
  (다) 청원에 있어서는, 심사절차, 재정형식, 통지형식 또는 판정내용에 관하여 법적 기속이 없는데 대하여, 행정심판에 있어서는 판정의 형식, 절차에 있어 법적 제한이 있고, 그 판정내용에 대하여는 기속력이 인정 된다.
  2) 진정과 행정심판  진정은 법정의 형식, 절차에 의하지 않고, 행정청에 대하여 일정한 희망을 진술하는 행위로서, 그것은 사실상 행하여 지는 것에 불과하고 권리행사는 아니다. 그러나 그에 대한 행정청의 답변의 내용이나 이후의 진정인의 태도 등으로 말미암아, 행정상 확약의 요건이 충족되는 경우가 있을 수 있다.
  
  (2) 직권재심사와의 구별
  직권재심사나 행정심판은 모두 행정작용의 적법, 타당성을 보장하기 위한 행정권의 자율적 통제수단이라는 점에서 공통적이다. 그러나 행정심판은 처분으로 인하여 그 권익의 침해을 받은 상대방의 심판청구제기에 의한 행정의 자기통제수단이라는 점에서, 행정청 스스로의 발의에 의한 통제수단인 직권재심사와는 구별된다. 행정심판에 있어서는 또한 법률관계의 안정이라는 견지에서 심판청구기간상의 제한이 있다.
  
  [2] 행정심판의 존재이유
  
  행정심판은 약식쟁송으로서, 국민의 권익구제제도로서는 불완전한 것이다. 또한 위법, 부당한 행정처분의 효력을 다투는 항고심판에 있어서 그 심판기관은 일반적으로 행정기관으로 되어 있는 바 그것은 곧 심판받아야 할 자가 심판자의 지위에 서는 것을 뜻하는 것이 된다. 이러한 불완전성, 부합리성에도 불구하고 행정심판제도가 채택되는 이유는 대체로 다음과 같다.
  
  1. 자율적 행정통제
  
  행정심판은 행정권에 의한 행정작용의 자율적 통제를 통한 국민의 권익구제제도로서의 의미를 가지고 있다. 연혁저긍로 행정심판제도는 사법권으로부터 행정권의 독립성을 확보하기 위하여 설치된 것이었다. 프랑스에서는 혁명 전 사버재판소의 행정에 대한 지나친 간섭으로 인해 조성된 행정권의 사법재판소에 대한 불신으로 인하여, 혁명기에 법률로써 행정사건에 대한 사법재판소의 관할권을 배제한 결과, 행정사건은 행정권 스스로가 이를 심판하게 되었던 것이다. 이러한 프랑스적 행정심판제도는 이후 독일, 오스트리아 등에서도 채택되기에 이르렀다.
  이상과 같은 초기의 행정심판제도는 그 심판기관의 중립성 내지는 독립성이 보장되어 있지 않고, 또한 심판절차도 불비된 것이어서, 국민의 권리구제제도로서는 매우 불완전한 것이었다.
  그러나 오늘날에는 행정심판전치주위을 취하는 경우에도, 종국적으로는 행정소송에 의한 통제가 유보되어 있으므로, 사법권에 대한 행정권의 독립성 보장제도로서의 행정심판의 제도적 의의는 거의 없다 할 것이다. 다만, 행정심판제도가 행정권에 의한 자율적 통제기회를 보장한다는 의미는 여전히 가지고 있다.
  
  "행정소송을 제기함에 있어서 행정심판을 먼저 거치도록 한 것은 행정관청으로 하여금 그 행정처분을 다시 검토케 하여 시정할 수 있는 기회를 줌으로써 행정권의 자주성을 존중하고 아울러 소송사건의 폭주를 피함으로써 법원의 부담을 줄이고자 하는 데 그 취지가 있다"(대판 1988.2.23,87누704)
  
  2. 사법기능의 보완
  
  행정심판은 행정산의 분쟁을 행정기관이 상대적으로 편이한 절차에 따라 심리, 판정하게 함으로써, 행정에 관한 전문지식을 활용하고 사법절차에 따르는 시간, 경비의 낭비를 피하며, 소송경제를 실현하여 사법기능을 보완하는 역할을 한다.
  오늘날 행정은 양적으로 확대되었을 뿐만 아니라, 내용적으로도 매우 전문화되어, 그에 관한 전문적 지식이 없이는 그에 대한 신속, 타당한 판정을 기대하기 어렵게 되었다. 또한 일반법원으로서도 고도의 전문적, 기술적 행정분야에 관하여 사법소극주의로 흐를 위험성도 있다. 이러한 점을 감안하면, 행정에 관한 전문적 지식을 적절히 활용할 수 있는 행정심판제도는 나름대로의 효용성이나 타당성이 인정되는 것이다.
  
  3. 법원의 부담경감
  
  행정심판도 당사자의 심판청구제기에 의하여 사실을 확인하고, 법을 해석, 적용하여 분쟁을 해결한다는 점에서, 준사법적 기능을 수행한다고 할 수 있다. 따라서 행정심판제도가 적절하게 운영되는 경우에는, 행정상 분쟁의 1차적 여과기능을 수행하여 법원의 부담을 경감시키고, 국민에게도 불 필요한 시간의 낭비 또는 경비 지출을 방지하여 줄 수 있다.
  그러나 행정심판이 이러한 기능을 적절하게 수행할 수 있기 위하여는 이 제도가 객관적이고 공정하게 운영됨으로써, 이에 대한 국민의 높은 신뢰가 형성되어야 할 것이다.
  
  [3] 행정심판의 종류
  
  1. 개괄적 검토
  
  행정심판은 여러가지 관점에서 분류할 수 있다.
  
  (1) 일반적 구분
  행정심판도 행정쟁송이므로 위의 행정쟁송의 분류방법에 따라, 이를 주관적 쟁송과 객관적 쟁송으로, 다시 주관적 쟁송은 당사자쟁송과 항고쟁송으로, 그리고 객관적 쟁송은 기관쟁송과 민중쟁송으로 구분할 수 있다.
  행정심판은, 그 심판기관을 기준으로 하여 종해 처분청 자신이 심판기관인 경우를 보통 이의신청이라 하고, 원칙적으로 상급 감독청이 심판기관인 경우를 소원이라고 하였으나, 현행 행정심판법은 후자를 행정심판이라고 하고 있다.
  행정심판에 관하여는 뒤에서 구체적으로 검토하므로, 다음에서는 당사자쟁송과 이의신청에 한하여 약술한다.
  (2) 특별행정심판
  특허심판과 그에 대한 항고심판(구특허법 97이하) 및 해난심판(해난심판법 31 이하) 등이 이에 해당하는 것이었다. 그 어는 것이나 심판대상의 전문성, 기술성을 고려하여 채택된 제도로서, 그 재결은 하급법원의 재판에 갈음하는 성질을 가진다고 보고, 또한 그 심판절차도 사법절차에 가까운 점 등에 입각하여 재결에 대한 불복은 직접 대법원에 하도록 되어 있었다.
  그러나 특허법상의 전기한 특별행정심판제도에 따라 그 재결에 대하여 고등법원을 거치지 않고 직접 대법원에 제소하도록 하는 것은 국민의 사실심재판을 받을 권리를 박탈하는 것으로 위헌이라는 주장이 강하게 제기되어, 결국 법원조직법과 특허법을 개정하여(법원조직법 1994,7,27, 특허법 1995,1,5), 고등법원급의 특허법원을 신설하여 특허심판에 대하여는 특허법언을 거쳐 대법원에 상고하도록 하였다.
  
  2. 이의신청
  
  행정청의 위법, 부당한 처분으로 인하여 그 권리, 이익이 침해된 자의 청구에 의하여 처분청 자신이 이를 재심사하는 절차를 말한다. 이러한 이의신청은, 행정심판과 같이 일반법인 행정심판법에 의하여 위법, 부당한 처분에 대하여 개괄적으로 인정되는 것이 아니고, 각 단행법에 의하여 개별적으로 인정되고 있으나 그 예는 많지 않다.
  강학상으로는 이의신청이라는 용어가 일반적으로 사용되나, 실정법상으로는 불복신청, 재심사청구 등의 여러 가지 명칭으로 불리고 있다. 이의신청의 대표적인 것으로는, 국세기본법상의 이의신청을 들 수 있다(법 55#3). 동일한 처분에 대하여 이의신청과 행정심판이 함께 인정되어 있는 경우(예컨대, 국세기본법 55#3, 노동조합및노동관계조정법 53 이하)에는, 양자가 전후심의 관계에 있는 것이 보통이나, 상대방이 그 어느 하나를 선택할 수 있는 경우도 있다(예컨대, 행정대집해법 7#1).
  
  3. 당사자쟁송
  
  (1) 의의
  행정상 법률관계의 형성 또는 존부에 관하여 다툼이 있는 경우에, 당사자의 신청에 의하여 권한 있는 행정기관이 이를 유권적으로 판정하는 절차를 말한다. 이에 관한 일반법은 없고 각 개별법이 정하는 바에 의하나, 그 예는 많지 않다.
  당사자쟁송은 행정청의 처분이 있은 후에 그에 불복하여 제기하는 것이 아니고, 처음부터 쟁송절차에 의하여 법률관계의 형성 또는 존부에 관한 행정청의 판단을 구하는 것이므로 시심적 쟁송이다. 강학상으로는 신청절차를 재결신청이라 하고 그에 대한 판정을 재결이라 하나, 실정법상으로는 여러 가지 용어(재결, 재정, 결정, 판정 등)가 쓰이고 있다.
  (2) 재결의 신청, 절차 및 기관
  누가 재결의 신청권을 가지는가는 각 법령이 정하는 바에 의할 것이나, 보통은 당해 법률관계의 형성에 관하여 상대편에게 협의를 구한 자가 될 것이다(예컨대, 토지수용에 있어서의 기업자:토지수용법 25).
  재결절차도 각 법령이 정하는 바에 따라 다르지만, 상대편 기타 이해 관계인에게 의견진술의 기회를 부여하는 것이 보통이다(토지수용법 36,37,42).
  재결기관은 법령에 의하여 그 권한이 부여된 일반행정청이 되는 것이 보통이지만, 재결의 신중을 기하기 위하여 특별한 행정위원회가 설치되는 경우도 적지 않다(토지수용위원회, 농지수용위원회 등).
  (3) 재결
  재결의 기간에 관하여는 법령상 일정한 제한이 있는 것이 보통이지만, 그러한 명문규정이 없는 경우에도 일정한 조리상의 제한이 인정된다고 본다.
  재결에는 확인재결과 형성재결이 있다. 확인재결은 법률관계의 존부 또는 정부를 확인하는 재결이다. 지방자치단체 사이에서 과세권이 귀속등에 관하여 의견이 갈리고 있는 경우, 그 한편의 신청에 의한 도지사 또는 내무부장관의 결정(지방세법 10) 등이 이에 해당한다. 형성재결은, 예컨대 토지 수용에 있어 기업자와 토지소유자 사이에 협의가 이루어지지 않은 경우에, 기업자의 신청에 의하여 토지수용위원회가 당사자에 갈음하여 재결로써 그 법률관계를 형성하여 주는 경우 등이 이에 해당한다.
  (4) 재결에 대한 불복
  법령상 관련절차가 규정되어 있는 경우에는 그에 따라야 하지만, 그러한 규정이 없는 경우에도 재결도 행정해위이므로 항고쟁송(취소심판, 취소소송)을 제기하여 그 취소, 변경을 구할 수 있을 것이다.
  
  제2. 행정심판법상 행정심판의 종류, 대상
  
  행정심판의 일반적 종별에 관하여는 위에서 개관하였거니와, 현행 행정심판법 제4조는 행정심판으로서, 취소심판, 무효등확인심판 및 의무이행심판의 세 가지를 규정하고 있다. 이 중에서, 의무이행심판은 행정청의 부작위로 인한 개인의 권익침해에 대한 획기적인 구제수단으로서, 종전에는 없던 것이나 행정심판법에 새로 도입된 것이다. 이러한 의무이행심판은 행정소송법이 규정하고 있는 부작위위법확인소송에 비하여 보다 실효적인 권리구제제도로서, 앞으로 행정소소에 있어서도 의무이행소송의 채택 여부 내지는 그 운영방향을 제시하여 줄 수 있다는 점에서 그 의의가 크다.
  
  [1] 행정심판의 종류
  
  1. 취소심판
  
  (1) 의의
  행정청의 위법 또는 부당한 공권력 행사나 그 거부 또는 그 밖에 이에 준하는 행정작용('처분')으로 인하여 권익을 침해당한 자가 그 취소 또는 변경을 구하는 행정심판을 말한다(행정심판법 4i,2#1), 취소심판은 공권력 있는 처분의 취소, 변경을 구하는 항고쟁송으로서 행정심판의 중심을 이룬다.
  (2) 성질
  취소심판의 성질에 관하여는, 취소소송의 경우와 마찬가지로 이를 형성적 쟁송으로 보는 견해와 확인적 쟁송으로 보는 견해가 있다. 형성적 쟁송설은 취소 심판이 법률관계를 성립시킨 처분의 효력을 다투어 그 취소, 변경에 의하여 당해 법률관계를 소멸 또는 변경시키는 성질의 심판, 즉 형성적 성질의 것이라고 본다. 이에 대하여 확인적 쟁송설은 취소심판은 처분의 위법성, 부당성을 확인하는 성질의 것이라고 본다. 형성적 쟁송설이 통설이다.
  (3) 재결
  취소심판의 청구가 이유 있다고 인정할 때는 재결청은 처분을 취소 또는 변경하거나, 처분청에 취소 또는 변경할 것을 명할 수 있다(행정심판법 32#3). 즉 재결청은 심판 청구의 대상인 위법 또는 부당한 처분을 직접 취소 또는 변경하거나(형성적 재결), 처분청에게 이를 취소, 변경하도록 명할 수 있는 것이다(이행적 재결)
  
  2. 무효등확인심판
  
  (1) 의의
  행정청의 처분의 효력 유무 또는 존재 여부에 대한 확인을 구하는 심판을 말한다(행정심판법 4ii).
  무효 또는 부존재인 행정처분은 이른바 공정력이 인정되지 않으므로 처음부터 효력이 없는 것으로서, 누구도 그 구속을 받지 않는다. 그러나 이 경우에도 처분의 외관은 있으므로 행정청이 이를 유효한 것으로 판단하여 집행할 우려가 있다. 또한 반대로 유효한 처분을 행정청이 무효 또는 부존재라 하여 그 효력을 부인하는 경우도 있을 수 있기 때문에, 처분의 유,무효 또는 그 존재 여부에 대한 유권적 확정의 필요가 있는 것 이다.
  무효등확인심판에는 취소 심판과는 달리, 청구기간이나 사정재결에 관한 규정이 적용되지 아니한다(동법 18#7, 33#3).
  (2) 성질
  무효등확인심판의 성질에 관하여는, 확인적 쟁송설, 형성적 쟁송설및 준형성적 쟁송설 등의 견해가 있다.
  확인적 쟁송설에 의하면, 이 심판은 적극적으로 처분의 효력을 소멸 시키는 것이 아니라, 다만 당해 처분이 무효임을 확인하는 데 그치는 것이라고 한다. 이에 대하여 형성적 쟁송설은 무료사유인 하자와 취소사유인 하자의 상대성을 전제로 하여, 무효등확인심판도 결국 행정작용의 효력관계를 다투는 것으로서 본질적으로는 형성적 쟁송으로서의 성질을 가진다고 한다. 준형성적 쟁송설에 의하면, 무효등확인심판은 실질적으로는 확인쟁송이나, 형식적으로는 처분의 효력 유무 등을 직접 소송의 대상으로 한다는 점에서 형성적 쟁송으로서의 성질을 아울러 가지는 것으로 본다. 이것이 현재의 통성이다.
  (3) 재결
  재결청은 청구에 이유가 있다고 인정할 때에는, 처분무효확인재결, 처분유효확인재결, 처분부존재확인재결, 처분존재확인재결 또는 처분실효확인재결을 하게 된다(동법 32#4).
  
  3. 의무이행심판
  
  (1) 의의
  행정청의 위법 또는 부당한 거부처분 또는 부작위로 인하여 권익의 침해를 당한 자의 청구에 의하여 일정한 처분을 하도록 하는 심판이다(동법 4iii).
  취소심판이나 무효등확인심판은 적극적인 공권력 발동으로 인하여 권익이 침해된 경우에 있어서의 구제제도이다. 그러나 행정이 질적, 양적으로 확대되고 행정에 대한 국민생활의 의존도가 매우 높은 오늘날에는, 적극적 행정작용뿐만 아니라 행정권의 소극적 자세 즉 거부처분이나 부작위로 인하여 국민의 권익이 침해되는 경우도 적지 않다. 따라서 이러한 소극적 행정작용으로 인한 국민의 권익침해에 대한 쟁송수단이 필요한바, 의무이행심판, 의무이행소송이 그에 해당한다. 행정심판법은 의무이해심판을 규정하고 있으나, 행정소송법은 다만 부작위위법확인소송을 법제화 하는 데에 그치고 있다.
  (2) 성질
  의무이행심판은 행정청에게 일정한 처분을 할 것을 명하는 심판이므로 이행쟁송의 성질을 가진다. 행정심판으로서 의무이행심판을 채택할 수 있는 것은, 그 재결청이 상급 감독청이므로 하급 행정청인 처분청에 일정한 처분을 하도록 명령할 수 있기 때문인 것으로 보인다. 이에 대하여, 법원은 처분청의 상급 감독청은 아니어서 그에 대한 명령권이 없으므로, 행정소송으로는 다만 부작위위법확인소송을 채택하는 데에 그친 것으로 보인다.
  (3) 재결
  재결청은 심판청구가 이유 있다고 인정할 때에는, 지체없이 신청에 따른 처분을 하거나(형성적 재결_, 이를 할 것을 처분청에 명할 수 있다(이행적 재결). 기속행위의 경우에는 처분청은 신청대로의 처분을 하여야 할 것이나 재량행위의 경우에는 처분청은 처분을 할 의무는 있으나(인용 또는 거부), 원칙적으로 신청대로의 처분을 할 의무는 없다. 왜냐하면, 재량행위에 있어서는 행정청에 행위 여부 또는 다수의 행위 중에서 어느 행위를 할 것인가에 대하여 재량권 즉 독자적 판단권이 부여되어 있기 때문이다. 따라서 재량행위에 있어서는 위법사유에 기하여서는 재결청은 행정청(처분청, 부작위청)에 대하여 단지 (일정한) 처분을 할 것을 명할 수 있음에 그치고, 신청에 따른 처분을 할 것을 명할 수는 없다. 그러나 부당사유에 기하여서는 재결청은 신청에 따른 처분을 할 것을 명할 수도 있을 것이다(재결의 종류 중 의무이행재결에 관한 부분 참조).
  
  [2] 행정심판의 대상
  
  1. 개설
  
  행정심판의 대상이라 함은 행정심판사항 즉 심판청구의 대상으로 될수 있는 사항을 말한다.
  일반적으로 법률이 행정심판사항을 정하는 방법에는 개괄주의와 열리주의가 있다. 개괄주의는 행정심판대상을 개별화하여 제한하지 않고, 위법, 부당한 처분 또는 부작위를 일반적으로 행정심판사항으로 하는 제도이다. 이러한 개괄주의는 국민의 권리구제의 면에서 바람직한 것임은 물론이나, 청구의 남용이나 운영상의 혼란을 야기할 우려가 있다. 열기주위는 법률이 특정한 사항에 대해서만 행정심판의 제기를 허용하는 제도를 말한다. 이것은 위의 개괄주의의 문제점은 방지할 수 있으나, 국민의 권리구제의 측면에서는 취약성이 있다.
  행정심판법은 개괄주의를 취하여, 위법, 부당한 '행정청의 처분 또는 부작위'에 대하여 일반적으로 행정심판을 제기할 수 있도록 하였다(법 1,3#1). 다만 대통령의 처분 또는 부작위는 대통령이 행정부의 수반이라는 점을 감안하여, 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는, 행정심판의 실익이 없다고 보아 그 대상에서 제외하여, 그에 대하여는 직접 행정소송을 제기하도록 하였다(동법 3#2).
  행정심판의 대상에는 위법한 처분, 부작위뿐만 아니라 부당한 처분, 부작위까지도 포함된다는 점에서는, 그 대상이 위법한 처분, 부작위에 한정되고 있는 행정소송에 비하여 그 범위가 넓은바, 이것은 행정심판이 행적의 자율적 통제수단으로의 성격을 가지는 점에 기인하는 것이다. 그러나 행정심판에 있어 처분등의 부당을 이유로 하는 청구의 인용사례는 거의 없는 것이 그 운영의 실제이다.
  다음에 심판대상에 관하여 분설한다.
  
  2. 행정청
  
  행정심판의 대상은 행정청의 처분 또는 부작위이다.
  1) 행정청은 처분 또는 부작위를 할 수 있는 권한을 가진 행정기관, 즉 국가 또는 지방자치단체의 행정에 관한 의사를 결정, 표시할 수 있는 권한을 가진 행정기관을 말하는바, 학문상의 행정관청이 이에 해당한다.
  2) 행정청에는 법령에 의하여 행정권한의 위임 또는 위탁을 받은 행정기관, 공공단체 및 그 기관 또는 사인이 포함된다(행정심판법 2#2). 권한이 위임 또는 위탁된 때에는 그 권한이 위임, 위탁기관으로 이양되는 것이므로, 이들 기관은 위임 또는 위탁된 범위 안에서 행정청이 되는 것이다. 일반적으로 위임행정청이 그 권한을 하급 행정청 또는 보조기관에 위임하는 경우를 권한의 위임이라 하고, 그 직접적 지휘, 감독하에 있지 않은 행정기관, 공공단체 또는 사인에게 하는 경우를 권한의 위탁이라 한다.
  3) 처분이나 부작위가 있은 뒤에 그 권한이 다른 행정청에 승계된 때에는 그 권한을 승계한 행정청이 처분청 또는 부작위청이 된다(동법 13#1 단서).
  
  3. 처분
  
  행정심판법은 행정심판의 대상으로서의 '처분’을 "행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법시행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 작용"이라고 정의하고 있다(동법2#1).
  (1) 공권력의 행사 또는 그 거부
  1) 공권력 행사  구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사라 함은, 행정청이 정하는 권력적 행정작용을 의미한다. 이러한 의미의 공권력 행사의 중심을 이루는 것은 학문상의 행정행위하고 하겠다. 그러나 행정청의 권력적 작용은 행정행위에 한정되는 것은 아니므로, 권력적 사실행위(예컨데, 전염병환자의 격리조치, 물건의 압류)도 행정심판법상의 '처분’에 해당한다고 본다.
  2) 거부처분  거부처분은 현재의 법률상태를 변동시키지 않으려는 의사의 표현으로서, 말하자면 소극적 공권력 행사라고 할 수 있다. 인,허가 또는 행정구제권발동의 신청에 대하여 그를 거부하는 경우가 이에 해당한다. 거부처분은 신청에 대한 명시적 기각결정은 물론이고, 신청에 대하여 일정 기간 내에 처분을 하지 않으면 이를 거부처분으로 본다고 규정하고 있는 경우, 즉 간주거부도 이에 포함된다.
  (2) 공권력 행사에 준하는 행정작용
  행정심판법 제2조는 위에서 본 바와 같이, 처분을 '공권력의 행사와...이에 준하는 작용’으로 정의하고 있거니와, 동조의 공권력 행사에 준하는 작용의 내용은 명확하지 않다. 다만, 이 관념이 행정심판대상을 확대하기 위한 포괄적 관념이라는 점에는 의문이 없다고 본다. 따라서, 이러한 관점에서는 일정한 행정작용이 엄격한 의미에서 공권력 행사로서의 실체를 갖추지 않은 것이라고 하더라도, 그에 대한 다른 실효적 구제수단이 없는 경우에는, 당해 행정작용을 공권력 행사에 준하는 작용으로 보아, 그에 대하여는 행정심판의 대상성을 인정할 수 있다고 본다. 이와 관련하여 주로 문제되는 것이 이른바 형식적 행정행위이다(처분관념의 보다 구체적 내용은 행정소송의 관련 부분 참조).
  
  4. 부작위
  
  행정심판법 제2조는 부작위를 "행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 함에도 불구하고 이를 하지 아니하는 것"이라고 정의하고 있다. 따라서 동법상의 부작위에 해당하기 위하여는 다음의 요건이 충족되어야 한다.
  (1) 당사자의 신청
  신청은 법령에 명시된 경우뿐만 아니라, 헌법의 기본법과 관련하여 또는 법해석상 신청권이 있는 것으로 인정되는 경우를 포함한다.
  (2) 상당한 기간
  부작위가 성립되기 위하여는 당사자의 신청이 있은 후 '상당한 기간’이 지나도 행정청이 어떠한 처분(인용, 거부)도 하지 않은 상태가 존재하여야 하는바, 여기서 상당한 기간이라 함은 합리적으로 볼 때 사회 통념상 당해 신청을 처리하는 데 소요될 것으로 판단되는 기간을 의미한다.
  (3) 처분을 할 법률상 의무
  처분을 할 법률상 의무는 기속행위와 재량행위에 따라 그 내용을 달리한다. 기속행위에 있어서 처분요건이 충족되는 경우에는 행정청은 당해 법령이 규정하고 있는 특정처분을 할 의무가 있다. 그러나 재량행위에 있어서는, 상대방의 신청권에 대응하여 처분을 할 의무는 있으나, 종국처분에 대하여는 행정청에 재량권, 즉 독자적 판단권이 부여되어 있으므로, 행정청으로서는 상대방의 신청대로의 특정 처분을 할 의무는 없는 것이다.
  (4) 처분을 하지 아니하였을 것
  부작위는 행정청이 어떠한 처분(인용 또는 거부처분)도 하지 않은 상태를 말한다. 무효인 행정행위는 그 하자의 중대, 명백성으로 인하여 처음부터 효력을 발생하지 않지만, 일단 처분이 행하여졌고 또한 외형적으로는 존재하고 있는 것이기 때문에, 부작위는 해당하지 않는다. (협의의) 행정행위의 부존재의 경우도 마찬가지로 해석하여야 할 것이다(반대설있음). 또한 법령이 일정한 상태의 행정청의 부작위를 거부처분으로 간주하는 규정을 두고 있는 경우, 법적으로는 소국적 처분이 있었던 것으로 되므로, 부작위에는 해당되지 않는다(구국세기본법 65#5).

  제 3. 행정심판기관
  
  [1] 개설
  
  행정심판기관은 행정심판의 청구를 수리하여 이를 심리, 판정하는 권한을 가진 기관을 말한다. 행정심판의 객관성, 공정성 확보의 견지에서 보면, 행정심판기관은 그 처분청과는 계통을 달리하고 상당한 정도로 독립성이 보장된 합의제기관으로 하는 것이 바람직하다.
  행정심판법의 재결의 객관성, 공정성을 확보하기 위하여, 행정심판청구사건에 대한 심리, 의결기관과 재결기관을 분리하여, 의결기능은 행정심판위원회에 부여하는 한편, 재결청은 재결에 있어서 행정심판위원회의 의결에 따르도록 하였다. 따라서 행정심판에 대한 재결청은 실질적으로는 행정심판위원회가 되고 있다고 하여도 과언이 아니다.
  행정심판법은 재결청을 원칙적으로는 처분청의 직결상급행정청으로하고, 예외적으로는 처분청 자체가 재결청으로 되도록 하고 있었다(법5). 행정심판청구사건의 의결기관으로서의 행정심판위원회는 종전에는 원칙적으로 재결청에 두도록 하고, 그 예외로서 행정각부장관의 처분 등과 같이 처분청 자신이 재결청이 되는 경우에는 그 심리, 의결은 국무총리 소속의 행정심판위원회가 행하도록 하고 있었다. 그러나 행정심판법이 1995년에 개정되었던바, 이 개정법률(1995.12.6)은 국무총리 및 중앙행정기관의 장이 재결청이 되는 심판청구의 심리, 의결기관을 국무총리행정심판위원회로 하도록 하고, 종정의 중앙행정기관의 행정심판위원회를 모두 폐지하였다. 따라서 행정기관의 처분 등에 대한 의결기관으로서의 행정심판위원회는 시,도 및 시,도교육청 소속의 행정심판위원회만이 존속하게 된 것이다.
  이러한 행정심판법의 개정은 국무총리행정심판위원회의 전문성과 등3자성을 고려할 때, 행정심판의 객관성과 공정성을 실질적으로 재고하여줄 것으로 본다.
  
  [2] 재결청
  
  행정심판청구를 수리하여 재결하는 권한을 가진 행정기관을 말한다. 행정심판법상 재결청은 원칙적으로 처분청의 직근 상급행정기관이 재결청이 된다(행정심판법 5#1). 여기서 직근 상급기관이란 행정조직 계층상의 소속 상급 행정기관 중에서, 바로 위의 행정기관을 말한다. 몇 가지 예를 들면, #1 국무총리 직속기관(법제처)의 장의 처분에 대하여는 국무총리, #2 행정각부의 직속기관인 청장의 경우는 각부 장관이 각각 재결청이 된다.
  직근 상급 행정기관을 재결청으로 하는 원칙에 대하여는 다음의 예외가 있다.
  
  (2) 처분청이 재결청인 경우
  심판청구의 대상인 처분이나 부작위를 한 행정청이 #1 국무총리, 각부장관, 대통령직속기관의 장, #2 국회사무총장. 법원행정처장. 헌법재판소 사무처장. 중앙선거관리위원회사무총장인 경우와, #3 그 밖에 소관 감독행정기관이 없는 행정청의 경우(공정거래위원회, 소청심사위원회, 노동위원회등)는, 처분청(부작위청)이 재결청이 된다(동법 5#2 1,2,3).
  국무총리나 행정각부 장관 등의 처분에 대하여는 그 직근 상급 행정기관으로서 대통령이 재결청이 되어야 하나(정부조직법 11.19), 그것이 현실적인 것이라고 보기는 어렵다는 고려에 기한 조치라 할 것이다. 그러나, 처분청 자체가 재결청이 되는 것은, 재결의 공정성의 관점에서는 문제가 있는 것이다. 다만 행정각부 장관의 처분에 관한 한, 그 심리. 의결기관은 국무총리행정심판위원회로 되어 있어서 이러한 문제성은 실질적으로 매우 완화되고 있다.
  (3) 소관 감사행정기관이 재결청인 경우
  서울 특별시장. 광역시장. 도지사. 교육위원회의 처분이나 부작위에 대하여는, 각 소관 감독행정기관이 재결청이 된다(동법 5#3). 여기서 소관 감동행정기관이란, 행정조직계층상의 상급 행정기관이 아니라, 계쟁처분이나 부작위에 관련되는 행정사무에 대한 사항적 권한을 가진 상급행정기관을 말한다. 행정각부 장관은 소관사무에 관하여 지방행정의 장을 지휘. 감독하는 권한을 가지고 있다(정부조직법 26#3). 예컨대, 서울특별시장의 처분이나 부작위에 대하여는 행정자치부부장관을 비롯한 각 주무부창관이 재결청이 되고(다만 행정심판의 심의기관은 국무총리행정심판위원회가 된다), 교육감의 처분이나 부작위에 대하여는 교육부장관 또는 문화관광부장관이 각각 재결청이 된다(행정심판법 5#3).
  
  (4) 도지사 등이 재결청인 경우
  
  보통지방자치당체의 장인 서울특별시장 또는 도지사에 소속된 각급 국가행정기관 또는 자치행정기관(자치구역장. 시장. 군수. 읍면장. 동리장. 소방서장. 시.도.자치역 교육장 등)의 처분 또는 부작위에 대하여는, 일률적으로 서울특별시장 · 광역시장 또는 도지사가 재결청이 된다(행정심판법 5#4). 즉, 도지사 등이 처분청의 직근 상급 행정기관인 경우는 물론이고, 직근 상급행정기관이 아닌 경우에도 도지사 등을 재결청으로 하고 있다.
  
  (5) 특별지방행정기관의 처분에 대한 재결청
  
  특정 중앙행정기관에 소속되어 그  소관사무만을 관장하는 지방행정기관을 특별지방행정기관이라 하는바, 예컨대 지방의 병무청. 국세청. 농촌진흥청 등이 그것이다. 이러한 특별지방행정기관의 처분이나 부작위에 대하여는 대통령령이 정하는 경우를 제외하고는 당해 기관이 소속된 중앙행정기관의 장이 재결청이 된다(법 5#5).
  
  (6) 공공단체 또는 사인의 처분 또는 부작위의의 경우
  
  행정청의 권한이 공공단체 또는 사인에게 위탁된 경우에는 이들 공공단체나 사인도 행정청으로 보는바(행정심판법 2#2), 이러한 공공단체나 사인이 행한 처분 또는 부작위에 있어서는 관계법령에 특별한 규정이 없는 한 위탁기관이 재결청이 된다 할 것이다. 다만 위탁기관이 행정심판법상 재결청이 될 수 없는 행정청(시장. 군수 등)인 경우에는, 위탁기관의 처분. 부작위에 대한 재결청이 당해 사인 또는 공공단체의 처분. 부작위에 대한 재결청이 된다고 할 것이다.
  
  (7) 제3의 기관이 재결청인 경우

행정심판의 심리. 재결의 공정성을 보장하기 위하여, 개별법에서 제3자적 기관을 설치하여 재결청으로 하는 경우가 있다. 공무원에 대한 위법. 부당한 처분에 대한 행정심판기관으로서의 소청심사의원회(국가공무원법 9, 지방공무원법 13)와, 국세. 관세심판기관인 국세심판소(국세기본법 67#1)가 그 예이다.
  
  2. 재결청의 권한과 의무
  (1) 권한
  재결청은 재결권(행정심판법 31). 사정재결권(동법 33). 집행정지결정권(동법 21). 행정심판위원회위원기촉권(동법 6#4)등을 가지나, 위원위촉권을 제외하면 재결청은 행정심판위원회의 의결내용에 따라 재결을 하여야 하므로(동법 31#2), 재결청의 권한은 형식적인 것이라 할 수 있다.
  
  (2) 의무
  재결청은 심판청구서를 받으면 지체없이 행정심판위원회에 회부하여야 하고(동법 22#1), 제 3자가 심판청구를 한 때에는 처분의 상대방에게 이를 통지하여야 한다(동법 22#2). 재결을 한 후에 당사자의 신청이 있는 때에는, 당사자가 재결정 . 행정심판위원회에 제출한 증거자료 등의 원본을 지체없이 반환하여야 한다(동법 40). 이 밖에도 재결청은 권한의 승계의 경우 재결청의 권한을 승계한 행정청에 심판청구권 등의 송부 및 이를 송부받은 행정청이 심판청구인 등에게 통지할 의무(동법 8), 집행정지 및 집행정지취소결정의 위원회에의 회부 및 통지의무(동법 21%5), 위원회의 결정에 따라 지체없이 재결할 의무(동법 31#2) 등을 지고 있다.
  
  [3]. 행정심판위원회
  
  행청심판법은 행정심판의 공정성을 확보하기 위하여 행정심판기관으로서 그 의결기관인 행정심판위원회와 재결기관을 각각 분리하여 설치하도록 하고 있다.
  
  1. 법적 지위
  
  행정심판위원회는 행정심판의 청구를 '심리. 의결하기 위하여' 설치된 결정기관으로서(행정심판법 6#1), 재결청은 위원회의 의결대로 재결하여야 한다(동법 31#2). 즉 재결청은 위원회의 의결에 기속되며 이와 다른 재결은 할 수 없다.
  
  2. 설치 및 구성
  
  (1) 국무총리행정심판위원회
  
  국무총리 및 중앙행정기관의 장이 재결청이 되는 심판청구를 심리. 의결하기 위하여 국무총리 소속하에 국무총리행정심판위원회를 두되, 위원회는 위원장 1인을 포함한 50인 이내의 위원으로 구성하고, 위원 중 2인은 상임으로 한다(동법6의 2#2).
  위원회의 위원장은 법제처장토이 되며 필요한 경우에는 소속공무원으로 하여금 직무를 대행하게 할 수 있다(동조 #3).
  상임위원은 별정직 국가공무원으로 보한다(동조 #4). 상임위원을 제외한 위원은 행정심판위원회의 민간위원자격이 있는 자 또는 법무부. 행정자치부. 기획예산위원회. 여성특별위원회. 국무조정실. 공정거래위원회. 경찰청소속의 I급 또는 1급에 상당하는 공무원 중에서 국무총리가 위촉하거나 지명하는 자로 하되, 민간위원의 임기는 2 년이며 연임할 수 있다(동조 #5, 도업시행령 6#2).
  위원회의 회의는 위원장, 상임위원과 위원장이 매회의마다 지정하는 위원을 포함하여 총 9인으로 구성하되, 교수 등 자격자(이른바 민간위원) 5 인 이상이 포함되어야 하며, 위원회는 구성원 과반수의 출석과 출석위원 과반수의 찬성으로 의결한다(동조 #6#7). 위원희에서 위원이 발언한 내용 기타 공개할 경우 위원회의 심리. 의결의 공정성을 해할 우려가 있는 사항으로서 대통령이 정하는 사항은 이를 공개하지 아니한다(동법 26조의 2).
  위원회는 위원장이 지정하는 사건을 미리 검토하게 하기 위하여 필요한 경우에는 소위원회를 둘 수 있다.
  (2) 시.도행정심판위원회
  국무총리 및 중앙행정기관의 장이 재결청인 경우 이외에 각 재결청소속하에 행정심판위원회를 두는바, 위원회는 위원장 1 인을 포함한 15인이내의 위원으로 구성한다(동법 6 #1#2).
  위원회의 위원은 다음 중 하나에 해당하는 자 또는 재결청 소속 공무원 중에서 재결청이 위촉하거나 지명하는 자로 하고, 임기는 2년으로 하되, 연임할 수 있다(동법 6#4, 동법 시행령 6#1#2).
  #1 변호사의 자격이 있는 자
  #2 대학에서 법률학 등을 가르치는 부교수 이상의 직에 있거나 있없던 자
  #3 행정기관의 4급 이상의 공무원으로 있었던 자 또는 그 밖에 행정심판에 관한 지식과 경험이 있는 자
  행정심판위원회의 회의는 위원장과 위원장이 매회의마다 지정하는 6인의 위원으로 구성하되, 위의 자격이 있는 위원(민간위원)이 4인 이상 포함되어야 한다.
  (3) 위원의 제척, 기피, 회피
  위원회에 의한 심판청구사건의 공정한 심리. 의결을 보장하기 위하여, 행정심판법은 위원에 대한 제척 . 기피 . 회피제도를 두고 있으며(동법 7#1#2#3), 이들 제도는 위원회의 심리. 의결에 관한 사무에 관여하는 위원 아닌 직원에도 준용하도록 하고 있다(동법 7#4).
  제척이란 법률이 정하는 사유가 있으면 당연히 직무를 집행할 수 없는 제도이고, 기피는 당사자의 신청이 있을 때 재결청(국무총리행정심판위원회의 경우에는 위원장)의 결정에 의하여 직무집행을 못하게 하는 제도이며, 회피는 본안 자신이 자발적으로 직무를 집행하지 않는 제도이다.
  3. 위원회의 운영 등
  위원회의 조직. 운영과 위원의 임기. 신분보장 등 필요한 사항은 대통령령으로 정하나, 국회사무총장 소속하의 위원회, 법원행정처장 소속하의 위원회, 헌법재판소 사무처장 소속하의 위원회 및 중앙선거관리위원회의 위원회에 관하여는 각각 국회규칙, 대법원규칙, 헌법재판소규칙 중앙선거관리위원회규칙으로 정한다(동법 6#7).
  
  제 4. 당사자와 관계인
  
  [1]. 당사자
  
  행정심판도 행정쟁소이므로 기본적으로 두 당사자가 대립되는 이해관계에 있다. 행정심판법은 심판절차를 청구인과 피청구인 사이의 대심구조로 편성하고 구술심리 기회도 보장하여, 행정심판의 준사법적 절차화를 규정한 헌법 제07조 제 3항의 취지를 구체화하고 있다.
  
  1. 청구인
  (1) 의의
  청구인이란, 행정심판의 대상인 행정철의 처분 또는 부작위에 불복하여 그 취소. 변경 등을 위해 행정심판을 제기하는 자를 말한다. 청구인은 원칙적으로 자연인 또는 법인이어야 하나, 법인격 없는 사단 또는 재단으로서 대표자 또는 관리인이 정하여져 있는 경우에는 그 이름으로 청구인이 될 수 있다(행정심판법 10).
  
  (2) 선정대표자의 선정
  다수의 청구인들이 공동으로 심판청구를 하는 때에는, 그 중 3 인 이하의 대표자를 선정할 수 있고, 위원회도 선정을 권고할 수 있다(동법 11 #1#2). 선정대표자는 각기 다른 청구인들을 위하여 청구의 취하를 제외하고는 그 사건에 관한 모든 행위를 할 수 있으며, 청구인들은 그 선정대표자를 통하여서만 그 사건에 관한 행위를 할 수 있다(동조 #3#4).
  (3) 청구인적격
  1) 취소심판의 청구인적격
  (가) 법률상 이익  행정심판법은 취소심판의 청구인적격에 관하여, 제 9조 제 1 항에서 "취소심판의 청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다"고 규정하고 있다. 여기에서 말하는 범률상 이익에는 광의의 권리뿐만 아니라 관계법규에 의하여 보호되고 있는 사익도 포함된다고 보는 것이 통설. 판례이다(상세한 내용은 행정소송의 원고적격 참고).
  (나) 처분의 효과가 소멸된 때 -광의의 소익-행정심판법 제9조 제1항 후반은 "처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 인하여 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에는 또한 같다"고 규정하고 있다. 이것은 내용적으로는 분쟁의 현실성 또는 광의의 소익의 문제이다.
  전통적인 견해에서는 취소심판의 목적이 전적으로 계쟁처분의 효력을 배제하는 데 있다고 보아, 처분의 실질적 존재 내지 효력이 상실된 경우에는 당해 심판청구는 목척이 없는 것으로서 각하되어야 한다고 보았다. 따라서 심판청구의 제기 당시에는 청구인적격이 인정되었던 경우에도, 그 심리종결 전에 심판청구대상인 처분의 효과가 소멸되면, 그 심판청구는 각하되었던 것이다.
  그러나 오늘날에는, 취소심판의 목적이 보다 널리 현실적으로 발생하고 있는 권익침해를 구제하는 데 있는 것으로 파악하여, 처분이 소멸 또는 실효된 뒤에도 그 취소를 구하지 않으면 회복될 수 없는 권리. 이익이 잔존하는 경우에는 청구인적격을 인정하여야 하는 것으로 보게 되었다. 그러나 동조항의 '법률상 이익’의 내용에 관하여는 견해가 엊갈리고 있다.(상세한 것은 행정소송의 원고적격 부분 참조)
  2) 무효등확인심판의 청구인적격  뮤효등확인심판에 있어서는, 처분의 효력 유무 또는 존재 여부에 대한 확인을 구할 법률상 이익'이 있는 자가 청구인적격을 가진다(동법 9#2). 확인을 구할 법률상 이익은, 계쟁처분의 효력 유무 또는 존재 여부에 대하여 당사자 사이에 다툼이 있어서, 재결로써 공권력인 확정을 하는 것이 청구인의 법적 지위의 불안정상태를 제거하기 위하여 필요한 경우에 인정된다.
  3) 의무이행심판의 청구인적격  의무이행심판의 청구인 적격은, 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는자가 가진다(동법 9#3). 여기서 '처분을 구할 법률상 이익’은 관계법률이 행정청에 처분의무를 부과한 취지가 적어도 특정 개인의 이익도 보호하고자 하는 것인 때에 인정되는 이익이다. 이러한 처분을 구할 법률상 이익은 직접 헌법의 기본권규정에서도 도출될 수 있다고 본다.
  다만 이 경우에도 개인은 행정청에 대하여 어느 경우에나 특정 처분을 구할 수 있는 것은 아니다. 즉, 재량행위에 있어서는 행정청은 처분의무는 있으나 원칙적으로 특정 처분을 할 의무까지를 부담하고 있는 것은 아니므로, 개인은 다만 일정한(어떠한) 처분을 할 것을 청구할 수 있을 따름이다. 그러나 재량행위에 있어서도 재량권이 령으로 수축되는 예외적인 경우에는, 개인은 행정청에 대하여 오직 의무에 합당한 재량처분으로서 하나의 특정 처분을 구할 수 있다.
  (4) 청구인의 지위승계
  청구인이 사망한 때에는 상속인 등이, 그리고 법인이나 법인 아닌 사단 또는 재단인 청구인 사이에 합병이 있을 때에는 합병 후 존속하는 법인 등이나 합병 등으로 설립된 법인 등이 그 청구인의 지위를 당연히 승계한다(동법 12#1#2#3#4).
  심판청구의 대상인 처분에 관계되는 권리 또는 이익을 양수받은 자는 위원회의 허가를 받아 청구인의 지위를 승계할 수 있다(동조 #5).
  
  2. 피청구인
  피청구인이란 심판청구인의 상대편 당사자를 말한다.
  (1) 피청구인 적격
  심판청구는 행정청(처분청 또는 부작위청)을 피청구인으로 하여 제기하여야 한다(동법 13#1). 행정청이란 국가, 지방자치단체 등 행정주체의 의사를 결정하여 외부에 표시할 수 있는 권한을 가진 행정기관을 말한다. 이러한 행정청에는 단독기관(대통령 · 국무총리 · 행정자치부장관 등)뿐만 아니라 합의제기관(토지수용위원회. 공정거래위원회 등)도 있다. 행정청은 국가나 지방자치단체 등의 %1에 불과하고 권리주체는 아니므로, 원래는 권리주체인 국가나 지방자치단체 등이 피청구인이 되어야 할 것이나, 행정소송의 경우와 마찬가지로 공격. 방어의 용이성, 기타 절차진행상의 기술적인 편의를 위하여, 처분청이나 부작위청을 직접 피청구인으로 한 것이다.
  법령에 의하여 행정권한이 다른 행정기관(장관의 위임에 의한 도지사. 도지사의 위임에 의한 시장 등), 공공단체(단체위임의 경우 지방자치단체) 및 그 기관(기관위임의 경우 지방자치단체의 장) 또는 사인(토지수용권이 부여되어 있는 기업자로서의 사기업)에게 위임 또는 위탁된 경우에는, 그 위임 또 위탁을 받은 자가 행정청이 된다.
  (2) 피청구인 갱정
  청구인이 심판청구를 제기함에 있어 피청구인을 잘못 지정한 때에는, 해정심판위원회는 당사자의 신청 또는 직권에 의한 결정으로 피청구인을 갱정할 수 있다(동법 13#2). 피청구인의 갱정이 있으면 종전의 피청구인에 대한 심판청구는 취하되고, 새로운 피청구인에 대한 심판청구가 처음에 심판청구를 한 때에 소급하여 제기된 것으로 본다(동법 13#4). 피청구인의 갱정시에 새로운 심판청구가 제기된 것으로 보면, 심판청구의 제기기간의 도과로 심판청구가 각하될 수 있는바, 위의 규정은 이러한 사태를 방지하기 위한 것이다. 그러나 행정심판법은 고지제도를 채택하고 있으므로, 피청구인을 잘못 지정하는 경우는 많지 않을 것으로 본다.
  (3) 권한승계에 따른 갱정
  처분이나 부작위와 관계되는 권한이 다른 행정청에게 승계된 때에는, 이를 승계한 행정청을 피청구인으로 하여야 하는바(동법 13#1 단서), 심판청구가 제기된 후에 권한승계가 이루어졌을 때에는, 위원회는 위의 갱정정차에 준하여 피청구인을 갱정한다(동조 #5).
  
  [2]. 행정심판의 관계인
  
  1. 참가인
  행정심판의 결과에 대하여 이해관계가 있는 제3자 또는 행정청은, 위원회의 허가를 받아 심판에 참가할 수 있고, 위원회도 필요하다고 인정하면 참가를 요구할 수 있다(동법 16#1#2).
  이것은 계쟁처분에 이해관계를 가지는 제 3 자와 행정청을 심판절차에 참가시킴으로써 행정심판의 진중성. 공정성을 보장하고, 또한 이해관계인의 권익을 보호하기 위한 것이다. 여기에서 제3자인 이해관계인이라 함은, 당해 심판청구의 재결 결과에 의하여 직접 자기의 권리. 이익이 침해당할 자를 말한다. 따라서 이해관계인에는, 당해 처분 자체에 대하여 이해관계가 있는 자(예컨대, 공해공장에 대한 규제권의 발동을 구하는 의무이행심판에 있어서 관계 공장주, 부효적 행정행위를 제 3자가 다투는 경우에 있어서의 처분의 상대방 등)는 물론이고, 재결의 내용 여하에 따라 불이익을 받게 될자(여컨대, 공매처분의 취소심판에 있어서의 매수자)도 포함된다 할 것이다.
  행정심판범은 제 3자가 심관청구를 한 경우, 재결청으로 하여금 처분의 상대방에게 이를 통지하게 함으로써(동법 22@2), 처분의 상대방의 심판절차에의 참가기회를 보장하고 있다.
  이해관계 있는 행정청이라 함은 법령상 당해 처분에 대한 협의권 또는 동의권이 부여되어 있는 행정청 등을 말한다.
  
  2. 대리인
  
  심판청구의 당사자, 즉 청구인과 피칭구인은 대리인을 선임하여 당해 심판청구에 관한 행위를 하게 할 수 있다. 여기서 대리인이란 청구인 또는 피청구인올 위하여 대리권의 범위 안에서 자기의 의사결정과 명의로 심판청구에 관한 행위를 하는 자를 말하며, 이때 그 행위의 효과는 직접 청구인 또는 피청구인에게 귀속되게 된다.
  청구인은 #1 법정대리인 외에, #2 청구인의 배우자. 직계존비속. 형제자매 #3 법인의 임직원 #4 변호사, #5 다른 법률의 규정에 의하여 심판청구의 대리를 할 수 있는 자, #6 기타 위원회의 허가를 받은 자를 대리인으로 선임할 수 있다(동법 14@2)
  
  제5. 심판청구의 제기
  
  1. 심판청구의 제기요건
  
  행청심판은 청구인적격이 있는 자가, 심판청구사항인 처분 또는 부작위를 대상으로 하여, 심판청구기간 내에, 피청구인인 처분청이나 재결청에 심판청구서를 제출함으로써 제기하여야 한다.
  
  1. 청구인
  
  심판청구는, 처분의 취소. 변경이나 무효 등의 확인 또는 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다. 법률상 이익의 침해요건이 충족되는 한도 안에서는, 청구인은 처분의 직접 상대방이거나 제
3 자이거나를 불문하며, 또한 자연인. 법인. 법인격 없는 단체를 불문하고 심판청구를 제기할 수 있다.
  이와 관련하여 행정심판의 청구인적격을 행정소송과 같이 '법률상 이익이 있는 자'로 규정하고 있는 행정심판법 제9조가 입법상의 과오라고 보는 견해가 있다. 이 견해는 다음의 두 가지 논거에 입각하고 있다고 본다. 먼저, 법률상 이익은 내용적으로는 권리와 다르지 않다. 다음에, 행정심판에 있어서는 위법한 처분뿐만 아니라 부당한 처분도 통제대상이 되고 있는데, 부당한 처분에 의하여는 권리가 침해될 수 없는 것이므로, 청구인적격을 '법률상 이익이 있는 자'로 한정하게 되면 부당사유에 기한 통제는 사실상 배제되는 결과가 된다는 것이다.
  이 견해는 타당한 것으로 보기 어렵다 할 것인바, 다음에 구체적 사례와 관련하여 이 문제를 검토하기로 한다.
  먼저 공무원에 대한 징계처분으로서의 감봉처분에 대한 취소심판의 경우를 검토한다. 공무원에 대한 징계처분은 재량처분이므로, 특정 공무원의 일정 비위행위에 기안 감봉처분이 위법하지는 않지만 단지 부당한 처분으로 판단될 수 있는 경우가 있을 수 있다. 한편 이 경우 그 비위사항이 단지 경미한 것일 때에는 당해 처분은 비례원칙에 위반한 것으로서 위법한 처분으로 인정될 수도 있다. 이 경우 감봉처분이 단순히 부당한 처분이든 위법한 처분이든, 이 처분에 의하여 침해되고 있는 것은 공무원법에 규정되어 있는 봉급청구권인 것이다. 즉 이 경우에는 감봉처분에 의하여 공권으로서의 공무원의 봉급청구권이 위법 또는 부당하게 침해되고 있는 것이다.
  다음에 여객자동차운수사업법에 기한 사업허가신청에 대한 행정청의 부작위에 대한 의무이행심판의 경우를 검토한다. 헌법상의 직업선택의 자유 및 그 귀결로서의 영업의 자유에 따라, 관계법상의 요건을 구비한 개인에게는 일단 당해 허가의 신청권이 인정된다고 할 것이다. 그에 따라 행정청은 상대방의 신청에 대하여 처분을 할 법적 의무가 있는 것이나, 당해 허가는 학설. 판례상 재량처분으로 인정되고 있으므로, 행정청은 관계인의 신청에 대하여 반드시 허가를 하여야 할 기속을 받는 것은 아니다. 즉 이 경우 관계인의 신청권은 신청대로의 처분을 구하는 권리가 아니라, 그 신청에 대하여 인용 또는 거부의 명시적 결정을 구하는 제한적 권리인바, 이것이 바로 무하자재량행정행사청구권인 것이다.
  이러한 사안에 있어 행정청이 어떠한 처분도 하지 않으면, 그것은 관계인의 신청권에 대한 위법한 침해가 되는 것이나, 행정청이 처분을 하여 상대방의 신청을 거부하여도 그것은 상대방의 당해 신청권에 대한 위법한 침해가 되지는 않는다. 그러나 상대방의 인용하는 것이 보다 합당(opportun)하다고 판단되는 경우에는 그 거부처분은 부당한 처분이 되는 것으로, 이 경우 상대방의 신청에 대한 거부처분에 의하여 상대방의 신청권은 위법한 것이 아니라 부당하게 침해되고 있는 것이다.
  위에 적은 바와 같이 개인의 권리 또는 이익은 위법한 처분뿐만 아니라 부당한 처분에 의하여도 침해될 수 있는 것으로, 양자 사이에는 그 침해의 가능상에 차이가 있을 따름이다. 따라서 원고적격에 관한 행정심판법 제9조가 입법과오라는 주장은 타당하지 않다고 본다.
  
  2. 심판청구의 대상
  
  행정청의 모든 위법. 부당한 처분 또는 부작위가 심판청구대상이 된다(개활주의).
  1) 부당한 처분이나 부작위도 심판대상이 되는 점에서, 그 대상이 위법한 처분 또는 부작위에 한정되는 행정소송에 비하여 구제범위가 넓다. 이것은 행정심판이 행정의 자기통제수단으로서의 의미를 가지는 점에 기인하는 것이나, 국민의 권리구제의 면에서는 일단 긍정적으로 평가할 측면이다. 그러나 기술한 바와 같이, 종래 행정심판에서 부당을 이유로 청구인의 청구가 인용된 사례가 거의 없는 점에서 볼 때 그 실질적 의의에 대하여는 회의적이라 할 것이다.
  2) '처분'은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사는 그 행사와 또는 그 거부와, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다.
  3) 부작위는 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고, 이를 하지 않는 것을 말한다.
  
  3. 심판청구기간
  
  다른 개별법에서도 그러하듯이 행정심판법은 심판청구기간에 제한을 두고 있는바, 그것은 행정법관계의 조속한 안정을 기하려는 데에 그 취지가 있다. 그러나 심판청구기간은 취소심판청구와 거부처분에 대한 의무이행심판청구에만 적용되고, 그 성질상 무효등확인심판과 부작위에 대한 의무이행심판청구에는 적용되지 아니한다(행정심판법 18#7).
  (1) 원칙적 심판청구기간
  심판청구는 원칙적으로 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내, 처분이 있은 날로부터 180일 이내에 제기하여야 한다(동법 18#1#3).
  '처분이 있음을 안 날'이란, 통지. 공고 기타의 방법으로 처분이 있었음을 현실적으로 알게 된 날을 의미하며, 격지자에게 서면으로 통지하는 경우에는 그 서면이 상대방에게 도달한 날, 공시송달의 경우는 서면이 상
대방에게 도달한 것으로 간주되는 날을 말한다. 사실행위의 경우에는 상대방에 대한 고지절차가 없는 것이 보통이므로, 그 행위가 있었고 그것이 자기의 권익을 침해하고 있음을 인식하게 된 날이 곧 처분이 있음을 안날이라 할 것이다.
  '처분이 있은 날'이란 처분이 고지에 의하여 외부에 표시되고 그 효력이 발생한 날을 말한다. 처분은 보통 상대방에게 도달되어야만 효력이 발생한다. 그러나 행정심판법이 처분의 존재에 대한 상대방의 인식 여부와 관계없이 180일이 경과하면 심판청구를 할 수 없게 한 것은 행정법관계의 조속한 안정을 기하기 위한 것이다.
  (2) 예외적 기간
  1) 90일에 대한 열외  천재. 지변. 전쟁. 사변 그 밖에 불가항력으로 위 기간 내에 심판청구를 제기할 수 없었을 때에는 그 사유가 소멸한날로부터 14일(국외는 30일) 이내에 제기하면 된다(동법 18#2).
  2) 180일에 대한 열외  심판청구는 정당한 사유가 있으면 180일을 경과한 뒤에도 제기할 수 있다(동조 3# 단서). 무엇이 '정당한 사유'에 해당하는가는 위원회에서 합리적으로 판단할 문제이나, 위의 불가항력보다는 넓은 개념이라 할 것이다. 위 기간은 180일의 경우를 제외하고는 모두 불변기간이다(동조 #4).
  3)복효적 행정행위와 심판청구기간   복효적 행정행위에 있어, 처분의 상대방이 아닌 제 3자가 행정싱판을 제기하는 경우에도 그 기간은 원칙적으로 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내, 처분이 있은 날로부터 180일이내라 할 것이다. 그런데, 행정행위는 원칙적으로 상대방에게 도달함으로써 효력을 발생하는 것이나, 현행법상으로 제3자에 대한 통지절차는 마련되어 있지 않기 때문에 처분의 제3자로서는 처분이 있음을 알지 못하는 경우가 많을 것이고, 그 결과 현실적으로 제3자에 의한 심판청구제기기간은 통상 '처분이 있은 날로부터 180일 이내'가 되는 경우가 많을 것이다. 그러나 180일이 경과된 뒤에도 그 기간 내에 심판청구가 가능하였다는 특별한 사정이 없는 한, 행정심판법 제18조 제3항 단서의 '정당한 사유'에 해당됨을 근거로 하여 심판청구를 할 수 있다 하겠다.
  
  "행정심판법 제18조 제3항에 의하여 행정처분의 상대방이 아닌 제3자도 처분이 있은 날로부터 180일 경과하면 행정심판청구를 제기하지 못하는것이 원칙이지만, 다만 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하도록 규정되어 있는바, 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자는 일반적으로 처분이 있는 것을 바로 알 수 없는 처지에 있으므로 위와 같은 심판청구기간내에 심판청구를 제기하지 아니하였다고 하더라도 그 기간 내에 처분이 있은 것을 알았거나 쉽게 알 수 있었기 때문에 심판청구를 제기할 수 있었다고 볼 만한 특별한 사정이 없는 한 위 법조항 본분의 적용을 배제할 '정당한 사유'가 있는 경우에 해당한다고 보아 위와 같은 심판청구기간이 경과한 뒤에도 심판청구를 제기할 수 있다"(대판1992.7.28,91누12844).
  
  4) 심판청구기간의 불고지등의 경우 행정청은, 서면에 의한 처분을하는 경우에는 그 상대방에게 당해 처분에 대하여 행정심판을 제기할 수 있는지의 여부와, 제기하는 경우의 심판청구 절차 및 청구기간을 알려야 한다(동법42#1). 행정청이 이러한 고지의무에도 불구하고 심판청구기간을 고지하지 않거나, 착오로 소정의 기간보다 긴 기간으로 잘못 고지하는 경우가 있을 수 있는바, 행정심판법은 그에 따르는 책임을 행정청이 지도록 하였다. 즉 동법에 의하면, 착오로 소정의 기간보다 장기로 고지된 경우에는 그 고지된 기간 내에 청구하면 법정청구기간을 경과한 때에도 적법한 것으로 되고, 청구기간을 고지하지 않은 경우에는, 180일 이내에 행정심판을 제기할 수 있도록 하였다(동법18#5#6)
  
  4. 심판청구의 방식
  
  심판청구는 일정한 사항을 기재한 서면으로 하여야한다(동법19). 이처럼 서면주의를 취한 이유는, 청구의 취지.이유등을 명확히 하고 구술로 하는 경우의 지체와 번잡을 피하기 위한 것이다. 심판청구서의 필요적 기재사항에 대하여는, 행정심판법 제19조 제2항 내지 제5항에서 규정하고 있다. 필요적 기재사항에 관하여 결함이 있는 경우, 심판위원회가 이를 보정할 수 있다고 인정하는 때에는, 상당한 기간을 정하여 그 보정을 명할 수 있다(동법23#1).
  
  5. 심판청구서의 제출
  
  (1) 심판청구제기청의 선택주의
  심판청구서는 재결청 또는 피청구인인 행정청에 제출하여야 한다(동법17#1). 종전에는 피청구인인 행정청을 거쳐 행정심판을 제기하도록 하는 처분청경유주의를 취하고 있었으나, 1995년 12월의 행정심판법의 개정으로, 심판청구서는 청구인의 선택에 따라 재결청 또는 처분청에 제출할 수 있도록 하였다. 종전에 처분청경유주의를 취하고 있었던 것은, 재결청에 당해 사건을 보내기 전에 처분청에게 당해 처분 또는 부작위를 시정할 기회를 부여하고, 그에 따라 청구인의 보다 신속한 권리구제를 도모하려는 것이었다. 그러나 위법.부당한 처분 또는 부작위를 한 처분청에 행정심판을 제기하도록 하는 것이 국민의 법감정에 부합하지 않고, 청구인은 심판청구를 각하하라는 압력을 받을 뿐 아니라, 심판청구서를 부당하게 수리조차 하지 않는 경우도 있을 수 있었다. 그에 따라 개정 행정심판법은 심판청구의 제기를 본인의 선택에 따라 처분청을 경유하여 제기하거나 직접 재결청에 제기할 수 있도록 한 것이다.
  (2) 처분청의 처리
  처분청이나 부작위청에 행정심판이 제기된 때에는 당해 행정청은 다음의 조치를 하여야 한다.
  1) 청구내용의 인용 처분청은 심판청구가 이유 있다고 인정할 때에는, 심판청구의 취지에 따르는 처분이나 확인을 하고 지체없이 이를 재결청과 청구인에게 통지하여야 한다(동법17#3). 이러한 처분청에 의한 심판청구의 인용적 처분.확인은 더 이상의 심리나 재결에 따르는 절차나 시간상의 경제를 실현하려는 것이다.
  처분청에 의한 심판청구의 인용처분은 형식적으로는 직권에 의한 시정이라 할 것이나, 실질적으로는 행정심판절차에 단기의 이의신청제도를 도입한 것과 같은 의미를 가지는 것이다.
  2) 재결청에의 송부 경유청, 즉 처분청 또는 부작위청은, 청구인의 심판청구를 인용한 경우 외에는, 심판청구서를 그 접수일로부터 10일 이내에 답변서를 첨부하여 재결청에 송부하여야 한다(동법17#1#4.24#1). 답변서에는 당해 처분이나 부작위의 근거와 이유를 명시하고, 심판청구의 취지와 이유에 대응하는 답변을 기재하여야 한다(동법24#3).
  
  2. 답변청구의 변경
  
  행정심판법은 청구인이 심판청구를 제기한 후 일정한 사유가 있는 경우에는 새로운 심판청구를 제기할 필요 없이 청구의 변경을 할 수 있도록하여, 청구인의 편의와 심판절차의 촉진을 도모하고 있다(동법20).
  
  1. 청구의 변경
  
  청구인은 청구의 기초에 변경이 없는 한도 안에서 청구취지(예컨대, 취소심판의 무효확인심판에로의 변경) 또는 청구이유(연컨대, 처분의 위법을 부당으로 변경)를 변경할 수 있다(동법20#1). 청구변경은 행정심판위원회의 의결이 있기 전까지 할 수 있다. 여기서 청구의 기초에 변경이 없어야 한다는 것은, 현재 제기되어 있는 심판청구에 의하여 구제받으려고 하는 청구인의 법률상 이익의 동일성이 유지되어야 한다는 것을 의미한다.
  
  2. 처분변경으로 인한 청구변경
  
  피청구인인 행정청이 심판청구 제기 후에 그 대상인 처분을 변경한때에는(예컨대, 영업허가의 취소처분을 정지처분으로 변경), 청구인은 변경된 처분에 맞추어 청구취지 또는 청구이유을 변경할 수 있다(동조#2).
  
  3. 청구변경의 절차
  
  청구변경은 서면으로 하되, 그 부본을 다른 당사자에게 송달하여야 한다(동조#3#4). 위원회는 변경이 이유 없다고 인정할 때에는, 당사자인 행정청의 신청 또는 직권으로 변경을 허가하지 않을 수 있다(동조#5). '청구의 변경이 이유 없다고 인정할 때'의 내용에 관하여는 구체적 규정이 없으나, 그 대표적 예로서는 청구변경으로 청구기초의 동일성이 상실되는 경우를 들 수 있을 것이다.
  
  3. 행정심판제기의 효과
  
  효과는 행정심판기관에 대한 것과, 심판대상인 처분에 대한 것으로 나누어진다.
  
  1. 재결청 및 행정심판위원회에 대한 효과
  
  행정심판이 제기되면 재결청과 행정심판위원회는 이를 심리.재결할 의무를 진다. 이는 심판제기요건상에 흠결이 있어 부적법한 심판청구인경우에도 마찬가지이다.
  
  2. 처분에 대한 효과
  
  (1) 집행부정지원칙
  행정심판이 제기되어도, 그것은 원칙적으로 처분의 효력이나 집행 또는 절차의 속행을 정지시키지 아니한다(동법21#1). 이러한 집행부정지원칙의 근거는, 종래 행정처분의 공정력 내지는 자력집행력에 있다고 보았으나, 오늘날 집행부정지원칙을 취할 것인지의 여부는 입법정책상의 문제로 보는것이 일반적 견해이다. 즉 집행부정지원칙은 행정심판의 남용을 막고, 행정목적의 원할한 수행을 저해하지 않으려는 입법정책적 고려에서 채택된것으로 보는 것이다.
  행정심판법상의 집행부정지원칙도 일응 이러한 고려에 기하여 채택되고 있는 것으로 보인다. 그러나 행정목적의 원할한 수행만을 강조하여, 위법 또는 부당한 처분으로 인하여 침해되는 개인의 권리구제를 경시하여서는 안될 것이다. 따라서 행정심판법은 일정한 요건하에서 처분의 집행정지를 인정하고 있다.
  (2) 집행정지
  심판청구가 제기되어도 원칙적으로 처분의 효력 등은 정지되지 아니하나, 예외적으로 재결청은 일정한 요건하에서 당사자의 신청 또는 직권으로 처분의 효력 등을 정지하는 결정을 할 수 있다(동법21#2#3). 행정심판법 제21조 제2항은 집행정지에 관하여 '결정을 할 수 있다'고 규정하고 있으나, 동건의 집행정지요건이 충족될 때에는, 행정심판위원회와 재결청은 집행정지결정을 할 기속을 받는다 할 것이다. 즉 이 경우의 '할 수 있다'라는 규정은 권한의 소재에 관한 것이고, 그 성질이 재량적 결정임을 밝힌것은 아니라 할 것이다.
  1) 집행정지신청 당사자의 관련처분에 대한 집행정지신청은 서면에의하여 심판청구와 동시에 또는 심판청구에 대한 의결이 있기 전까지 행정심판위원회에 제출되어야 한다(동법21#5).
  2) 정지요건
  (가) 개설 소극적 요건으로서, (1) 처분이나 그 집행 또는 절차의 속행으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여, (2) 긴급한 필요가 있다고 인정될 때에, 재결청은 집행정지결정을 할 수 있다(동법21#2).
  이상의 요건이 충족되는 경우에도, 소극적 요건으로서 그것이 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있을 때에는, 집행정지는 인정되지 아니한다(행정심판법21#3).
  위에서 본 바와 같이, 집행정지에 있어서 앞의 적극적 요건은 매우 엄격한 것인 데 대하여, 뒤의 소극적 요건은 불확정개념으로 되어 있어, 공익.사익의 비교형량에 있어 균형을 잃을 우려가 있으므로, 적극적 요건을 가능한 한 완화하여 해석하여야 할 것이다.
  (나) 적극적 요건
  (1) 집행정지 대상인 처분의 존재 집행정지를 위하여는 먼저 그 대상인 처분이 존재하여야 한다. 따라서 처분의 집행이 이미 완료되었거나, 그 목적이 달성되었다는 사유 등으로 집행정지할 실체가 없게 된 때에는, 집행정지는 불가능하다.
  (2) 심판청구의 계속 행정심판에 있어서도 행정소송의 경우와 같이, 본심인 심판청구가 재결청에 계속되어 있음을 요한다.
  (3) 회복하기 어려운 손해발생의 우려 회복하기 어려운 손해란, 원상회복 또는 금전으로는 보상할 수 없는 손해 및 사회통념상 금전으로는 그 실질적 보상이 이루어진 것으로 보기 어려운 손해를 가리킨다.
  (4) 긴급한 필요 집행정지는 본안에 관한 재결을 기다릴 만한 시간적 여유가 없는 '긴급한 필요가 있다고 인정될 때'에만 허용된다. '긴급한 필요'는 회복 곤란한 손해의 발생이 시간적으로 절박하거나 이미 시작되어서, 재결을 기다릴 만한 시간적 여유가 없는 경우를 말한다.
  (다) 소극적 요건.공공복리에의 중대한 영향 집행정지는 "공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있을 때"에는 허용되지 아니한다(동법21#3). 여기서 '공공복리에 중대한 영향'이란, 단순히 공익실현에 지장이 있다는 정도를 넘어서, 개인에게 회복될 수 없는 손해가 발생하더라도 이를 개인이 감수하여야 하는 정도의 것이어야 할 것이다.
  3) 집행정지대상 집행정지의 대상은 처분의 효력, 처분의 집행 또는 절차의 속행이고, 정지범위는 그 전부 또는 일부이다(동법21#2본문).
  처분의 효력정지는 처분의 내용에 따르는 구속력.공정력.집행력등을 잠정적으로 정지시킴으로써, 이후 처분 자체가 존재하지 않는 상태로 두는 것이다. 예컨대, 영업허가취소 또는 사업정지처분의 효력의 정지결정이 있으면, 잠정적으로 그 취소 또는 정치처분이 없었던 상태로 되어, 당사자는 적법하게 영업 또는 사업을 할 수 있게 된다.
  처분의 효력의 정지에는 제한이 있다. 즉 처분의 집행(예컨대, 강제퇴거조치) 또는 절차의 속행(예컨대, 토지수용절차)을 정지함으로써 그 목적을 달성할 수 있는 때에는, 효력정지는 허용되지 않는다. 그것은 집행정지 제도의 목적이 회복하기 어려운 손해의 발생을 방지하려는 데에 있는 것이므로, 집행의 정지 또는 절차속행의 정지에 의하여 그 목적을 달성할 수 있는 때에는 당해 처분의 효력까지 정지시킬 필요가 없기 때문이다.
  4) 집행정지절차 집행정지는 재결청이 당사자의 신청 또는 직권으로 결정하는 것이나, 먼저 행정심판위원회의 심리.재결을 거쳐야 한다(동법21#2). 다만, 위원회의 심리.의결을 거칠 경우 회복하기 어려운 손해가 발생할 우려가 있을 때에는 위원회의 위원장이 심리.의결에 갈음하는 결정을 할 수 있으며, 이 경우 당해 결정은 위원회의 추인을 받아야 한다(동법21#6).
  5) 집행정지의 취소 집행정지가 공공복리에 중대한 영향을 미치거나 그 정지사유가 없어진 때에는, 재결청은 당사자의 신청 또는 직권으로 집행정지결정을 취소할 수 있으나, 이 경우에도 위원회의 심리.의결을 거쳐야 한다. 집행정지의 취소신청은 집행정지결정 후 심판청구에 대한 위원회의 의결이 있기 전까지 위원회에 제출되어야 한다(동조21#5).
  집행정지결정의 취소신청은 처분청이 이를 하게 될 것이다. 복효적 행정행위에 있어, 수익적 처분의 상대방(쟁송상으로는 제3자)이 집행정지 결정의 취소신청을 할 수 있는가의 문제가 있으나, 적극적으로 해석하여야 할 것으로 본다.
  
  제 6. 취소심판의 심리
  
  취소심판의 심리는 의결기관인 행정심판위원회가 담당한다. 행정심판 청구가 제기되면, 재결청은 그 심리를 위하여 지체없이 이를 행정심판위원회에 회부하여야 한다(행정심판법22#1).
  
  1. 심리의 내용과 범위
  
  1. 심리의 내용
  
  심판청구의 심리는 그 내용에 따라 요건심리와 보안심리로 나누어 진다.
  (1) 요건심리
  요건심리는 당해 심판청구가 그 제기 요건을 갖추고 있는지 여부를 심리하는 것을 말한다. 이것은 형식적 심리 또는 본안전심리라고도 한다. 요건심리의 결과, 심판청구가 제기요건을 갖추지 못한 부적법한 것인 때에는 이를 각하한다. 그러나 그 요건불비가 보정될 수 있는 것인 때에는, 위원회는 상당한 기간을 정하여 그 보정을 명하거나, 경미한 것은 직권으로 보정할 수 있다(동법23#1).
  (2) 본안심리
  본안심리는 요건심리의 결과 심판청구를 적법한 것으로 받아들여, 당해 심판청구의 내용에 관하여 실질적으로 심사하는 것을 말하며, 실질적심리라고도 한다. 본안심리는 당해 심판청구에 대하여 인용 또는 기각의 판정을 하기 위한 심리이다.
  
  2. 심리의 범위
  
  (1) 불고불리 및 불이익변경금지의 원칙
  심리의 범위가 심판청구취지에 의하여 제한되는지의 여부, 즉 심판청구의 심리에 있어서 불고불리 및 불이익변경금지의 원칙이 적용되는가에 대하여는 견해가 갈릴 수 있다.
  행정심판에 관하여, 행정의 적법.타당성의 확보를 위한 행정의 자기통제기능에 중점을 두는 입장에서는, 행정심판의 심리.재결에는 불고불리나 불이익변경금지의 원칙의 적용은 없다고 보나, 이 제도의 권리구제적 기능에 중점을 두는 입장에서는 이들 원칙의 적용을 인정한다.
  행정심판법은 행정심판의 권리구제적 기능을 중시하여, 행정심판의 심리.재결에 있어 이들 원칙의 적용을 명문으로 규정하였다(동법36,예외33#2).
  (2) 법률문제와 사실문제
  행정심판의 심리에 있어서는 심판청구의 대상인 처분이나 부작위에 관하여 법률문제로서의 적법.위법의 문제뿐만 아니라, 재량행위에 있어서의 당.부당의 문제, 그리고 사실문제까지도 심리할 수 있다.
  
  2. 심리절차
  
  1. 심리절차의 기본원칙
  
  (1) 대심주의
  대심주의는 대립되는 분쟁당사자들의 공격.방어을 통하여 심리를 진행하는 제도를 말한다. 즉 심리에 있어, 당사자 쌍방에게 공격.방어방법을 제출할 수 있는 대등한 기회를 보장하는 제도를 말하는 것이다.
  행정심판법은 심판청구의 당사자를 청구인과 피청구인으로 하여, 이들 당사자가 각각 공격,방어방법을 제출하게 하고, 원칙적으로 이와 같이 제출된 공격.방어방법을 기초로 하여 심리.재결하는 대심주의를 취하고 있다.
  (2) 직권심리주의
  직권주의는 당사자주의에 대한 것으로서, 심리의 진행을 심리기관의 직권으로 함과 동시에, 필요한 자료를 당사자에만 의존하지 않고 직권으로 수집하는 제도를 말한다.
  행정심판법은 위원회가 필요하다고 인정할 때에는 당사자가 주장하지아니한 사실에 대하여도 심리할 수 있고(동법26#1), 직권으로 당사자.참고인을 심문할 수 있으며, 전문가에게 감정.검증 등을 명할 수 있다고 규정함으로써(동법28#1), 직권심리주의를 취하고 있다.
  이와 같이 행정심판법이 직권심리주의를 취하고 있는 것은, 행정심판이 국민의 권리구제뿐만 아니라, 행정의 적법성.타당성의 보장도 또한 그 목적으로 하고, 심판 결과는 공익과 밀접한 관련을 가지는 것이기 때문이다.
  행정심판법은 직권심리주의와 동시에 불고불리원칙을 채택하고 있으므로, 직권심리주의라 하더라도 당사자의 청구범위 내에서, 진실한 사실 및 법률관계를 밝히는 데 필요한 한도 안에서만 직권에 의한 심리나 조사가 행하여질 수 있다고 본다.
  (3) 심리의 방식-서면심리주의와 구술심리주의
  행정심판의 심리방식으로는 서면심리주의와 구술심리주의가 있다.
  서면심리주의란 재결에 필요한 자료를 서면의 형식으로 수집하여 심리함을 원칙으로 하는 것이다. 이러한 서면심리주의는 서면상의 진술만을 자료로 하여 재결의 기초로 하는 것으로, 그 장점으로서는 (1) 진술된 내용이 일단 명료.확실하고, (2) 심리를 간이.신속하게 행할 수 있으며, (3) 재결청이 원격지에 있는 경우 불복신청인에 소요되는 시간적.경제적 지출을 고려하면 국민에게 유리하다는 점 등을 들 수 있다. 이에 대하여 그 단점으로서는 (1) 인상이 간접적이고, (2) 석명으로 의문점을 명확하게 할 수 없으며, (3) 진실이 정확하게 서면에 기재되어 있는지 여부를 알기 어렵다는 점 등을 들 수 있다.
  이에 대하여 구술심리주의란 구술의 진술을 재결의 기초로 하는 것을 말하는 것으로, 위의 서면심리주의의 단점을 시정할 수 있는 외에도, (1) 쟁점의 정리가 용이하고, (2) 행정청과 당사자 사이에 토의를 중시해야 한다는 사실에 의하여 후자의 지위가 강화된다는 점을 들 수 있다.
  이에 관하여 행정심판법 제26조 제2항은 "행정심판의 심리는 구술심리 또는 서면심리로 한다"(동법26#2)고 규정하여 심판의 심리방식을 일단 행정심판위원회의 판단에 맡기고 있다. 동조는 이어서 "다만, 당사자가 구술심리를 신청한 때에는 서면심리만으로 결정할 수 있다고 인정되는 경우이외에는 구술심리를 하여야 한다"고 규정하고 있다. 따라서 위원회는 심판청구서면만에 의하여 이미 당해 사건의 내용이 명확히 판명되는 경우외에는, 그 신청에 따라 청구인에게 구술에 의한 진술의 기회를 부여하여야 할 것으로 본다.
  (4) 비공개주의
  행정심판법에는 이에 관한 명문의 규정은 없다. 그러나 직권심리주의.서면심리주의 등을 채택한 동법의 전체적인 구조로 보아, 비공개주의를 원칙으로 하는 것으로 해석된다. 그 경우에도 행정심판위원회가 필요하다고 인정할 때에는 공개를 결정할 수 있을 것이다.
  (5) 국무총리행정심판위원회에 대한 재결청의 의견서제출 및 의견진술
  국무총리행정심판위원회에서 심리.의결하는 심판청구의 경우에는 재결청은 의견서를 제출하거나 의견을 진술할 수 있다(동법28#5). 이 절차는 1997년 8월의 행정심판법 개정에 의하여 도입된 것으로서, 국무총리행정심판위원회는 재결청과는 독립된 기관의 성격을 가지는데 따른 것이다. 행정심판의 재결은 재결청이 하나, 재결청은 행정심판위원회의 의결에 기속된다. 그런데 재결청은 원칙적으로 행정심판의 대상인 처분의 직근 상급 감독청으로서 행정심판위원회의 심리결과에 직접적인 이해관계를 가지는 것으로서, 경우에 따라서는 행정심판위원회의 의결이 실제 행정을 적정하게 파악하지 못하고 있는 데 기인한 것이라는 불신감을 가질 수도 있다.
  재결청과 행정심판위원회가 동일한 기관에 속하는 일반행정심판위원회의 경우와는 달리, 국무총리행정심판위원회는 재결청과는 독립한 제3의 기관이므로 위와 같은 문제점이 제기될 수 있는 것이다. 따라서 국무총리행정심판위원회의 심리.의결단계에서 재결청의 의견을 충분히 반영시킴으로써 신중.공정한 의결을 담보하고 또한 위원회의 의결에 대한 재결청의 불신감이나 불만을 예방하기 위하여 위의 절차를 신설한 것이다.
  (6) 국무총리행정심판위원회의 위법 또는 불합리한 법령 등의 시정조치 요청
  국무총리행정심판위원회는 심판청구를 심리.의결함에 있어 처분 또는 부작위의 근거가 되는 명령등(대통령령.총리령.부령.훈령.예규.고시.조례.규칙 등)이 법령에 근거가 없거나 상위법령에 위배되거나 국민에게 과도한 부담을 주는 등 현저하게 불합리하다고 인정되는 경우에는 관계행정기관에 대하여 명령 등의 개정.폐지 등의 적절한 시정조치를 요청할 수 있다. 이 경우 관계 행정기관은 정당한 사유가 없는 한 이에 따라야 한다(동법42의2).
  이 절차도 1997년 8월의 행정심판법의 개정에 의하여 신설된 것으로서, 그것은 대체로 다음의 두 가지 이유에 기한 것으로 본다. 먼저, 실제 행정심판위원회에 의한 심판청구의 심리에 있어서는 관련 처분의 근거가되는 명령.규칙의 위법성의 문제가 제기되는 경우가 있으나, 위원회는 명령.규칙의 위법심판권이 없으므로, 당해 명령 등은 적법한 것이라는 전제하에서 심리가 진행된다. 그러나 실제 당해 명령 등이 위법하다고 판단되는 경우에는 사후적이나마 그 시정조치를 강구하여야 할 것이다. 다음에, 행정심판은 기본적으로 행정의 자율적 통제절차이고 보면, 심판청구의 심리과정에서 위법하거나 불합리한 훈령이나 예규 등이 발견되었을 때에는 마땅히 그 시정조치를 취하여야 하는 것이다.
  
  2. 당사자의 절차적 권리
  
  (1) 위원.직원에 대한 기피신청권
  당사자는 행정심판위원회의 위원에 심리.재결의 공정을 기대하기 어려운 사정이 있는 경우에는 기피신청을 할 수 있다. 이 경우 재결청은 위원회의 의결을 거치지 아니하고 결정한다(동법7#2).
  (2) 구술심리신청권
  심판청구의 심리방식은 원칙적으로 행정심판위원회가 판단할 것이나, 당사자는 위원회에 구술심리를 신청할 수 있다.
  (3) 보충서면제출권
  당사자는 심판청구서.보정서,답변서 또는 참가신청서 등에서 주장한 사실을 보완하고, 다른 당사자의 주장을 다시 반박하기 위하여 보충서면을 제출할 수 있다. 위원회가 보충서면의 제출기한을 정한 때에는, 그 기한 내에 제출하여야 한다(동법25#1#2).
  (4) 물적증거제출권
  당사자는 그 주장을 뒷받침하는 증거서류 또는 증거물을 제출할 수 있다(동법27#1). 증거서류는 서증의 일종으로서 일정한 서면의 내용이 증거로 되는 것을 말하고, 증거물은 증거서류 이외의 모든 서류.물품을 말하는것으로, 이 두 가지를 합쳐 물적증거라 한다.
  (5) 증거조사신청권
  당사자는, 그의 주장을 뒷받침하기 위하여 필요하다고 인정할 때에는, 위원회에 본인.참고인 심문, 증거자료의 제출요구, 감정.검증 등 증거조사를 할 것을 신청할 수 있다(동법28#1).
  그러나 행정심판법은 당사자인 국민에게 행정기관이 보유하는 관계자료의 열람.복사를 요구하는 권리를 인정하지 않고, 행정심판위원회만이 관계 행정기관에 대하여 필요한 서류의 제출 또는 의견의 진술을 요구할 수 있도록 하였다(동법28#3). 따라서 당사자인 국민은 행정심판위원회를 통하여 간접적으로만 관계자료에 접근할 수 있을 뿐이다.
  
  3. 관련청구의 병합과 분리
  
  수개의 청구사건이 같은, 또는 서로 관련되는 사안에 관하여 제기된 것이거나, 또는 동일한 행정청이 행한 유사한 내용의 처분에 관한 것인때에는, 심리의 신속성.경제성의 관점에서 이들 사건을 병합하여 심리할 필요가 있다.
  행정심판법은 위원회가 필요하다고 인정할 때에는 관련되는 청구사건을 병합하여 심리할 수 있다고 규정하고 있다(동법29전단). 이 경우 관련청구의 병합은 심리의 병합에 그치는 것이므로, 재결은 병합된 각 심판청구별로 하여야 한다.
  위원회는 또한 이미 병합된 관련청구사건을 필요에 따라 직권으로 분리하여 심리할 수도 있다(동법29후단). 병합된 관련청구사건에는 위원회가 직권으로 병합하여 심리하기로 결정한 관련청구사건 및 당사자에 의하여 병합 제기된 심판청구사건이 모두 포함된다.
  
  제7. 행정심판의 재결
  
  재결은 심판청구사건에 대하여 행정심판위원회가 심리.재결한 내용에 따라 행정청이 판단하는 행위를 말한다. 재결은 행정법상의 법률관계의 존재 또는 정부에 관한 분쟁에 대하여, 심판청구를 전재로 하여 일정한 절차를 거쳐 행하는 판단작용이기 때문에, 준법률행위적 행정행위이며 또한 준사법작용적 성질을 가진다.
  
  1. 재결절차 등
  
  1. 위원회의 심리.의결과 재결청의 재결
  
  행정심판법은 행정심판사건의 심리.의결기관과 재결청을 분리하고 있다. 위원회는 사건에 대한 심리를 마치면 그 심판청구에 대하여 재결청이 재결할 내용을 의결하여 이를 재결청에 통고하여야 하며, 이 경우 재결청은 위원회의 의결에 기속되어 의결 내용대로 재결하여야 한다(동법31#1#2). 재결청은 위원회의 의결에 대하여 수정의결을 하거나 재의요구를 하지 못한다.
  
  2. 재결기간
  
  재결은 재결청 또는 피청구인인 행정청이 심판청구서를 받은 발로부터 60일 이내에 하여야 하나, 부득이한 사정이 있는 때에는 행정심판위원회의 위원장이 직권으로 1차에 한하여 30일의 범위 내에서 그 기간을 연장할 수 있다(동법34#1단서). 위의 재결기간에는 심판청구에 흠결이 있어 그 보정을 명한 경우의 그 보정기간은 산입되지 아니한다(동법23#5).
  
  3. 재결의 방식
  
  재결은 서면(재결서)으로 하되, 재결서에는 주문, 청구의 취지.이유등을 기재하고, 재결청이 기명날인한다(동법35#1#2).
  
  4. 재결의 단위(불고불리.불이익변경금지)
  
  불고불리의 원칙은 원래 소송법상의 원칙으로서, 법원은 소의 제기가 없는 때 및 당사자의 청구범위를 넘어서 심리.판단하지 못한다는 것을 그 내용으로 하는 것이며, 불이익변경금지의 원칙은 원처분보다 불리하게 변경하는 내용의 재결은 금지된다는 원칙이다.
  구소원법에는 이에 관한 규정이 없었으므로, 이들 원칙의 적용 여부에 대하여 다툼이 있었으나, 행정심판법은, 재결청은 "심판청구의 대상이되는 처분 또는 부작위 외의 사항에 대하여는 재결하지 못하며," "심판청구의 대상이 되는 처분보다 청구인에게 불이익한 재결을 하지 못한다"고하여(동법36#1#2), 이들 원칙을 명문으로 규정하고 있다.
  
  5. 재결의 송달.효력발생.공고등
  
  재결을 한 때에는 재결청은 지체없이 당사자에게 재결서의 정본을 송달하여야 하고, 재결은 청구인에게 송달된 때에 효력을 발생한다(동법38#1#2). 심판청구 참가인에게는 재력서의 등본을 송달한다(동조#3).
  법령의 규정에 의하여 공고된 처분이 재결로 취소.변경된 때에는, 처분청은 지체없이 그 처분의 취소.변경사실을 공고하여야 하고(동법37#4), 법령의 규정에 의하여 처분의 상대방 이외의 이해관계인에게 그 취소.변경사실을 통지하여야 한다(동조#5).
  
  2. 재결의 종류
  
  1. 각하재결
  
  각하재결은 심판청구의 요건심리의 결과 그 제기요건상에 흠결이 있는 부적법한 것이라 하여 본안심리를 거부하는 재결을 말한다(동법32#1). 예컨대, 청구인적격이 없는 자의 심판청구, 심판청구기간이 경과된 후에 제기된 심판청구 등이 이에 해당한다.
  
  2. 기각재결
  
  기각재결은 본안심리의 결과 심판청구가 이유 없다고 하여 청구를 배척하고 원처분을 시인하는 재결이다(동법32#2). 이것은 원처분의 적법.타당성을 시인하는 데 그치고 그 효력을 확정하는 것은 아니므로, 기각재결이 있은 후에도 처분청은 당해 처분을 직권으로 취소.변경할 수 있다.
  
  3. 사정재결
  
  사정재결이란 심판청구가 이유 있는 것으로 인정되는 경우에도 이를 인용하는 것이 현저히 공공복리에 적합하지 않다고 판단되는 경우에 그 심판청구를 기각하는 재결을 말한다. 그 전형적인 예로서 댐건설을 위한 하천점용허가의 취소를 구하는 청구를 한 경우를 들 수 있다.
  사정재결은 국민의 권리.이익의 보호와 행정의 적법성의 확보를 목적으로 하는 행정쟁송제도에서는 극히 예외적으로만 인정될 수 있는 것이라 할 것이다. 현재의 행정심판법에 대응하는 종전의 소원법에는 사정재결제도가 규정되어 있지 않았으며, 행정소송제도와의 조화를 고려하여 행정심판법에서 신설된 것이다.
  행정소송법에서 사정판결제도를 두는 것에 대하여도, 전술한 행정쟁송제도의 본래의 목적에서 보면 그 타당성에 문제점이 없는 것은 아니나, 법적 안정성의 확보나 공익의 관점에서 이를 인정하여야 할 현실적 필요성이 있는 것이고 보면, 법원이 제3자적 지위에 있고 절차적으로 그 판단의 공정성이 보장된다는 점에서, 예외적으로 이를 인정할 수도 있을 것으로 본다.
  이에 대하여 행정심판은 본질적으로 자기통제적 제도로서, 그 심판기관의 판단의 공정성에 대한 신뢰가 아직 확보되지 않은 단계에서 이 법제를 인정하는 것에는 문제가 있다고 할 수도 있다. 그러나 법적 안정성의 확보나 공익보호의 필요성이라는 제도인정의 기본적 논리는 행정심판에도 원칙적으로 타당하게 적용되는 것이라는 점에서 행정심판에도 이 제도를 도입한 것으로 보인다.
  
  4. 인용재결
  
  인용재결은 본안심리의 결과 심판청구가 이유 있다고 인정하여 청구의 취지를 받아들이는 재결이다. 인용재결에 있어 재결청은 스스로 청구취지에 따른 처분을 할 수도 있고, 처분청에 그에 따른 처분을 하도록 명할 수도 있다.
  인용재결은 청구의 취지를 받아들이는 재결이므로, 청구의 내용에 따라, 취소.변경재결, 무효등확인재결 및 의무이행재결로 나누어진다.
  (1) 취소.변경재결
  재결청은 취소심판의 청구가 이유 있다고 인정할 때에는, 처분을 취소 또는 변경하거나, 처분청에 취소 또는 변경할 것을 명한다(동법32#3). 따라서 취소.변경재결에는 처분취소재결.처분변경재결과 처분취소명령재결.처분변경명령재결이 있다. 전자는 형성재결의 성질을, 후자는 속행재결의 성질을 가진다.
  처분을 취소하거나 그 취소를 명하는 재결에는 전부취소를 내용으로 하는 것과 일부취소를 내용으로 하는 것이 있을 수 있다.
  처분의 변경재결에 있어 '변경'의 의미에 대하여는 다툼이 있을 수 있다. 종래에는 구행정소송법 제1조의 '처분의 취소.변경'에 있어서 '변경'의 의미에 관하여 견해가 나뉘어 있었다. 통설적 견해는, 권력분립원칙의 견지에서, 법원은 처분청의 상급기관은 아니므로 원처분에 갈음하여 새로운 처분은 할 수 없다고 할 것이고, 따라서 여기에서의 '변경'은 일부취소의 의미로 해석하여야 한다는 것이었다.
  그러나 행정심판에 있어 재결기관은 원칙적으로 처분청의 직근 상급행정청이므로, 행정심판법상의 '변경'은 소극적인 일부취소만을 의미하는것이 아니라, 원처분에 갈음하여 새로운 처분으로 대체한다는 소극적 의미를 포함하는 것으로 해석할 수 있을 것이다.
  인용재결이 원처분의 일부를 취소하는데 그치고 있어 처분의 상대방이 그 잔여처분에 대하여 여전히 불복하는 경우에는, 행정심판법은 원처분주의를 취하고 있으므로, 원처분에 대하여 취소소송을 제기하여 그 잔여처분의 취소를 구하여야 할 것이다. 이에 대하여 재결에서 원처분에 갈음하여 새로운 처분을 하고, 청구인이 그러한 변경재결에 대하여 불복하는 경우에는 재결 자체를 취소소송에 의하여 다투어야 할 것으로 본다. 다만 실제로는 재결에서 '변경'이라는 표현을 쓰는 경우에도 그 대부분은 일부취소에 해당하는 것일 것이고, 예외적으로 엄격한 의미의 변경재결이 있는 경우에는 그러한 변경재결에 의하여 청구인의 권리.이익이 여전히   침해되고 있는 사례는 매우 드물 것으로 본다. 이러한 변경재정의 경우에는 제3자가 그로 인하여 자기의 권리 이익이 침해되었다고 주장하여 이 재결의 취소를 구하는 소송을 제기하는 사례가 보다 많을 것으로 본다.
  (2) 무효등확인재정
  재결청은 무효등확인심판의 청구가 이유있다고 확정할 때에는 재결로 처분의 효력 유무 또는 존재 여부를 확인한다(동법 34 4). 따라서 무효등확인재결에는 처분무효확인재결 처분실효확인재결 처분유효확인재결 처분존재확인재결 및 처분불존재확인재결이 있다.
  (3) 의무이행재결
  재결청은 의무이행심판의 청구가 이유있다고 인정할 때에는 재결로 신청에 따른 처분을 하거나, 이를 할 것을 명한다(동법 32 5). 따라서 의무이행 재결에는 처분재결과 처분명령재결이 있는바, 처분재결은 엄격한 의미에서는 형성재결의 성질을 가지는 것이다. 다음에서는 처분명령재결에 한하여 그 내용을 어느 정도 구체적으로 기술한다.
  '신청에 따른 처분'은 반드시 청구인의 청구 내용대로의 처분을 의미하는 것으로 해석할 것은 아니다. 왜냐하면 구속행위와 재량행위에 따라 처분청의 작위의무의 내용은 다른 것이기 때문이다.
  1) 구속행위  의무이행심판청구의 대상인 행정청의 행위가 구속행위인 경우, 행정청은 법적으로 당해 행위를 하여야 할 구속을 받고 있다. 따라서 재결청은 재결로 청구인의 청구 내용대로의 처분을 하거나, 이를 할 것을 명하여야 한다.
  2)재량행위  심판청구의 대상이 재량행위인 경우, 행정청은 상대방의 신청에 대해 처분을 할 의무는 있으나, 그 종국적 처분의 내용에 대하여는 행정청에 재량권, 즉 고유한 판단권이 부여되어 있으므로, 반드시 상대방의 신청대로 처분할 법적 의무는 없는 것이다. 따라서 행정처의 거부처분 또는 불작위에 대하여 재결청은 위법을 이유로 하여서는 청구인의 정구 내용대로 처분을 하거나, 처분청에 이를 할 것을 명할 수는 없다.
  그러나 부당을 이유로 하는 경우, 재결청은 청구 내용대로의 처분을 스스로 하거나, 이를 할 것을 행정청에 명할 수 있을 것이다.
  그 내용을 부연하면 다음과 같다. 먼저 처분처의 거부처분에 대하여는, 재결청은 그 위법성이 아니라 부당을 이유로 하여 내용적으로 이를 취소하고, 처분청에 대하여 처분 즉 상대방의 신청에 따른 처분을 할 것을 명할 수 있는 것이다. 부작위에 대하여도 재결청은 상대방의 신청에 대한 궁극적인 거부처분이 부당한 처분으로 판단되는 경우에는, 행정청에 대하여 타당한 처분으로서의 상대방의 신청에 따른 처분을 할 것을 명할 수 있을 것이다.
  3. 재결의 효력
  행정심판은 재결의 효력에 관하여 구속력에 관한 규정만을 두고 있으나, 재결도 행정행위의 하나이므로(행정소송 법2 1 i), 그것이 당연무효인 경우 외에는 다른 행정행위와 마찬가지로 불가소력, 공정력등을 가지고, 또한 소송가단행위로서 형성력 등의 효력을 발생한다.
  1. 구속력
  재결의 구속력이란 심판청구의 당사자인 행정청과 관계행정청이 재결의 취지에 따르도록 구속하는 효력을 말한다. 심판청구가 인용되어도 행정청이 이 재결의 ??에 반하는 태도를 견지하면, 청구인의 권리구제는 실현될 수 없을 것이다. 따라서 행정심판법은 " 재결은 피청구인 행정청과 그 밖의 관계행정청을 구속한다.(법 37 1)라고 하여, 재결의 구속력을 명시적으로 규정하고 있다. 재결의 구속력으로서는 소극적 효력으로서 반복금지효와 적극적 효력으로서 행정청의 (재)처분의무가 있다.
  (1)반복금지효
  행정청은 재결에 기속되는 것이므로, 처분을 취소하는 재결이 있는 경우에는 처분청은 재결의 취지에 반하는 처분을 다시 하여서는 안된다. 즉 처분청은 같은 재청하에 같은 이유로 동일인에 대하여 같은 내용의 처분을 반복하여서는 안되는 것이다.
  (2)재처분의무
  행정심판법은 재결의 구속력의 적극적 효력으로서의 (재)처분의무에 관하여는 명시적 규정을 두고 있다.
  먼저 당사자의 신청을 거부하거나 불작위로 방치한 처분의 이행을 명하는 재결이 있는 경우에는 행정청은 지체없이 그 재결의 취지에 따라 다시 이전의 진청에 대한 처분을 하여야 한다(동법 37 2). 따라서 그 행정처부에 대한 신청이 위법 부당하게 거부되거나 방치된 경우에는 행정심판을 제기하여 당해 처분의 발급을 구할 수 있는 것임은 물론이다. 이러한 행정심판법 제 37조 제 2항은 " 신청을 거부하거나 방치한 처분의 이행을 명하는 재결"이라고 하여, 재무이행심판에 대한 재결에 대하여만 규정하고 있다.
  거부처분에 대하여는 취소심판을 제기할 수 있는 것임은 물론이다.
그럼에도 그 인용재결의 효력에 대하여는 앞의 의무이행심판의 재결에 대한 것과 같은 처분청의 재처분의무에 관한 명시적 규정은 없는 결과, 이 경우 처분청은 여전히 재처분의무를 지는가의 문제가 제기될 수 있다. 이 문제에 대하여는, 행정심판법은 재결의 구속력에 관한 일반적 규정을 두고 있는바, 취소심판에서 거부처분이 취소된 경우에도 처분청은 '재결의 취지에 따른' 재처분의무를 진다고 보는 것이 관계규정의 적정한 해석일 것으로 본다.
  재결의 구속력의 인용재결에 대한 것으로서, 기각재결에는 인정되지 않는다. 왜냐하면 기각재결은 청구인의 심판청구를 배척하는데 그치고, 관계행정청에 원처분을 유지할 의무를 부과하는 것은 아니기 때문이다.
  구속력의 객관적 범위는 재결의 주문 및 그 전제가 된 요건사실의 인정과 처분의 효력의 판단에 한정되고, 재결의 결론과 직접 관련 없는 방론이나 간접사실에 대한 판단에까지 미치는 것은 아니다.
  (3) 이행재결의 구속력의 확보수단으로서의 직접처분
  전술한 바와 같이 당사자의 신청을 거부하거나 불작위로 방치한 처분의 이행을 명하는 재결이 있는 경우에는 처분청 또는 부작위청은 다시 이전의 신청에 대한 처분을 하여야 한다. 따라서 재결청이 관계행정청의 거부처분 또는 불작위가 위법 또는 부당하다고 하여, 신청에 따른 처분을 할 것을 명한 경우에는 행정청은 그에 따라 상대방의 신청 내용에 따라 허가 등을 하여야 하는 것임은 물론이다.
  그러나 이러한 이행재결의 구속력에도 불국하고 관계행정청이 이에 따르지 않을 경우에는 관계인의 권리는 실효적으로 보장되지 못하게 되는 것이다. 지방자치제도의 정착에 따라 이러한 의무이행재결의 이행을 거부하는 사례는 적지 않게 발생할 수 있을 것으로 보인다. 이러한 부정적인 결과를 방지하기 위하여 개정 행정심판법은 새로운 규정을 두고 있는데, 즉 동법 제 37조 제 2항 후단은 "재결청은 당해 행정청이 처분을 하지 아니하는 때에는 당사자의 신청에 따라 기간을 정하여 서면으로 시정을 명하고, 그 기간 내에 이행하지 아니하는 경우에는 처분을 할 수 있다" 고 규정하고 있다.
  이러한 행정심판법의 직접처분규정은 형식적으로는 이행재결의 구속력의 실효성을 담보하기 위한 것이나, 그것은 결국 행정심판청구인의 심판청구의 대상인 허가등의 발급을 확보하기 위한 것이라는 점에서 내용적으로는 동법 제 32조 제 5항의 처분재결과 중복되는 것으로 보인다.
  이 문제에 대하여 행정심판법의 개정에 적극적으로 관여한 한 전문가는 다음과 같이 기술하고 있다. 재결청에서 형성력 있는 재결로서 허가를 하였을 경우 그 허가는 즉시 효력을 발생하기는 하나, 그에 따른 허가증의 교부 등의 후속절차를 취하지 않아 허가 등에 따른 권리를 완전하게 행사하기 어려운 경우가 있다. 이러한 부정적 사태를 방지하기 위하여 개정 행정심판법은 의무이행심판인용재결에 대한 재결처의 직접처분규정을 신설한 것이다.
  행정요심판법 제 37조 제 2항 후단의 요건이 충족되는 때에는 재결청은 관계행정청의 처분에 갈음하여 직접처분하고, 그 사실을 지체없이 청구인 및 피청구인인 행정처에 통보하여야 한다.
  이 경우 피청구인인 행정청은 이 처분을 당해 행정청이 한 것으로 보아 관리 감독 등 필요한 조치를 하여야 한다.(동법 37 4) 그에 따라 피청구인인 행정청은 관계법령에서 정한 각종 대장(예컨대 건축허가의 경우 건축허가대장, 건축물관리대장 등)에 필요한 사항을 기재하는 등 필요한 여러 후속조치를 취하여한 한다.
  2.형성력
  재결의 형성력이란 기존의 법률관계에 변동을 가져오는 효력을 말한다. 처분을 취소하는 재결이 있으면 당해 처부는 행정청이 이를 다시 취소하지 않아도 처분시에 소급하여 효력이 소멸되어 처음부터 존재하지 않은 것으로 되는데, 이것은 취소재결의 형성력의 효과인 것이다. 이러한 재결의 형성력에는 대세적 효력이 인정된다 할 것이다.(행정소송법 29 참조).
  3. 집행력
  침익적 처분의 무효등확인심판이나 취소심판의 재결에서 청구인의 청구가 인용되어도, 그 인용재결의 집행력의 문제는 제기되지 않는다. 이에 대하여 거부처분 또는 불작위에 대한 취소심판 또는 의무이행심판에대한 인용재결이 있으면, 처분청은 재결의 취지에 따른 처분을 하여야 하는 의무가 있는 것이므로, 집행력의 문제가 제기될 수 있다.
 행정소송법은 행정청이 판결의 구속력에 따른 처분의무를 이행하지 않는 경우에는 법원이 그 의무불이행에 따르는 손해의 배상을 명할 수 있다고 규정하고 있다(동법 34 1). 행정심판법에는 이러한 간접강제에 관한 규정을 두고 있지 않다. 종래에는 재결청은 처분처의 직근 상급 행정청인 것이 보통이었으므로, 처분처에 의한 재결에 따른 처분의무의  불이행의 문제는 제기되지 않았다고 본다. 그러나 지방자치제도의 본격적 실시와 더불어 처분청이 지방자치단체의 장이 되는 경우가 적지 않을 것이고, 그 경우 피청구인으로서의 지방자치단체의 장이 의무이행재결의 내용에 따르지 않는 사례가 적지 않게 발생할 것으로 보인다. 이러한 경우에 대비하여 행정심판법은 행정소송법과는 달리 재결처의 직접처분권을 규정하고 있는 것이다.
  4. 불가쟁력과 불가변력
  (1) 불자쟁력
  재결은 그 자체에 고유한 위법이 있는 경우에 그에 대한 행정소송의 제기가 가능한, 그 제소기간(동법 20)이 경과하면 더 이상 그 효력을 다툴 수 없게 된다.
  (2)불가변력
  재결은 쟁송절차를 거쳐 행하여지는 판단행위이므로, 일단 재결이 행하여진 이상 설령 그것이 위법하다 하더라고 재결청 스스로도 이를 취소 변경할 수 없는 효력을 발생한다. 이것을 재결의 불가변력이라 한다.
  제 8. 심판청구의 고지제도
  1. 개설
  1. 고지제도의 의의
  고지제도란 행정청이 처분을 함에 있어 그 상대방 또는 이해관계인에게 당해 처분에 대한 불복청구의 가능성 및 그를 위한 필요사항(심판청구 절차, 청구기간)을 알력 주는 제도를 말한다
  이러한 고지제도는 다수의 외국(독일,일본 등)에서 채택되고 있는 것으로, 우리나라의 행정심판법도 이전의 소원법을 개정 보완하면서 이 제도를 도입하였다. 행정심판법은 처분의 상대방 또는 이해관계인에 대한 처분처의 직권 또는 청구에 기한 고지의무를 규정하고, 그 불고지 또는 허고지에 대한 구제수단을 마련하고 있다(법 42).
  2. 고지제도의 필요성
  고지제도의 필요성은 다음의 두 가지로 요약될 수 있을 것이다.
  (1) 행정심판청구의 기회보장
  행정청의 처분에 대한 불복제도가 설치되어 있어도 일반국민은 이를 알지 못하거나, 당해 처분이 불복청구의 대상이 되는지 여부 내지는 그에 대한 불복청구절차를 정확히 알지 못하는 경우가 적지 않다. 그 경우 처분의 상대방 기타 이해관계인은 심판청구 기회를 일실하거나(단기의 심판 청구기간),심판청구가 제기되어도 부적법한 것으로서 거하될 수도 있다.
  고지제도는 전술한 바와 같이 처분청이 그 상대방 또는 이해관계인에게 당해 처분에 대한 불복청구의 가능성 및 청구요건 절차등을 알려 줌으로써 위와 같은 부당한 결과의 발생을 방지하고, 국민에 대한 행정구제의 기회를 보다 실질적으로 보장하여 주려는 데에 그 기본적 의의가 있는 것이다.
  (2) 행정의 적정화
  고지제도는 적정한 행정을 담보하여 주는 기능을 수행한다. 행정청에 고지의무가 부과되어 잇는 경우는, 행정청은 처분을 함에 있어 당해 처분에 대한 쟁송제기의 가능성에 대한 인식이 보다 클 것임은 물론이다. 그에 따라 행정청은 처분을 함에 있어 보다 신중을 기하게 될 것인바, 이를 통해 행정의 적정화에 기여할 수 있는 것이다.
  3. 고지의 성질
  고지는 위에 적은 바와 같이 행정청의 처분시에 당해 처분이 불복청구의 대상이 되는지 여부 및 그 불복청구절차를 그 상대방 또는 이해관계인에게 알려 주는 비권력적 사실행위이다. 따라서 고지는 그 자체로서는 아무런 법적 효과도 발생하지 않는다.
  이러한 고지는 행정심판법의 규정에 기하여 행정처분의 통지에 따르는 법정절차이기는 하나, 행정처분 그 자체의 절차는 아니다. 따라서 고지를 하지 않은 경우에도 그것이 당해 처분의 위법사유로는 되지 않는다. 한 것이라는 점에서, 뒤에서 보는 바와 같이 행정청에 의한 불고지 또는 허고지에 대하여 행정심판법은 처분의 상대방 또는 이해 관계인에 대한 일정한 구제적 규정을 두고 있다.
  4. 고지의 종류
  행정심판법은 두가지 고지제도를 규정하고 있다.
  (1) 직권에 의한 고지 행정처이 서면에 의한 처분을 하는 때에는 그 상대방에게 직권으로 고지하여한 한다(행정심판법 42 1)
  1)고지의 대상  고지의 대상은 서면에 의한 처분이다. 여기서 처분은 행정심판법에 의한 심판청구의 대상인 처분뿐만 아니라, 널리 다른 법령에 의한 심판청구의 대상이 되는 처분을 포함된다고 할 것이다. 다른 법령에 의한 심판청구 등에는 이의신청(국세기본법 66, 주민등록법 17의 3, 토지수용법 73 내지 75등). 심사청구(국세기본법 55, 공무원연금법 80),심판청구(국세기본법 67) 등이 있다.
  대법원은 토지수용법상의 수용재결에 대한 불복절차의 고지가 없었던 사안에서, "수용재결서의 정본에 불복신청기간에 대한 안내고지가 없다면 행정심판법 제 18조 제 3항에 따라 180일 이내에 이의신청을 할 수 있다"고 판시한 바 있다.
  2) 고지의 내용 행정심판법이 규정하고 있는 고지의 내용은, 당해 처분에 대하여 행정심판을 제기할 수 있는지 여부, 제기하는 경우의 심판 청구절차 및 청구기간에 관한 사항이다.(법 42 1)
  3) 고지의 상대방 방법 및 시기  고지의 상대방은 당해 처분의 상대방이다.(동법 42 1). 그러나 실제 행정처분에는 이른바 복효적 행정행위가 많은바, 이 경우 처분의 제 3자는 당해 처분에 의하여 그 법적 이익이 침해되는 것이다. 행정심판법은 이러한 경우를 포함한 이해관계인에게 고지청구권을 인정하고 있다. 그러나 비교적 단기의 심판청구 제기기간을 감안하면, 복효적 행정행위에 의하여 그 법적 이익이 침해되는 제 3자에 대하여는 직권으로 고지하도록 하는 것이 바라직하다 할 것이다.
  고지의 방법에 대하여는 명시적 규정이 없고, 행정심판법 제 42조 제 2항의 규정에 비추어 보아 구두에 의한 고지도 허용되는 것으로 보인다. 그러나 고지는 통상 서면에 의한 처분시에 하는 것으로서 그 처분서에 고지 내용도 함께 기재하는 것이 원칙이다. 또한 고지의 유무나 고지 내용에 대한 다툼을 배제하기 위하여서도 서면에 의한 고지가 바람직하다. 실무상으로는 '귀하는 이 처분서를 받은 날로부터 90일 이내에  도지사또는 장관에게 행정심판을 청구할 수 있습니다' 라는 내용의 고무인을 만들어 처분서의 말미에 찍으면 충분할 것이다.
  고지는 처분시에 하여야 할 것이나, 처분 후에도 합리적으로 판단되는 기간 내에 고지를 하면 불고지의 하자는 치유된다
  (2) 신청에 의한 고지
  처분의 이해관계인이 고지를 신청하면 처분청은 지체없이 고지를 하여야 한다(동법 42 2)
  1) 신청권자  고지를 신청할 수 있는 자는 당해 처분에 대한 이해관계인이다. 이해관계인은 보통은 당해 처분으로 인하여 자기의 권리,이권이 침해되었다고 주장하는 복효적 행정행위에 있어서의 제 3자가 될 것이나, 처분시에 고지를 받지 못한 처분의 상대방도 그에 포함된다 할 것이다. 
  2) 고지의 대상 및 내용  신청에 의한 고지에 관하여 행정심판법 제 42조 제 2항은 제 1항의 경우와는 달리 서면에 의한 처분으로 명시하고 있지 않으므로 그 대상은 직권 의한 경우와는 달리 모든 처분이 된다 할 것이다. 고지의 내용은 직권에 의한 고지와 같이 당해 처분이 행정심판을 제기할 수 있는지 여부, 제기하는 경우의 심판청구절차 및 청구기간에 관한 사항이다.
  고지의 방법에는 제한이 없으나, 고지를 신청한 자가 서면에 의한 고지를 요구한 때에는 반드시 서면으로 고지하여햐 한다(동법 42 2)
  2. 불고지 및 허고지의 효과
  위에서 적은 바와 같이 , 행정청의 불고지 및 허고지에 대하여는 행정 심판법은 당해 처분의 상대방 또는 이해관계인에 대한 일정한 구제조치를 규정하고 있다.
  1. 불고지의 효과
  (1) 경유절차
  고지를 하지 않아 청구인이 심판청구서를 소정의 행정기관이 아닌 다른 행정기관에 제출한 때에는, 당해 행정기관은 그 심판청구서를 지체없이 정당한 행정처에 이송하고, 그 사실을 청구인에게 통지하여야 한다.(동법 17 2 5). 이경우 심판청구기간의 계산에 있어서는 당초의 행정기관에 심판 청구서가 제출된 때에 정당한 행정청에 심판청구가 제기된 것으로 본다(동법 17 7).
  (2) 청구기간
  심판 청구기간을 고지하지 아니한 때에는, 그 기간은 당해 처분이 있는 날로부터 180일이 된다(동법 18 6)
  2. 허고지의 효과
  (1) 경유절차
  행정청이 고지를 잘못하여 청구인이 정당한 행정청이 아니 다른 행정청에 심판청구서를 제출한 때에도, 그 구제수단은 위의 불고지의 경우와 같다(동법 17 2)
  (2) 청구기간
  행정청이 소정의 심판청구기간보다 길게 고지한 때에는, 그 고지된 기간 내에 심판청구가 제기되면, 그것이 법정의 청구기간을 경과한 것인 때에도, 적법한 기간 내에 제기된 것으로 의제된다.(동법 18 5).
  위에서 본 바와 같이, 행정심판법은 고지의 내용으로서의 행정심판청구절차나 청구기간을 알리지 않았거나 잘못 알린 경우에 대하여는 그 구제조치를 규정하고 있다. 그러나 행정청이 당해 처분에 대하여 행정심판을 제기할 수 있음에도 불구하고 그것이 불가한 것으로 고지한 경우에 대한 구제장치는 규정하고 있지 아니한바, 이것은 입법의 흠결로서 앞으로 마땅히 시정되어야 할 것으로 본다.
  제 9. 행정심판법에 대한 제례규정
  일반적 심판절차로서의 행정심판법상의 행정심판에 대하여는, 조세관계, 인사행정, 특허관계, 토지행정, 경찰행정, 사회보장행정 등의 광범위한 행정분야에서 다양한 특례규정을 두고 있다.이들 특례규정은 기본적으로 관련 사안의 전문성, 기술성과 행정통제의 능률성 보자의 필요성에서 그 정당성의 근거를 찾을 수 있으나, 어느 경유에나 그 타당성이 인정되는 것으로는 보이지 않는다.
  현재 행정심판법에 대한 특례를 인정하고 있는 법률은 60여 개에 달하고 있는바, 이들을 형식적 관점에서 분류해 보면 다음과 같다.
  1. 특별생정심판절차
  이에 해당하는 것으로서는, 공무원인사소청,선거소청, 조세심판, 심사청구, 특허심판등이 있다.
  2. 약식절차
  국토이용계획에 대한 이의신청, 토지거래불허처분에 대한 이의신청(국토이용관리법 21의5), 개발부담금의 부과 징수에 대한 이의신청 지방자치단체의 사용료 등의 부과처분에 대한 이의신청 등이 이에 해당한다.
  3. 일부특례규정
  도시계획사업시행자의 처분에 대한 행정심판, 택지개발사업시행자의 처분에 대한 행정심판, 도시재개발사업시행자의 처분에 대한 행정심판, 행정청 아닌 토지구획정리사업시행자의 처분에 대한 행정심판, 행정대집행에 대한 행정심판, 증권관리위원회 증권감독원 증권거래소의 처분에 대한 행정심판 보험감독원의 처분에 대한 행정심판 등이 이에 당한다.
  제 3절 행정소송
  제 1항 개설
  1.의의
  행정소송이란 법정이 행정법사의 법률관계에 관한 분쟁에 대하여, 당사자의 허의 제기에 의하여,이를 심리 판단하는 정식재판절차를 말한다.
  이를 분설하면 다음과 같다.
  1) 행정소송은 행정법상 법률관계에 관한 분쟁, 즉 행정사건에 관한 심판절차이다. 이 점에서 사법상의 법률관계에 관한 분쟁을 심판하는 민사소송이나, 국가의 형벌권 발동의 요건과 범위를 심판하는 형사소송 등과 구별된다.
  2) 행정소송은 행정부와는 도립적 지위에 있는 법원이 대심주조 구술변론 등 당사자의 권리보호를 위한 절차를 거쳐 심이 판단하는 절차라는 점에서 정식쟁송에 해당한다. 이 점에서 행정소송은 행정심판 기타의 략식쟁송과 구별된다.
  3) 행정소송은 그 판정기관이 법원으로 되어 있는 동법작용이다. 다만 관할법원은 구각에 따라 일반법원인 경우와 행정재판소인 경우가 있으나, 우리나라는 영미식의 사법국가형을 취하여 행정사건도 일반법원이 관장하고 있다.
  2. 행정국가형과 사법국가형
  행정소송은 행정권의 행사에 관한 행정청의 판단의 적법성 여부를 법원이 심리 판단하는 작용인바, 완전히 대등한 사인 상호간 권리관계에서 발생한 분쟁을 해결하는 절차인 민사소송과는 다른 특성이 있다. 다만 행정소송의 특수성을 어느 정도로 인정할 것인가는 기본적으로 입법정책적인 문제로서, 그 구체적 형태는 국가에 따라 다른 것이다. 그러나 기본적 유형에 있어서는, 행정국가형과 사법국가형으로 대별할 수 있다.
  1.행정국가형
  구주대륙의 다수의 국가에 있어서는, 일반 사법재결판소와는 독립적 지위에 있는 행정재판소가 설치되어 있어, 행정사건에 대하여는 이러한 행정재판소가 관장하고 있는데. 이들 국가를 보통 행정국가라고 한다. 그 대표적인 국가로는 프랑스를 들 수 있는데 프랑스에서는 혁명이전에 존재하던 사법재판소가 지나치게 행정에 관여했던 결과, 이러한 사법재판소에 대한 불신으로 인하여 혁명 이후에, 행정사건은 사법재판소의 관할에서 배제하여 특별행정재판소의 관할로 하게 되었다. 이후 프랑스에서는 이러한 행정재판소의 판례를 중심으로 하여 행정법이 정립 발전하게 되었던 것이다.
  2. 사법국가형
  영미법계의 국가에는 독일 프랑스 등의 대률법계 국가와는 달리 행정재판소는 설치되어 있지 않고, 행정사건도 사법재판소의 관할로 되어있는데, 이러한 국가를 사법국가라 한다. 그 대표적인 국가인 영구에 있어서는, 보통법에 대해 독자적인 법으로서의 행정법은 성립되지 않았고, 행정권의 작용도 사인의 행위와 같이 보통법의 적용을 받았던 것이다. 그러나 20세기 중반 이후에는 각종의 행정심판기관이 설치되고, 국왕소추법, 행정심판소법, 의회행정감찰안원회법 등 행정에 관한 중용한 법률이 제정되어, 점차 고유한 분야가 형성되어가고 있다.
  3. 행정소송의 본질
  행정소송의 본질에 관하여는 그것이 행정사건에 대한 사법적 판단작용이라는 점으로 인해 견해가 나뉠 수 있는 소지가 있다.
  1.행정작용설
  이것은 과거 한때 프랑스 독일 등에서 채택되었던 견해이다. 상술한 바와 같이 프랑스에서는 기본적으로 사법재판소에 대한 불신과 그에 대한 행정권의 독립성 확보라는 두가지 관점에서, 혁명 후 행정사건에 대한 사법재판소의 재판관할권을 배제하게 되었다. 그러나 그에 따라 바로 행정재판소가 설치된 것은 아니고, 일정 기간 동안은 행정기관에 대한 자문기관이었던 꽁세유데따와 일반행정기관이 그 심판을 담당하고 있었던 결과, 이 당시 행정소송은 행정작용의 일부로 파악되었던 것이다. 이러한 행정소송제도는 권력분립원칙의 당연한 귀결로 인식되었다. 즉 행정소송은 행정사건, 즉 행정권의 작용을 심판의 대상으로 하는 것이 까닭에 그 심판기관으로서는 자연히 행정활동에 관여하게 되는데, 사법재판소가 심판기관으로 되는 것은 권력분립원칙에 배치되는 것으로 이해되었던 것이다.
  그러나 프랑스에 있어서도, 1806년에 꽁세유데따에 소송부가 설치되어 아울러 소송절차가 어느 정도 정비되었으며, 특히 1872년의 법률에 의하여 행정사건에 대한 심판이 꽁세유데따의 고유한 권한으로 이정된 이후에 있어서는, 행정소송도 사법작용으로 이해되었고 현재 이 점에 관하여는 이견이 없다.
  독일에 있어서도 제2차대전 이전까지 행정재판소는 행정부내에 설치되어 있었던바,그에 의한 행정사건의 심판은 재판작용이 아니라, 행정작용으로 파악되었다. 그라나 제 2차대전 이후에는 행정재판소도 사법부의 일부로 되어 있으므로, 현재는 행정작용으로 파악할 여지가 없다.
  2. 사법작용설
  위에 적은 바와 같이, 한때 프랑스 독일 등에서는 행정사건의 심판기관을 행정기관의 일부로 하고 그 성질도 행정작용으로 파악하였으나, 그것은 기본적으로는 행저의 독립성 내지는 특권을 옹호하기 위한 정책적 고려의 소산이었던 것이다.
  행정사건에 대한 재판도 법률적 쟁송에 관한 심판작용이고 보면, 그것은 당연히 사법작용으로서 독립된 제 3의 기관인 재판소의 관할로 되어야 하는 것이 권력분립원칙 또는 실질적 법치주의원칙의 당연한 귀결이라 할 것이다.
  행정소송은 행정사건에 대한 것이고, 행정사건에 있어서는 단순히 개인의 권이구제뿐만 아니라, 행정의 적법 부당성 및 공익 문제가 개재되어 있다는 점에서 보면, 이를 민사소송과 어는 정도 달리 취급할 필요성이 인정된다. 그러나 이러한 사실이 행정소송을 행정작용으로 보고, 그 심판기관도 행정기관이 되어야 한다는 주장의 정당한 논거는 될 수 없다고 본다.
  우리 헌법 제 101조 제 1항은 "사법권은 법관으로 구성된 법원에 속한다" 고 규정하고 있거니와,동?상의 사법에는 민사소송 형사소송뿐만 아니라. 행정소송도 당연히 포함되는 것으로 보아야 할 것이다. 그러한 관점에서 "명령 규칙 또는 처분이 헌법이나 법률에 위반되는 여부가 재판의 전제가 된 경우에는 대법원은 이를 최종적으로 심사할 권한을 가진다" 고 규정하고 있는 헌법 제 107조 제 2항은 동 제101조 제 1항을 전제로 한 규정이라 보아야 할 것이다
  4. 우리나라 행정소송의 특수성
  행정소송도 정식재판절차에 의한 심리 판단작용이라는 점에서는, 민사소송과 다르지 않다, 따라서 행정소송법도 사법에 특별히 규정하고 있는 사항 이외에 대하여는 민사소송법의 규정을 준용하도록 하고 있다.(동법 8 2).
  그러나 행정소송은 기본적으로 공익실현을 내용으로 하는 공권력의 행사를 대상으로 하고 있다는 점에서, 그 구체적 내용이나 범위 여부는 차후 문제로 하더라도, 민사소송과는 분명히 달리 취급되어야 할 필요성이 있다.
  행정소송법상의 생정심판절차(동법 18) 단기제소기간(동법20) 집행불정지원칙(동법23) 행정처의 소송참가(동법17) 직권심리제도(동법26) 사정판결(법 28) 판결의 효력(동법29 30) 등에 관한 규정은 이러한 행정소송의 특수성을 반영한 것이다.
  5. 행정재판소의 한계
  행정소송법은 행정소송사항에 관하여 개괄주의를 취하여, 행정권의 위법한 처분 기타 공권력작용에대한 국민의 권리구제를 널리 인정하고 있다. 그러나 이것이 위법한 처분 기타 공권력작용에 대하여는서는 어느 경우에나 소송제기가 인정된다는 것을 의미하는 것은 아니고, 그에는 재판 또는 사법의 본질 및 권력분립원칙에 따르는 일정한 한계가 있다. 그러나 행정재판권의 구체적 내용이나 한계는 국가에 다라 다른 것임은 물론이다.
  1. 사법의 본질에서오는 한계
  우리 헌법은 국민의 재판을 받을 권리를 보장하고 있고(법 26 1), 이러한 헌법 규정에 의거하여 법원조직법 제 2조 제1항은 "법원은 헌법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외한 일체의 법률적 쟁송을 심판하고, 이 법과 다른 법률에 의하여 법원에 속한 사건을 관장한다"고 규정하고 있다. 이 규정에 따라 법원은 행정사건을 포함한 모든 법률적 쟁송에 관한 관할권을 가지는바, 여기서 법원의 관할권의 범위를 정하는 법률적 쟁송의 의미가 무엇인가가 문제된다. 현재의 학설 판례에 의하면, 법률적 쟁송은 모든 법적 분쟁을 의미하는 것은 아니고, 당사자 사이의 권리 의무에 관한 다툼으로서, 법령의 적용에 의하여 해결될 수 있는 분쟁을 의미하는 것으로 보고 있다. 이를 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.
 (1) 구체적 권리 의무관계에 관한 쟁송으로서의 한계
  행정소송은 단지 법률의 적용에 관한 다툼이 있다는 것만으로는 제기할 수 없고, 그것이 국민의 구체적인 권리 의무에 관련된 것이어야 한다. 이와 관련해서 문제되는 점을 살펴보면 다음과 같다.
  1) 반사적 이익  행정청에 법규상 부과되어 있는 처분의무가 순전히 공익적 견지에 의한 것일 경우에는, 그로 인하여 특정인이 어떠한 이익을 받더라도, 그것은 공익을 위한 행정작용의 반사적 효과로서의 반사적 이익에 불과하다. 관계법에 특별한 규정이 없는 한, 이러한 반사적 이익의 수해를 이유로 해서 행정소송을 제기할 수는 없다.
  2) 추상적 법령의 효력과 해석  구체적인 권리 이익의 침해와는 무관하게 재판을 통하여 추상적으로 법령의 효력 유무의 판단 또는 그 해석을 구하는 것은 허용되지 않는다. 법규명령(대통령령, 부령 등)이라도 그것이 직접 국민의 권리 의무에 변동을 가져 오는 것인 때(이른바 처분법규)에는 , 그로 인하여 권익의 침해를 받은 개인은 직접 그 취소 등을 구하는 소송을 제기할 수 있다. 그러나 법규명령은 원칙적으로 일반성 추상성을 그 속성으로 하는 것이어서, 구체적 처분을 매개로 함으로써 비로소 국민의 권리 의무에 영향을 미치는 것이므로, 그의 위헌 위법성은 일반적으로 선결문제에 해당하여 단지 간접적인 재판통제의 대상이 될 수 있을 뿐이다.
  3) 민중소송. 기관소송  이들 소송은 이른바 객관적 소송으로서, 법률적 쟁송에는 해당하지 아니하므로, 법률에 특별한 규정이 있는 경우에만 허용된다(법 45).
  (2) 법률의 적용에 의하여 해결가능한 분쟁으로서의 한계
  행정소송은 법률의 적용에 의하여 해결될 수 있는 분쟁에 한하여 제기할 수 있다.
  1) 학술. 예술상의 문제  학술.기술적 논쟁 또는 예술성의 우열 등에 관한 다툼은, 그것이 비록 구체적 권리. 의무에 관한 것이라 할지라도, 법령의 적용에 의하여 해결될 수 있는 성질의 것은 아니므로 행정소송의 대상이 되지 않는다.
  2) 재량행위  재량행위란, 관계법상의 행위를 할 것인지의 여부 또는 법적으로 허용되는 수 개의 행위 중에서 어느 행위를 선택할 것인가에 관하여 행정청에 재량권, 즉 독자적 판단권이 부여되어 있는 행정행위를 말한다. 따라서 재량행위의 경우, 그 재량권의 한계 내에서라면, 일응 그 재량을 그르친 경우라도 그것은 부당함에 그치고 위법한 것은 아니므로, 행정소송을 통해 구제받을 수 없게 된다.
  그러나 재량행위라 할지라도 그 재량권을 면탈.남용한 경우에는 위법한 처분이 되는 것이므로, 행정소송을 통한 사법적 구제가 가능하다 할 것이다.
  3) 특별행정법관계 내부에서의 행위  전통적 견해에 따르면, 이른바 특별권력관계 내부에서의 행위는 일반사회의 법질서유지를 목적으로 하는 사법권에 의한 재판의 대상이 될 수 없다고 보았다. 그러나 이러한 전통적 특별권력관계론은 헌법이나 법률상의 근거가 없는 것으로서, 오늘날 그 타당성이 인정될 수 없다. 따라서 현재 특별권력관계라는 용어를 쓰는 학자는 거의 없고, 이를 특별행정법관계, 특별신분관계 등으로 대체하여 사용하고 있다.
  그 표현은 어떠한 것이든지 간에, 이에 속하는 관계는 국가와 국민간의 관계와는 달리 부분사회 또는 부분질서 내에서의 관계로서, 그 목적달성과 관련된 범위 내의 일정 한도에서는 자율성 존중의 필요성이 인정된다고 본다. 그러한 점에서는 이러한 관계 내에서의 행위에 대한 재판통제에 있어서도 일정한 한계가 인정될 수 있다고 본다.
  
  2. 권력분립적 한계
  권력분립의 원칙과 관련하여서도 법원의 행정사건에 관한 재판권에는 일정한 한계가 인정되는데, 이와 관련하여 문제되는 점을 살펴보면 다음과 같다.
  (1) 통치행위
  통치행위란 고도의 정치적 성격을 띠거나 혹은 국가적 이익과 간련되는 행정권의 행위로서 재판통제에서 제외되고 있는 행위를 말한다. 이러한 통치행위는 영국. 독일. "프랑스" 등의 국가에서 판례를 통하여 정립된 관념이다.
  통치행위가 재판통제에서 제외되는 근거에 관하여는, 재량행정설. 권력분립설(내재적 제약설).  사법자제설 등이 있는데, 권력분립설은 통치행위에 대한 사법적 통제의 배제가 권력분립원칙의 본질에 기인하는 것이라고 보고 있으나, 사법자제설의 관점에서 보면 이들 행위에 대한 사법적 통제의 배제는 논리필연적인 근거에 기인하는 것이 아니므로, 그 인정범위는 점차 축소될 수 있는 것으로 본다.
  (2) 의무이행소송 및 취소소송에 있어서의 적극적 형성판결의 인정 문제
  1) 의무이행소송의 인정 문제   의무이행소송이란 상대방의 신청에 대하여 행정청이 일정한 처분(신청에 따른 또는 신청에 대한 처분)을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 않고 방치하거나, 신청된 처분을 거부한 경우에, 행정청에 당해 처분을 할 것을 명하는 내용의 판결을 구하는 소송을 말한다.행정소송법은 항고소송으로서 취소소송. 무효등확인소송 및 부작용위법확인소송의 3종의 소송을 정하는 데 그치고 있어, 의무이행소송이 우리 행정소송법상 인정될 수 있는지에 관하여 견해가 나누어져 있다.
  (가) 소극설  이 설은, 행정청의 1차적 판단권의 존중 및 권력분립 원칙과의 관련에서, 법원은 행정청의 상급기관은 아니므로 행정청에 대하여 처분을 할 것을 명하는 내용의 판결은 할 수 없다고 본다.
  (나) 적극설  이 설은, 사법권의 본질은 법률적 판단을 통하여 행정의 적법성을 보장하고 개인의 권리를 보호함에 있는 것이므로, 법원은 위법한 행정처분을 취소할 수 있을 뿐만 아니라, 행정청의 법률상의 의무를 확인하고 그러한 의무를 이행할 것을 명하는 내용의 이행판결(의무이행판결)도 할 수 있다고 본다.
  위의 두가지 견해 중 어느 하나가 타당하다고 단언하기는 어려워 보인다. 법원이 행정청의 위법한 부작위 또는 거부처분에 대하여 적극적으로 일정한 처분을 하도록 명하는 것은 행정청의 1차적 판단권을 침해하거나 권력분립원칙에 반하는 측면이 있는 것임은 부인하기 어렵다 할 것이다. 그러나 타면에 있어, 관계법률상 행정청이 상대방의 신청에 대하여 일정한 처분을 하여야 함에도 불구하고 이를 방치하거나 거부하는 것은 관계법에 반하는 것으로, 이 경우 법원이 이를 확인하고 행정청에 대하여 법률상 부과되어 있는 처분을 할 것을 명하는 것이 사법권의 본질에 반하는 것은 아니라고 볼 수도 있다. 그러한 점에서는 의무이행소송의 인정문제는 행정청에 대한 1차적 판단권의 인정범위, 권력분립원칙의 구체적 내용 및 입법재량의 내용의 해석 여하에 달린 문제라 할것이다.
  이 문제에 대하여 우리 대법원은 "행정소송법상 행정청으로 하여금 일정한 행정처분을 하도록 명하는 이른바 이행판결을 구하는 소송은 허용되지 아니한다"라고 하여, 부정적 입장을 취하고 있다.
  2) 적극적 형성판결의 문제  행정소송법은 취소소송을 "행정청의 위법한 처분 등을 취소 또는 변경하는 소송"이라고 규정하고 있다(법 4 i). 여기서 변경에는 처분의 일부취소라는 의미의 소극적 변경(일부취소판결)과 원처분에 갈음하여 새로운 처분으로 대체하는 적극적 변경(적극적 형성판결)이 있을 수 있다. 법원이 소극적 변경판결, 즉 처분의 일부취소판결을 할 수 있다는 점에는 문제가 없다. 그러나 원처분에 갈음하여 법원이 새로운 처분으로 대체하는 적극적 형성판결은 권력분립원칙의 관점에서는 이행판결에 비하여 보다 문제가 있어 보인다. 이러한 점과 행정소송법이 의무이행소송을 규정하고 있지 않다는 사실을 고려하면, 취소소송에 있어서의 "변경"은 소극적 변경으로서의 일부취소의 의미로 보는 것이 타당하다고 생각한다.
  
  VI. 우리나라 행정소송제도의 연혁 및 특징
  
  1. 개 설
  우리나라 행정소송법은 1948년의 제헌헌법 제81조 제 1 항에 의거하여 1951년에 제정된 것으로, 그 초기에는 14개 조문으로 구성된 매우 간략한 법률이었다. 이 법은 두 차례 개정되었으나, 그 기본구조는 그대로 유지된 채 30여 년간 시행되어 왔다. 이 법은 제14조에서 동법에 규정이 없는 사항은 "법원조직법과 민사소송법이 정하는 바에 의한다"고 규정하고, 행정소송의 특수성을 고려하여 민사소송법에 대한 특별규정만을 두고 있었다. 그러나 이 법은 지나치게 간략하여 내용적으로 불완전한 점이 많았고, 또한 실제 적용에 있어서도 적지 않은 문제점이 제기되었다. 그에 따라 1980년 이래 이 법에 대한 대폭적인 개정.보완작업이 진행되어, 1984년 12월 15일에 새 행정소송법이 제정되었으며, 1985년 10월 1일부터 시행되기에 이르렀다. 이 법은 또한 1997년 7월 14일의 행정소송법중개정법률에 의하여 행정소송제도에 관한 일부 규정이 개정되었다.
  
  2. 구행정소송법의 특징
  (1) 소송의 종류
  구법은 소송대상에 관하여 개괄주의를 취하면서, 행정소송의 종류로서 최소소송(행정청의 위법한 처분의 최소 또는 변경에 관한 소송)과 당사자소송(공법상의 권리관계에 관한 소송)을 규정하고 있었다(동법 1). 그러나 당사자소송에 관하여는 그 내용. 범이 또는 적용법조 등에 관하여 논란이 적지 않았고 판례상으로는 매우 제한된 범위에서만 이정되고 있었다.
  (2) 소원전치주의
  구법은 취소소송의 제기에 있어서는 원칙적으로 그에 앞서 이의신청 또는 소원을 제기하도록 규정하고 있었다. 그러나 이러한 소원전치주의는 법규정 및 그 적용에 있어 여러 가지 결함을 노출하여 국민의 권리구제에 있어서는 부정적으로 작용하였다.
  (3) 피고. 관할법원
  구법은 항고소송의 피고를 처분청으로 하고, 관할법원에 대하여는 피고의 소재지를 관할하는 고등법원의 전속관할로 하고 있었다. 피고를 처분청으로 한 것은 재판의 신속. 정확을 기하기 위한 것이나, 전속관할에 관한 규정은 경우에 따라서는 소송수행상 국민에게 불필요한 부담을 과할 수 있다는 점에서 문제가 있는 것이었다.
  (4) 단기출소기간
  취소소송은 소원의 판결을 거치는 경우에는 그 판결서의 송달을 받은 날로부터 1개월 이내에, 소원을 거치지 않는 경우에는 처분의 위법을 안날로부터 6월, 처분이 있은 날로부터 1년 이내에 제기하도록 되어 있었다. 이러한 단기출소기간으로 인하여, 국민의 실체적인 권리구제의 기회가 상실되는 경우가 적지 않았다.
  (5) 관련청구병합
  항고소송에 관련되는 원상회복.손해배상 등 관련청구소송의 병합제기를 인정하고 있었다.
  (6) 직권심리주의
  행정소송은 공익실현작용으로서의 행정작용을 그 재판대상으로 하고 있다는 점을 감안하여, 동법은 사건심리에 있어 법원의 직권에 의한 증거조사 및 당사자가 주장하지 않은 사실에 대한 판단을 인정하고 있었다.
  (7) 집행부정지원칙
  취소소송이 제기되어도 처분의 효력은 정지되지 않는다는 집행부정지원칙을 취하고, 다만 원고의 회복할 수 없는 손해를 방지하기 위하여 그 집행을 정지할 수 있는 예외를 인정하고 있었다.
  (8) 사정판결
  처분이 위법하고 원고의 청구에 이유가 있는 경우에도, 그 처분의 취소가 공공복리에 현저히 적합하지 않다고 인정할 때에는, 법원은 청구를 기각할 수 있도록 하였다. 다만 이 경우에 법원은 제해시설. 손해배상 등을 명할 수 있도록 하였다.
  
  3. 1985년도 신행정소송법의 특징
  (1) 행정소송의 종류의 구체적 규정
  구법이 행정소송의 종류.내용에 관하여 구체적으로 규정하고 있지 않았던 결과, 그 해석.운용에 있어 여러 가지 문제가 있었던 점을 감안하여, 새 행정소송법은 행정소송을 항고소송. 당사자소송. 민중소송. 기관소송으로 대별하고, 다시 항고소송을 취소소송. 무효등확인소송 및 부작위위법확인소송으로 구분하여, 그 각각에 대한 적용법조를 명시하고 있다.
  부작위위법확인확인소송은 새 행정소송법에 의하여 신설된 것이나, 이 소송이 과연 실효적인 국민의 권리구제제도인가에 대하여는 상당히 회의적이다.
  
  (2) 처분관념 및 소익의 확대
  새 행정소송법은 소송의 대상인 처분 및 소익의 범위를 확대하고 있다.
  (3) 행정심판전치주의에 대한 예외의 확대
  행정심판전치주의는 그 나름대로의 장점이 없는 것은 아니지만, 그것은 기본적으로는 행정기관 자체에 의한 분쟁의 심판이라는 점에서 문제점이 적지 않은 것이다. 따라서 신법은 이 원칙을 완화하는 방향에서, 행정심판을 거치지 않고, 또는 행정심판 자체는 제기하되 그 판결을 거치지 않고 취소소송을 제기할 수 있는 예외의 범위를 확대하였다.
  (4) 제소기간의 연장
  새 행정소송법은 구법에 비하여 제소기간을 연장하였다. 즉 행정심판을 거쳐 소송을 제기하는 경우에는 재결서의 송달을 받은 날로부터 60일이내에, 행정심판 또는 그 재결을 거치지 아니하는 경우에는 처분이 있음을 안 날로부터 180일, 처분이 있은 날로부터 1년 이내에 제기하도록 하였다(법 20).
  (5) 판결의 실효성 보장
  새 행정소송법은 거부처분이 취소되거나 부작위의 위법이 확인된 경우에는, 행정청은 판결의 취지에 따라 이전의 신청에 대한 처분을 하여야 할 의무가 있다고 규정하여, 판결의 행정청에 대한 적극적 기속력을 명정하고 있다(법 30 2. 38 2). 또한 동법은 이러한 판결의 적극적 기속력의 실효성을 보장하기 위하여, 행정청이 일정한 기간 내에 그 의무를 이행하지 아니한 경우에는, 그 지연기간에 따라 일정한 배상을 할 것을 명하는 것을 내용으로 하는 간접강제제도를 신설하였다(동법 34).
  (6) 제 3자의 소송참가 및 재심청구
  새 행정소송법은 취소판결의 효력이 제 3 자에게도 미친다는 것을 명문으로 규정하고 있다(동법 29 1). 그에 따라 제 3 자에게는 부당한 손해가 발생할 우려가 있는바, 동법은 이를 배제하기 위하여 제3 자의 소송참가(동법 16) 및 재심청구권(동법 31)을 규정하고 있다.
  (7) 재판관할
  새 행정소송법은 구법상의 전속관할제를 폐지하고, 또한 항고소송과 당사자소송의 관할법원을 모두 고등법원으로 하였다. 관할법원은 고등법원으로 통일한 것은 관련청구소송의 이송.병합을 용이하게 하려는 취지로 해석되나, 당사자소송은 시심적 쟁송이라는 점에서 볼 때 이론적으로는 문제가 있는 것이었다.
  
  4. 행정소송제도의 새로운 개정 및 그 시행
  대법원은 사법제도의 개혁을 위하여, 법원조직법중개정법률, 행정소송법중개정법률, 상고심절차에관한 특례법, 각급법원의설치와관할구역에관한 법률 등 6개 법률의 제정 또는 개정 건의안을 국회에 송부하였다. 국회는 1994년 7월 14일에 이러한 대법원의 건의안에 의거하여 당해 6개 법률안을 의결하였다. 이들 법률에 의하여 행정소송제도가 일부 개정되게 되었는데, 상고심절차에관한특례법은 1994년 9월 1일부터 시행되고 있으며, 기타 행정소송 관련법률은 1998년 3월 1일부터 시행되고 있다(법원조직법중개정법률 부칙2, 행정소송법중개정법률 부칙 1).
  다음에 위의 개정법률에 따른 행정소송제도의 개정 내용을 개관한다.
  (1) 행정심판의 임의적 절차화
  구행정소송법은 제18조 제 1 항은, "취소소송은 법령의 규정에 의하여 당해 처분에 대한 행정심판을 제기할 수 있는 경우에는 이에 대한 재결을 거치지 아니하면 이를 제기할 수 없다"고 규정하여, 이른바 행정심판전치주의를 취하고, 동조 제 2항과 제 3 항에서 그 예외를 규정하고 있었다. 그러나 1994년 7월 14일의 행정소송법중개정법률은 동조를 다음과 같이 개정하였다. "취소소송은 법령의 규정에 의하여 당해 처분에 대한 행정심판을 제기할 수 있는 경우에도 이를 거치지 아니하고 제기할 수 있다. 다만, 다른 법률에 당해 처분에 대한 행정심판의 제결을 거치지 아니하면 취소소송을 제기할 수 없다는 규정이 있는 때에는 그러하지 아니하다." 이러한 행정소송법 제 18조 제 1항의 개정에 따라, 행정심판은 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 임의적 절차로 되게 되었다. 이처럼 행정심판을 임의절차로 한 것은, 이 제도가 국민의 권익구제제도로서 실효적으로 기능하지 못하고, 오히려 행정소송에 의한 궁극적 구제를 지연시키는 역기능이 보다 크다는 판단에 입각한 것으로 보인다. 그러나 이 제도를 실시한 후 제대로 10년도 경과하지 않은 상태에서, 이를 폐지하는 것은 졸속성인 면이 있어 보인다.
  (2) 행정법원의 설치 및 행정소송의 3심제화
  구행정소송법 제 9 조 제 1 항 및 제38조는 항고소송의 제 1심관할법원을 고등법원으로 하고, 동법 제 40조는 당사자소송의 재판관할도 항고소송의 경우에 준하도록 하여, 행정소송을 2심제로 하고 있었다.
  이에 대하여, 법원조직법중개정법률은 지방법원급의 행정법원을 신설하여(동법 3 6(신설)), 당해 법원을 행정사건에 관한 제 1심관할법원으로 함으로써(행정소송법중개정법률 9 1, 법원조직법중개정법률 40 4), 행정소송을 3심제로 하고 있다. 종전에 행정소송을 2심제로 하고 있었던 것은, 취소소송, 부작위위법확인소송의 경우에는 행정심판전치주의가 채택되고 있었던 것으로, 이러한 행정심판절차도 하나의 심급으로 볼 수 있다는 점에 기인한 것이며, 공법상 당사자소송의 경우는 항고소송과의 심급조정이라는 실질적 고려에 입각한 것으로 보인다. 그러나 행정심판을 임의적 절차로 하는 이상, 행정소송을 2심제로 하여야 할 이유가 없어졌다고 할 것이다. 이처럼 행정소송을 3심제로 하는 것은, 국민의 재판을 받을 권리의 실질적 보장이라는 측면에서는 일단 긍정적으로 평가할 만하다.
  행정법원은 법원조직법중개정법률 중 행정법원의 설치에 관한 규정의 적용시기인 1998년 3 월 1 일까지는 단지 서울지역에만 행정법원을 설치하도록 하고, 그 이외의 지역에서는 행정법원의 권한에 속하는 사건은 지방법원 본원 합의부에서 관할하도록 하고 있다(각급법원의설치및관할구역에관한법률 4 별표 6, 법원조직법중개정법률 부칙 2). 이것은 비록 현실적인 여건을 감안한 잠정적 조치이기는 하지만, 서울지역과 기타 지역에 엤어서의 행정사건에 관한 재판의 질적 측면에서 문제가 될 수도 있을 것으로 본다.
  (3) 취소소송의 제기기간의 변경
  구행정소송법은 취소소송의 제기기간에 대하여, 재결을 거친 경우에는 재결서의 정본의 송달을 받은 날부터 60일 이내에, 재결을 거치지 아니하는 사건에 대한 소는, 처분이 있음을 안 날부터 180일 이내에, 그리고 처분이 있은 날부터 1 년 이내에 제기하도록 규정하고 있었다(법 20).
  행정소송법중개정법률은 동조를 개정하여, 취소소송은 처분이 있음을 안 날, 또는 재결서의 송달을 받은 날부터 90일 이내에, 그리고 처분이 있은 날부터 1 년 이내에 제기하도록 하였다.
  (4) 상고심사제의 채택
  행정소송법중개정법률은 "고등법원의 재판에 대하여는 대법원에 상고할 수 있다"고 규정하고 있던 구행정소송법 제 9 조 제 2 항을 삭제하고, 상고심절차에관한특례법 제 2 조는, "이 법은 민사, 가사, 행정소송의 상고사건에 적용한다"고 규정하여, 행정소송을 상고심사제의 적용 대상으로 하였다. 이 특례법은 상고심에서의 본안 심리에 관한 이유를 제한적으로 열거한 후 상고이유에 대한 주장이 그러한 예기사유에 해당하지 안는 때에는, 더 심리를 하지 않고 당해 상고사건을 기각하되(법 4 1), 그 기각판결에는 이유를 기재하지 않을 수 있다고 규정하고 있다(동법 5 1).
  상고이유로서는, 1 원심판결이 헌법에 위반하거나 헌법을 부당하게 해석한 때, 2 원심판결이 명령, 규칙 또는 처분의 법률 위반 여부에 대하여 부당하게 판단한 때, 3 원심판결이 명령, 규칙 또는 처분에 대하여 대법원 판례와 상반되게 해석한 때, 4 법률, 명령, 규칙 또는 처분에 대한 해석에 관하여 대법원 판례가 없거나 대법원 판례를 변경할 필요가 있는 때, 5 위 각호 이외에 법령의 해석에 관한 중요한 사항이 있는 때, 6 민사소송법 제394조 제 1 항 제 1 호 내지 제 5 호 소정의 사유가 있는 때의 여섯 가지를 열거하고 있다.
  이러한 상고심사제에 대하여는, 민사소송에 비하여 행정소송은 법률심적 의미가 강한 것이어서 법률심인 대법원에의 상고에 의존하는 점이 크므로 행정소송에 상고심사제를 적용하는 것은 불합리한 것이며, 이러한 상고심사제의 적용으로 행정소송을 실질적으로 2심화하는 결과를 가져왔다고 보는 견해도 있다.
  
  제 2 항 행정소송의 종류
  
  항고소송과 당사자소송은 국민의 권리 또는 이익의 침해를 구제하거나 공법상의 권리관계에 관한 다툼을 해결함을 목적으로 하는 소송으로서 주관적 소송에 해당하고, 민중소송과 기관소송은 개인의 권익침해와는 무관하게 순전히 행정의 적법성 보장을 그 목적으로 하는 객관적 소송에 속한다. 한편 이러한 객관적 소송은 법률적 쟁송에는 해당하지 않는 것이므로, 법률에 명시적 규정이 있는 경우에만 허용된다.
  
  1. 성질에 의한 분류
  
  행정소송은 그 성질에 따라 다음과 같이 분류할 수 있다.
  
  1. 형성의 소
  형성의 소(Gestaltungsklage)란 행정법상의 법률관계를 발생. 변경 또는 소멸시키는 판결이다.
  취소소송은 행정청의 위법한 처분의 취소 또는 변경을 구하는 소송이므로 형성의 소에 속한다. 다만, 여기서의 변경은 원처분에 새로운 처분을 대체한다는 의미의 적극적 변경은 아니고, 당해 처분의 일부취소라는 의미의 소극적 변경만을 의미하는 것으로 보는 것이 일반적 견해이다.
  
  2 이행의 소
  이행의 소(Leistungsklage)란 이행청구권의 확정과 피고에 대한 이행명령을 구하는 소이다. 이 소송은 다툼이 있거나 불확실한 권리를 확정받음과 동시에 피고에 대한 이행명령의 선고를 받아 확정된 권리를 실현시키는 명령형의 소이다.
  행정청의 부작위에 대한 의무이행소송이나 일정한 이행명령을 구하는 당사자소송이 이에 속한다.
  
  3 확인의 소
  확인의 소(Feststellungsklage)란 권리 또는 법률관계의 존재 또는 부존재의 확정, 선언을 구하는 소이다. 따라서 원칙적으로 권리 또는 법률관계만이 이 소의 대상이 된다.
  항고소송 중에서 무효등확인소송 및 부존재확인소송 그리고 부작위위법확인소송과 공법상의 법률관계의 존부의 확인을 구하는 당사자소송이 확인의 소의 예이다.
  
  2. 내용에 의한 분류
  위에 적은 대로 행정소송법은 행정소송을 그 내용에 따라 항고소송, 당사자소송, 민중소송 및 기관소송으로 나누고 있다.
  
  1. 항고소송
  
  항고소송은 "행정청의 처분등이나 부작위에 대하여 제기하는 소송"이다(행정소송법 3i). 즉 행정청의 위법한 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 권위. 이익이 침해된 경우에, 그 위법상황을 배제하여 권익구제를 받기 위하여 제기하는 소송이다.
  행정소송법은 항고소송의 종류로서, 취소소송, 무효등확인소송, 부작위위법확인소송의 세 가지 유형을 규정하고 있다(이른바 법정항고소송: 동법 4). 항고소송이 이러한 법정항고소송에 한정되는가, 또는 그 밖의 항고소송(이른바 무명항고소송)도 인정될 수 있는가에 대하여는 견해가 갈리고 있다.
  (1) 취소소송
  1) 의 의  취소소송은 행정청의 위법한 처분 또는 판결의 취소또는 변경을 구하는 소송을 말한다(동법 4 1). 즉, 행정행위 기타 공권력의 행사 또는 이에 준하는 작용이나 판결에 의하여 그 권익이 침해된 자가 당해 행위의 위법을 이유로 그 취소를 구하는 소송을 말한다.
  행정소송법은 취소소송의 대상에 대하여 원처분주의를 취하여, 재결의 취소소송은 재결 자체에 고유한 위법이 있음을 이유로 하는 경우에만 인정하고 있다(법 19 단서).
  취소소송은 취소사유에 해당하는 위법한 처분 또는 판결에 대하여 제기하는 것이 원칙이나, 무효인 행정행위에 대하여도 그 무효선언의 의미에서의 취소를 구하는 취소소송은 인정된다고 보는 것이 학설. 판결의 입장이다.
  2) 성 질  취소소송의 성질에 관하여는 여러 견해가 제시되고 있으나, 그 대표적인 것으로는 형성소송설, 확인소송설 및 구제소송설을 들 수 있다.
  형성소송설은 취소판결이 확정되면 유효한 것으로 통용되던 처분이 소급하여 무효로 된다는 점을 들어 취소소송을 형성소송으로 본다. 확인소송설에 의하면 취소소송은 행정처분에 공정력을 인정한 것에 대응하여 인정된 행정청의 행위시에 있어서의 법정요건(구체적 권한)의 존부를 확정하기 위한 확인소송이라고 한다. 구제소송설은 처분의 위법성 확정이라는 확인소송적 성격과 그 행위의 공정성의 배제라는 형성소송적 성질을 아울러 가지는 구제소송으로 본다.
  취소소송은 행정청의 처분에 의하여 형성된 법률관계에 대하여 그 행위의 취소를 통하여 원상회복을 도모한다는 점에서 형성소송적 기능을 수행하고 있는바, 그러한 점에서 취소소송은 형성소송으로 파악될 수 있을 것이다. 형성소송설이 현재의 통설이며 또한 판결의 입장이기도 하다.
  "위법한 행정처분의 취소를 구하는 소는 위법한 처분에 의하여 발생한 위법상태를 배제하여 원상으로 회복시키고, 그 처분으로 침해되거나 방해받은 권리와 이익을 보호, 구제하고자 하는 소송이다"(대판 1992. 4.24. 91누11131).
  3) 소송설  형성소송설을 취하는 경우는 행정처분의 위법성 일반(당해 처분이 적법한 것으로서 청구기각을 하기 위하여는 모든 적법요건이 구비되어 있어야 하고, 그 중의 하나라도 결여되면 즉 위법사유의 어느 하나가 인정되면 청구인용판결을 하게 된다는 의미에서의 위법성 일반)이 취소소송의 소송물로 된다.
  (2) 무효등확인소송
  1) 의 의  무효등확인소송은 행정청의 처분이나 판결의 "효력 유무 또는 그 존재 여부를 확인하는 소송"으로서(동법 4 2), 처분등의 무효확인소송, 유효확인소송, 부존재확인소송, 존재확인소송 및 실효확인소송 등이 이에 속한다.
  행정행위가 무효 또는 부존재인 경우에는 그 하자의 중대성으로 인하여 처음부터 효력을 발생하지 않으므로, 누구나 어느 때나 그 효력을 부인할 수 있는 것이다. 그러나 행정행위의 무효원인인 하자와 단순 취소원인인 하자는 절대적으로 구별되는 것은 아닌 까닭에, 행정청이 당해 처분을 유효한 것으로 판단하여 이를 집행할 소지가 있는 것이므로, 처분의 상대방으로서는 당해 처분이 무효임을 확인받을 실익이 있는 것이다. 이와 반대로, 처분이 적법, 유효한 것임에도 불구하고 행정청이 이를 무효 또는 부존재인 행위로 판단하여 그 적용을 배제함으로써 그 상대방 기타 이해관계자의 권익이 침해될 우려도 또한 있는 것이므로, 이 경우에 상대방 또는 이해관계자는 당해 처분이 유효한 것임을 공적 권위에 의하여 확인받을 실익이 있는 것이다.
  2) 성 질  무효등확인소송의 성질에 관한 대표적 학설로서는 확인소송설, 항소소송설 및 준항소소송설 등이 있다.
  확인소송설은, 무효등확인소송은 적극적으로 효력을 소멸시키거나 그 효력을 부여하는 것이 아니라, 그 효력의 유무 또는 존부를 확인, 선언하는 소송으로 보며, 항고소송설은 기본적으로는 무효, 취소의 상대화이론을 전제로 하여, 무효등확인소송도 행정행위의 무효를 확정하고 그 효력의 제거를 목적으로 하는 것이기 때문에 행정권이 우월적 지위에서 행한 행위의 효력을 다투는 것으로 되어 취소소송과 본질적으로는 같은 것으로 본다. 이에 대하여 준항고소송설은 무효등확인소송이 실질적으로는 일종의 확인소송이지만 형식적으로는 처분의 효력의 유무를 직접 소송의 대상으로 하는 점에서 항고소송적 성질을 아울러 가지는 것으로 본다.
  행정소송법은 무효등확인소송을 항고소송의 일종으로 규정하고 있으나, 내용적으로는 여전히 준항고소송의 성질을 가지는 것이라 할 것이다.
  3) 소송물  무효등확인소송의 소송물은 처분등의 무효성, 유효성 또는 존재, 부존재이다. 즉 이 소송에서는 당해 처분등의 효력의 유무 또는 존재 여부가 그 심리대상으로 되어 판결에 의하여 확인되게 되는 것이다.
  (3) 부작위위법확인소송
  1) 의 의  부작위위법확인소송은 행정청의 부작위가 위법하다는 것을 확인하는 소송을 말한다(동법 4 3). 행정청이 상대방의 신청에 대하여 일정한 처분을 하여야 할 의무가 있는 데도 불구하고 이를 방치하고 있는 경우에, 이러한 부작위가 위법한 것임을 확인하는 소송이다.
  행정소송법은 행정청의 부작위에 대하여 적극적으로 처분을 할 것을 명하는 내용의 의무이행소송을 도입하지 않고, 다만 그 부작위가 위법하다는 것을 확인하는 데 그치는 소극적인 소송형식을 채택하였다. 그 기본적 이유는 권력분립원칙에 입각한 행정청의 일차적 판단권의 존중에서 찾을 수 있으나, 의무이행소송이 반드시 권력분립원칙에 반하는 것이라고 할 수는 없다고 본다. 현재 독일에서는 의무이행소송을 명문으로 인정하고 있다(연방행정법 원법 42 1).
  2) 성 질  부작위위법확인소송은 상대방의 신청에 대한 행정청의 부작위, 즉 그 방치상태가 위법한 것임을 확인하기 위한 것이므로 확인소송의 성질을 가진다.
  3) 소송물  부작위위법확인소송의 소송물은 부작위의 위법성이다. 따라서 이 소송에서는 법령상 행정청에 부과되어 있는 작위의무가 기속적 처분인 경우에도 법원은 단지 부작위가 위법한 것임을 확인할 수 있는 데 그치고, 특정작위의무가 있음을 확인하거나 그러한 행위를 할 것을 명하는 내용의 판결을 할 수는 없다.
  
  2. 무명항고소송(비법정항고소송)의 문제
  행정소송법은 위의 세 가지 유형의 소송을 항고소송으로 들고 있는 바, 항고소송은 이러한 법정소송에 한정되는 것인지, 아니면 그 밖의 소송형태도 인정될 수 있는 것인지 여부의 문제가 있다. 이 문제에 관하여는 행정소송법 제 4조의 항고소송의 구분에 관한 규정을 열거규정으로 볼 것인지 아니면 예시규정으로 볼 것인지에 따라 견해가 갈리게 될 것이나, 이 규정을 열거규정으로 보아야 할 필연적인 이유는 없다고 본다.
  이러한 견지에서 무명항고소송 또는 비법정항고소송으로서는 다음의 몇 가지 소송형태가 검토될 수 있을 것이다.
  (1) 의무이행소송
  의무이행소송이란 상대방의 신청에 대하여 행정청이 일정한 처분을 하여야 할 법적 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 않거나 신청된 처분을 거부한 경우에, 행정청에 대하여 당해 처분을 할 것을 명하는 내용의 판결을 구하는 소송이다. 독일의 연방행정법법원 제42조상의 의무이행소송(Verpflichtungsklage)이 그 전형적 예이다. 급부행정의 중요성이 점차 높아지고 있는 현대 행정에 있어서는 이러한 의무이행소송은 국민의 권리구제의 실효성이라는 관점에서 그 의의가 매우 큰 것이다.
  의무이행소송의 인정에 있어 기본적 문제점으로 제시되는 것은 이 소송에 의하여 행정권의 1차적 판단권을 침해한다는 점과 이 소송은 삼권분립원칙에 반한다는 점이다. 그러나 이 소송의 대상인 행정청의 부작위는 행정청이 본내 적시에 행하여야 할 결정권을 행사하지 않은 것, 즉 권한행사의 방기에 해당하는 것이므로, 이 소송을 인정하여도 행정권의 1차적 판단권을 침해하거나 사법과의 균형을 깨뜨리는 것으로는 되지 않는다고 할 것이다. 또한 삼권분립원칙과의 관련에서 제기되는 문제점과 관련하여서는, 이 원칙의 구체적 적용형태는 각국에 따라 상이한 것이라는 점을 간과하지 아니하여야 할 것이라고 본다. 이 원칙에 입각하고 있는 '프랑스'에서는 의무이행소송이 인정되지 아니하나, 독일에서는 연방행정재판소법에서 이 소송을 명문으로 규정하고 있는 것이다(법 42). 따라서 이 원칙의 형식적 해석에서 의무이행소송의 부인론을 도출하는 것은 반드시 적절한 것이라고는 할 수 없다 할 것이다.
  의무이행소송의 부인론의 다른 논거로서는 입법재량론을 들 수 있을지도 모른다. 즉 기본권으로서 헌법상의 재판을 받을 권리와의 관련에서는, 국민의 재판을 받을 권리를 박탈하는 것은 허용되지 아니한다 할 것이나, 입법자에게는 국민의 권리의 구체적 구제방법에 대하여는 일정한도에서의 입법재량이 인정된다고 할 수 있을 것이다. 이러한 관점에서는 행정소송법은 원칙적으로 취소소송중심주의를 취하면서, 행정의 부작위에 대하여는 행정권의 제 1차적 판단권의 존중의 관점에서 부작위위법확인소송에 의한 구제방법만을 채택하였다고 볼 수도 있을 것이다. 이러한 견해는 나름대로의 타당성이 인정되는 것으로 보인다. 그러나 부작위위법확인소송은 행정청의 부작위-부작위위법확인판결-행정청의 거부처분-취소소송의 제기-취소판결-행정청의 처분이라는 우원적 절차를 통함으로써 비로소 관계인이 종국적인 권리구제가 확보될 수 있다는 점에서 그것은 권리구제제도로서는 불완전한 것이다. 이러한 부작위위법확인소송의 권리구제제도로서의 불완전성을 고려하면, 입법자의 입법재량과의 관련에서 의무이행소송을 전면적으로 인정하기는 어렵다고 하여도, 제한적 조건하에서는 이를 인정하여도 별다른 문제는 없다고 본다. 따라서 1. 행정청이 제 1차적 판단권을 행사하도록 기다릴 필요가 없을 정도로 관계법상의 처분요건이 일의적, 구체적으로 규정되어 있고, 2. 그를 사전에 구제하지 않으면 회복하기 어려운 손해가 발생할 우려가 있으며, 3. 다른 구제방법이 없을 것이라는 제한적 요건하에서는 이 소송형태를 보충적으로 인정할 수 있을 것으로 본다.
  새 행정심판법이 이러한 의무이행소송에 상응하는 의무이행심판을 채택하고 있는 것과는 달리, 행정소송법은 부작위위법확인소송을 인정함에 그치고 있다. 이러한 의무이행소송의 인정가능성에 대하여, 대법원은 "행정소송법상 행정청으로 하여금 일정한 행정처분을 하도록 명하는 이른바 이행판결을 구하는 소송은 허용되지 않는다"라고 하여, 부정적인 입장을 취하고 있다.
  (2) 작위의무확인소송
  작위의무확인소송이란 행정청에 일정한 처분을 하여야 할 법적 의무가 있다는 확인을 구하는 소송을 말하는바, 이 소송의 인정 가능성에 대하여도 대법원은 의무이행소송의 경우와 마찬가지로 부정적 입장을 취하고 있다. 그것은 아마도 이러한 작위의무확인소송의 경우에도, 행정청은 판결의 취지에 따라 처분을 하여야 할 구속을 받는 것이므로, 실질적으로는 의무이행소송이 인정되는 것과 같은 결과로 된다는 점에 기인하는 것이 아닐까 한다.
(3) 부작위의무확인소송 
  이것은 행정청이 일정한 처분을 할 것으로 판단되는 경우에 행정청이 당해 처분을 하지 않아야 할 의무가 있음을 확인하는 소송이다. 대법원은 이러한 부작위의무확인소송의 인정가능성에 대하여도 부정적 입장을 취하고 있다. 이러한 부작위의무확인소송은 행정청이 적극적인 행위를 하기도 전에 당해 권한의 행사를 사전에 차단하는 것으로 행정청의 1차적 판단권 존중이라는 관점에서는 위의 작위의무확인소송 내지 의무이행소송에 비하여 이를 인정하는 데 보다 많은 문제가 있다고도 할 수 있다. 
  그러나 실제로는 반드시 그렇지는 않다. 동일한 내용의 처분이 수회에 걸쳐 반복되는 경우에 있어서는 장차 행하여질 처분과의 관련에서도 행정청의 1차적 판단권은 실질적으로 행사되고 있다고 할 것이므로 그에 앞서 예방적 부작위소송을 제기하여도 그것은 내용적으로는 사후소송적 의미를 가지는 것이라 할 수 있다. 또한 객관적으로 특정 처분이 행해질것이 명백한 경우도 내용적으로는 사후심사에 해당한다고 할 것이다.
  예방적 부작위소송은 공권력에 의한 침해가 절박한 경우에 주로 문제된다. 이에 대하여 의무이행소송에서는 현상의 개선을 구하는 것이 일반적 상황이다. 즉 예방적 부작위소송은 사인의 관점에서는 보다 나은 상태의 실현을 구하는 것이 아니라 현상악화를 방지하는 것으로서 위법한 공권력 행사에 대한 소극적 방어이며 그러한 의미에서는 의무이행소송에 비하여 오히려 그 안전상의 문제점이 적다고 할 수 있다.
  생각건대 항고소송의 종류를 들고 있는 행정소송법 제 4조를 예거규정으로 해석하여야 할 논리적 필연성은 없다고 볼 때 판례에 의한 행정소송법의 불완전성의 보완이라는 관점에서 우선 권력분립원칙과의 관련에서 가장 문제점이 적은 작위의무확인소송은 현 단계로서도 인정될 수 있을 것으로 본다.
  3. 당사자소송
  (1) 의의 
  당사자 소송은 '행정청의 처분등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송, 그 밖에 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송’을 말한다.
  항고소송은 행정청의 우월적 지위에서의 공권력의 행사, 불행사를 직접 불복대상으로 하는 것인 데 대하여 당사자 소송은 권리주체가 대등한 지위에서 권리관계를 다투는 소송으로서 민사소송과 본질적인 차이는 없다. 그러나 공법상의 당사자 소송은 공법상의 법률관계에 관한 다툼에서 당사자간의 권리관계를 판단하는 작용이라는 점에서 상대적이기는 하나 민사소송과는 일단 구별된다. 그에 따라 행정소송법은 항고소송에 관한 절차규정을 당사자소송에 준용하도록 하고 있다. 
  (2) 종류 
  당사자소송에는 성질이 다른 두 가지의 소송이 포함되어 있는 바 형식적 당사자 소송과 실질적 당사자 소송이 그것이다.
  1) 실질적 당사자소송 
  공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송을 말한다. 즉 실질적 당사자 소송은 공법상의 법률관계를 소송물로 하는 대등한 권리주체 사이의 소송을 말하는 것으로서 당사자 소송의 일반적 형태이다. 그 전형적인 예로서는 공법상 계약에 관한 소송, 공법상의 신분 또는 지위의 확인에 관한 소송, 공법상의 금전청구소송등을 들 수 있다.
  2) 형식적 당사자 소송 
  행정청의 처분등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송으로 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송을 말한다. 예컨대 토지수용위원회의 재결과 관련하여 관계법이 그 보상류에 관한 다툼을 토지소유자와 기업자가 각각 원고 또는 피고로 되어 다투게 하도록 규정하고 있다면 그에 따른 소송은 형식적 당사자소송이 된다. 이처럼 실질적으로는 행정청의 처분을 다투는 것임에도 항고소송에서와 같이 처분청을 피고로 하지 않고 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하여 제기하는 소송을 형식적 당사자소송이라고 한다. 이러한  명칭은 실질적으로는 처분등을 다투는 것이지만 형식적으로는 당사자소송형태를 취하고 있다는 점에 연유하는 것이다.
  4. 민중소송과 기관소송(객관적 소송)
  (1) 민중소송 
  민중소송이란 국가 또는 공공단체의 기관이 법률에 위배되는 행위를 한 때에 사인의 직접 자기의 법률상 이익과 관계없이 그 시정을 구하기 위하여 제기하는 소송을 말한다. 민중소송은 자기의 구체적인 권리.이익의 침해와는 무관하게 다만 행정법규의 적정한 적용을 확보하기 위한 소송이라는 점에서 객관적 소송에 해당한다.
  이러한 민중소송은 법률적 쟁송에는 해당하지 않으므로 법률에 명시적 규정이 있는 경우에만 허용된다. 일반 선거인이 제기하는 선거소송과 일반 투표인이 제기하는 국민투표무효소송이 그 예이다.
  (2) 기관소송 
  기관소송이란 국가나 공공단체의 기관 상호간에 있어서의 권한의 존부 또는 그 행사에 관한 다툼이 있을 때에 제기하는 소송을 말한다. 행정기관 상호간에 있어서의 권한의 존부 또는 행사에 관한 분쟁은 행정권 내부에 있어서의 권한행사의 통일성 확보에 관한 문제로서 기관상호간의 협의에 의하여 처리하거나 당해 기관의 공통의 상급기관이 있을 때에는 그 상급기관의 판단에 의하여 해결하는 것이 원칙이다. 그러나 이러한  권한 쟁의에 대한 적절한 해결기관이 없거나 공정한 제 3의 기관의 판단이 필요한 경우에 법률은 당해 분쟁에 관하여 법원에 제소하는 길을 허용하고 있는 것이다.
  이러한 기관소송도 행정기관의 권리보호를 위한 것이 아니라 행정활동의 행정법규에의 적합성을 담보하기 위하여 인정되는 것이므로 위의 민중소송과 마찬가지로 객관적 소송에 속한다. 따라서 이 소송은 법률에 명문의 규정이 있는 경우에만 허용된다. 지방자치법 제98조 제 3항과 제159조 제 3항에서 지방자치단체의 장이 지방의회의 재의결사항이 법령에 위배되는 것임을 이유로 의회를 피고로하여 대법원에 재소할 수 있도록 규정하고 있는 것이 그 예이다.
  제 3항 항고소송 
  항고소송은 행정청에 의한 공권력의 행사 또는 불행사의 위법여부를 다투는 소송으로서 행정소송법은 이를 취소소송, 무효등확인소송, 부작위위법확인소송의 세 가지 유형으로 구분하고 있다.
  제 1목 취소소송 
  취소소송은 행정청이 위법한 처분등을 취소 또는 변경하는 소송으로서 이 소송은 행정소송의 중심을 이루는 것으로 행정소송법은 이 소송에 관한 상세한 규정을 두고 기타 소송에 대하여는 취소소송에 관한 규정을 준용하도록 하고 있다.
  제 1. 취소소송의 재판관할 
  1. 심급관할 
  취소소송의 제 1심관할법원은 행정법원이다. 구행정소송법하에서는 취소소송의 제 1심 관할법원은 고등법원으로 되어 있었던 바 그것은 구법하에서는 원칙적으로 거치도록 되어있던 행정심판을 실질적인 제 1심에 해당하는것으로 보고 있었기 때문이다. 그러나 새행정소송법은 행정심판을 임의절차로 하고 행정소송도 민사소송과 마찬가지로 3심제로 하였다.
  2. 토지관할 
  (1) 일반관할 
  취소소송의 제 1심관할법원은 피고의 소재지를 관할하는 행정법원이다. 다만, 중앙행정기관 또는 그 장이 피고인 경우의 관할법원은 대법원 소재지의 행정법원이다. 그런데 행정법원이 설치되지 아니한 지역에 있어서의 행정법원의 권한에 속하는 사건은 해당 지방법원의 본원이 관할하도록 되어 있으므로 현재는 행정법원이 설치된 서울을 제외하고는 피고의 소재지를 관할하는 지방법원 본원이 취소소송의 제1심관할법원이 된다.
  (2) 특별관할 
  토지의 수용 기타 부동산 또는 특정의 장소에 관계되는 처분 등에 대한 취소소송은 그 부동산 또는 장소의 소재지를 관할하는 행정법원에도 이를 제기할 수 있다. 2개이상의 관할 구역에 걸쳐 있을 때에는 어느 구역을 관할하는 법원도 관할권을 가진다.
  (3) 토지관할의 성질 
  행정소송법은 항고소송이나 당사자소송의 토지관할에 대하여 전속관할로 규정하지 아니함으로써 임의 관할임을 간접적으로 밝히고 있다.  따라서 관할의 결정에 대하여는 민사소송법상의 합의관할, 응소관할에 관한 규정이 적용될 수 있다.
  3. 관할법원에의 이송 
  법원은 소송의 전부 또는 일부가 그 관할에 속하지 않는다고 인정할 때에는 결정으로 관할법원에 이송한다. 또한 원고의 고의 또는 중대한 과실없이 행정소송을 심급을 달리하는 법원에 잘못 제기한 경우에도 법원은 관할법원에 이송하도록 규정하고 있다.
  4. 관련청구소송의 이송, 병합 
  (1) 개설 
  위법한 처분으로 인하여 권익의 침해를 받은 자는 그 처분의 취소를 구하는 취소소송을 제기하거나 손해배상.원상회복등을 청구하는 소송을 제기할 수 있다. 이 경우 취소소송은 처분청을 피고로 하게 되는 데 대하여 손해배상, 원상회복청구소송등은 공법상 당사자소송 또는 민사소송으로서 국가 또는 공공단체를 피고로 하게되며 그 관할법원에 있어서도 차이가 있다.
  이러한 경우 당해 처분과 관련하여 발생한 수개의 청구를 병합하여 통일적으로 심판하게 되면 심리의 중복이나 재판의 모순, 저촉을 피하고 당사자나 법원의 부담을 경감시킬수 있을 것인바 그에  부응하는것이 관련청구소송의 병합제도이다. 그에 따라 행정소송법도 관련청구소송의 병합을 인정하고 그와 관련하여 그 이송에 관하여도 규정하고 있다.
  청구의 병합에는 단수당사자사이에 있어서의 복수청구의 병합, 즉 객관적 병합과 복수당사자에 의한 복수청구의 병합, 즉 주관적 병합이 있다. 추가적인 병합에는 원고에 의한 것과 제 3자에 의한 것이 있다. 그러나 행정소송법은 제 3자에 의한 추가적 병합은 인정하고 있지 아니하다.
  (2) 기관청구소송의 범위 
  행정소송버이 정하는 관련청구소송의 범위는 다음과 같다.
  1) 당해 처분등과 관련되는 손해배상, 부당이득, 원상회복등의 청구소송 
  여기서 처분등과 관련되었다고 하는 것은 (가) 그 처분등이 원인이 되어 발생한 청구 및 (나) 그 처분등의 취소를 선결문제로 하는 청구(부당이득반환, 재산권의 반환, 명도, 등기, 등록말소청구등)를 말한다.
  2) 당해 처분등과 관련되는 취소소송 
  이에는 다음과 같은 것이 있다.
  (가) 당해 처분과 함께 하나의 절차를 구성하는 다른 처분의 취소를 구하는 소송
  일련의 행정처분이 동일한 행정목적을 위하여 행하여지는 경우, 환언하면 그 상호간에 있어 위법성의 승계가 인정되는 일련의 행정처분이 이에 해당하는 것으로, 조세체납처분에 있어서의 압류처분과 공매처분이나 행정집행절차에 있어서의 원고처분, 대집행영자의 통지, 대집행의 비용징수등이 이에 해당된다.
  (나) 당해 처분에 관한 재결의 취소소송 또는 당해 재결의 대상인 처분의 취소소송 또는 당해 재결의 대상인 처분의 취소소송 
  행정소송법은 원처분주위를 취하여 재결의 취소소송은 재결자체의 고유한 위법이 있는 경우에만 허용되고 있다. 따라서 재결의 취소청구와 원처분의 취소청구의 쟁점이 공통적인 것은 아니다. 그러나 어느 경우에도 궁극적으로는 원처분의 취소를 구하는 점에서 동일한 것이며, 원처분의 취소는 재결에 영향을 미치고 재결의 취소는 행정심판절차를 재개하게 하여 원처분에 영향을 미치는 것이라는 점에서는 양자는 관련청구소송의 성질을 가진다 하겠다. 
  (다) 당해 처분등의 취소를 구하는 다른자의 취소소솔
  일반처분이나 공시 등 다수인의 권리, 이익을 침해하는 처분에 대하여 관계인이 각각 별개의 취소소송을 제기하는 경우가 이에 해당한다.
  (3) 관련청구소송의 병합 
  1) 취소소송에는 사실심의 변론종결시까지 관련청구소송을 병합하거나, 피고 이외의 자를 상대로 한 관련청구소송을 취소소송이 계속된 법원에 병합하여 제기할 수 있다.
  2) 민사소송법에서는 수개의 청구가 동종의 소송절차에 의하는 경우에 한하여 소의 객관적 병합을 인정하나 행정소송법은 행정소송의 특수성을 감안하여 관련청구인 한 동종의 소송절차만이 아니라 이종의 소송절차도 관련청구소송으로 인정하고 있다.(예컨대, 공법상 당사자소송과 국가배상청구소송의 병합).
  그러나 취소소송과의 객관적 병합에 있어서는 그 피고인 행정청과 그 소속체인 국가를 각각 다른 피고로 볼것인지의 문제가 있다. 이를 긍정하는 경우에는 객관적 병합의 예는 매우 드물 것이다.
  3) 수인의 원고로부터 또는 수인의 피고에 대하여 수개의 청구를 하는 경우에도 청구의 병합의 필요성은 인정되는 것이므로 행정소송법 제10조 제2항 후단은 취소소송에는 '피고 이외의 자를 상대로 한 관련청구소송을 병합하여 제기할 수 있다.'고 규정하고 있다.
  관련청구의 주관적 병합형태로서의 공동소송에 관하여는 행정소송법 제15조에서 다시 이에 관한 규정을 두고 있는 바 동조는 '수인의 청구 또는 수인에 대한 청구가 취소청구와 관련되는 청구인 경우에 한하여 그 수인은 공동소송인이 될 수 있다.'고 규정하고 있다.
  그에 따라 행정소송법 제10조 제 2항 후단의 규정과 동법 제15조는 중복적 규정이 아닌가 하는 문제가 있는것으로 보인다. 이에 관하여는 주관적, 예비적 병합이나 주관적, 추가적 병합이 공동소송의 한 형태이기는 하나 민사소송에서는 판례상 이러한 소송이 부인되고 있다는 점에 비추어, 행정소송법 제10조 제2항 후단은 특히 이러한 공동소송형태를 인정한 규정으로 보고, 행정소송법 제15조는 단순한 주관적.원시적 병합에 관한 규정으로 보아야 한다는 견해가 있다. 그러나 주관적, 예비적 청구의 병합은 행정소송에서도 이를 인정하는 규정이 없는 한 원칙적으로 인정되지 않는다고 보는 것이 판례의 입장이다.
  (4) 관련청구소송의 이송 
  취소소송과 관련청구소송이 각각 다른 법원에 계속되어 있는 경우에, 관련청구소송이 계속되어 있는 법원이 상당하다고 인정할 때에는 당사자의 신청 또는 직권으로 관련청구소송을 취소소송이 계속된 법원에 이송할 수 있다.
  행정소송법상 관련청구는 취소소송을 중심으로 한 관념으로서 청구의 이송도 취소소송이 게속되어 있는 법원에 관련청구소송을 이송할 수 있는 것이지 관련청구소송이 계속되어 있는 법원에 취소소송을 이송할 수 있는 것은 아니다.
  관련청구소송의 이송은 그 소송이 계속되어 있는 법원이 당해 소송을 취소소송이 게속되어있는 법원에 이송하여 병합심리를 하는것이 상당하다고 인정하는 때에 한하여 이를 할 수 있는 것이고 관련청구소송이라고 하여 당연히 이송되는 것은 아니다.
  이송의 결정은 당해관련청구소송을 이송받은 법원을 기속하여 그 법원은 당해 소송을 다시 다른 법원에 이송하지 못한다.
  이송결정이 확정되면 당해 소송은 처음부터 이송받은 법원에 계속된 것으로 본다.
  제 2. 취소소송의 당사자 
  1. 개설 
  취소소송도 원고.피고 사이에 공격, 방어절차를 거쳐 법원이 판결로 분쟁을 해결한다는 점에서는 민사소송과 다르지 않다. 원래 소송에 있어 당사자가 될 수 있는 능력(당사자능력)은 자연인 또는 법인이 가지나 법인격 없는 사단.재단 대표자 또는 관리인이 있으면 단체의 이름으로 당사자가 될 수 있다.
  그러나 행정소송은 개인의 권리구제와 함께 행정의 적법성 보장도 또한 그 목적으로 하는 것이므로 구체적 소송형태에 따라(주관적 소송, 객관적소송, 항고소송, 당사자소송) 당사자 적격은 달라질 수 있다.
  2. 취소소송의 원고-소의 이익 
  소송은 당사자의 실질적 구제를 기하기 위한 제도이므로 '소익없으면 소권없다'는 원칙은 당연히 취소소송에도 적용된다. 따라서 행정처분의 위법을 주장하여 그 취소를 구하는 자는 '소의 이익'이 있어야 한다. 소의 이익은 주관적 측면과 객관적 측면의 양면에서 검토되는 것이 보통이다. 전자는 취소소송의 원고로 될 수 있기 위한 요건으로서 처분의 취소를 구하기 위한 '법률상 이익'이 있어야 하는 것으로 되어 있다. 이것을 원고적격이라한다. 후자는 처분이 취소된 경우에 현실적으로 법률상 이익이 회복될 수 있는 상태에 있는지 여부에 관한 것이다. 이것을 협의의 소의 이익이라 한다.
  (1) 원고적격 
  행정소송법 제12조 전단은 '취소소송은 처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있는자가 제기할 수 있다'고 규정하고 있다. 따라서 현행법상의 원고적격의 문제는 '법률상 이익이 있는자'의 해석문제로 돌아간다.
  이러한 원고적격의 결정에 있어서는 먼저 원고적격이 인정되는 전형적인 자를 상정할 수 있는 바 행정처분의 상대방이 곧 그러한 자이다. 당해 처분이 사인의 자유, 권리를 제한, 박탈하는 침익적 처분인 경우에는 그 상대방에게는 당연히 원고적격이 인정된다. 당해처분이 상대방의 신청에 대한 거부처분인 경우에도 관계법상 상대방에게 당해 행위의 발급신청권이 인정되는 경우(영업허가, 건축허가의 신청등)에는 그 위법한 거부처분의 상대방에게는 당연히 원고적격이 인정된다. 당해 처분이 상대방의 신청에 대한 거부처분인 경우에도, 관계법상 상대방에게 당해 행위의 발급신청권이 인정되는 경우(영업허가, 건축허가의 신청등)에는, 그 위법한 거부처분의 상대방에게는 당연히 원고적격이 인정된다. 당해 신청(자동차 사업허가, 전기사업허가)등에 관한 것으로서 처분청에 재량권이 인정되는 경우에도 신청인에게는 당해 신청에 대하여 그 결과과정에 있어재량권의 일탈, 남용이 없는 적법한 결정을 구하는 청구권은 인정되므로, 그 거부처분의 결정과정상에 하자가 있는 경우에는 신청인에게 당해 처분의 취소를 소구할 자격 즉 원고적격이 인정되는 것이다.
  이러한 관점에서 취소소송에서의 원고적격의 문제는 행정처분 일반에 대하여 논하여질 수 있으나, 실제로는 처분의 상대방이 아닌 제3자가 당해처분으로 인하여 그 이익이 침해되었다고 주장하여 취소소송을 제기한 경우로서, 린인소송이나 경원자소송등에서 문제로 된다는 사실에 유의하여야 한다.
  행정소송법 제12조상의 '법률상 이익'이라는 용어는 그 내용이 일의적이 아닌 일종의 불확정개념이라 할 수 있는 것으로 그 내용에 관하여는 견해가 갈릴 수 있다.
  일반적으로 취소소송의 기능과 관련하여 원고적격의 판정기준으로는 다음의 네가지 경우가 제시되고 있는바, 이들 견해와의 관련에서 '법률상 이익'의 내용을 살펴보기로 한다.
  1) 권리회복설 
  이 설은 취소소송의 목적은 위법한 처분으로 인하여 침해된 개인의 권리회복에 있다고 보아 권리(자유권, 수익권등의 공권과 재산권등의 사권)가 침해된 자만이 취소소송을 제기할 수 있다고 본다.
  2) 법률상 보호되고 있는 이익구제설 
  이 설은, 위법한 처분에 의하여 침해되고 있는 이익이 관게법에 의하여 보호되고 있는 이익인 경우에는 그러한 이익이 침해된 자에도 당해처분의 취소를 구할 원고적격이 인정된다고 본다. 즉 행정청에 일정한 처분의무 또는 처붕에 있어 일정한 제한이 부과되어 있는 경우네 그러한 의무.제한을 과하고 있는 관계규정 내지는 그 법전체의 목적, 취지가 전적으로 공익만을 위한 것이 아니라 적어도(부수적으로는) 개개인의 이익도 보호하고자 하는 것인 때에는, 환언하면, 당해 이익이 불특정 다수인에 귀속되는 것이라도, 관계규정 내지는 관계법의 목적, 취지가 이를 전적으로 일반적 공익에 흡수, 해소시키지 않고, 그것이 귀속되는 개개인의 개별적 이익도 보호하고자 하는 때에는 그러한 이익은 법적으로 보호되는 이익으로서 그것이 침해된 자에도 원고적격이 인정된다고 보는 것이다.
  이러한 의미의 법적으로 보호되는 이익구제설은 권리회복서과 본질적 차이가 없다고 본다. 왜냐하면 법적으로 보호되고 있는 이익이란 본질적으로 보면 권리에 다름아닌 것이기 때문이다. 다만 전통적으로 권리회복설에 있어서의 권리는 민법상의 권리와 가튼 특정적인 것(소유권, 임차권, 광업권등)을 상정하고 있는 데 대하여 법적으로 이익구제설에서는 관계법이 전적으로 개인의 이익을 보호하는 경우뿐만 아니라, 공익과 동시에(부수적이나마) 개인의 이익을 보호하고자 하는 경우에도 원고적격을 인정한다는 점에서 제 1설에 비하여 원고적격의 범위가 확대되는 면이 있다.
  3) 보호가치 있는 이익구제설 
  이 설은, 행정소송법상의 '법률상의 이익'을 법률에 의하여 보호되는 실체법상의 이익이 아니라 그와는 성질을 달리하는 일종의 소송법상의 이익으로 보고있다. 즉 이 설은 당해 이익이 관계법에 의하여 보호되는 갓이 아닌 경우에도 그 실질적 내용이 재판에 의하여 보호할 만한 가치가 있는 것인 때에는 그러한 이익이 침해된 자에게도 원고적격이 인정되어야 한다고 본다. 이 처럼 이 설은 원고적격의 판단기준인 피침해이익의 성질을 관계법 규정에 의존시키지 않고 재판에 의한 보호의 필요성이라는 견지에서 그 실질적 내용에 따라 판단하려는 것이므로 이 설에 의하면 사실상의 이익이라도 그 실질적 내용에 따라서는 보호가치 있는 이익으로 판단할 수 있는 결과, 법적 보호이익설에 비하여 원고적격의 범위가 보다 넓게 인정되게 된다.
  4) 적법성 보장설 
  이 설은, 취소소송의 목적이 행정의 적법성 보장에 있는 것으로 보아 원고적격의 문제는 원고가 주장하는 이익의 성질을 기준으로 할 것이 아니라 당해처분에 대한 소송추행에 있어 가장 적합한 이해관계를 가지는 자에게 원고적격을 인정하여야 한다고 본다. 즉, 취소소송을 객관적 소송으로 파악하는 관점에 입각한 것으로서 원고의 이익의 성질과는 일응 무관하게 원고적격이 인정된다는 점에서 볼 때 취소소송이 민중소송화할 우려가 있다.
  5) 결어 
  이상 취소소송에 있어서 원고적격의 인정기준에 관한 네 가지 견해를 보았거니와 행정소송법 제12조상의 '법률상 이익'에 권리가 포함된다는 점에서는 의문의 여지가 없고 반면에 우리나라 행정소송법상의 취소소송은 주관적 쟁송이라는 점에서 볼 때 동조의 법률상 이익을 적법성 보장설과 같이 광의로 해석할 수는 없다고 본다. 따라서 궁극적으로는 법적 보호이익설과 보호가치 이익설중에서 어느 견해가 타당한가의 문제만이 남게된다.
  보호가치이익설은 전술한 바와 같이 침해된 이익의 실질적 성질에 비추어 원고적격을 인정하려는 것이라는 점에서 국민의 국민의 권익구제의 면에서는 바람직하다고 할 수 있다. 그러나 이 설릉 침해되고 있는 이익이 재판에 의하여 보호할 만한 가치가 있는지 여부의 판단에 관한 객관적 기준이 제시되어 있지 않다는 데 기본적 문제점이 있다.
  이에 대하여 법적보호이익설은 행정소송법 제12조의 규정에도 보다 합치되는 것으로 보인다. 또한 실체법의 해석을 통하여 보호규범의 소재를 명확히 하는 것은 법관의 임무에 당연히 포함된다고 할 것이다. 그러한 점에서는 법적 보호이익설에 서면서 관계법의 탄력적 또는 목적론적 해석에 의하여 원고적격의 범위를 점진적으로 확대하여 가는 것이 바람직 한 것으로 본다.
  전술한 바에 따라 행정소송법 제12조상의 '법률상 이익'은 구체적인 권리뿐만 아니라, 법적으로 보호되고 있는 이익도 포함하는 것으로 해석하여야 할 것이다. 이것은 또한 현재 우리나라의 통설이고 판례의 입장이기도 하다.
  '행정소송에서 원고는 행정처분에 의하여 직접 권리를 침해당한 자가 아닐지라도 소송을 제기할 법률상의 이익을 가진 자는 그 행정처분의 효력을 다툴 수 있다고 해석되는 바... 해상운송법에 의한 기존사업자의 이익은 단순한 사실상의 이익이 아니고 법에 의하여 보호되는 이익이다'
  '주거지역내에 거주하는 사람이 주거의 안녕과 생활환경을 보호받을 이익은 단순한 반사적 이익이나 사실상의 이익이 아니라 법률에 의해 보호되는 이익이라 할 것이다'
  (2) 협의의 소익 
  재판은 당사자의 관념적 만족이 아니라 현실적 구제를 목적으로 하는 것인바, 취소소송도 재판의 일종이므로 분쟁을 재판에 의하여 해결할 만한 현실적 필요성이 있어야 함은 당연한 이치인데 승소판결에 의하여도 이미 원고의 권익구제가 실현될 수 없는 경우에는 (협의의) 소의 이익은 인정되지 않는다.
  이러한 협의의 소익의 문제는 내용적으로는 원상회복이 불가능한 경우와 처분의 효력이 실효된 경우로 나누어 고찰할 필요가 있다.
  1) 원상회복이 불가능한 경우 
  처분이 취소되어도 원상회복이 불가능한 경우가 있다. 예컨대 건물의 철거명령에 대해 취소소송이 제기된 경우에도 당해 건물이 이미 철거되었다면 이미 그 복원은 불가능한 것이므로, 이 경우에는 철거명령의 취소를 구할 (협의의)소익은 인정되지 아니하는 것이라고 할 수 있다.
  대법원도'위법한 행정처분의 취소를 구하는 소는 위법한 처분에 의하여 발생한 위법상태를 배제하여 원상으로 회복시키고 그 처분으로 침해되거나 방해받은 권리와 이익을 보호 구제하고자 하는 소송이므로 비록 그 위법한 처분을 취소한다 하더라도 원상회복이 불가능한 경우에는 그 취소를 구할 법률상의 이익이없다'고 하고 있다. 이러한 입장에서 대법원은 '건축허가가 건축법 소정의 이격거리를 두지 아니하고 건축물을 건축하도록 되어 있어 위법하다 하더라도 그 건축허가에 기하여 건축공사가 완료되었다면 그 건축허가를 받은 대지와 접한 대지의 소유자인 원고가 위 건축허가처분의 취소를 받아 이격거리를 확보할 단계는 지났음을 이유로 하여 당해 처분의 취소를 구할 소익을 부인하였다.
  다만, 원상회복이 불가능한 경우에는 소익이 부정된다고 볼 수 있으나 경우에 따라서는 오히려 사정판결에 의하는 것이 타당한 경우도 있을 수 있을 것이다. 공유수면매립면허를 다투는 과정에서 매립공사가 완료된 경우가 그러한 예로서 사정판결에서는 판결주문에서 당해 처분의 위법성이 선언되고 그로 인한 손해의 정도.방법등이 고려되기 때문이다.
  2) 처분 후의 사정에 의하여 이익침해가 해소된 경우 
  이와 관련하여 대법원은 예컨대 의사국가시험에 불합격한 후 새로 실시된 의사국가시험에 합격하면 그 불합격처분의 취소를 구할 법률상 이익이 없다고 하고있다.
  3) 처분의 효력이 소멸된 경우 
  이것은 처분의 효력이 기간의 경과등으로 실효된 겨우에도 여전히 당해 처분의 취소를 구할 소익이 잔존하느가의 문제이다. 이에 대하여 종전에는 처분이 실효되면 위법한 처분에 의하여 침해된 기본적인 권리 내지 법적 지위는 이미 회복될 수 없는 것이므르 이러한 경우에는 소익은 당연히 소멸된다고 보고 있었다. 그러나 이것은 소익의 범위를 지나치게 좁게 파악한 것으로서 국민의 권리구제의 관점에서는 문제가 있는 것이었다.
  이 경우 동조상의 '법률상 이익'의 내용이 문제된다. 이에 대하여는 판례는 법적보호이익설의 입장에서 당해 이익은 관계법률에 근거가 있는 이익에 한정되는 것으로 보고 있다. 처분전력이 사실상의 이유로 되어 장차 불이익처분을 받을 위험이 있는 경우 등에는 그것은 사실상의 영향에 그치고 법률상 이익에는 해당하지 아니한다고 보고 있다.
  이와 관련하여서는 대체로 다음의 두 가지 기준을 제시할 수 있을 것이다. 먼저, 당해 처분이 장래의 불이익처분에 있어 요건사실이 되는 경우에는 당해 처분의 취소를 구할 소익이 인정된다고 할 것이다. 다음에, 잔존하는 불이익이 당해 처분의 본래의 목적범위 내의 것인 경우에도 그러한 불이익의 제거와의 관계에서는 소익이 인정된다고 할 것이다. 이러한 기준에 따르면 예컨대 2월의 자동차운전면허정지처분이 있은 경우에 그 기간이 경과항 후에는 더이상 당해 처분의 취소를 구할 소익은 없다 할 것이나, 그 처분전력이 법령상 이후의 불이익처분의 요건사실로 되어있는 경우에는 당해 처분의 취소를 구할 소익이 인정된다고 할 것이다. 이 경우 명예, 신용등의 침해를 이유로 하여서도 당해 처분의 취소를 구할 수 있는가의 문제가 제기될 수 있다. 그러나 운전면허정지처분의 목적이 상대방에 대한 인격적 비난에 있는 것은 아니라는 점에서 이 문제는 소극적으로 보아야 할 것이다.
  우리 판례도 이러한 입자에 입각하고 있는 것으로 보인다. 그 효력기간이 도과한 건축사에 대한 업무정지처분의 취소사건에서 대법원은, '건축사법 제28조 제1항이 건축사업무정지처분을 년 2회 이상 받고 그 정지기간이 통산하여 12월 이상이 될 경우에는 가중된 제재처분인 건축사무소등록취소처분을 받게 되도록 규정하여 건축사에 대한 제재적인 행정처분인 업무정지명령을 보다 무거운 제재처분인 사무소등록취소처분의 기준요건으로 규정하고 있는 이상, 건축사업무정지처분을 받은 건축사로서는 위 처분에 정한 기간이 초과되었다 하더라도 위 처분을 그대로 방치하여 둠으로써 장래 건축사무소등록취소라는 가중된 제재처분을 받게 될 우려가 있는 것이므로 건축사로서의 업무를 행할수 있는 법률상 지위에 대한 위험이나 불안을 제거하기 위하여 건축사업무정지처부의 취소를 구할 이익이 있다.' 라고 판시하였다.
  그러나 대법원은 그 유효기간이 도과한 그자동차운수사업법에 의한 자동차운행정지처분의 취소청구소송에서는 다음과 같이 그 소익을 부인하고 있다.
  '일반적으로 행정처분에 효력기간이 정하여져 있는 경우 그 처분의 효력 또는 집행이 정지된 바 없다면 위 기간의 경과로 그 행정처분의 효력은 상실되므로 그 기간의 경과후에는 그 처분이 외형상 잔존함으로 인하여 어떠한 법률상 이익이 침해되고 있다고 볼 만한 별다른 사정이 없는 한 그 처분의 취소를 구할 법률상 이익은 없다... 행정명령에 불과한 각종 규칙상의 행정처분기준에 관한 구정에서 위반횟수에 따라 가중처분하도록 되어있다고 하더러도 법률상 이익이 있다고 할 수 없다.'
  이 사건은 자동차운행정지처분에 대하여 그 정지기간이 경과하였음에도 구자동차운수사업법의 시행규칙에서 위반횟수에 따라 기중처분하도록 규정되어 있음을 이유로 딩해 처분의 취소를 소구한 것이었다. 이 사건에서 대법원은 당해 시행규칙은 그 형식은 부령으로 되어 있으나 그것은 행정내부의 사무처리기준을 정한 것으로서의 행정명령에 불과하므로 이러한 대외적 효력이 없는 시행규칙에서 가중처분 규정을 두고 있다 하더라도 법률상으로는 그에 따라 효력기간이 경과된 처분의 존재로 인하여 어떠한 법률상 이익이 침해되거나 침해될 우려는 없다고 보아야 할 것이므로 이러한 경우 당해처분의 취소를 구할 법률상 이익은 없다고 선언한 것이다.
  이 판결에서는 반대의견이 개진되었던바, 이 반대의견에서는 '행정소송법 제12조 후문이 규정하는 '처분의 취소로 인하여 회복되는 법률상 이익'(은) 구체적인 사안별로 관계법령의 규정 및 그 취지를 살펴서 현실적으로 권리보호의 실익이 있느냐를 기준으로 판단되어야 할 것(으로서), 제재기간이 정하여져 있는 제재적 행정처분에 있어서는 그 처분의 전력을 내용으로 한 가중요건이 규칙으로 규정되어 있는 경우에도... 그 처분의 취소를 구할 실질적 이익이 있다" 고 주장하고 있다. 이 반대의견에서도 위의 시행규칙 자체는 행정규칙에 불과한 것으로 보고 있으면서도 이러한 법규성이 없는 시행규칙에서 처분전력을 가중처분사유로 규정하고 있는 경우에도 그러한 규정과의 관련에서는 당해 처분의 취소를 구할 소익이 인정된다고 하고 있다. 즉 반대의견에 의하면 행정규칙의 규정에 따라 처분의 상대방이 받을 장래의 불이익의 경우에도 그 실체적 내용에 따라서는 그 제거 또는 방지를 위한 취소소송의 소익도 인정될 수 있다고 하고 있는 것이다. 이 사건에는 다음과 같은 문제점이 개재되고 있다. 즉 위의 시행규칙은 부령으로 되어 있고 보면, 구자동차운수사업법의 위반에 대한 제재처분을 하는 경우, 관계없이 이미 동법 위반을 이유로 하는 제재처분을 받은 전력이 있는 경우에는, 당해 처분이 취소되지 아니하는 한 공무원은 법령준수의무에 의해 위의 시행규칙이 정하는 바에 따라 가중처분을 할 수밖에 없는 것이다. 그러한 점에서는 관계인이 장래 이러한 가중처분을 받을 불이익은 단순히 사실상의 것이 아니라 법적인 불이익이라고 할 수 있는 것이다. 그러한 점에서는 제재처분을 받은 자는 마땅히 당해 처분의 취소를 구할 소익이 인정된다고 보아야 하는 것이다. 그럼에도 이 판결에서는 당해 시행규칙은 내용적으로는 행정규칙에 불과하다 고보고, 따라서 당해 불이익은 사실상의 불이익이라고 보고 있는 것이다. 그러나 이것은 행정의 실제와 판례의 입장상의 차이로 인하여 국민의 권익구제상의 흠결이 생기는 결과로 되는 것이다. 이러한 권리구제상의 흠결을 보완한다는 점에서는 반대의견의 결론 자체는 타당하다고 할 수도 있을 것이다. 그럼에도 행정소송법 제 12조 후문의 '법률상의 이익'에는 일정한 사실상의 이익도 포함된다고 볼 것인지에 대하여는 많은 의문이 제기된다고 본다. 

  3. 취소소송의 피고
  1) 처분청 
  행정소송법 제 13조 제 1항은 "취소소송은 다른 법률에 특별한 규정이 없는 한 그 처분등을 행한 행정청을 피고로 한다"고 규정하고 있다. 따라서 취소소송의 피고는 원칙적으로 그 처분이나 재결을 한 행정청(처분청,재결청)이 된다. 피고적격은 처분, 재결의 효과가 귀속되는 권리주체인 국가나 공공단체가 가지는 것이 원칙이나, 행정소송법은 취소소송에 있어서의 소송추행의 결과를 위하여 처분을 해안 행정청에 피고적격을 인정한 것이다. 권한의 위임 또는 위탁이 있는 때에는, 그 수임청이 피고가 된다(동법 2#2). 다만, 내부위임의 경우에는 처분권 자체가 이전된 것은 아니므로 위임 행정청이 피고가 되어야 하는 것으로 해석할 수도 있으나, 판례는 실제 처분을 행한 수임 행정청이 피고가 되어야 한다고 하고 있다. 
  2) 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우
  관계법률상의 특별규정에 의하여 처분청 이외의 자가 피고로 되는 경우가 있다. 대통령이 공무원에 대하여  기타 불이익처분을 한 경우는 소속 장관을 피고로 하고(국가공무원법16, 경찰공무원법 28). 대법원장이 행한 처분에 대한 행정소송의 피고는 법원행정처분장이 된다(법원조직법70).
  3) 권한승계 및 권한해지의 경우
  처분이 있은 뒤에 관계권한이 다른 행정기관에 승계된 때에는, 이를 승계한 행정청이 피고가 되며(행정소송법12#2) 처분이나 재결을 한 행정청이 없어진 때에는 그 처분,재결에 관한 사무가 귀속되는 국가 또는 공공단체가 치고가 된다(동법13#2). 위의 두 경우에 있어, 법원은 당사자의 신청 또는 직권으로 피고를 경정한다(동법14#6).
  4) 피고의 경정
  원고가 피고를 잘못 지정한 때에 법원은 원고의 신청에 의하여 결정으로 피고의 경정을 허가할 수 있다(동법14#1).  피고경정결정이 있은 때에는 새로운 피고에 대한 소송은 처음에 소를 제기한 때에 제기한 것으로 보며(동조#4), 종전의 피고에 대한 소송은 취하된 것ㅇ로 본다(동조#5).

  4. 공공소송
  수인의 청구 또는 수인에 대한 청구가 처분등의 취소청구와 관련되는 청구인 경우는, 그 수인은 공공소송인이 될 수 있다(동법15). 이것은 앞의 관계청구인 소송에 있어서의 주체적 병합에 관한 규정으로서, 예컨대 동종의 과세처분을 다투는 수인의 수 개의 취소소송, 또는 처분청을 상대로 하는 취소소송과 그와 관련하여 국가를 상대로 하는 손해배상청구소송 등에 있어서는 관계되는 수인의 원고 또는 이 규정에 의하여 공동소송인이 될 수 있는 것이다. 공동소송의 형태에 관하여는 민사소송법이 적용될 것이다(행정소송법8, 민사소송법61 이하참조).

  5. 소송참가
  소송참가란 계속중인 소송에 제 3자가 그 권리, 이익을 옹호하기 위하여 참가하는 것을 말한다. 행정소송법은 취소소송에 대한 참가제도로서 소송의 결과에 의하여 그 권리가 침해되는 제3자가 계속중인 소송절차에 참가하는 제3자의 소송참가와 취소소송의 피고 이외의 행정청이 소송절차에 참가하는 행정청의 소송참가의 두 가지를 규정하고 있다.
  (1) 제3자의 소송참가
  제3자의 소송참가란 취소소송의 결과에 의하여 권리가 침해되는 제3자가 있는 경우에 그 자를 소송에 참가시키는 것을 말한다. 이것은 제3자에 대하여 어떠한 절차적 권리도 부여하지 않고, 소송의 결과만을 감수하도록 하는 것은 부당하다는 고려에 기하여 규정된 것이다. 다음에 그 전형적 사례를 두 가지 들어 보기로 한다. 먼저, 이전의 토지소유자가 토지수용위원회를 피고로 하여 수용재결의 취소를 구한 경우를 들 수 있다. 이 경우 원고가 승소하면 행정소송법상의 취소판결의 형성력(제 3자효)에 의하여 기업자에게도 당해 판결의 효력이 미쳐(행정소송법29#1), 기업자는 원고에 대한 관계에서 당해 토지에 대한 소유권을 주장할 수 없게 된다. 또한 이른바 복효적 행정행위로서의 연탄공장의 설치허가 또는 주유소설치허가에 대하여 인근주민 또는 기존업자가 그 위법을 이유로 취소소송을 제기하여 승소한 경우에도, 당해 수익적 처분의 상대방은 원고와의 관계에서 당해처분이 취소되었음을 부인할 수 없게 된다. 이러한 경우 기업자 또는 수익적 처분의 상대방에게는 소송에 참가하여 자기의 권리를 옹호할 수 있는 기회가 부여되어야 하는 것이다. 행정소송법은 동법 제 29조의 취소판결의 제3자효 규정에 따른 제3자의 부당한 권익침해를 방지하기 위하여, 제3자의 소송참가(동법16#1) 및 그에 상응하는 제3자의 재심청구제도(동법31)를 정하고 있다.  제3자에는 전기한 취소판결의 형성력이 미치는 자 뿐만 아니라, 판결의 구속력에 의하여 그 권리의 침해를 받게 되는 자도 포함된다. 예컨대 특정 사업허가의 경원인인 갑, 을 중에서 갑이 면허를 받은 경우에, 을이 자신에 대한 거부처분의 취소소송을 제기하여 승소하면 판결의 구속력에 의하여 갑에 대한 사업허가는 취소되게 되는 것이므로, 이 경우 갑도 소송참가자격이 있는 제3자가 되는 것이다. 참가는 직권에 의하는 경우도 있으나, 당사자 또는 제3자에게도 신청권이 있다(동법16#1). 참가결정에 따라 제 3자는 참가인의 지위를 가지며, 그에는 민사소송법 제63조의 규정이 준용되므로(동법16#4), 참가인은 피참가인과의 관계에서는 공동소송인에 준하는 지위에 서게 되나, 당사자로서 독자적 청구권을 가지고 있는 것은 아니므로 그 성질은 공동소송적 보조참가와 유사한 것이라 할 것이다. 
  (2) 행정청의 소송참가
  행정소송법 제 17조 제 1항은 "법원은 다른 행정청을 소송에 참가시킬 필요가 있다고 인정할 때에는 당해 행정청의 신청 또는 직권에 의하여 결정으로써 그 행정청을 소송에 참가시킬 수 있다"고 규정하고 있다. '다른 행정청'으로서는 처분청에 대하여 감독권을 가지는 상급감독청 등 당해 처분에 관계되는 행정청이 있는데, 취소판결의 효력은 이들 관계행정청도 기속하는 것이며 또한 행정소송은 공익과 밀접한 관련이 있는 것이므로, 이들 관계행정청을 소송에 참가시켜 소송 심리단계에서 공수, 방어방법 등을 제출하게 하여 소송자료를 풍부하게 함으로써 적정한 심리와 재판을 보장하려는 것이 행정청의 소송참가제도의 기본취지라 하겠다. 참가행정청에는 민사소송법 제70조의 규정을 준용하게 되어 있으므로(행정소송법17#3), 참가 행정청은 보조참가인에 준하는 지위에 서서 공격,방어,이의,상소, 기타 소송행위를 할 수 있으나, 처분행정청의 소송행위와 저촉되는 행위는 할 수 없다. 

 6. 소송대리인
  행정소송에 있어서도 민사소송에 있어서와 같이 소송대리인이 인정되는 것은 물론이나, 행정소송법에는 이에 관한 특별한 규정이 없으므로 민사소송법의 규정에 의하여야 할 것이다(행정소송법8). 다만 국가를 당사자로 하는 소송에 있어서는 ??????


  제 3. 취소송의 제기
  1. 개 설
  '소 없으면 판단 없다'는 원칙은 모든 소송에 공통적인 것으로서, 취소소송에도 그대로 타당하다. 국민이 행정소송을 제기하여 자신의 청구에 관한 법원의 본안판결을 받기 위하여는, 소송제기에 관한 법정요건을 모두 충족하지 않으면 안된다. 소송요건은 이처럼 법원의 본안판결을 구하기 위한 요건을 말한다. 소송요건의 일부가 결여되면, 당해 소는 부적법한 것으로서, 법원은 이를 각하하게 된다. 취소소송의 제기에 있어서도 일정한 소송요건을 갖추어야 하는 것임은 물론이거니와, 그 내용에 있어서는 다른 항고소송이나 당사자소송에는 없는 특수성이 인정되고 있다. 
  2. 소송요건